3-16-689/12 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe Määruse tegemise aeg ja koht 8. juuni 2016, Tallinn Haldusasja number 3-16-689 Haldusasi Sulev Valdmaa kaebus Harju maavanema toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks Menetlusosalised Kaebaja – Sulev Valdmaa Vastustaja – Harju maavanem Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 2. mai 2016. a määrus Menetluse alus ringkonnakohtus Sulev Valdmaa määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON 1. Jätta Sulev Valdmaa määruskaebus rahuldamata. 2. Muuta Tallinna Halduskohtu 2. mai 2016. a määruse haldusasjas nr 3-16-689 põhjendusi, asendades need ringkonnakohtu põhjendustega.

EDASIKAEBAMISE KORD Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Kuusalu Vallavolikogu liikmed Värner Lootsmann, Sulev Valdmaa, Mait Kröönström ja Andres Kaarmann esitasid 04.02.2016 Harju maavanemale ettepaneku järelevalve läbiviimiseks Kuusalu Vallavolikogu 01.02.2016 istungi protokolli nr 1-1/2 õigustühisuse tuvastamiseks. Ettepanekus leiti, et Kuusalu Vallavolikogu 01.02.2016 istung peeti selleks Kuusalu valla põhimäärusega mittelubatud ajal. Sellega rikuti põhimääruse § 23 lg-t 2 ja volikogu liikmete seaduslikku õigust olla kaasatud kohaliku omavalitsuse töösse. 2. Harju maavanem oli 03.03.2016 vastuses nr 3-2/494 seisukohal, et esitatud ettepaneku sisu on maavanema järelevalve teostamine Kuusalu Vallavolikogu 01.02.2016 istungil tehtud otsustuse üle mitte avaldada vallavanemale umbusaldust põhjusel, et rikuti põhimääruses sätestatud volikogu kokkukutsumise korda. Haldusorgani otsustus mitte vastu võtta haldusakti eelnõu ei ole haldusaktiks, sest ei vasta haldusmenetluse seaduse (HMS) kohastele haldusakti tunnustele. Kui volikogu ei võta vastu vallavanemale umbusalduse avaldamise otsuse eelnõu,

3-16-689 2(5) on tegemist volikogu istungi protokolli kantud menetlustoiminguga, mis ei reguleeri õigussuhteid, sh ei tekita kellelegi õigusi ega kohustusi. Maavanemal puudub seadusest tulenev järelevalvepädevus haldusaktiks mitteolevate menetlustoimingute üle, mistõttu ei ole maavanemal alust asuda seisukohale volikogu poolt vallavanemale umbusaldusavalduse mitteavaldamise otsustuse suhtes. 3. Sulev Valdmaa esitas 08.04.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tuvastada, et kaebaja avalduse alusel Harju maavanema järelevalve läbiviimisest keeldumine 03.03.2016 kirjas nr 3-2/594 toodud põhjustel on õigusvastane. Kuusalu Vallavolikogu 01.02.2016 istung peeti Kuusalu valla põhimäärusega mittelubatud ajal. Sellega rikuti põhimäärust ja selliselt vastuvõetud volikogu otsused (sh vallavanemale umbusalduse avaldamata jätmise otsustus) on õigusvastased. Volikogu eirab maavanema seisukohta, mille kohaselt tuleks mitteõiguspäraselt kogunenud volikogu otsuse seadustamiseks vaidluse all olevad küsimused uuesti õiguspäraselt otsustada. Kaebaja ei nõustu maavanema 03.03.2016 kirjas järelevalve läbiviimisest keeldumise kohta antud seletustega. Kaebaja taotleb toimingu õigusvastasuse tuvastamist preventiivsest huvist. Maavanem on lähtunud asjakohatutest ja sobimatutest kaalutlustest. Umbusalduse avaldamine vormistatakse põhimääruse § 29 lg 12 kohaselt volikogu otsusega. HMS § 43 lg 2 kohaselt tuleb juhul, kui haldusakt otsustatakse jätta andmata, vormistada haldusakt. Antud juhul seda ei vormistatud. Haldusaktist keeldumise kohta antakse samuti haldusakt, mistõttu on vastustaja lähtunud ebaõigetest kaalutlustest. 4. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse 11.04.2016 määrusega käiguta ning andis puuduste kõrvaldamiseks (kaebuse nõude täpsustamiseks, asjaolude selgitamiseks ja subjektiivsete õiguste märkimiseks) 10-päevase tähtaja. 5. Sulev Valdmaa esitas halduskohtule 23.04.2016 kaebuse täpsustuse, milles selgitas, et kaebajal on maavanema otsustuse õigusvastasuse tuvastamiseks põhjendatud huvi osas, milles maavanem keeldus kaebaja taotluse alusel järelevalvest. Kaebajal kui menetlusosalisel on õigus järelevalve tulemust kohtus vaidlustada. Maavanema järelevalvet puudutav norm kaitseb avaliku huvi kõrval ka vallaelanike huve. Kaebaja on Kuusalu valla elanik, seega puudutab maavanema otsus tema huve. Igal elanikul on õigus nõuda, et valla juhtimine toimuks ja umbusalduse avaldamine oleks lahendatud seaduslikult. Kaebajal on õigus nõuda, et maavanem ei riku menetlusosalise õigusi. Kaebaja oli HMS § 11 lg 1 p 1 mõttes menetlusosaline ja tal oli õigus nõuda, et maavanem viib menetluse läbi õiguspäraselt ja haldusmenetluse põhimõtteid järgides. Kaebajal puuduvad muud tõhusad vahendid peale kohtusse pöördumise maavanema õigusvastase seisukoha vaidlustamiseks. Lubamatu on, et maavanem tunnistab õiguserikkumise esinemist, kuid ei kasuta seaduslikke volitusi õigusrikkumise kõrvaldamiseks ja kohalike võimuorganite tegevuse seaduslikkuse tagamiseks. 6. Tallinna Halduskohus tagastas 02.05.2016 määrusega kaebuse. Kaebaja märgib, et ta ei ole rahul maavanema lahendiga, ent jätab tähelepanuta, et ta pöördus maavanema poole volikogu liikmena. Kohtusse pöördus kaebaja füüsilisest isikust kaebajana, kes kaitseb valla elanikuna enda õigusi. Kuivõrd maavanem lahendas volikogu liikmete taotlust, siis ei ole asjakohased kaebaja väited, et ta on menetlusosaline ja maavanem on tema kui vallaelaniku menetluslikke õigusi rikkunud. Asjassepuutuvad ei ole ka kaebaja seisukohad sellest, mida ta arvab E. Kirsmani 18.03.2016 vastusest, sest kaebaja on E. Kirsmani poole pöördunud volikogu liikmena ja vastus on vormistatud volikogu liikmele S. Valdmaale. Asjast ei nähtu, et volikogu liikmel S. Valdmaal oleks olnud takistatud kohtusse pöördumine.

3-16-689 3(5) Volikogu liikmena pöördus kaebaja seejärel mitte kohtusse, vaid volikogu esimehe poole ja sai temalt vastuse. Volikogu liikmena või volikogu liikmete huvides kaebaja kaebust esitada ei soovi. Kaebaja on selgelt kinnitanud, et soovib kaitsta mitte avalikku huvi, vaid kohaliku elanikuna vallaelanike huve. Kaebajal puudub vallaelanike huvides õigus kaebust esitada, kuna selliseid volitusi tal ei ole. Kaebuse käiguta jätmise määrusele vastates on kaebaja jäänud seisukohale, et ta pöördus kohtusse vallaelanikuna, kes soovib kaitsta enda kui vallaelaniku õigusi. Suhted, mis tekivad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja organi vahel, ei ole oma iseloomult alati haldusõiguslikud, vaid tegemist võib olla ka omavalitsuse sisesuhetega (vt nt Riigikohtu lahend nr 3-3-1-55-04). Sellistest suhetest tekkivate vaidluste lahendamiseks ei ole kehtiva õiguse alusel võimalik kasutada haldusõiguslikke õiguskaitsevahendeid, sh pöörduda kaebusega halduskohtusse. Kaebajale oli teada, et volikogu liige, kes leiab, et tema õigust asjade otsustamisel on rikutud, on õigus algatada volikogu ees vaidlusaluse otsuse muutmise või kehtetuks tunnistamise otsuse menetlus. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 46 lg 1 sätestab umbusalduse algatamise võimaluse volikogu esimehele. Seega on kaebajal vallavolikogu liikmena võimalik kohase haldusmenetlusega tagada volikogu tööd reguleerivate normide õige rakendamine. Kuivõrd kaebaja on kohtusse pöördunud valla elanikuna, mitte volikogu liikmena, kelle õigusi rikutakse, ning on tuginenud üksnes oma õigustele valla elanikuna, siis arvestades asjaolu, et vallaelanikuna ei ole kaebaja maavanema poole pöördunud, maavanem lahendas volikogu liikme kaebust, ei ole kaebaja väidetavate õiguste rikkumise ja maavanema tegevuse vahel seost. Asjaolu, kas volikogu liige sai vastuse, mis kaebajat ei rahulda ning asjaolu, et volikogu liikme õigusi rikuti, ei anna alust väita, et rikutakse kaebaja kui vallaelaniku õigusi, kes sellena pole maavanema poole pöördunudki. Üldjuhul ei ole vallaelanikel subjektiivset õigust nõuda, et vallavolikogu tegevus oleks õiguspärane. Kuigi valla elanik võib olla huvitatud, et mingi konkreetne otsus oleks õiguspärane ja selle peale esitatud kaebust saab menetleda, ei ole praegusel juhul tegemist sellise kaebusega. Samas võib kaebust pidada pigem ka avalikes huvides esitatud kaebuseks, mida kaebaja aga samuti esitada ei saaks, sest seadus ei näe ette kaebuse esitamise võimalust avalikes huvides. Maavanem ei saanud lahendada sellist kaebust, milles ta oleks saanud võtta seisukoha, kas ja milliseid kaebaja kui vallaelaniku õigusi rikutakse volikogu poolt. Seetõttu ei saanud maavanem ka rikkuda kaebaja kui vallaelaniku menetluslikke õigusi. Seepärast puudub kaebajal ka preventiivne huvi. Kaebuses esitatud asjaoludel kaebaja õiguste rikkumine ei ole võimalik. 7. S. Valdmaa esitas halduskohtu määruse peale 18.05.2016 määruskaebuse. Tallinna Halduskohus ei pidanud 26.05.2016 põhjendatuks määruskaebust rahuldada ja edastas selle lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 8. Sulev Valdmaa palub määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 02.05.2016 määrus tühistada. Kaebus on tagastatud HKMS § 121 lg 2 p-de 1 ja 2 alusel, kuid ebaselge on, kas kaebajal puudub kaebeõigus või ei saa ta kaebusega saavutada selle eesmärki. Kaebajal on kohaliku elanikuna ja haldusmenetluse osalisena õigus nõuda, et haldusmenetluses tehtud otsustus (järelevalve mittealustamine) oleks vastu võetud õiguspäraselt. Kaebaja ei ole vahetult vaidlustanud volikogu tegevust. Kaebus on esitatud järelevalve käigus tehtud otsustuse peale.

3-16-689 4(5) Kaebajal on põhjendatud huvi järelevalvemenetluse alustamisest keeldumise vaidlustamiseks. Vallavanema umbusalduse küsimuse puhul ei saa automaatselt järeldada, et see valla elanike, sh kaebaja huve, ei puuduta. Valla juhi umbusaldamise küsimus ei ole ainuüksi kohaliku omavalitsuse üksuse (volikogu või valla) sisemise töökorralduse küsimus. Igal vallaelanikul on õigus nõuda, et valla juhtimine ja juhtimist puudutavad otsustused (sh umbusaldamise küsimus) oleks lahendatud seaduslikult ning et järelevalve nimetatud küsimuse lahendamise üle toimuks õiguspäraselt. Seega on kaebajal põhjendatud huvi, et kohalike võimuorganite tegevus oleks seaduslik või vähemalt õigus nõuda, et järelevalvemenetlus viiakse läbi seaduslikult. Menetluse algstaadiumis ei ole õige väita, et järelevalve vallavanema umbusaldamise küsimuses vallaelaniku õigusi ja huve puudutada ei saa. Ka ainuüksi põhjendatud huvist võib kasvada välja halduskohtus kaitstav õigus (Riigikohtu lahend nr 3-3-1-8-01). Kaebaja ei nõustu sellega, et maavanema järelevalve kaitseb üksnes avalikke huve. Kohaliku elaniku huvide seotus kohaliku omavalitsuse teostamisega tuleneb KOKS § 3 p-st 4. Vallavanema umbusaldamisest keeldumise küsimuse suhtes maavanema järelevalve võimaluse puudumine tekitaks omavalitsuse valitsemises olukorra, kus umbusaldamisest keeldumise otsustuse õiguspärasus ei ole kontrollitav. Kaebajal puuduvad peale kohtusse pöördumise muud tõhusad vahendid maavanema õigusvastase sisukoha vaidlustamiseks. Kuigi võimaliku alternatiivina võiks kõne alla tulla Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 93 lg 1 kohaselt teenistuslik järelevalve, siis pole VVS-s selgelt öeldud, kes teostab järelevalvet maavanema tegevuse üle. 9. Harju maavanem oli kirjalikus vastuses seisukohal, et kaebus tagastati õiguspäraselt. Isegi juhul, kui umbusalduse mitteavaldamine peaks olema haldusakt ning peaks selguma, et see on õigusvastane, ei ole maavanemal kohustust teha ettepanekut selle kehtetuks tunnistamiseks või õigusaktidega vastavusse viimiseks (VVS § 85 g 3). VVS § 85 lg-st 3 tulenevalt on niisuguse ettepaneku tegemise kriteerium haldusaktiga avaliku huvi rikkumine. Kui volikogu koosseisu enamus otsustab vallavanemale umbusaldust mitte avaldada, siis kõigile volikogu liikmetele teada olnud volikogu istungi algusaja ühetunnise nihke õiguspärasuse küsimuse seadmine umbusalduse mitteavaldamise õigusvastasuse ja VVS § 85 lg 3 kohase avaliku huvi kriteeriumina ei ole ilmselgelt kohane ega proportsionaalne. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 10. Määruskaebuse väited ei anna alust lõppjärelduses õige halduskohtu määruse tühistamiseks ja asja halduskohtule menetluse jätkamiseks saatmiseks. 11. Kaebaja soovib, et kohus tuvastaks Kuusalu Vallavolikogu liikmete (sh S. Valdmaa) 04.02.2016 pöördumise alusel Harju maavanema järelevalve läbiviimisest keeldumise Harju maavanema 03.03.2016 kirjas nr 3-2/594 toodud põhjustel õigusvastasuse. Tallinna Halduskohus tagastas 02.05.2016 määrusega kaebuse, viidates määruse põhjendustes kaebeõiguse puudumisele ja kaebuse perspektiivitusele (HKMS § 121 lg 2 p-d 1 ja 2). 12. VVS § 84 p-st 10 tulenevalt on maavanem pädev teostama sama seaduse §-s 85 sätestatud alustel ja korras järelevalvet kohaliku omavalitsuse tegevuse üle. VVS § 85 lg 1 kohaselt on maavanemal õigus teostada haldusjärelevalvet maakonna kohalike omavalitsusüksuste haldusaktide õiguspärasuse üle ning seaduses sätestatud juhtudel ja ulatuses kohalike omavalitsusüksuste kasutuses või valduses oleva riigivara kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse üle. VVS § 85 lg 3 näeb ette, et kui maavanem leiab, et kohaliku omavalitsusüksuse haldusakt või selle andmata jätmine on õigusvastane ja rikub avalikku huvi, võib ta 30 päeva jooksul haldusakti andmisest või sellest keeldumisest teadasaamisest arvates teha kirjaliku ettepaneku tunnistada haldusakt kehtetuks, viia see õigusnormidega vastavusse või anda nõutav haldusakt välja.

3-16-689 5(5) 13. Kaebaja tugineb kaebeõiguse põhjendamisel HMS § 11 lg 1 p-le 1. Nimetatud sätte järgi on haldusmenetluses menetlusosalised haldusakti andmist või toimingu sooritamist taotlev või halduslepingu sõlmimiseks ettepaneku teinud isik. Kaebaja väidab, et ta oli haldusmenetluse osaline ning tal on õigus nõuda, et haldusmenetluses tehtud otsustus (järelevalve mittealustamine) oleks vastu võetud õiguspäraselt. Halduskohus oli vaidlustatud määruses seisukohal, et kuna haldusmenetluse algatamise taotlejaks oli vallavolikogu liige, mitte kaebaja valla elanikuna, kaebus on aga kohtule esitatud kaebaja kui valla elaniku poolt, siis puudub kaebajal seetõttu kaebeõigus. 14. Ringkonnakohus ei jaga seda halduskohtu seisukohta. Samas on ka ringkonnakohtu hinnangul tegemist olukorraga, kus kaebajal puudub ilmselgelt kaebeõigus. HKMS § 44 lg 1 kohaselt võib halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguse kaitseks. Nimetatud sättest tuleneb, et kaebajal peab olema isiklik puutumus vaidlustatava haldusakti või toiminguga, mis väljendub tema õiguse riives. Samuti peab olema tegemist isikule kuuluva subjektiivse avaliku õiguse riivega ning kaebus peab aitama kaasa isiku õiguse kaitsmisele. Kaebaja on õigesti viidanud Riigikohtu 13.10.2010 otsuse nr 3-3-1-44-10 p-le 15, milles on selgitatud, et puudutatud isik (isik, kelle õigusi võib kolmanda isiku õigusvastane tegevus rikkuda) võib nõuda, et järelevalveorgan otsustaks järelevalvemenetluse algatamise või järelevalvemeetme rakendamise küsimuse kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve. Samas peab ka viidatud Riigikohtu seisukoha järgi järelevalve algatamiseks või meetme rakendamiseks järelevalve tulem olema puutumuses isiku subjektiivsete õigustega. Praegusest asjast seda ei nähtu. VVS ei sätesta, kes võib taotleda maavanema järelevalvet kohaliku omavalitsuse haldusaktide õiguspärasuse üle. Seega võib maavanema järelevalvemenetluse algatamist taotleda igaüks. Maavanema järelevalve eesmärk on eeskätt tagada avalik huvi, et kohalik omavalitsus järgiks seaduslikkuse printsiipi ja toimiks õiguspäraselt. Järelevalvet võib isik taotleda ka avalikes huvides. Sellest aga ei tulene igaühe õigust vaidlustada kohtus järelevalve tulemit, sh järelevalve algatamisest keeldumist. Üksnes haldusmenetluses osalemisest ei teki halduskohtus kaitstavat õigust, kui menetluse tulemus isiku subjektiivseid õigusi ei puuduta. Ringkonnakohtu hinnangul ei aita maavanema tegevuse vaidlustamine kaasa kaebaja õiguste kaitsmisele. 15. HKMS § 44 lg 2 kohaselt võib muul eesmärgil, sealhulgas teisi isiku õiguse või avaliku huvi kaitseks, isik kohtusse pöörduda vaid seaduses sätestatud juhul. Praegusel juhul seadus kaebuse esitamist avalikes huvides ette ei näe. Eelnevast tulenevalt puudub kaebajal ilmselgelt kaebeõigus ning halduskohus on kaebuse lõppjärelduses õigesti HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebajale tagastanud. 16. Ringkonnakohus jätab Sulev Valdmaa määruskaebuse rahuldamata ja muudab Tallinna Halduskohtu 02.05.2016 määruse põhjendusi, asendades need käesoleva määruse põhjendustega.

/allkirjastatud digitaalselt/ Maret Altnurme

/allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask /allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe