3-16-379/22 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kadriann Ikkonen

Otsuse tegemise aeg ja koht

29. september 2016, Tallinn

Haldusasja number

3-16-379

Haldusasi

OÜ Inndex kaebus Maksu- ja Tolliameti 05.02.2016 otsuse nr

12.2-7/00020-1 õigusvastasuse tuvastamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – OÜ Inndex, esindaja vandeadvokaat Kersti Kägi

Vastustaja – Maksu- ja Tolliamet, esindaja Sirle Orav-Hinno

Asja läbivaatamine

Kirjalikus menetluses

RESOLUTSIOON

1. Jätta OÜ Inndex kaebus rahuldamata.

2. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Kohtuotsuse peale on õigus esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva

jooksul kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisest arvates.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 30.05.2011 andis Maksu- ja Tolliamet OÜ-le Inndex välja otsuse nr 12.2-7/187-2, millega

määras talle käibemaksu vähendatud tagatiseks 0 eurot, kuna kaebaja vastas vedelkütuse

seaduse (VKS) § 42 lg-s 5 sätestatud tingimustele.

2. OÜ-le Inndex on esitatud 07.04.2015 kahtlustus selles, et OÜ Inndex on perioodidel august

kuni november 2014 ja jaanuar kuni veebruar 2015 aidanud kaasa maksukohustuse varjamisele

ning tagastusnõude alusetule suurendamisele.

3. MTA teavitas kaebajat 02.02.2016 e-kirjaga asjaolust, et OÜ Inndex ei vasta enam VKS § 42

lg-s 5 sätestatud tagatise vähendamise tingimustele, sest tema suhtes on alustatud

maksuseaduse rikkumise süüteomenetlus ning OÜ-le Inndex määratakse uus käibemaksu

tagatis summas 100 000 eurot tulenevalt VKS § 42 lg-st 2.

4. MTA määras 05.02.2016 otsusega nr 12.2-7/00020-1 OÜ-le Inndex uueks tagatiseks 100 000

eurot kas käenduse või deposiidina MTA tagatise pangakontole hiljemalt 16.02.2016 kl 15.00.

Kaebaja nõutud ajaks tagatist ei andnud ja MTA jättis kaebaja taotlused tagatise esitamise

tähtaja pikendamiseks rahuldamata. 19.02.2016 otsustas MTA otsusega nr 12.2-7/00020-5

peatada kaebaja kütuse müügi tegevusloa nr VKM000745 täielikult alates 20.02.2016.

OÜ Inndex esitas otsusele 19.02.2016 vaide, mis jäeti 25.02.2016 vaideotsusega nr 6-1/3225-3

rahuldamata. 02.03.2016 esitas kaebaja 05.02.2016 otsusega nõutud tagatise, mistõttu MTA

taastas samast päevast kaebaja vedelkütuse müügi tegevusloa. Seejärel esitas OÜ Inndex

05.02.2016 otsuse nr 12.2-7/00020-1 tühistamiseks kaebuse kohtusse 24.03.2016.

5. 18.07.2016 otsusega nr 12.2-3/00106-2 tunnistas MTA 05.02.2016 otsuse nr 12.2-7/00020-

1 resolutsiooni p 2 edasiulatuvalt kehtetuks. Nimetatud punktiga oligi MTA määranud

kaebajale 100 000 euro suuruse tagatise. Sama otsusega määrati uueks tagatiseks 342 072 eurot.

Kaebaja on vaidlustanud 18.07.2016 otsuse nr 12.2-3/00106-2 Tallinna Halduskohtus

(haldusasi nr 3-16-1510).

KAEBUSE NÕUE JA PÕHJENDUSED

6. Kaebaja taotles kohtule esitatud kaebuses Maksu- ja Tolliameti 05.02.2016 otsuse nr 12.2-

7/00020-1 tühistamist, VKS § 42 lõike 5 punkti 2 osa, milles nähakse ette, et VKS §-s 42 lg 2

sätestatud isikule 100 000-eurose tagatise vähendamise eeldusena ei ole isiku ega tema

juhtimis- ega kontrollorgani liikme suhtes alustatud maksuseaduste, tollieeskirjade ega

käesoleva seaduse rikkumise süüteomenetlust, märkides see ära kohtuotsuse resolutsioonis;

kohaldamata jätmist ja selle osas põhiseaduslikkuse järelevalve algatamist.

7. Kaebaja ei nõustu vaideotsuses toodud seisukohaga, mille kohaselt kui VKS § 42 lg 5

loetletud üks tingimustest on täitmata, ei ole MTA-l võimalik tagatist vähendada ning kui üks

eeldustest langeb ära hiljem, siis on MTA samuti kaalutlusõiguseta kohustatud varasema

vähendatud tagatise asemel määrama reeglipärase VKS § 42 lg-s 2 toodud suuruses tagatise.

Otsus tagatise määramiseks ja ka tagatise suurendamiseks on haldusorgani kaalutlusotsus.

Vaideotsuse kohaselt ei ole vaide esitaja viide VKS §-le 42 lg 4 asjakohane, kuna selles nähakse

ette määratud tagatise suurendamine. Kaebuse esitaja osundas antud sättele seaduse analoogia

seisukohalt. Kuna vaidlustatud otsuses möönab maksuhaldur ka ise, et süüteomenetluse

algatamine ja kahtlustuse esitamine ei too veel ilmtingimata kaasa süüdistust, oli maksuhalduril

sisuliselt võimalik kaaluda tagatise vähendamist alla lõikes 2 sätestatud määra, rakendades

tagatise vähendamisel analoogiat VKS §-s 42 lg 4 tooduga. Kaebaja viitab Riigikohtu lahendile

haldusasjas nr 3-3-1-49-14, selgitades, et Riigikohus on sedastanud, et tagatise suurendamise

otsuse tegemisel rakendab MTA kaalutlusõigust ning see peab toimuma kooskõlas HMS §-s 4

sätestatuga. Varem määratud tagatise suurendamise menetluses hinnatakse äriühingu

tegevusest tulenevaid riske käibemaksu tasumisel ja senise tagatise piisavust nende riskide

maandamiseks. Kaevatavast otsusest ei nähtu, et maksuhaldur oleks vähimalgi määral

rakendanud diskretsiooni ja kaalunud kaebuse esitajale tagatise suurendamisest saabuvaid

tagajärgi, sh ei ole kaalutud kaebaja äri- ja tegevusplaane, maksevõimelisust ja seaduskuulekust

maksude tasumise tähtaegadest kinnipidamisel, jne. Arvestatud ei ole, et otsuse tegemise aja

seisuga ei ole kaebuse esitajale tehtud mitte ühtegi kohustava sisuga haldusakti ega tuvastatud

maksuõigusrikkumist. Samuti ei ole arvestatud vaide esitaja kogemust kütuseäris tegutsemisel,

mida on käesolevaks ajaks juba 13 aastat (Inndex OÜ on asutud 2003. aastal).

8. Lähtuvalt eeltoodud põhjendustest kaebuse esitaja leiab, et VKS § 42 lg 5 punkt 2 lauseosa -

isiku ega tema juhtimis- ega kontrollorgani liikme suhtes ei ole alustatud maksuseaduste,

tollieeskirjade ega käesoleva seaduse rikkumise süüteomenetlust - praeguses sõnastuses on

ebaproportsionaalne ja ettevõtjat ebamõistlikult koormav ning seega vastuolus Eesti Vabariigi

põhiseaduses toodud põhiõiguste ja vabaduste olemusega. Põhiseaduse § 22 lg 1 järgi ei tohi

kedagi käsitada kuriteos süüdi olevana enne, kui tema kohta on jõustunud süüdimõistev

kohtuotsus, lõike 2 ei ole keegi kriminaalmenetluses kohustatud oma süütust tõendama. ÜRO

1948. a Inimõiguste deklaratsiooni art-s 11 on märgitud, et „iga inimest, keda süüdistatakse

mingis karistatavas teos, käsitatakse süütuna seni, kuni tema süü ei ole seaduse kohaselt

tõendatud avalikus kohtumenetluses, milles on talle tagatud kõik tema kaitseks vajalikud

tingimused. EIÕK art 6 lg 2 kohaselt on see printsiip kirja pandud sõnadega „igaüht, keda

süüdistaks kuriteos, peetakse süütuks seni, kuni tema süü ei ole seaduse kohaselt tõendatud.

Riigikohtu üldkogu on 17.02.2004 otsuses nr 3-1-1-120-03 üldistavalt märkinud, et

maksukuritegude uurimisel tuleb maksumenetluses kogutud tõendeid uurida ja hinnata

kriminaalmenetlusliku

tõendamise

üldisi

reegleid

järgides.

Maksumenetluslik

ja

kriminaalmenetluslik tõendamiskoormis on erinevad, pole välistatud, et teatud juhtudel, mil

maksumenetluses on võimalik hindamise teel määrata isiku poolt alusetult deklareerimata

jäetud tasumisele kuuluv maksusumma, pole siiski võimalik isikut kriminaalkorras

maksuhaldurile valeandmete esitamises süüdi tunnistada. Seega isegi, kui isik võib olla

rikkunud maksuõigusnorme, ei piisa sellest veel isiku süüdi tunnistamiseks. VKS § 42 lg 5

punktist 2 järelduvalt on isiku süüdi tunnistamine nö paratamatu eeldusena seaduse teksti

sõnastusse sisse kirjutatud, mis on täielikult vastuolus üldise arusaamaga süütuse

presumptsioonist.

9. VKS § 42 lg 5 punkti 2 lauseosa - isiku ega tema juhtimis- ega kontrollorgani liikme suhtes

ei ole alustatud maksuseaduste, tollieeskirjade ega käesoleva seaduse rikkumise

süüteomenetlust – piirab isikule PS §-st 31 tulenevat õigust tegeleda ettevõtlusega vabalt valitud

tegevusalal. PS §-l 31 on tihedalt seotud PS §-s 29 sätestatud isiku õigusega valida vabalt

tegevusala ja elukutset ning PS §-s 32 sätestatud omandiõigusega. Ettevõtlusvabadus on

tegevus, mille eesmärk on üldjuhul tulu saamine kauba tootmisest, müümisest, teenuste

osutamisest, vara realiseerimisest jne. Nii PS § 29 kui § 31 puhul on inimese eesmärk enda

tööga tulu saamine. Eristusjoone tõmbamisel ei saa aluseks võtta lähtumist sellest, kas inimene

tegutseb töövõtja või -andjana, sest ettevõtlusvabadus hõlmab ka ilma töötajateta

majandustegevusest tulu teenimist. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on

ettevõtluse mõiste tõlgendamisel kohtuasjas nr 3-4-1-3-12 märkinud, et ettevõtlusvabaduse

kaitsealasse kuulub „tulu saamise eesmärgil toimuv tegevus” (p 41). Kohtulahendis nr 3-4-1-6-

00 on Riigikohus osundanud, et ettevõtlusvabaduse tuumaks on riigi kohustus mitte teha

põhjendamatuid takistusi ettevõtluseks ja seda vabadust riivab iga abinõu, mis takistab,

kahjustab või kõrvaldab mõne ettevõtlusega seotud tegevuse (p 11). Ettevõtlusvabaduse

kaitsealas ka ettevõtluse vormidele kehtestatud reeglid (RKPJKo 06.07.2012 otsus nr 3-4-1-3-

12, p 41). O.Kase, jt kommentaaridest PS §-i 31 kohta saab järeldada, et ettevõtlusvabadus on

õiguslik vabadus, mille vastas seisab riigi kohustus mitte teha põhjendamatuid takistusi

ettevõtluseks. Ettevõtlusvabadus ei kohusta riiki andma vahendeid, kuid vabaduse

realiseerimine eeldab toetamiskohustust. Riik peab tagama õigusliku keskkonna vaba turu

toimimiseks. Riigikohus on PS § 31 mõttes ettevõtlusvabaduspiiranguna käsitlenud mh isiku

tegevust, mille eesmärk üldjuhul on tulu saamine kauba tootmise, müümise, teenuse osutamise,

vara realiseerimisega (RKPJKo 17.03.1999 otsus nr 3-4-1-1-99).

10. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 10.05.2002 otsuses nr 3-4-1-3-02

p 14 selgitanud: kuna ettevõtlusvabadus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, võib

ettevõtlusvabadust piirata igal põhjusel, mis ei ole põhiseadusega keelatud. Ettevõtlusvabaduse

piiramiseks piisab igast mõistlikult põhjendusest. See piirang peab lähtuma avalikust huvist või

teist isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, olema kaaluks ja enesestmõistetavalt

õiguspärane. Mida intensiivsem on ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad

olema sekkumist õigustavad põhjused (vt ka RKPJKo 31.01.2011 otsus nr 3-4-1-24-11, p 81;

nr 3-4-1-3-12, p 51). Seega osundatud Riigikohtu seisukohtadest on ettevõtlusvabadusele

piirangute seadmine PS §-i 31 sätte kohaselt õigustatud vaid juhul, kui selleks on mõjuvad

põhjused.

11. VKS § 42 lg 5 kehtib praeguses redaktsioonis alates 07.02.2012. Seaduseelnõu (228 SE)

seletuskirjas toodu kohaselt oli seaduse muudatuse eesmärgiks viia vedelkütuse seadus

kooskõlla Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31.01.2012 otsusest nr 3-4-1-

24-11 tulenevate soovitustega (p 90). Seaduseelnõu seletuskirjas VKS § 42 lg 5 muutmiseks

märgitakse, et kuivõrd äriühingud tegutsevad oma juhtimis- ja kontrollorganite liikmete kaudu

ning seega ka viimaste varasematest tegudest ja mainest võib teha järeldusi äriühingu

prognoositava maksevõime, maksukuulekuse ja muude tagatise vähendamise osas kaalumisele

kuuluvate asjaolude kohta, on asjakohane rakendada tagatise vähendamise eeldusena laitmatu

ärialase reputatsiooni nõuet ka äriühingu juht- ja kontrollorgani liikmetele, samuti kütuse müüja

äripartneritele. Oluline on silmas pidada, et tagatise vähendamisel arvestab maksuhaldur kõiki

§ 42 lõikes 5 toodud asjaolusid kogumis. Seejuures ei leia seaduseelnõu seletuskirjast

põhjendusi, mis asjaoludel on peetud vajalikuks tuua seadusse just niisugune loetelu tagatise

vähendamist välistavatest eeldustest. Samuti ei ole arusaadav, miks on seadusandja otsustanud

piirata Maksu- ja Tolliameti kaalutlusõigust määrata kütuse käitleja taotlusel talle tagatis

vähendatud määras. Kaebuse esitaja hinnangul riivab kõnealune säte olulisel määral kaebuse

esitaja põhiõigust tegeleda ettevõtlusega vabalt valitud tegevusal, ei täida aga seaduseelnõus

väljatoodud seaduse muutmise eesmärki, so täita Riigikohtu juhiseid.

12. Kaebuse esitaja hinnangul ei täitada vedelkütuse seaduse muudatus oma eesmärki, so

Riigikohtu lahendis antud juhiseid, vaid seadusemuudatus on toonud kaasa järjekordse

ebaselguse. Riigikohtu seisukohtadest otsuse punktis 90, millest seaduseelnõu seletuskirja järgi

lähtub vedelkütuse seaduse § 42 lõike 5 muudatus, on kolleegium osundanud, et VKS näeb ette

juhud, mil Maksu- ja Tolliamet võib asuda kaaluma tagatise vähendamist (§ 42 lg 5), kuid ei

näe ette, millise mõõdupuu järgi tuleb vähendamist otsustada. Kuna tagatise vähendamata

jätmine on soodustava haldusakti andmata jätmine, siis tuleks seadusega lähemalt reguleerida

tagatise vähendamist. Reguleerimata jätmine sünnitab asjatuid vaidlusi ning muudab

haldusorgani otsused kohtus raskesti kontrollitavaks. /---/ Vedelkütuse käitleja käibemaksu

tagatise vähendamist reguleerib VKS § 44 lõige 2, nähes vähendamise ette juhul, kui tagatis on

„tekkida võiva käibemaksukohustuse tagamiseks ebaproportsionaalselt suur“, st väga

üldsõnaliselt ja sedagi üksnes juba esitatud tagatise puhul. Seadusandja on kehtestanud VKS §

42 lõikes 4 tagatise suurendamiseks riski hindamise alused ja sarnased kriteeriumid tuleks

kehtestada ka tagatise vähendamiseks.

13. Tagatis summas 100 000 eurot riivab oluliselt kaebuse esitaja PS §-s 12 sätestatud

võrdsuspõhiõigust ja õigust omandi puutumatusele PS § 32 alusel. PS § 32 lg 1 järgi on igaühe

omand puutumatu ja võrdselt kaitstud. Omandit võib omaniku nõusolekuta võõrandada ainult

seaduses sätestatud juhtudel ja korras üldistes huvides õiglase ja kohase hüvituse eest.

Vaideotsuses leiti, et enne vaidlustatud otsuse tegemist kaebuse esitajale kuuluvate varadele

seatud arestid (pangakontol olev raha 11 881,50 eurot, käibemaksu ettemaks MTA ettemaksu

kontol summas 17 992,00 eurot, Maanteeameti liiklusregistri ja väikelaevade registris

registreeritud sõidukite arestimine, kinnistu koormamine hüpoteegiga summas 33 390,56 eurot)

on seatud tagama kaebuse esitaja võimaliku varasema perioodi maksukohustust/maksukahju.

Juba arestitud varade „tasaarvestamine“ vaidlustatud otsusega määratud tagatisega ei ole

võimalik, kuna tagatis on kavandatud tagama tulevikuriske. Selline seisukoht ei ole

põhjendatud, kuna tagatise andmise mõte on võimalike käibemaksu mittetasumisest riigil

tekkivate kahjude katmine. Kaebuse esitaja suhtes maksu- ja süüdteomenetluse alustamine on

aga just seotud väidetava käibemaksualase rikkumisega. Siinkohal tuleb rõhutada, et kaebuse

esitaja suhtes ei ole käesoleva ajal tehtud mitte ainsatki maksukohustust muutvat kohustavat

haldusakti, samuti ei ole esitatud süüdistust maksuõigusrikkumise või maksukuriteos osalemise

kohta. Selliselt on kaebuse esitaja varade olulises ulatuses tema valdusest põhjendamatult välja

viidud.

14. Riigikohus on 19.12.2001 otsuses nr 3-2-1-160-01 IV osas selgitanud PS § 32 lg 1 teises

lauses toodut kaitsega omandi võimupoolse meelevaldse võõrandamise eest. Selline kaebuse

esitaja vara tema tahte vastaselt välja viimine nagu on tehtud kaebaja varaga käesoleval juhul,

on see, mis on käsitletav kaebuse esitaja omandi võimupoolse meelevaldse võõrandamisena

Majandusliku kriteeriumi alusel tuleks EIK eeskujul omandi omaniku nõusolekuta

võõrandamiseks liigitada omandipõhiõiguse riive siis, kui omanikule jäänud õiguslik positsioon

ei võimalda enam rahalist väärtust omava asja mõistlikku majanduslikku kasutamist. Samuti

võib de facto omandi omaniku nõusolekuta võõrandamisena käsitada olukorda, kus isiku

omandiõigust on nii ulatuslikult piiratud, et ta on faktiliselt täielikult jäänud ilma oma

omandiõiguse teostamise võimalusest. Seega tulenevalt eelpooltoodust saab asuda seisukohale,

et vaidlustatud otsusega on rikutud ka kaebuse esitajale PS §-st 32 tulenevat omandikaitse

põhiõigust.

15. Kaebaja taotles peale vastavasisulist kohtunõuet haldusasjas menetluse jätkumist kehtetuks

tunnistatud haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks, kuna otsuse tühistamisega ei ole ära

langenud küsimus sellest, kas otsuse alusena kohaldatud VKS § 42 lõike 5 punkti 2 lauseosa

„ning isiku ega tema juhtumis- ega kontrollorgani liikme suhtes ei ole alustatud maksuseaduste,

tollieeskirjade ega käesoleva seaduse rikkumise süüteomenetlust“ kujutab endas riivet

võrdsuspõhiõigusele PS §-i 12 lg 1, ettevõtlusvabadusele PS §-i 29 ja § 31 ning PS §-s 32

sätestatud omandiõigusele. Kaebaja õigustatud huvi kehtetuks tunnistatud haldusakti

õigusvastasuse tuvastamise suhtes väljendub kahjunõudes, mis kaebajale on tekkinud MTA

otsusega

määratud

100 000-euro

suuruse

tagatise

maksmisest

põhjendamatu

kriminaalkahtlustuse tõttu.

VASTUSTAJA VASTUS

16. Vastustaja kaebusega ei nõustu ja palub jätta selle rahuldamata. Analoogia tuleb

kohaldamisele üksnes siis, kui seaduses on lünk ja tõlgendamine ei ole tulemust andnud.

Käesoleval juhul on VKS § 42 lõike 5 punkt 2 selge ning puudub igasugune vajadus analoogia

kohaldamiseks. VKS § 42 lg 5 lubab tagatise vähendamist üksnes juhul, kui täidetud on kõik

kolm viidatud sättes toodud tingimust. MTA on 05.02.2016 otsuses selgitanud, et VKS § 42 lg

5 p 2 toodud tingimus ei ole täidetud, st kaebaja suhtes on alustatud süüteomenetlus. Seega ei

oma tähtsust asjaolu, kas süüdistus kahtlustusele järgneb või mitte. Sama on MTA selgitanud

ka 05.02.2016 otsuse punktis 3.1, vaideotsuse punktis 7 ja 29.02.2016 seisukohas kohtunõudele

punktis 15 põhjalikumalt.

17. Tallinna Halduskohus leidis 20.11.2015 (jõustunud) otsuses haldusasjas 3-15-2378 (vt p 8-

9), et VKS § 42 lg 5 annab MTA-le kaalumisõiguse ainult olukorras, kus kõik sama lõike

punktides 1-3 toodud nõuded on täidetud. Kuna VKS § 42 lg-s 5 toodud nõuded olid täitmata,

siis ei olnud MTA-l õigust kaaluda ega otsustada tagatist vähendada. Kui süüteomenetlus

kaebaja suhtes lõpetatakse või tema suhtes tehakse õigeksmõistev otsus, siis on kaebajal õigus

taotleda tagatise vähendamist. Samuti leidis kohus viidatud asjas, et kui peaks leidma

tuvastamist, et menetlus algatati ilmselgelt põhjendamatult, ei saa välistada kaebaja õigust

taotleda ka vastustajalt kahju hüvitamist. Seega kinnitab ka kohtupraktika, et MTA-l puudub

VKS § 42 lg-s 5 toodud nõuete täitmata jätmise korral diskretsiooniõigus ning asjaolu, kas

süüteomenetlus võidakse lõpetada või kaebaja õigeks mõista, ei oma tagatise vähendamata

jätmisel tähtsust. Kaebaja viited ebaproportsionaalsusele ei ole asjakohased, kuivõrd tegemist

ei ole kaalutlusotsusega ning ka seadusandja on pidanud oluliseks ja proportsionaalseks nõuda

isikutelt, kellel on tagatise vähendamise eeldused täitmata, just 100 000 euro suurust tagatist.

18. Mis puutub Riigikohtu lahendisse asjas nr 3-3-1-49-14, siis MTA on juba vaideotsuses (p

7) selgitanud, miks see pole asjakohane, st see käsitles olukorda, kus MTA määras 100 000

eurost suurema tagatise. Seega on kaebajale tagatise määramine seaduses sätestatud

maksimaalmääras põhjendatud.

19. VKS § 42 lõike 5 punkt 2 ei ole vastuolus ka süütuse presumptsiooni põhimõttega. Tallinna

Halduskohus on 20.11.2015 otsuses haldusasjas 3-15-2378 p 9 selgitanud, et kui

süüteomenetlus kaebaja juhatuse liikme suhtes lõpetatakse või tema suhtes tehakse

õigeksmõistev otsus, siis on kaebajal õigus esitada vastustajale uus kütuse müüja tegevusloa

taotlus ja taotleda uuesti tagatise vähendamist ning kui menetlus algatati ilmselgelt

põhjendamatult, ei saa välistada kaebaja õigust taotleda ka vastustajalt kahju hüvitamist. Ka ei

saa kuidagi VKS § 42 lg 5 p 2 sõnastusest järeldada seda, et isiku süüdi tunnistamine on VKS-

i sisse kirjutatud (nagu kaebaja väidab). Tegemist on üksnes kahtlusega, mis on võimalike

maksuriskide indikaator, kuid süüteo toimepanemine tuvastatakse siiski konkreetse

süüteomenetluse tulemusena.

20. Mis puutub kaebaja väidetud omandiõiguse riivesse (kaebaja viitab selle all ka PS § 12

võrdsuspõhiõiguse riivele, kuid ei seleta lahti, milles riive seisneb), siis tuleb märkida, et mitte

igasugune PS riive ei ole keelatud. Nii on ka PS § 32 lg-s 2 toodud, et igaühel on õigus enda

omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada, kuid seadusega saab neid õigusi kitsendada.

Käesoleval juhul on kitsendused kaebaja vara käsutamisele (kinnisasjadele, väikelaevadele

jms) seatud seaduse alusel ja kohtu loal (viimast oli võimalik kaebajal ka vaidlustada), seega

seaduslikul alusel. Mis puutub tagatise nõudesse, siis tagatise esitamine on ikkagi vabatahtlik

(kui tagatist ei esitata, siis kaotab isik õiguse tarbimisse lubatud kütuse müügi tegevusalal

tegutseda, kuid see ei välista kütuse müüki näiteks aktsiisilaos) ja toimub samuti seaduse alusel.

Seega ei saa tagatise andmist käsitleda kaebaja omandi meelevaldse võõrandamisena.

21. Ka ei saa kaebaja omandi meelevaldse võõrandamisena käsitleda seda, et MTA ei ole

nõustunud tagatist vähendama arestitud varade arvelt. Tagatise vähendamata jätmisega ei võeta

kaebajalt mingilgi moel vara ära ning tagatise nõue tuleneb seadusest. Samuti on MTA juba

05.02.2016 otsuses selgitanud, et uus käibemaksutagatis on suunatud tulevikus tekkida võiva

käibemaksukohustuse tagamiseks.

22. MTA hinnangul on kaebaja taotlus 05.02.2016 otsuse nr 12.2-3/106-2 õigusvastasuse

tuvastamise nõudes ebatäpne, kuivõrd käesoleva vaidluse all on hoopis MTA 05.02.2016 otsus

nr 12.2-7/00020-1. Kui kaebaja soovib viimati nimetatud otsuse osas vaidlust jätkata, leiab

MTA, et menetlus tuleb siiski HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel lõpetada. Seda järgmistel põhjustel.

HKMS § 152 lg 2 kohaselt ei lõpeta kohus menetlust HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, vaid jätkab

menetlust haldusakti õigusvastasuse või haldusakti andmata või toimingu tegemata jätmise

õigusvastasuse tuvastamiseks, kui see on vajalik kaebaja õiguste kaitseks ja kaebaja seda

taotleb. MTA selgitab, et käesoleval juhul on kaebaja vaidlustanud tagatise määramise otsuse,

mitte kriminaalmenetluse põhjendatuse. Seega ei saa kohus tuvastada ka seda, kas

kriminaalmenetlus oli põhjendatud või mitte ning kas sellest tulenevalt tekkis kaebajale kahju.

Kaebaja ei ole ka muul viisil selgitanud, kuidas kaebaja esitatud küsimuse (kas VKS § 42 lg 5

p 2 kujutab endast riivet võrdsuspõhiõigusele, ettevõtlusvabadusele ja omandiõigusele)

lahendamine saab aidata kaasa kaebaja õiguste kaitsele. Eeltoodust tulenevalt ei nähtu, et

õigusvastasuse tuvastamise nõude lahendamine oleks vajalik kaebaja õiguste kaitseks ning

menetlus tuleb lõpetada.

23. Vastustaja selgitab, et kui VKS § 42 lõike 5 punkt 2 seaduses puuduks ning kriteeriumiks

oleks üksnes tuvastatud rikkumine, siis oleks võimalik isikul, kelle tegevuse õiguspärasuse osas

on tekkinud tõsised kahtlused (süüteomenetluse alustamise fakti pinnalt), tegutseda terve

süüteomenetluse kestuse ilma tagatiseta ja panna toime uusi rikkumisi, ilma et need oleksid

vähemalt 100 000 euroga tagatud. MTA praktikast on teada juhtumeid, kus kütuse sektoris on

üksnes ühe kuuga võimalik toime panna miljonilisi käibemaksupettuseid, kuid nende

tuvastamine võib kesta poolest aastast mitme aastani. Seadusandja on pidanud oluliseks neid

ära hoida (seda kasvõi osaliselt), mistõttu ongi selliste riskide maandamiseks loodud tagatise

süsteem ja erandlikud kriteeriumid tagatise vähendamiseks. MTA märgib ka, et eespool toodud

tagatise eesmärgist tulenevate riskide tagamiseks puudub ka mistahes muu tõhusam vahend.

Seejuures tuleb tähelepanu juhtida sellele, et tagatise nõue, ei tähenda isiku tegevuse lõppu. See

tähendab, et tagatise esitamisel on isikul võimalik oma tegevust jätkata. See tähendab, et

tagatise nõue ei tähenda ilmtingimata isiku tegevuse lõppemist.

KOHTU PÕHJENDUSED

24. Kohus, tutvunud toimiku materjalidega ning hinnanud kõiki tõendeid kogumis ja

vastastikuses seoses, leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Menetlusosaliste menetluskulud

tuleb jätta nende endi kanda.

25. Kuna Maksu- ja Tolliamet (MTA) tunnistas 18.07.2016 otsusega nr 12.2-3/00106-2

käesolevas haldusasjas vaidlustatud 05.02.2016 MTA otsuse nr 12.2-7/00020-1 edasiulatuvalt

kehtetuks, taotles kaebaja kohtu nõude peale oma taotluse ümber kvalifitseerimist 05.02.2016

MTA otsuse nr 12.2-7/00020-1 õigusvastasuse tuvastamise taotluseks. Seejuures on kaebaja

märkinud menetlusdokumendi lõpus soovi tuvastada MTA 05.02.106 otsuse nr 12.2-3/00106-

2 õigusvastasus ja oma seisukohtade alguses, et kohtu menetluses on MTA 05.02.2016 otsuse

nr 12.2.7/187-2 tühistamise nõue. Kohtu hinnangul on kaebaja menetlusdokumendis ilmsed

kirjavead ja ilmselgelt on kaebaja soovinud tegelikult 05.02.2016 MTA otsuse nr 12.2-7/00020-

1 õigusvastasuse tuvastamist. Seejuures on 18.07.2016 otsuse nr 12.2-3/00106-2 ja see on

kaebajal vaidlustatud haldusasjas nr 3-16-1510.

26. Kaebaja kinnitusel on tema põhjendatud huvi MTA 05.02.2016 otsuse õigusvastasuse

tuvastamiseks edasise kahju hüvitamise nõude esitamine maksuhalduri vastu. Nimetatud kahju

on kaebaja sõnul tekkinud põhjendamatust kriminaalmenetlusest ja selle tagajärjel 100 000 euro

suuruse tagatise maksmise kohustusest. Siinkohal nõustub kohus vastustajaga selles, et antud

vaidluse esemeks ei ole kaebaja suhtes käiva kriminaalmenetluse põhjendatus. Samas leiab

kohus, et ei ole alust ka menetluse lõpetamiseks põhjendatud huvi puudumise tõttu, kuna

kaebaja muudest väidetest võib välja lugeda, et kaebaja peab õigustamatuks olukorda, kus tema

hinnangul põhiseadusevastase VKS § 42 lg 1 p 5 alusel on nõutud temalt 100 000 euro suuruse

tagatise tasumist.

27. Käibemaksuseaduse § 442 lg 1 järgi on maksuhalduril õigus nõuda tekkida võiva

maksukohustuse täitmise tagamiseks alkoholi, tubakatoote ja kütuse käitlejalt tagatist MKS-s

kehtestatud korras. Sama paragrahvi lg 2 järgi esitab vedelkütuse müüja maksuhaldurile

tagatise VKS-s kehtestatud korras. VKS-s ette nähtud tagatise kehtestamise esmaseks

eesmärgiks on tagada kütuseturul toimuvatelt kütusetehingutelt käibemaksu tasumine, kuid

tagatise eesmärgiks on tagada ka tekkida võiva käibemaksukohustuse täitmine, maksupettuste

vähendamine ning soodustada ausat konkurentsi kütuseturul (3-3-1-49-14 p 14). MKS § 1361

eesmärgiks on aga konkreetse maksumenetluse tulemusena määratava maksukohustuse

täitmise tagamine.

28. VKS § 42 lg 1 esimese lause kohaselt on kütuse tarbimisse lubamisel ja kütuse

maksuladustamise lõpetamisel kütuse müüja tagatis 1 000 000 eurot. Sama paragrahvi lg 5 järgi

võib Maksu- ja Tolliamet isiku taotlusel vähendada tagatist, kui on täidetud kõik järgmised

tingimused: 1) isikul ja tema juhtimis- ja kontrollorgani liikmetel ning äripartneritel on laitmatu

ärialane reputatsioon; 2) isik ja tema juhtimis- ja kontrollorgani liikmed kokku ei ole viimase

kolme aasta jooksul toime pannud mitut maksuseaduste, tollieeskirjade ega VKS rikkumist ning

isiku ega tema juhtimis- ega kontrollorgani liikme suhtes ei ole alustatud maksuseaduste,

tollieeskirjade ega VKS rikkumise süüteomenetlust; 3) isikul ei ole maksuvõlga ega ajatatud

maksuvõlga.

29. Vaidluse all ei ole asjaolu, et ajal, mil vastustaja tühistas kaebajale MTA 30.11.2011

otsusega määratud vähendatud tagatise 0 eurot ja määras uueks tagatiseks 100 000 eurot, oli

kaebaja suhtes käimas kriminaalmenetlus (OÜ-le Inndex esitati kahtlustus 07.04.2015).

kriminaalmenetlus alustati maksupettuse kahtlusel. Seega ei vastanud kaebaja VKS § 42 lg 5 p-

s 2 esitatud tingimusele ja vastustajal puudus alus kaebajale määratavat tagatist vähendada.

30. VKS § 42 lg 5 annab vastustajale kaalumisõiguse ainult olukorras, kus kõik sama lõike p-

des 1-3 toodud nõuded on täidetud. Kuna antud juhul see polnud nii, polnud vastustajal õigus

teostada kaalumist ega otsustada tagatist vähendada, kuna tagatise vähendamise kaalumise

imperatiivsed faktilised eeldused ei olnud täidetud.

31. Antud juhul ei ole oluline, kas kaebaja suhtes alustati kriminaalmenetlust põhjendatult või

mitte. Halduskohtul puudub õigus sekkuda kriminaalmenetlusse ja kontrollida menetluse

algatamise põhjendatust või menetluse läbiviimise õiguspärasust. Selle, kas OÜ Inndex on

pannud toime maksuõigusrikkumisi, peab tuvastama kriminaalasja menetleja, mitte

halduskohus praeguses haldusasjas. Kaebajale on tagatud kriminalmenetluses piisavad

vahendid oma õiguste kaitseks ja menetleja tegevuse vaidlustamiseks. Kui peaks leidma

tuvastamist, et kriminaalmenetlus algatati ilmselgelt põhjendamatult, ei saa välistada kaebaja

õigust taotleda vastustajalt kahju hüvitamist.

32. Kohtu hinnangul ei riku VKS § 42 lg 1 p 2 süütuse presumptsiooni. Vastustaja ei käsitle

OÜ-d Inndex süüdimõistetuna kriminaalasjas. Võrdlusena on VKS § 42 lg 1 p 1 kohaselt

tagatise vähendamist välistavaks asjaolu ainuüksi see, kui isikul ja tema juhtimis- ja

kontrollorgani liikmetel ning äripartneritel puudub MTA hinnangul laitmatu ärialane

reputatsioon. Selline määratlus on oluliselt laiem ja ei eelda ei kriminaalkaristuse ega

süüteomenetluse olemasolu. Äratuntavalt on seadusandja pidanud VKS § 42 kehtestades silmas

seda, et tagatise vähendamine saab kaalumise alla tulla vaid siis, kui MTA-l ei ole kahtlusi

selles, et taotleja võiks panna maksualaseid rikkumisi. VKS § 42 lg 1 p 2 rakendamine MTA

poolt ei ole kaebaja süüdimõistmine. VKS muutmise seaduseelnõu 228SE teise lugemise

seletuskirjas on põhjendused VKS § 42 lg 1 p 2 muutmata kujul kehtima jätmisele:

„Rahanduskomisjon on seisukohal, et nii kehtivas seaduses kui ka eelnõus sätestatud kriteerium

– süüteomenetluse alustamise fakt isiku või tema juhtimis- või kontrollorgani liikme suhtes

seoses maksuseaduse, tollieeskirjade või vedelkütuse seaduse rikkumisega – on asjakohane

isikuga seotud võimalike maksuriskide indikaator. Sättes on tulenevalt maksuriskidest

piiritletud arvesse võetavate seaduste loetelu ning süüteomenetluse lõppedes on endiselt VKS-

s sätestatud tingimustele vastamise korral võimalik isiku tagatist vähendada.“ Seega on

seadusandja põhjendanud ka konkreetse VKS § 42 lg 5 p-s 2 toodud piirangu olemasoluvajadust.

Vastustaja on õigesti märkinud, et VKS eelnõu 895 SE seletuskirjast (mis oli aluseks tagatise

süsteemi kehtestamisele) selgub, et esialgselt oli seadusandja plaan kehtestada kõigile kütuse

müüjatele tagatis 100 000 eurot põhjendusega, et muuta kütusesektori võimalike

käibemaksupettuste läbiviijate jaoks senisest oluliselt vähem atraktiivsemaks ning teha taas

võimalikuks võrdne konkurents ning ka parandada käibemaksu laekumist kütuse müügilt.

Rahanduskomisjoni istungi protokolli nr 231 kohaselt lisati eelnõu 895 SE teisel lugemisel

juurde tagatise vähendamise võimalus ja selle tingimused ning selgitati: „Kuivõrd eelnõus

sätestatud

minimaalne

tagatissumma

ei

ole

paindlik,

siis

võib

see

tekitada

toimetulekuprobleeme sellistele ausatele ettevõtjatele, kelle käive ja kasumlikkus on madalad.

Eelnevast tulenevalt sätestatakse MTA õigus vähendada kõigi lõikes 5 sätestatud tingimuste

täitmisel tarbimisse lubatud kütuse müüjate tagatist madalamale 100000 eurost.“

33. Tagatise regulatsioon piirab küll põhiseaduse §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust, kuid

tegemist on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigusega: seda võib piirata igal mõistlikul

põhjusel, mis lähtub avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest,

on kaalukas ja õiguspärane (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10.05.2002

otsus asjas nr 3-4-1-3-02, p 14). Riigikohtu 10.12.2014 otsusest haldusasjas nr 3-3-1-49-14 (p

13) nähtub, et tagatise kehtestamise eesmärgiks on tagada tekkida võiva käibemaksukohustuse

täitmine, maksupettuste vähendamine ning soodustada ausat konkurentsi kütuseturul.

Nimetatud eesmärgid on legitiimsed, kaalukad ning kaitsevad avalikke huve ja teiste isikute

õigusi ja huve (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31.01.2012 otsus

asjas nr 3-4-1-24-11, p 82). Tagatis on kehtestatud sellises suuruses, et tagada kütuse käitleja

mitmekuise käibemaksukohustuse täitmine. Seda põhjusel, et tavaliselt ajaks, mil vastustaja

tuvastab maksuõigusrikkumised, on ettevõtja jõudnud juba mitu kuud rikkumisi toime panna ja

suure kahju tekitada. Kuna kütuse valdkonnas on käibed suured, siis võib maksuõigusrikkumise

uurimise ajal tekkinud kahju osutuda väga suureks. Tagatis peab aitama seda tekkinud kahju

vähendada. Samuti on tagatise eesmärgiks vähendada pettuse toimepanemise atraktiivsust (vt

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31.01.2012 otsus asjas nr 3-4-1-24-11, p

85). Seaduses ettenähtud suurusega tagatist on põhjendatud vähendada vaid olukorras, kus

tegemist on usaldusväärse ja korrektse maksekäitumisega isikuga. Juhul, kui kütuse käitleja või

tema juht- ja kontrollorganite liikmete osas on maksuõigusrikkumise kahtlus, ei saa ettevõtjat

pidada usaldusväärseks ega temale määratavat tagatist vähendada. Samadele järeldustele on

jõudnud Tallinna Halduskohus 20.11.2015 (jõustunud) otsuses haldusasjas 3-15-2378

34. Kaebajal on iseenesest õigus selles, et tagatise tasumise kohustus piirab tema omandiõigust.

PS § 32 lg 2 kohaselt on ka omandipõhiõigus lihtsa seadusreservatsiooniga põhiõigus, mistõttu

saab seadusega seada omandiõiguse piiranguid igal legitiimsel eesmärgil eeldusel, et piirang on

proportsionaalne. Tagatise instituudi legitiimseid eesmärke analüüsis kohus punktis 33

ettevõtlusvabadusega seonduvalt ja leidis, et piirang on vajalik. Laiemas plaanis on kõik riigi

maksud isikute omandiõiguse piirangud. Piirangut leevendavad antud juhul esiteks asjaolu, et

kaebajal oli MKS §-st 122 tulenevalt võimalik esitada tagatis käendusena, deposiidina,

registerpandina või hüpoteegina. Seega oli kaebajal võimalik valida erinevate tagatise liikide

vahel. Teiseks on tagatist vaja vaid kütuse käitlemise ajaks. Kui äriühing otsustab kütuse

käitlemisest loobuda ja tema vastu ei ole nõudeid, on tal õigus tagatis tagasi saada. Samuti on

tal õigus taotleda tagatise vähendamist juhul, kui kriminaalasi lõpetatakse ilma kaebajat süüdi

mõistmata.

35. Kohus ei nõustu OÜ Inndex seisukohaga, et varasemate perioodide nõuete katteks arestitud

vara arvesse võtmata jätmine tagatise suuruse määramisel on vastuolus tagatise eesmärkidega.

Kohtupraktikas on asutud seisukohale, et tekkida võiva käibemaksukohustuse tuvastamisel võib

arvesse võtta nii eelnevatel maksuperioodidel esitatud käibedeklaratsioonide kontrollimise

tulemusel tekkida võivaid kui ka tulevikus deklareeritavaid võimalikke käibemaksukohustusi

(Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-49-14 p 13). Seega ei ole tulevikus tekkiva hinnangulise

maksukohustuse arvestamine vastuolus tagatise eesmärgiga.

36. Kaebaja ei ole selgitanud, milles seisneb võrdsuspõhiõiguse riive, kui kohus eeldab, et

kaebaja pidas silmas olukorda, kus temal ei ole erinevalt teistest kütuse skäitlejatest võimalik

taotleda tagatise vähendamist. Kohus leiab, et võrdsuspõhiõigust ei rikuta, kuna rikkumiseks

saab pidada vaid olukorda, kus samadel eeldustel koheldakse isikuid erinevalt. Kuna

seadusandja on sätestanud ammendavad eeldused selleks, millal maksuhaldur saab kaaluda

kütuse vähendamist, on kaebaja olukord erinev nendest ettevõtjatest, kes täidavad VKS § 42 lg

5 tingimusi. Kaebaja saaks väita võrdsuspõhiõiguse rikkumist vaid siis, kuid mõnel teisel

ettevõtjal, kes ei oleks vastanud VKS § 42 lg 5 tingimustele, oleks otsustatud tagatist vähendada.

Seega ei ole maksuhaldur kaebajat ebavõrdselt kohelnud.

37. Kokkuvõtlikult leiab kohus, et VKS § 42 lg 5 punkti 2 lauseosa – „isiku ega tema juhtimis-

ega kontrollorgani liikme suhtes ei ole alustatud maksuseaduste, tollieeskirjade ega käesoleva

seaduse rikkumise süüteomenetlust“ – ei ole põhiseadusevastane. Kohtu hinnangul on

vastustaja otsus seaduslik, piisavalt põhjendatud ja seega õiguspärane. Eeltoodud põhjendustel

jätab kohus kaebuse rahuldamata.

38. Kohus märgib täiendavalt, et kaebaja on riigivastutuse seaduse § 17 lõikest 3 tulenevalt

õigus esitada riigi vastu kahju hüvitamise nõue kolme aasta jooksul, arvates päevast, millal

kannatanu kahjust ja selle põhjustanud isikust teada sai või pidi teada saama, sõltumata teada

saamisest aga 10 aasta jooksul kahju tekitamisest või selle põhjustanud sündmusest arvates.

Kahju hüvitamise nõude eelduseks ei ole haldusakti eelnev õigusvastaseks tunnistamine, seda

nõuet saab lahendada kohus kahju hüvitamise taotluse raames.

39. Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks ning vastustaja ei ole esitanud tema

menetluskulusid ja nende kandmist tõendavaid dokumente, jätab kohus menetlusosaliste

menetluskulud nende endi kanda (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 ja

§ 109 lg 1).

Allkirjastatud digitaalselt

Kadriann Ikkonen

kohtunik