3-13-658/119 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire

Pikamäe

Otsuse tegemise aeg ja koht

11. november 2016, Tallinn

Haldusasja number

3-13-658

Haldusasi

TL kaebus siseministri kohustamiseks anda talle

piirivalveleitnandi teenistusaste ning AA, TL, AL, MM,

JM, AM, MO, AR, KS, IS, PT kaebus siseministri

30.01.2014 käskkirja nr 1-3/11 osalise õigusvastasuse

kindlakstegemiseks, Siseministeeriumi ning Politsei- ja

Piirivalveameti

poolt

tekitatud

varalise

kahju

hüvitamiseks ning kaebajate õiguste taastamiseks

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebajad – IS, PT, MM, TL, KS, JM, AL, AR, AA, MO

ja AM; volitatud esindajad v.adv Margus Kõiva ja

adv Kristel Tuul

Vastustajad – Siseministeerium, esindajad Svetlana

Meister ja Monika Silvet

Politsei- ja Piirivalveamet, esindajad Aare Hõbe ja

Sandra Litvinenko

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 30. juuni 2015. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

IS, PT, MM, TL, KS, JM, AL, AR, AA, MO ja AM

apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kohtuistung 15. septembril 2016

RESOLUTSIOON

1. Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

2. Täiendada Tallinna Halduskohtu 30. juuni 2015. a otsuse haldusasjas nr 3-13-658

põhjendusi

ringkonnakohtu

otsuse

põhjendustega

ja

jätta

kohtuotsuse

resolutsioon muutmata.

3. Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 12. detsembril 2016

(HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

3-13-658

2(9)

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213

lg 1 p 5).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Piirivalveametnikud IS, PT, MM, TL, KS, JM, AL, AR, AA, MO ja AM immatrikuleeriti

Sisekaitseakadeemia (SKA) piirivalvekolledži piirivalve eriala rakenduskõrghariduse õppesse

(õpperühm BK060) 2006. aasta septembris nominaalõppeajaga neli aastat. Nad täitsid

piirivalveteenistuse rakenduskõrghariduse õppekava ning neile anti diplom 17.06.2010, välja

arvatud PT, kes täitis piirivalveteenistuse rakenduskõrghariduse õppekava ning talle anti vastav

diplom 16.06.2011.

2. Ajal, mil nad alustasid õpinguid SKA piirivalvekolledžis, reguleeris nende kui juba

teenistuses olevate piirivalveametnike teenistussuhet kaitseväeteenistuse seadus (KVTS), mille

§ 31 lg 5 p 5 nägi ette, et pärast vastava hariduse omandamist antakse teenistujale auastmeks

nooremleitnant (kaadriohvitseri auastmena). Alates 01.07.2007 reguleeris kaebajate

teenistussuhet piirivalveteenistuse seadus (PVTS), mille § 18 lg 3 p 1 nägi ette, et pärast vastava

hariduse omandamist antakse neile piirivalvenooremleitnandi auaste (piirivalveohvitseri

auastmena). 01.01.2010 jõustus politsei- ja piirivalveseadus (PPVS), millega ühendati

Politseiamet, Piirivalveamet ning Kodakondsus- ja Migratsiooniamet ja loodi ühtne

teenistuskäik politsei- ja piirivalveametnikele.

3. 22.03.2010 esitasid õpperühma BK060 liikmed (sh kaebajad) õiguskantslerile avalduse,

milles palusid kontrollida, kas PPVS säte, mis võimaldas neile SKA piirivalve eriala

lõpetamisel määrata üksnes vanemkonstaabli teenistusastme, on kooskõlas põhiseadusega.

Õiguskantsler saatis siseministrile 04.07.2011 märgukirja, milles asus seisukohale, et rühma

BK060 õiguspärase ootuse põhimõtet on rikutud, sest 01.01.2010 jõustunud PPVS-s puudus

avaldajate õiguspärast ootust arvestav üleminekuregulatsioon.

4. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) ülendas 17.02.2011 käskkirjaga nr 141p TL ja 20.02.2012

käskkirjaga nr 1.9-2/272p PT teenistusastmed piirivalveülemkonstaabliks.

5. 09.03.2012 esitasid õpperühma BK060 liikmed (sh kaebajad) Siseministeeriumile

ettepaneku õiguste rikkumise lõpetamise ja rikkumise tagajärgede kõrvaldamise põhimõtetes

kokkuleppimiseks. Siseminister asus 15.06.2012 vastuses nr 3-11/45-4 seisukohale, et BK060

õpperühma õiguspärase ootuse põhimõtet ei ole rikutud, millest tulenevalt ei ole alust nende

suhtes täiendava üleminekuregulatsiooni kehtestamiseks. Õpperühma BK060 liikmeid ei ole

koheldud ebavõrdselt võrreldes teiste isikute gruppidega. Eeltoodust tulenevalt on alusetud

õpperühma BK060 liikmete nõuded neile politseileitnandi teenistusastme omistamiseks,

politseileitnandi teenistusastmega ametikoha andmiseks neile, kellel see puudub, ja saamata

jäänud palgavahe hüvitamiseks.

6. Õiguskantsler saatis 09.01.2013 siseministrile teate, milles märkis, et ta ei pöördu

Riigikogu poole ettepanekuga seaduse põhiseadusega kooskõlla viimiseks, kuna alates

3-13-658

3(9)

01.01.2012 kehtivad PPVS § 53 lg-d 5 ja 6 võimaldavad erandina reeglist politseiametniku

teenistusastme nn hüppelist ülendamist.

7. PPA peadirektor esitas 13.02.2013 kirjaga nr 1.9-9/27819-1 siseministrile taotluse, mille p

3 ja lisa 3 kohaselt paluti vastavalt PPVS §-dele 53 ja 56 ning tulenevalt PPA teenistusastme

ülendamise komisjoni otsusest ülendada kaebajate teenistusastmeid alates 24.02.2013

piirivalvevanemkomissari teenistusastmele. Taotluse kohaselt paluti ülendada mitme

teenistusastme võrra mh SKA õpperühma BK060 lõpetajate teenistusastmeid, kusjuures

ülendamisel anda neile piirivalveleitnandi või vanemkomissari teenistusaste vastavalt sellele,

mis on ametikoha kõrgeim teenistusaste. Siseminister andis 20.02.2013 käskkirja nr 3-1/44p

„Teenistusastmete ülendamine“, mille p-de 3.1, 3.7, 3.9, 3.16, 3.20, 3.25, 3.27 ja 3.31 kohaselt

omistati AA-le, JM-le, AM-le, MO-le, AR-le ja KS-le alates 24.02.2013 piirivalveleitnandi

teenistusaste ning TL-le, MM-le, IS-le ja PT-le piirivalvevanemkomissari teenistusaste.

8. Siseministri 18.02.2014 käskkirjaga nr 3-1/21p „Teenistusastmete ülendamine“ anti MM-

le ja IS-le alates 24.02.2014 piirivalveleitnandi teenistusaste. Siseministri 16.02.2015

käskkirjaga nr 3-1/21p „Teenistusastmete ülendamine“ anti PT-le alates 24.02.2015

piirivalveleitnandi teenistusaste.

9. IS, PT, MM, TL, KS, JM, AL, AR, AA, MO ja AM esitasid 22.03.2013 ja 18.06.2013

Tallinna Halduskohtule kaebused (kohtumenetluse käigus muudetud; kaebuse koondtekst

esitati 15.06.2015) järgmiste taotlustega:

1) tuvastada PPVS vastuolu põhiseadusega osas, milles see ei sätesta vastava kõrghariduse

omandanud ametnikele politseileitnandi teenistusastme omistamise regulatsiooni;

2) kohustada siseministrit andma TL-le leitnandi teenistusaste;

3) mõista solidaarselt siseministrilt ja PPA-lt välja PT-l, TL-l ja IS-l perioodil 17.06.2010

kuni kaebuse esitamiseni saamata jäänud palgaastme ning teenistusastme tasud vastavalt

2709,32 eurot, 4573,20 eurot, 3152,92 eurot; MM-l samal perioodil saamata jäänud palgaastme

ning teenistusastme tasud ning perioodil 17.06.2010–01.03.2013 saamata jäänud palgaastme

tasud kokku 6126,88 eurot;

4) mõista siseministrilt välja KS-l perioodil 17.06.2010–24.02.2013 saamata jäänud

teenistusastme tasud 2522,92 eurot; JM-l perioodil 17.06.2010–24.02.2013 saamata jäänud

teenistusastme tasud 2607,52 eurot; AL-l perioodil 17.06.2010–06.03.2011 saamata jäänud

teenistusastme tasud 920,32 eurot; AR-l perioodil 17.06.2010–24.02.2013 saamata jäänud

teenistusastme tasud 3451,20 eurot; MO-l perioodil 17.06.2010–24.02.2013 saamata jäänud

teenistusastme tasud 2522,92 eurot; AA-l perioodil 17.06.2010–24.02.2013 saamata jäänud

teenistusastme tasud 2522,92 eurot; AM-l perioodil 17.06.2010–24.02.2013 saamata jäänud

teenistusastme tasud 2522,92 eurot;

5) taastada kaebajate õigused, kohustades siseministrit ja PPA-d lähtuma teenistusastmete

vanuse ning õigusaktides sätestatud sotsiaalsete tagatiste rakendamisel arvestusest, nagu oleks

kaebajatele politseileitnandi teenistusaste omistatud 17.06.2010.

Kaebajate hinnangul on PPVS osas, milles see ei sätesta KVTS ja PVTS kehtivuse ajal õpinguid

alustanud ning vastava kõrghariduse omandanud teenistujatele leitnandi teenistusastme

andmise kohustust, vastuolus PS-ga, sest rikub PS-st tulenevat õiguspärase ootuse põhimõtet.

KVTS § 31 lg 5 p 5 sätestas, et pärast vastava sõjalise väljaõppe saamist ja hariduse omandamist

antakse teenistujale kaadriohvitseri auaste – nooremleitnant. Seega ei sõltunud auastme

andmine KVTS tähenduses ametikohast, staažist ja põhiväeliigist, vaid üksnes vastava

sõjavälise väljaõppe saamisest ja kõrghariduse omandamisest. Sarnane oli ka 01.07.2007

jõustunud PVTS regulatsioon. Seega tekkis kaebajatel KVTS ja hiljem PVTS imperatiivse

regulatsiooni alusel õiguspärane ootus pärast kõrghariduse omandamist leitnandi

teenistusastme saamisele. Uskudes regulatsiooni kehtima jäämist, kandsid kaebajad

3-13-658

4(9)

riigieelarvevälisel õppekohal õppides õppemaksu tasumise näol ka märkimisväärseid kulutusi

(u 80 000 kuni 85 000 krooni). Kaebajad tegid sealjuures olulisi pingutusi ja muudatusi oma

senises elukorralduses, et lisaks täiskohaga tööülesannete täitmisele omandada kõrgharidus.

Politsei- ja Piirivalveametilt (PPA) peadirektori 31.01.2012 käskkirja nr 1.1-2/21 „Politsei- ja

Piirivalveameti 2012. aasta palgajuhendi kinnitamine“ hinnati PT, IS ning TL ametikohad

„vanemspetsialisti“ põhigruppi kuuluvaks, mis välistas nende leitnandiks ülendamise, kuna

leitnandi teenistusastmele vastav ametikoht eeldab PPVS § 49 lg 3 p 3 kohaselt vähemalt

ametikoha põhigruppi „juhtivspetsialist“, samas kui „vanemspetsialist“ vastab PPVS § 49 lg 2

p-st 5 nähtuvalt maksimaalselt vaid vanemkomissari teenistusastmele. Seejuures on

tähelepanuväärne, et PT-l, TL-l ja IS-l olid kuni 01.01.2013 politseileitnandi teenistusastmele

vastavad ametikohad, kuid PPA 2012. a käskkirjaga, mida rakendati tagasiulatuvalt alates

01.01.2012, hinnati need leitnandi teenistusastme mittevastavateks. Leitnandi teenistusastme

andmise korral oleks olnud kaebajate ametikohtade ümberhindamine madalamaks kui leitnandi

teenistusastet eeldavaks ametikohaks PPVS § 1198 alusel keelatud.

Eelkäsitletud põhjustel on õigusvastane ka PPA 2012. a käskkirjaga samasisuline PPA

peadirektori 25.01.2013 käskkiri nr 1.1-1/29 osas, millega kehtestati palgaastmed ja ametikoha

põhigrupp põhitöödele nr 148 ja 168. Siseministri 30.01.2014 käskkirja nr 1-3/11 „Politsei- ja

Piirivalveameti palgajuhend“ osas, milles see näeb ette põhitööde nr 148 ja 168 ametikoha

põhigrupiks „vanemspetsialist“ ja palgaastmeks „4“, ning siseministri 30.05.2013 käskkiri nr

1-3/61 „Politsei- ja Piirivalveameti palgajuhend“ ei kõrvaldanud kaebajate õiguste riivet.

PPVS sätestab alates 01.01.2012 võimaluse politseiametniku teenistusastme ülendamiseks

rohkem kui ühe teenistusastme võrra korraga PPVS § 56 lg 4 ja § 53 lg 5 alusel. Järelikult oli

alates 01.01.2012 siseministril võimalus ülendada kaebajate teenistusastet leitnandi

teenistusastmeni. KS, JM, MO, AR, AM ja AA teenistusaste ülendati leitnandi teenistusastmeks

alles siseministri 20.02.2013 käskkirjaga, s.o ligi aasta ja kolm kuud hiljem PPVS muudatuse

jõustumisest. Siseministri käskkirjaga 20.02.2013 keelduti IS-le, MM-le, PT-le ja TL-le

leitnandi teenistusastet andmast ning omistati piirivalvevanemkomissari teenistusastmed, sest

neil puudusid leitnandi teenistusastmele vastavad ametikohad. Samas olid kuni ametikohtade

ümberhindamiseni PPA 2012. a käskkirjaga I. Sätel, PT-l ja TL-l leitnandi teenistusastmele

vastavad ametikohad olemas. Siseminister pidanuks kaebajate teenistusastet ülendama vahetult

pärast PPVS-e jõustumist, kuna tema kaalutlusõigus oli redutseerunud nullini.

Rikkumiste koosmõju tagajärjel on kaebajatel tekkinud kahju saamata jäänud tulu näol. Sellest

tulenevalt nõuavad kaebajad siseministrilt ja PPA-lt solidaarselt kahju hüvitamist.

Kahju hüvitamine rahas ei aseta neid olukorda, nagu nende õiguste rikkumist ei oleks aset

leidnud, kuna kaebajad on nõudnud kahju hüvitamist üksnes osas, millises see on juba (kaebuse

esitamise aja seisuga) tekkinud. Kaebajate õiguste täielikuks taastamiseks tuleb tagada õiguste

rikkumise vältimine tulevikus kaebajate teenistusastme vanuste arvestamisel ja sotsiaalsete

tagatiste rakendamisel heastamiskaebusega. PPVS § 36 lg 2 sätestab, et teenistusastmele

kehtestatakse nõutav teenistusaeg ehk teenistusastme vanus. Teenistusastme vanuse

täitumisega on seotud kaebajate teenistusastmete ülendamine, kuna ülendamine on PPVS § 53

lg 3 kohaselt võimalik reeglina ainult siis, kui ametniku teenistusastme vanus on täitunud. Kui

kaebajad oleksid saanud leitnandi teenistusastmed kõrghariduse omandamisel, oleks neil

leitnandi teenistusastme vanus (3 aastat) juba täitunud ning võimalik oleks kaebajate

teenistusastmete

ülendamine.

Lisaks

sõltub

politseiametniku

teenistusastmest

ja

teenistusastmetasust tema pension. Liiatigi ei saa välistada, et seadusandja kehtestab tulevikus

sotsiaalseid garantiisid, hüvitisi jms, mis sõltuvad teenistusastmest.

10. Siseministeerium ja PPA palusid jätta kaebuse rahuldamata.

3-13-658

5(9)

11. Tallinna Halduskohus jättis 30.06.2015 otsusega kaebuse rahuldamata.

Vastustajad leiavad ekslikult, et KVTS-st ja PVTS-st ei tulenenud kohustust anda erialase

kõrghariduse omandanule ohvitseri auaste. Pärast vastava hariduse omandamist tuli ohvitseri

auaste anda. Vajalikule tasemele vastava piirivalvehariduse all PVTS § 18 lg 3 tähenduses tuleb

mõista piirivalvealase kõrghariduse omandamist, sest siseministri 13.06.2007 määruse nr 37

„Piirivalveametnike ametikohtadele vastavad kvalifikatsiooniastmed“ § 2 lg 1 p 7 kohaselt

eeldas piirivalveleitnandi auastmega ametikoht kutsekvalifikatsiooni „Piirivalveametnik IV“

olemasolu, mille kutseeksami sooritamine toimus piirivalvealase kõrghariduse õppekava

täitmise käigus.

PPVS jõustumisega kaebajate olukord halvenes. Kui PVTS kehtivuse ajal oleks õpingute

lõpetamisel tulnud kaebajatele anda ohvitseri auaste, siis PPVS-s kaebajate kõrghariduse

omandamise ajal võrreldavat regulatsiooni ei olnud. Sellest sõltus muu hulgas kaebajate

sissetulek, sest PPVS §-st 70 tulenevalt on politseiametniku palk seatud sõltuvusse tema

teenistusastmest.

Isegi juhul, kui usalduse kaitse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid on riivatud, ei pruugi selline

riive olla ebaproportsionaalne, arvestades sätte eesmärki ja sättega põhjustatud riive mõõdukust

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 3-4-1-13-09, p 39).

Kaalukas avalik huvi ümberkorralduste tegemiseks seisnes: 1) riigi ressursside otstarbekamas

ja säästlikumas kasutamises, sh ametite tegevuse tarbetu dubleerimise vältimises ja töö

optimeerimises; 2) politsei- ja piirivalveametnike karjäärisüsteemi ühtlustamises; 3) politsei- ja

piirivalveametnike võrdses kohtlemises; 4) õigusselguses; 5) sisejulgeolekuasutuste sujuvas

üleminekus ühistele töö- ja teenistusregulatsioonidele; 6) tugifunktsioonide suutlikkuse

tugevdamises ja tsentraliseerimises.

PPA loomisega kaasnenud politsei- ja piirivalveametnike karjäärisüsteemi ühtlustamise ning

ühisele teenistusregulatsioonile sujuva ülemineku vajaduses (vt PPVS seletuskiri, lk 13) seisnev

avalik huvi on kaalukam kaebajate õiguspärasest ootusest.

Vastustajate selgituste kohaselt poleks teenistusastme tõus endaga vältimatult kaasa toonud

sissetuleku kasvu, kuna praktikas kaasnes tegelik palgatõus üldjuhul kõrgemale ametikohale

asumisega. Piirivalvurite grupile erineva üleminekuregulatsiooni loomine oleks tekitanud

politsei ja piirivalve õppesuuna lõpetajate ebavõrdse kohtlemise, kuna esimesed oleksid

teenistusse asudes saanud vanemkonstaabli, teised aga neli teenistusastet kõrgema –

politseileitnandi – teenistusastme. See oleks tekitanud asutusesisese rahulolematuse ja pinged,

sest sellisel juhul tulnuks sama haridustasemega politseiametnikel töötada vähemalt üheksa

aastat, et jõuda samale tasemele, mis oleks piirivalveametnikel olnud kohe pärast õpingute

lõpetamist.

Avaliku huvi ülekaalukuse tõttu oli kaebajate õiguspärase ootuse riive õigustatud.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

12. IS, PT, MM, TL, KS, JM, AL, AR, AA, MO ja AM paluvad apellatsioonkaebuses

Tallinna Halduskohtu 307.06.2015 otsuse tühistada ja uue otsusega kaebus rahuldada ning jätta

menetluskulud vastustajate kanda.

Halduskohus leidis ekslikult, et apellantide õiguspärase ootuse riive oli õiguspärane.

Halduskohus ei rakendanud apellantide õiguspärase ootuse riive õiguspärasuse tuvastamisel

kolmeastmelist proportsionaalsuse testi. Teenistuskäiguõiguse ühtlustamist olnuks võimalik

saavutada ka apellante vähem koormavalt, sätestades PPVS-s õpperühma BK060 jaoks

3-13-658

6(9)

üleminekuregulatsiooni. Kohus on põhjendamatult aktsepteerinud apellantide ebavõrdset

kohtlemist ja soosinud politseiametnike eeliskohtlemist.

PPVS § 36 lg 2 sätestab, et teenistusastmele kehtestatakse nõutav teenistusaeg ehk

teenistusastme vanus. Teenistusastmete ülendamine on PPVS § 53 lg 3 kohaselt aga võimalik

reeglina vaid siis, kui ametniku teenistusastme vanus on täitunud ning teenistusastet

ülendatakse üldjuhul üksnes ühe astme võrra (PPVS § 53 lg 4). Vanemkonstaabli, millisele

teenistusastmele olid kooli lõpetamise ajaks apellandid eranditult jõudnud, saab ülendada

ülemkonstaabli

teenistusastmele,

ülemkonstaabli

omakorda

komissari,

kommisari

vanemkommisari teenistusastmele ning alles vanemkommisari teenistusastmelt on võimalik

ülendamine politseileitnandi teenistusastmele (PPVS § 48 lg 3). Selline regulatsioon ei

muutunud varasemaga võrreldes politseiametnike jaoks, ent muutus oluliselt apellantide jaoks.

Eriregulatsioon ei oleks loonud juurde liigset ebaõiglust ega põhjustanud märkimisväärset

ebavõrdset kohtlemist politseiametnikega, sest eriregulatsioon oleks puudutanud üksnes

piiratud arvul isikuid, kelle erinevaks kohtlemiseks esinesid varasemast regulatsioonist

tulenevad objektiivsed põhjused. Sellest tulenevalt ei oleks ka riigi halduskoormus

märkimisväärselt suurenenud. Samale seisukohale asus ka õiguskantsler.

Kõikide PPA ametnike ühesugune kohtlemine ei ole legitiimne eesmärk. Kõikide ametnike

identne kohtlemine, arvestamata erisusi nende staatust reguleerinud varasemates õigusaktides

ning neil tekkinud õiguspärast ootust puudutavas, on vastuolus võrdse kohtlemise põhimõttega.

Apellantide õiguspärase ootuse riive tingib ka nende ebavõrdne kohtlemine võrreldes varasema

õpperühma BK050 lõpetajatega, kellele omistati leitnandi teenistusastmed vahetult

kõrghariduse omandamise järgselt.

13. Siseministeerium ja PPA paluvad jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata.

KVTS, PVTS ja PPVS teenistusalased sätted ei andnud apellantidele subjektiivset õigust saada

pärast SKA lõpetamist leitnandi auaste või teenistusaste. Kõrgharidus oli eelduseks saada

keskastme juhiks, planeerida ning juhtida piiripunktide ning kordonite tegevust, kuid

kõrgharidusest ei saanud tuleneda seaduse alusel garantii, et rakenduskõrgharidusõppe

lõpetajatele pakutakse kõrgemat teenistusastet kohe pärast kõrghariduse omandamist. KVTS §-

dest 27 ja 31 tulenevalt ei sõltunud auastme andmine ainult hariduse omandamisest, vaid

tulenevalt § 27 lõike 1 mõttest ka ametikohast, staažist ja põhiväeliigist. Ka PVTS § 14 lg 1

kohaselt sõltus auastme andmine ametikohast. Nooremleitnandi näol on tegemist

juhtivspetsialistiga. Kõrghariduse omandamine on ohvitseri teenistusastme saamise eeldus,

kuid mitte ainus tingimus. Lähtuda ei saa varasemast praktikast, sest varem lõpetas

piirivalvekolledži vaid üks lend, kus lõpetajad olid juba varem suures osas kõrgematel

ametikohtadel ja neil oli pikk teenistusstaaž.

Muudatused piirivalveteenistuses pidid olema apellantidele ettenähtavad juba 2006. aastal, kui

nad alustasid õpinguid, kui mitte varem. Nad pidid aru saama Schengeni viisaruumi

rakendumisega kaasnevate muudatuste mõjudest nende teenistusele, uute seaduste kehtestamise

vajadusest, piirivalvurite arvu vähendamise vajadusest ja muust seonduvast. Ka õiguskantsler

on oma 04.07.2011 märgukirjas jõudnud järeldusele, et muudatused õiguskorras – erinevate

teenistuste ühendamine ja teenistuskorra ühtlustamine – ei olnud ootamatud.

Õiguspärane ootus ei saanud apellantidel tekkida enne hariduse omandamist ning seega enne

PPVS jõustumist. Õiguste suhtes, mille realiseerimisaeg saabub tulevikus, ei teki õiguspärast

ootust. Õppima asudes ei saa olla õiguspärast ootust sellele, et õpingute ajal kehtiv regulatsioon

jääb püsima. Teistsugusele seisukohale asumine tähendaks seda, et õiguskord muutuks

paindumatuks ja jäigaks, sest regulatsiooni muutmisel peaks arvestama sellega, et koolis

3-13-658

7(9)

käivatele isikutele tuleb veel aastaid tagada enne uue regulatsiooni jõustumist kehtinud

tingimused ning leida ka vabad ametikohad.

Üldjuhul on õppima asumise eesmärgiks omandada haridus, saada juurde uusi teadmisi ja luua

endale eeldus teha teenistusalast karjääri. See eesmärk on apellantidel ka täitunud. Ilma

kõrghariduse omandamiseta ei oleks apellantidel nii või teisiti võimalik piirivalveteenistuses

karjääri teha. Uue regulatsiooni kehtima hakkamisel ei võetud isikutelt ära õigust saada

leitnandi teenistusaste. Asjaolu, et apellandid on teinud kulutusi hariduse omandamiseks, ei

tähenda, et diplom peaks tagama isikutele kindla ametikoha. Ei saa pidada mõistlikuks

lähenemist, kus oma hariduse eest maksnud isikud peaksid automaatselt saama teatud

ametikoha.

Isegi kui jaatada apellantidel õiguspärase ootuse tekkimist ohvitseri teenistusastme saamiseks,

on avalik huvi teha ümberkorraldusi kaalukam. Halduskohus on õigesti näidanud nii avalikku

huvi kui hinnanud selle ülekaalukust. 2014. aastal oli Eestis kõrgharidusega inimeste osakaal

tõusnud üle 43 protsendi, millest tulenevalt ei ole mõeldav, et kaasaegne asutus pakub kõikidele

kõrgharitud

teenistujatele

juhtivaid

ametikohti.

Apellantide

poolt

nõutud

üleminekuregulatsioon oleks pidanud kehtima ka teiste enne 2010. aastat õpet alustanud

õppegruppide suhtes.

Halduskohus on nõuetekohaselt hinnanud abinõu proportsionaalsust. Apellantide taotletud

üleminekuregulatsioon oleks olnud ilmselgelt ebasobiv abinõu avalike huvide tagamiseks.

Seetõttu

ei

pidanud

halduskohus

hindama

abinõue

vajalikkust

ja

mõõdukust.

Üleminekuregulatsiooni kehtestamist asendas apellantidele juhtivspetsialistide ametikohtade

pakkumine ning samuti apellantide (välja arvatud TL) teenistusastmete ülendamine leitnandi

teenistusastmeni sujuvalt, kuid samas tavapärasest kiiremini.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

14. Sisekaitseakadeemias haridust omandama asudes oli kaebajatele ette nähtud erialase

kõrghariduse omandamisel leitnandi auastme andmine ning haldusorganitele kaalutlusõigust

selle andmisel ette ei olnud nähtud. Kaebajatel oleks PVTS § 18 lg 3 p 1 alusel olnud

piirivalvealase kõrghariduse omandamise järel subjektiivne õigus piirivalveohvitseri auastmele.

Selline regulatsioon sisaldus ka kaebajate poolt kõrghariduse omandamise alustamise ajal

kehtinud KVTS § 31 lg 5 p-s 5. Sellise tõlgenduse õigsust on ringkonnakohus selgitanud

02.12.2013 määruses asjas nr 3-13-1330 (liidetud praeguse haldusasjaga) ja 09.09.2014 ning

17.04.2015 määrustes praeguses asjas. Tõlgenduse õigsusele viitab sätete sõnastus, mis näeb

ette auastme andmise pärast vajaliku hariduse omandamist. Sätete sõnastuses kasutatakse

kindlat kõneviisi, mis ei viita diskretsiooniruumi olemasolule. Vastava hariduse olemasolu

eeldusena auastme andmisele tulnuks sõnastada teisiti, mitte läbi põhjusliku seose.

15. 01.01.2010 jõustunud PPVS ei näinud auastmete asemel ette nähtud teenistusastmete

ülendamist sõltuvalt piirivalve kõrghariduse omandamisest ette. Kaebuste nõuete rahuldamine

oleks võimalik juhul, kui pidada PPVS regulatsioonis vastavate erisätete puudumist

põhiseadusevastaseks, või osaliselt juhul, kui alates 01.01.2012 jõustunud PPVS regulatsiooni

alusel oleks kaebajate teenistusaste ülendatud kiiremini piirivalveleitnandi teenistusastmeks.

PPVS § 53 lg 5 sätestas alates 01.01.2012, et politseiametniku teenistusastet võib ülendada

rohkem kui ühe teenistusastme võrra, kui see tuleneb teenistuse iseloomust ja on vajalik sellel

ametikohal teenistusülesannete täitmiseks. PPVS § 56 lg 4 lubas sellistel kaalutlustel ülendada

teenistusastet mitme astme võrra.

16. Kaebajate õiguspärast ootust ei välista asjaolu, et kõrghariduse omandamise ajal

kohustuslikku teenistusastme ülendamist piirivalveohvitseriks ette ei nähtud. Õiguspärase

3-13-658

8(9)

ootuse põhimõte kaitseb isikut ka juhul, kui ta kehtivat õigusnormi usaldades on asunud oma

elukorraldust muutma, sh teinud kulutusi, jäädes lootma regulatsiooni püsimisse. Kaebajad olid

PPVS jõustumise ajaks läbinud Sisekaitseakadeemias läbitava ainekava kestusest seitse

kaheksandikku ja teinud seega suurema osa kulutustest õpingutele. Kõrghariduse

omandamiseks elukorralduse muutmise vajalikkus on üldiselt teadaolev asjaolu. Õpingute

alustamise ja seetõttu senise elukorralduse muutmise võis tingida teadmine, et kõrghariduse

omandamise järel saavad isikud, eeldusel, et nad teenistuses jätkavad, viivitamatult kõrgema

auastme ja sellest lähtudes kiirema võimaluse järgnevateks auastme ülendamisteks ja sellega

seoses töötasu ja hilisema pensioni tõusuks. Õppima asumise ajal kehtinud KVTS § 35 lg 2

sätestas, et kaitseväelast võib esitada (teha esildise või ettepaneku) auastme ülendamiseks, kui

ta on saanud vastava sõjaväelise väljaõppe või omandanud hariduse, määratud ülendatavale

auastmele vastavale ametikohale ja on välja teeninud järgmisse auastmesse ülendamiseks

eelmises auastmes nõutava teenistusaja (auastme vanus). KVTS § 36 lg 2 ls 1 sätestas, et

auastme vanust arvestatakse auastme andmise või auastme ülendamise käskkirja kuupäevast.

17. Kaebajate õiguspärane ootus ei olnud piiramatu. Vastustaja seisukoht, et õiguspärane ootus

sai tekkida alles kõrghariduse omandamise järel, sest vastasel korral muutuks õigustloovate

aktide muutmine ülemäära jäigaks, on ekslik. Erinevate huvide ja õiguste kaalumisel tuleb

arvesse võtta isikute käitumist, tuginedes senisele õiguskorrale. Sellise huvide kaalumise

tulemusel võib olla õigustatud avalikest huvidest tulenevalt regulatsiooni muutmine

viivitamatult, kui avalik huvi regulatsiooni viivitamatuks muutmiseks on ülekaalukas.

Kõrghariduse omandamisega seotud elukorralduse muutmise tasakaalustamiseks võib olla

kohane regulatsiooni muutmine, sõltuvalt avalike huvide kaalukusest, üksnes nende isikute

suhtes, kes veel ei ole õppima asunud, või nende isikute suhtes, kelle elukorralduse muutmine

ei ole olnud väga ulatuslik, nt vaid lühikese aja kõrghariduse omandamiseks kulutanud isikute

suhtes. Kaebajad olid, nagu eelnevalt märgitud, valdavas osas kõrgkooli regulatsiooni

muutmise ajaks juba läbinud.

18. Avalike huvide ja kaebajate huvide kaalumisel ei ole oluline, kas kaebajad pidid ette

nägema regulatsiooni muutmise vajalikkust. Olukorras, kus senise piirivalveteenistuse

regulatsiooni muutmine ja piirivalvekorralduses toimuvad muudatused seoses Schengeni piiri-

ja viisarežiimi kehtestamisega olid ettenähtavad, oli võimalik regulatsiooni varakult, enne

kaebajate kõrgkooli õppima asumist muuta ka valdkonda korraldavatelt riigiasutustelt.

Puuduvad tõendid, mis kinnitaksid, et kaebajatele oli regulatsiooni kavandatavaid muudatusi

enne õppima asumist tutvustatud või neid seaduse muutmise otsustamisse kaasatud.

19. Ülekaalukaks avalikuks huviks ei saa pidada politsei- ja piirivalvefunktsioone täitvate

ametnike ühetaolist kohtlemist. Kaebajate erinevat kohtlemist saab õigustada nii sellega, et

õpperühmas BK060 õppinute arv ei olnud väga suur võrreldes PPA ametikohtade koguarvuga,

kui ka sellega, et erinevalt politseikolledžis õppinutest oli seadusega lubatud neile kõrghariduse

omandamise järel suurema tasu maksmine.

20. Kõrgema teenistusastme andmata jätmise kõrval on oluline ka teenistusastme tasu saamata

jäämine. Isegi kui kaebajate teenistusastet kohe ei ülendatud, oli võimalik seaduse muutmisel

ette näha üleminekusättena neile, kes on piirivalve kõrgharidust omandamas, vähemalt ajutiselt

täiendava tasu maksmine.

21. Eelnevale vaatamata peab ringkonnakohus kaebuste rahuldamata jätmist halduskohtu poolt

lõppjärelduses õiguspäraseks. Halduskohus on õigesti tuvastanud avaliku huvi, mis seisnes

ringkonnakohtu hinnangul eelkõige ühendatud ametite töö optimeerimises, tugifunktsioonide

suutlikkuse tugevdamises ja sellega seonduvalt avalike ressursside kokkuhoiu tagamises,

politsei-

ja

piirivalveametnike

karjäärisüsteemi

ühtlustamises

ja

neile

võrdsete

teenistustingimuste loomises, arvestades piirivalve funktsiooni muutmise vajadust ja vajadust

3-13-658

9(9)

tagada sarnaseid funktsioone täitvatele ametikohtadele ühesugused võimalused teenistujate

leidmiseks,

sisejulgeolekuasutuste

sujuvas

üleminekus

ühistele

töö-

ja

teenistusregulatsioonidele.

22. Erinevate teenistustingimuste sätestamine ei oleks sellise avaliku huvi realiseerimist

taganud kiiresti.

23. Kaebajate õiguspärast ootust tasakaalustas asjaolu, et neile avanesid kõrghariduse

omandamisel ikkagi võimalused teenistuses jätkates kõrgemate, sh ohvitseri teenistusastmete

saamiseks ja ametikohtadel edutamiseks, vähenes vajadus täiendkoolituste läbimiseks seniste

teenistusülesannete täitmisega jätkamiseks. Oluline on seegi, et nende teenistusastmeid tõsteti

enamasti mõne aasta jooksul kõrghariduse omandamise järel, mistõttu igakuiselt saamata

jäänud tasud ei olnud suured. Teenistusastme tõstmine võrreldes teenistujatega, kellel on

kõrgharidus ja samasugune ametikoht, on toimunud kiiremini, järgimata teenistusastme

vanusele seatud piiranguid, ning selline kiirem teenistusastme tõstmine on võimalik ka edaspidi,

arvestades kõrghariduse omandamisest saadud eeliseid paremate oskuste näol. KVTS, PVTS

ega PPVS ei ole sätestanud sama au- või teenistusastme omamisel teatud aja jooksul

automaatset au- või teenistusastme tõstmist, mistõttu ei saanud kaebajad kõrgharidust

omandama asudes ja elukorraldust muutes loota, et ka edaspidi nende au- või hiljem

teenistusastet perioodiliselt ülendatakse.

TL teenistusastet ei ole ohvitseri teenistusastmeni tõstetud, ent PPA selgistustest nähtub, et

otsustuse tegemisel on hinnatud tema oskusi ja sobivust. Seega on PPA hinnanud isikuga seotud

asjaolusid ja avalikku huvi teenistusalastele oskustele vastava teenistusastme andmisel. Sellist

otsustust ei saa pidada õigusvastaseks.

24. Ekslik on apellantide seisukoht, et avalik huvi on nende võrdne kohtlemine varem

samasuguse hariduse omandanud isikutega. Vastustajatel on avaliku huvi määratlemisel avar

otsustusruum, mida kohus saab ümber hinnata vaid väga piiratult. Hetkel teenistuses olevate

ametnike ühetaoline kohtlemine on ilmselgelt avalikes huvides. Erisused ühetaolisest

teenistusastme tõstmise regulatsioonist saaksid olla põhjendatud üksnes kaebajate õiguspärase

ootuse kaitseks. Kaebajate õiguspärase ootuse piirang on seetõttu sobiv ja vajalik PPA-s

ühetaoliste teenistustingimuste saavutamiseks ning arvestades eeltoodud põhjendusi, ka

mõõdukas.

25. Eeltoodud põhjustel tuleb apellatsioonkaebus jätta rahuldamata.

26. Apellandid ei ole esitanud apellatsioonkaebustes väidet, et halduskohtu otsusega nende

menetluskulude vastustajatelt välja mõistmata jätmine kaebuste rahuldamata jätmise korral

kogu ulatuses oleks vaatamata kohustamisnõuetes soovitu saavutamisele kohtumenetluse ajal

õigusvastane. Ringkonnakohus halduskohtu otsuse õiguspärasust seetõttu selles osas ei

kontrolli. HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tõttu jätta

apellantide menetluskulud (3276 eurot esindajatasu ja 956,70 eurot riigilõiv) nende endi kanda.

Vastustajad ei ole apellatsioonimenetluses taotlenud menetluskulude väljamõistmist

kaebajatelt.

/allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/

Villem Lapimaa

/allkirjastatud digitaalselt/

Kaire Pikamäe