3-14-52930/22 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Maili Lokk, Agu Timmi ja Einar Vene

Otsuse tegemise aeg ja koht

29. september 2016, Tartu

Haldusasja number

3-14-52930

Haldusasi

OÜ BENU Apteek Eesti kaebus Ravimiameti 28.

oktoobri 2014. a otsuse tühistamiseks ja tegevusloa

andmise taotluse uueks lahendamiseks kohustamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Halduskohtu 6. oktoobri 2015. a otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

OÜ Benu Apteek Eesti apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja OÜ Benu Apteek Eesti

Vastustaja Ravimiamet

RESOLUTSIOON

1. Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 6. oktoobri 2015. a otsus

muutmata.

2. Jätta apellandi menetluskulud tema enda kanda.

3. Võtta asja materjalide juurde apellandi poolt esitatud Konkurentsiameti 11. detsembri

2015. a seisukoht. Tagastada apellandile ülejäänud tema poolt esitatud dokumentaalsed

tõendid.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse

avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 31.

oktoober 2016).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Benu Apteek Eesti esitas Ravimiametile 27. augustil 2014 taotluse apteegiteenuse

osutamise tegevusloa saamiseks, et avada üldapteek Abja-Paluoja linnas.

Ravimiameti 28. oktoobri 2014. a otsusega nr IN-1-3/14/237 keelduti taotluse rahuldamisest.

Otsuse kohaselt on taotleja osanik OÜ Tamro Eesti, kellel on tegevusload ravimite hulgimüügiks

ja ravimite tootmiseks. Sellisele isikule üldapteegi tegevusloa andmine on ravimiseaduse (RaVS)

§ 42 lg-st 5 tulenevalt keelatud.

2. OÜ Benu Apteek Eesti esitas kaebuse selle otsuse tühistamiseks ja tegevusloa taotluse uueks

lahendamiseks kohustamiseks. Kaebuse kohaselt on keeldumise aluseks olnud RaVS § 42 lg 5

põhiseadusevastane ja tuleb kohaldamata jätta. Säte rikub õigusselguse ja võrdse kohtlemise

põhimõtet ning ettevõtlusvabadust ja ei ole proportsionaalne.

3. Tartu Halduskohtu 6. oktoobri 2015. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel

põhjendustel.

3.1. Vaidlustatud otsuse tegemise ajal kehtinud RaVS § 42 lg 5 sätestas, et üldapteegi

tegevusluba omava eraõigusliku juriidilise isiku osanikuks, aktsionäriks või liikmeks ei või olla

ravimite hulgimüügi, tootmise või tervishoiuteenuste osutamise tegevusloa omaja ega

konkurentsiseaduse tähenduses nende ettevõtjatega valitseva mõju kaudu seotud ettevõtjad,

ravimite väljakirjutamise õigust omav isik ega veterinaararsti kutsetegevuse loa omaja. Vaidlus

käib sätte selle osa üle, mille järgi ei tohi üldapteegi tegevusluba omava isiku osanikuks enam

olla ravimite hulgimüügi tegevusloa omaja.

3.2. Kaebaja on vertikaalselt integreeritud ettevõtja, st isik, kellele apteegiteenuse osutamiseks

tegevusloa andmine suurendaks tema kui ravimite hulgimüügi tegevusloa omaja osalust

väärtusahelas lõpptarbijale lähenemise teel.

3.3. RaVS § 42 lg-s 5 sätestatud regulatsioon, mis jõustus 9. juunil 2014, ei saanud tulla

kaebajale üllatusena. Ravimite hulgimüügi, tootmise ja jaemüügi kattumise negatiivseid mõjusid

on püütud vähendada juba 2005. a märtsist, mil seaduses loetletud isikute ringile keelati olla

ravimite jaemüüja osanik või aktsionär. 2014. aastal lisati loetelusse ravimite hulgimüüja.

Regulatsiooni eesmärgiks on apteegiturul vertikaalse integratsiooni kaotamine, mille läbi

soovitakse saavutada konkurentsiolukorra paranemist, mis võimaldaks parandada ravimite

kättesaadavust, tõsta teenuse kvaliteeti ja suurendada patsientide heaolu.

3.4. Kaebaja tähtsustab üle Riigikohtu otsust asjas nr 3-4-1-2-13, mis käsitles geograafilisi ja

demograafilisi piiranguid apteekide asutamisel. Need seisukohad ei ole ülekantavad praegusesse

vaidlusesse, kus on teemaks vertikaalne integratsioon.

3.5. Arusaamatuks jääb kaebaja nõue, et võrdse kohtlemise saavutamiseks oleks tulnud mingid

piirangud kehtestada ka vertikaalselt integreerimata apteekide suhtes. Vertikaalselt integreerimata

isikud pole kaebajaga võrreldavaks grupiks.

3.6. RavS § 42 lg 5 ei ole vastuolus teenuste vaba liikumise ja ettevõtete asutamisvabaduse

põhimõttega. Puutumus Euroopa Liidu õigusega puudub, vaidlus käib siseriikliku õiguse üle

(RKHKo 3-3-1-84-12, p 12). Siseriiklikud reeglid vertikaalsest integratsioonist tuleneva

konkurentsieelise minimeerimiseks kehtivad kõikidele ettevõtjatele olenemata päritolust ega

piira kaebaja tõstatud kontekstis üldist liikumis- ja asutamisvabaduse õigust. Omandipiirang on

kehtestatud neljateistkümnes EL-i liikmesriigis.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

4. OÜ Benu Apteek Eesti apellatsioonkaebuses palutakse kohtuotsus tühistada ja kaebus

rahuldada järgmistel põhjendustel.

4.1. Kohtuotsus pole põhjendatud. Mitmed olulised kaebaja seisukohad on kohtu poolt

käsitlemata jäänud. Nii on jäetud käsitlemata kaebaja seisukoht, et ravimite jaeturu vertikaalse

integratsiooni keelu kohta puuduvad igasugused analüüsid ja hinnangud. Selle keelu mõju on

kindlaks tegemata ja selle tegelikud tagajärjed ei ole teada. Seadusandja on seda ka ise

tunnistanud

4.2. Sätte mõju, faktiliste tagajärgede jms hindamise ja tuvastamiseta ei ole võimalik kaaluda

eesmärgi legitiimsust ega proportsionaalsust.

4.3. Vertikaalse integratsiooni kaotamine ei saa olla põhiseaduspärasuse kontekstis eesmärk

iseenesest. Eesmärgiks saaks olla üksnes mõne põhiõiguse tagamine. Kui lugeda selleks

rahvatervise kaitset, siis tegelikult vertikaalse integratsiooni kaotamine rahvatervise kaitset ja

apteegituru jätkusuutlikkust ei edenda.

4.4. Kohus ei ole hinnanud tõendina esitatud Tartu Ülikooli analüüsi, mis käsitleb ravimite

jaemüügituru vertikaalse integratsiooni mõjusid. Uuringus on märgitud, et apteekide

omandipiirang ei ole eesmärgipärane, sest apteekide kuulumine ainult proviisoritele ei taga

teenuse kättesaadavust piirkondades, kus apteegi pidamine on majanduslikult kahjulik.

4.5. Sarnaselt Tartu Ülikooli uuringule on Austraalias peetud analoogse keelu mõjusid hoopis

vastupidisteks.

4.6. Võrdsuspõhiõiguse riive hindamisel ei saa eristada ravimite jaemüügiturul vertikaalselt

integreeritud ja integreerimata müüjaid, kuna tarbija ei tunneta müüja omandisuhteid. Sellega

tõrjutakse osad ravimite jaemüüjad oletuslikel põhjustel turult täielikult välja. Puudub probleem,

mis seda riivet õigustaks.

4.7. Ka ettevõtlusvabaduse riive ei ole õigustatud. Ei ole võimalik väita, et see edendab

rahvatervise kaitset. Tegelik mõju on sättel tõenäoliselt hoopis vastupidine – teenuse kvaliteet ja

seega patsiendi olukord halveneb.

4.8. RaVS § 42 lg 5 kehtestati ootamatult, millega rikuti õiguskindluse põhimõtet.

4.9. Sätte mõju kohta puuduvad analüüsid. Sellest järeldub, et RaVS § 42 lg-l 5 puudub

legitiimne eesmärk. Tuvastatud ei ole isegi seda, et hulgimüüjatega vertikaalselt integreeritud

ravimite jaemüüjad omaksid turule ja laiemalt rahvatervise kaitsele negatiivset mõju. Puudub

probleem, meede pole vajalik ega sobilik ja apteegiteenuse kvaliteedi ja kättesaadavuse

parandamiseks on vähem koormavamaid meetmeid.

4.10. Vaidlusalust sätet sisaldunud seaduseelnõu seletuskirja järgi oli eelnõu eesmärgiks täita

Riigikohtu otsust põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-2-13. Vertikaalset integratsiooni

kohtulahendis Riigikohus ei tõstatanud ja seda ei mainitud ka seaduseelnõu materjalides. Ükski

uuring ega analüüs ei kinnita, et RaVS § 42 lg-l 5 on mõju teenuse kvaliteedile ning

kättesaadavusele või et see tagab ka tegelikkuses apteekrite sõltumatuse, konkurentsiolukorra ja

apteegisektori tasakaalustatud arengu. Kaebaja poolt esitatud tõendid kinnitavad vastupidist (vt

ülal p 4.5).

4.11. Vaidlusaluse sätte jõustumisest 9. juunil 2014 ei saa kaebaja avada enam uusi apteeke.

RavS §-s 1163 kehtestatud rakendussättest tulenevalt kaotab kaebaja 1. aprillil 2020 õiguse

pidada ka juba olemasolevaid üldapteeke. See on käsitatav omandi varjatud

sundvõõrandamisena.

4.12. Euroopa Liidu õiguse rikkumist ei välista see, kui sarnane keeld on kehtestatud ka teistes

liikmesriikides. Lisaks pole tuvastatud, kas tegemist on samasuguse regulatsiooniga.

Apellatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtul võtta vastu täiendavaid tõendeid.

5. Ravimiameti vastuses apellatsioonkaebusele palutakse jätta see rahuldamata järgmistel

põhjendustel.

5.1. Ravimite hulgimüügi, tootmise ja jaemüügi kattumise negatiivseid mõjusid on püütud

vähendada juba alates 2005. aastast. Vaidlusaluse sätte kehtestanud seaduseelnõu seletuskirjas on

märgitud, et eesmärk on võimaldada võrdsema konkurentsiolukorra loomist ravimite hulgimüügi

tasandil tegutsevatele ettevõtetele ja ravimite hulgimüügi tasandile sisenevatele uutele

ettevõtetele. Ravimite hulgimüügi turul konkurentsi loomine avaldaks positiivset mõju mitte

ainult apteekide otsustusõiguse suurendamisele, vaid looks eeldused uute ravimite turuletulekule,

olemasoleva sortimendi laiendamisele, millega kaasneks ka positiivne mõju ravimi hinna

alanemisele (vähendaks valitsevat mõju omavate ettevõtete poolt ravimi hinna ja sortimendi

kontrollimist). Samuti annaks regulatsioon kindluse ravimi müügiloa hoidjatele või ravimite

käitlemise tegevusloa omajatele, kelle toodete turustamisele võib olla loodud kunstlikke tõkkeid,

oma pakutavate toodetega turule tulla, mis kokkuvõttes loob parema eelduse patsiendile nii ravi

kui kvaliteetsema apteegiteenuse saamiseks.

5.2. Vertikaalse integratsiooni keeld ei ole vastuolus Euroopa Liidu õigusega, see on lubatud

erinevates liikmesriikides ning rikkumismenetlust nende suhtes algatatud ei ole.

5.3. RaVS § 42 lg 5 on suunatud konkurentsi suurendamiseks ravimite hulgimüügiturul. Tartu

Ülikooli uuringule tuginemine ei ole asjakohane, kuna selle uuringu lähteülesanne on teine.

5.4. Kaebajal on võimalik enne 2014. aasta 9. juunit välja antud tegevusload viia nõuetele

vastavaks 2020. aasta 1. aprilliks tulenevalt RavS §-st 1163. Seadusandja on selleks kehtestanud

üleminekuperioodi.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

6. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata.

7. Vaidlus asjas on taandunud sisuliselt üksnes RavS § 42 lg 5 põhiseaduspärasuse hindamisele.

Selle sätte kohaldamise korral tuleks vaidlustatud haldusakt lugeda õiguspäraseks. Sätte

kohaldamata jätmisel ja põhiseaduslikkuse järelevalve kontrolli algatamisel tuleks kaebus

rahuldada.

8. RavS § 42 lg 5 sätestab järgmist: „Üldapteegi tegevusluba omava eraõigusliku juriidilise isiku

osanikuks, aktsionäriks või liikmeks ei või olla ravimite hulgimüügi, tootmise või

tervishoiuteenuste osutamise tegevusloa omaja ega konkurentsiseaduse tähenduses nende

ettevõtjatega valitseva mõju kaudu seotud ettevõtjad, ravimite väljakirjutamise õigust omav isik

ega veterinaararsti kutsetegevuse loa omaja. Ravimiametil on õigus küsida Konkurentsiametilt

valitseva mõju kaudu seotud ettevõtja tuvastamist.“

Kaebaja suhtes kohaldub tsiteeritud säte seetõttu, et tema osanikuks on OÜ Tamro Eesti, kes

omab ravimite hulgimüügi ning tootmise tegevuslubasid. Kaebaja arvates rikub RavS § 42 lg 5

mitmeid põhiseaduse (PS) sätteid ning neist tulenevaid põhimõtteid.

9. Vaidlusalune norm kehtestati ravimiseaduse, riigilõivuseaduse ja tervishoiuteenuste

korraldamise seaduse muutmise seadusega (eelnõu 615 SE). Seaduseelnõu seletuskirjast

(koostatud 10. märtsil 2014) ilmneb, et ehkki seaduseelnõu loomise üheks ajendiks oli

Riigikohtu üldkogu otsus asjas 3-4-1-2-14, millega tunnistati kehtetuks ja põhiseadusevastaseks

varem kehtinud geograafilised ja demograafilised asutamispiirangud apteekidele, püüti

kujunenud olukorras lahendada apteegiturul tegutsemise küsimusi kompleksselt. Seetõttu on

asjakohatu kaebaja etteheide, et Riigikohus ei käsitlenud ega näinud viidatud lahendis

apteegituru vertikaalses integratsioonis probleemi. Seadusandja ei ole sellises olukorras uute

normide loomisel kammitsetud üksnes Riigikohtu poolt käsitletud küsimustega, vaid tal on vabad

käed lahendamaks problemaatikat laiemalt.

10. Vaidlusaluse normi kehtestanud seaduseelnõu laiemaks eesmärgiks saab lugeda seletuskirjas

lk 2 märgitu – rahva tervise senisest kõrgem kaitstuse taseme ning apteegivõrgu ja –teenuse

pikaajalise jätkusuutliku arengu tagamine. Samuti märgitakse sealsamas eelnõu eesmärgina

ärihuvide mõju vähendamist apteegiteenuse osutamisele, kuna selle puhul esineb huvide

konflikti oht.

Iseenesest tuleb neid eesmärke käsitada selgelt legitiimsete eesmärkidena. Ringkonnakohus ei

näe ühtki alust nende eesmärkide legitiimsuses kahelda.

11. Järgnevalt vaadeldakse seda, kuidas on eelnõu seletuskirjas põhjendatud seda, kuidas

vertikaalse integratsiooni keeld nende eesmärkide saavutamisele kaasa aitab.

Seoses vertikaalse integratsiooni kaotamisega on eelnõus muuhulgas märgitud seda, et

„Vertikaalse integratsiooni kaotamisel saavutatakse konkurentsiolukorra paranemine, mis

omakorda võimaldab parandada ravimite kättesaadavust, tõsta teenuse kvaliteeti ja suurendada

patsientide heaolu. Apteegiteenuse tegevusluba omava eraõigusliku juriidilise isiku osaluse

reguleerimine taastab olukorra, kus apteekril on otsustusõigus apteegis toimuva üle. /.../ Läbi

seesuguse regulatsiooni on võimalik kaotada Eesti ravimiturul konkurentsiolukorda halvendav

vertikaalse integratsiooni mudel (st apteegid on hulgimüüjate omanduses), mida on kritiseerinud

Konkurentsiamet, Riigikontroll, õiguskantsler ja avalikkus“ (seletuskirja lk 3-4). Põhjendusi

vertikaalse integratsiooni kaotamisele leiab seletuskirjast veel, nt on märgitud, et „Täiendavalt

tagab selline meede parema konkurentsiolukorra apteegisektoris ning aitab parandada ka

konkurentsi hulgimüügiturul. Riigikontrolli hinnangul tuleb Eestis ravimite hulgi- ja jaemüük

lahutada, sest see voimaldaks ka uutel hulgimüüjatel siseneda ravimiturule. See voib aidata kaasa

ravimi hinna vähenemisele mingis ulatuses. Paranenud konkurentsiolukord omakorda aitab

parandada apteegiteenuse kvaliteeti mh ka stimuleerides pakkuma apteegis erinevaid

lisateenuseid. Lisateenuste osutamine aga nõuab apteekri sõltumatuse garantiide suurendamist.“

Veel märgitakse, et „Nii on võimalik välistada võimalus, et hulgimüüjad omavad osaniku- või

aktsionäriõiguste teostamise kaudu olulist mõju apteegiteenuse osutamisele. Selline olukord ei

ole patsiendi huvides.“ (seletuskirja lk 7). „Apteegi pädev isik on vaba kolmandate isikute

ärihuvidest, kui ta omab ettevõtte üle kontrollosalust. Üldapteegi tegevusloa omajale avalduvad

kolmandate isikute ärihuvid kaudselt, nii nagu iga majandustegevuse puhul. Majandustegevuses

ei saa kunagi rääkida absoluutsest sõltumatusest, kuna iga majandustehingu puhul osapooled

avaldavad teineteisele teatavat mõju. Eelnõu meede on aga sobiv vabanemaks kolmandate isikute

ärihuvide otsesest, vahetust ja potentsiaalselt kahjulikust mõjust üldapteegi tegevusele ja

üldapteegi juhatajale. Üldapteegi tegevusloa omaja omanike ringi piiramine on vajalik, et

saavutada apteegiteenuse sõltumatus kolmandate isikute ärihuvidest ja suurendada konkurentsi

apteegiturul, kus täna domineerivad kahe suure hulgimüüjaga vertikaalselt integreeritud

apteegiketid. Teadaolevalt (sh Euroopa Kohtu praktika kohaselt) ei ole olemas alternatiivset

meedet, mis tagaks üldapteegi juhatajale samasuguse kontrolli ja sõltumatuse ulatuse nagu see on

juhul, kui üldapteegi juhatajal on ettevõttes kontrollosalus. Seega on piirang igal juhul vajalik

eesmärgi saavutamiseks.“ (seletuskirja lk 9). Ka osundatakse, et „Kui lubatakse apteegis

kontrolli omada üksnes proviisoril, võimaldaks see vältida olukorda, kus apteegi tegevuse üle

omavad kontrolli ravimite hulgimüüjad. Kõnealustel ettevõtjatel võib tekkida huvi müüa

eelkõige tooteid, mida nad ise vahendavad, hoolimata patsientide tegelikest ravivajadustest.

Suurettevõtjate puhul on tugev surve, et ei keskenduta niivõrd kvaliteedile, vaid püütakse

vähendada müügi ja ladustamisega seotud kulusid, mistõttu koondatakse müügipunktid kõige

tihedama asustusega paikadesse.“ (seletuskirja lk 11), ning et „Piirang on vajalik, et välistada

hulgimüüjate mõju apteegiteenuse osutajatele, mida võidakse rakendada osaniku- või

aktsionärina, kes vastavalt äriseadustikule osalevad äriühingu juhtimises. Apteegi seotus

hulgimüüjaga võib kätkeda eneses riski, et hulgimüüjal tekib ahvatlus mõjutada enda kaupade

käivet endaga seotud apteekides viisil, mis ei lähtu patsiendi meditsiinilistest vajadustest. Sellise

riski vältimiseks ning apteegiteenuse kvaliteedi ja sõltumatuse tagamiseks kehtestatakse ravimite

hulgimüüjate ja üldapteekide lahususe põhimõte.“ (seletuskirja lk 14).

Esiteks koorub neist selgitustest piisavalt selgelt välja, et vertikaalse integratsiooniga

apteegiturul kaasnevad probleemid. Kaebaja konstruktsioon, kus ta väidab, et probleem puudub,

vaatab teadlikult neist põhjendustest mööda. Teiseks koorub ringkonnakohtu arvates neist

selgitustest piisavalt selgelt välja, et valitud vahend on eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne.

On usutav, et olukorras, kus apteegid kuuluvad ravimite hulgimüüjatega samasse kontserni,

võivad tekkida reaalsed ohud, mis võivad apteekide ja ravimite hulgimüüjate omavahelist

konkurentsi moonutada ning seeläbi halvendada ravimite igakülgset kättesaadavust lõpptarbija

jaoks. Nii võivad ravimite hulgimüüjatega ühte kontserni kuuluvad apteegid olla huvitatud

eeskätt enda müüdavate ravimite jaemüügist ja käituda sellele vastavalt nt ravimite hinnapoliitika

kujundamisel või siis teiste tootjate ravimite müümisel. On ilmne, et selliseks konkurentsi

moonutavaks käitumiseks on apteeki omaval ravimite hulgimüüjal avarad võimalused. Samuti on

ilmne, et sellise käitumise korral satub halvemasse olukorda ravimite lõpptarbija. Vertikaalse

integratsiooni keelamine on sobiv vahend sellise olukorra vältimiseks, sest siis ei saa ravimite

hulgimüüjad enam mõjutada apteekide otsustusi ravimite müügi osas. Ringkonnakohus ei näe

alternatiivseid sama tõhusaid lahendusi sama eesmärgi saavutamiseks, mistõttu tuleb seda

meedet pidada ka vajalikuks. Meedet ei saa pidada ka ülemääraselt koormavaks, kuivõrd

ravimite hulgimüügi või tootmisega tegelevalt isikult võetakse üksnes võimalus olla üldapteegi

tegevusluba omava juriidilise isiku osanikuks, aktsionäriks või liikmeks. Neil säilib võimalus

jätkata tegevust ükskõik millises muus tegevusvaldkonnas, sh jätkuvalt ravimite hulgimüügis või

tootmises. Selliselt isikult võimaluse võtmine kitsalt vaid ühes tegevusvaldkonnas tegutsemiseks

(keeld tegutseda üldapteegina), ei ole ülemääraselt koormav piirang. Rõhutamist vajab, et sellisel

ravimitootjal või hulgimüüjal säilib jätkuvalt võimalus oma kauba turustamiseks apteekidena

tegutsevatele isikutele, ning eelduslikult vajavad inimesed jätkuvalt sama palju ravimeid, st

ravimite müügimahud kokkuvõttes ei muutu. Muutuda võivad vaid ravimite müügimahtude

omavahelised proportsioonid ning hind. Senise turusituatsiooni, müügimahtude ja –

proportsioonide säilitamine ei ole aga niisugune kaitstav õigus, mille riivet tuleks lugeda

ebaproportsionaalseks kitsamas mõttes.

Lisaks on vastustaja põhjendatult osundanud, et kaebajal kaob vaid võimalus üldapteegi

asutamiseks. Jätkuvalt oleks tal võimalik soovitud kohas haruapteegi avamine (vt vastus

apellatsioonkaebusele, lk 4).

Eelneva tõttu ei ole ringkonnakohtu arvates alust pidada vaidlusalust regulatsiooni PS §-s 11

sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega vastuolus olevaks.

12. Eelnevalt välja toodud seletuskirja väljavõtteid arvestades on asjakohatu kaebaja etteheide, et

vertikaalse integratsiooni kaotamise vajadus oli tuvastamata. Seletuskirjast on selgelt väljaloetav,

miks on vertikaalne integratsiooni apteegiturul negatiivne nähtus (konkurentsi moonutamine,

hulgimüüjate mõju apteekide üle, ravimite mõjutatud hind jne).

13. Kaebaja võrdsuspõhiõigust ringkonnakohtu hinnangul samuti ei rikuta. Käesoleval juhul

koheldakse ühte isikute gruppi – ravimite jaemüügiga tegelevaid isikuid (st apteeke) – erinevalt,

sõltuvalt sellest, kas nende osanikuks, aktsionäriks või liikmeks on ravimite hulgimüügi või

tootmise tegevusloa omaja (esimene võrreldav grupp) või mitte (teine võrreldav grupp). Selliseks

erinevaks kohtlemiseks on aga põhjus – eelnevalt välja toodud soov vältida huvide konflikti

esimesse gruppi kuuluvate isikute ja nende ravimite hulgimüügi või tootmisega tegelevate

osanike, aktsionäride või liikmete vahel, tagada moonutustevaba konkurents ja vabas

konkurentsis kujunenud ravimite hind ja kättesaadavus lõpptarbija jaoks ning seeläbi

rahvatervise kaitse laiemas tähenduses. Ringkonnakohus leiab, et see põhjus on igati mõistlik

ning eelnevalt kirjeldatud isikute gruppide ebavõrdne kohtlemine on seega põhjendatud.

14. Kaebaja õiguspärast ootust ei ole rikutud. Kaebajalt ei ole üldapteegi tegevusluba ära võetud

ega tühistatud, muutunud on lihtsalt selle väljastamise alused. Samas ei saanud kaebaja eeldada,

et üldapteegi tegevusloa andmise aluseid kunagi ei muudeta. Riigil on ilmselgelt õigus muuta

tegevuslubade väljastamise aluseid ning kujundada neid vastavalt reaalselt eksisteerivale

olukorrale. Õiguspärase ootuse põhimõte ei nõua kehtiva regulatsiooni kivistamist (RKPKo 3-

14-1-20-04, p 14).

Kaebaja tugineb õiguspärase ootuse rikkumise äranäitamisel muuhulgas ka RavS §-le 1163, mille

järgi tuleb enne 2014. aasta 9. juunit väljastatud üldapteegi tegevusload, mis ei vasta § 42 lõikes

5 sätestatud tingimustele, viia kehtestatud nõuetega vastavusse hiljemalt 2017. aasta 9. juuniks.

See norm ei ole aga vaidlustatud haldusakti andmise aluseks ning seega pole see ka käesoleva

vaidluse lahendamisel asjassepuutuv õigusnorm ja selle suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve

kontrolli algatamine pole võimalik.

Samal põhjusel pole käesolevas asjas võimalik asuda analüüsima kaebaja väidet, et tänu RavS §-

le 1163 saab toimuma tema omandi varjatud sundvõõrandamine. Nagu öeldud, pole see norm

käesolevas vaidluses asjakohane ning RavS § 42 lg 5 ainuüksi niisugust tagajärge kindlasti kaasa

tuua ei saa.

15. Kuna kõnealuse regulatsiooni kehtestamiseks on legitiimne eesmärk ja regulatsioon on

proportsionaalne, siis ei ole ka kaebaja ettevõtlusvabadust rikutud, vaid selle riivet saab lugeda

samuti proportsionaalseks.

Jätkuvalt tasub siinkohal rõhutada, et kaebaja ettevõtlusvabaduse riive ei ole absoluutne, sest tal

säilib õigus haruapteegi avamiseks ning kui tema osanike seas ei oleks ravimite tootmise ja

hulgimüügiga tegelevat isikut, oleks tal taas võimalik saada üldapteegi tegevusluba.

16. Kaebaja etteheited seaduseelnõu väljatöötamise formaalsele küljele, eeskätt see, et puuduvad

mõjuanalüüsid, ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamise aluseks. Esiteks

ei tähenda see, kui seaduseelnõu väljatöötamise protsess pole olnud eeskujulik, seda, et vastav

norm tuleks tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks. Mõningad minetused seaduseelnõu

väljatöötamisel ei too kaasa automaatselt normi põhiseadusevastasust, kuna see ei tähenda

vastuolu põhiseaduse normide või printsiipidega. Seepärast ei pea ringkonnakohus vajalikuks

põhjalikult analüüsida kõiki kaebaja etteheiteid seaduseelnõu väljatöötamise kvaliteedile.

Seoses mõjuanalüüside puudumise etteheitega märgib ringkonnakohus vaid, et seda tehes jätab

kaebaja tähelepanuta selle, et kõiki normi tagajärgi ei olegi võimalik üldjuhul normi kehtestades

ette näha. Sedasama on möönnud Riigikohtu üldkogu (RKÜKo 3-4-1-2-13, p 129). Nõuet, et

seaduseelnõu väljatöötamisel oleks alati täielikult ja lõplikult selge ka see, milline on selle mõju

ja mida kõike see endaga kaasa võib tuua, ei ole ilmselt võimalik täitagi.

Etteheidet, et regulatsioon kehtestati kiiresti (kaebaja sõnul üleöö), ei pea ringkonnakohus

põhjendatuks. RavS § 42 lg 5 avaldas kaebaja jaoks mõju alles siis, kui ta asus taotlema

üldapteegi tegevusluba. Kaebaja senine positsioon selle regulatsiooni tõttu ei muutunud ja

mingeid ümberkorraldusi oma tegevuses kaebaja selle normi tõttu kiirustades tegema ei olnud

sunnitud. Ringkonnakohus ei näe, kuidas oleks kaebaja positsioon olnud parem, kui

regulatsiooni kehtestamine oleks võtnud kauem aega.

17. Ringkonnakohus ei näe alust pidada regulatsiooni vastuolus olevaks Euroopa Liidu õigusega.

Seaduseelnõu seletuskirjas on seda küsimust põhjalikult analüüsitud ning leitud, et vastuolu

puudub. Kaebaja konstruktsioon vastuolu nägemisel põhineb jätkuvalt eeldusel, et see meede

pole rahvatervise kaitseks proportsionaalne, kuid nagu eelnevalt ilmnes, ei pea see seisukoht

paika. Kuna tegemist on proportsionaalse meetmega, on selle kehtestamine siseriikliku õigusega

kooskõlas Euroopa Liidu õigusega.

18. Kaebaja väidab, et RavS § 42 lg 5 toob endaga kaasa hoopis konkurentsi vähenemise, mille

mõjudeks on hindade tõus ja teenuse kvaliteedi langus. Seda põhjusel, et RavS § 42 lg-s 5

sätestatud keelu adressaatidel on apteegi kui spetsiifilise majandusüksuse opereerimise ja

haldamise kompetents ning samuti suletaks Eesti apteegiturg rahvusvahelisele kompetentsile ja

investeeringutele. Oma väidete tõendamiseks on kaebaja esitanud ka Konkurentsiameti 11.

detsembri 2015. a seisukoha, kus tehakse ettepanek apteekide asutamisele kehtestatud piirangute

ülevaatamiseks. See seisukoht võetakse asja materjalide juurde.

Ringkonnakohus möönab, et Konkurentsiameti hinnang pärast Riigikohtu üldkogu otsust

kehtestatud uutele apteegi asutamise piirangutele on negatiivne. Samas analüüsib see hinnang

kehtestatud piiranguid tervikuna – st lisaks RavS § 42 lg-ga 5 kehtestatud vertikaalse

integratsiooni keelule ka apteekide omandipiirangut (st RavS § 41 lg-eid 2-6, mille järgi võib

apteegi omanikuks olla proviisor või eraõiguslik juriidiline isik, milles 50% osadest või aktsiatest

ja valitsev mõju kuulub proviisorile). Väide, et uute apteekide avamine on peaaegu seiskunud, on

seotud just omandipiirangu kehtimahakkamisega (Konkurentsiameti kirja lk 4). Seega ei pruugi

vertikaalse integratsiooni keeld eraldivõetuna olla olulise negatiivse mõjuga konkurentsile.

Lisaks on regulatsiooni puudulikkust põhjendatud paljuski Konkurentsiameti enda vähese

võimekusega kontrollida hulgimüüja valitsevat mõju apteegiturul (nt kui osa omanikest asub

välismaal). Võimalik, et lahendus oleks sellisel juhul hoopis Konkurentsiameti volituste

täiendamine.

Kaebaja esitatud Tartu Ülikooli 2014. a septembri raportis (tl 41jj) esitatud negatiivne hinnang

vaidlusaluse sätte kehtestatud eelnõule keskendub samuti eeskätt apteekide omandipiirangule (et

apteegid peavad kuuluma proviisoritele), mitte niivõrd vertikaalse integratsiooni keelule.

Samas on vertikaalse integratsiooni osas esitatud ka vastupidiseid seisukohti. Nii on

seaduseelnõu seletuskirjas osundatud, et ravimite hulgi- ja jaemüük tuleks lahutada Riigikontrolli

hinnangul ning viidatud ka vastavale Riigikontrolli aruandele (eelnõu lk 6). Veel on osundatud,

et vertikaalse integratsiooni mudelit Eesti ravimiturul on kritiseerinud ka Konkurentsiamet ise,

ning peale Riigikontrolli ka õiguskantsler ja avalikkus (eelnõu lk 4).

Kokkuvõttes nendib ringkonnakohus, et vertikaalse integratsiooni keelu osas on asja

materjalidest ja seaduseelnõu seletuskirjas viidatuna võimalik leida nii selle poolt kui vastu

olevaid seisukohti. Sellises olukorras leiab ringkonnakohus, et ehkki vertikaalse integratsiooni

keeld ei pruugi olla kõige parem lahendus, ilmnes eelnevalt siiski selgelt, et see lahendus ei ole

ka otseselt põhiseadusevastane. Niisuguses olukorras vertikaalse integratsiooni kasuks

otsustamine on seadusandja õiguspoliitiline valik. Sellesse valikusse ei saa kohtuvõim

põhiseaduslikkuse järelevalve korras sekkuda, kui normi põhiseadusevastaseks pidada ei saa.

Ringkonnakohus märgib, et sellises olukorras saab seadusandja pärast regulatsiooni kehtestamist

hinnata selle reaalseid tagajärgi ning kaaluda vajadusel selle muutmist.

19. Eeltoodust tulenevalt jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

HKMS § 108 lg 1 alusel jäävad kaebaja menetluskulud (15 eurot apellatsioonkaebuse esitamisel

ning õigusabikulu 13 900 eurot) tema enda kanda. Kuna õigusabikulu välja ei mõisteta, ei võta

ringkonnakohus seisukohta sellises suuruses õigusabikulude põhjendatuse kohta.

20. Kaebaja poolt koos apellatsioonkaebusega esitatud tõendid – kaebaja teabenõue Riigikogu

Kantseleile ning vastus sellele, OÜ Geomedia 2013. a raport ning Riigikogu sotsiaalkomisjoni

2013. a raport – tagastatakse kaebajale. Teabenõue Riigikogu Kantseleile, kas vaidlusaluse sätte

kehtestamisel tehti täiendavaid mõjuanalüüse ning vastus sellele ei oma ringkonnakohtu

eeltoodud seisukohti arvestades tähtsust. Ülejäänud 2013. aastast pärit allikad ei ole asjakohased,

kuna vaidlusaluse regulatsiooni väljatöötamine algas alles 10. märtsil 2014 (vt seaduseelnõu 615

SE seletuskirja lk 1). Ehkki need materjalid võivad iseloomustada apteegituru tausta, ei ole need

käesoleva vaidluse lahendamiseks siiski vajalikud.

/allkirjastatud digitaalselt/

Maili Lokk

/allkirjastatud digitaalselt/

Agu Timmi

/allkirjastatud digitaalselt/

Einar Vene