3-15-575/32 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Ruth Plaks ja Virgo Saarmets Otsuse tegemise aeg ja koht

1. juuni 2016, Tallinn Haldusasja number 3-15-575 Haldusasi SA Hiiu Ravikeskus kaebus tuvastada Eesti Haigekassa poolt 2015. aasta II poolaastal täiendava 80 ravijuhtumi kindlaksmääramata jätmise õigusvastasus Menetlusosalised Kaebaja – SA Hiiu Ravikeskus, volitatud esindajad vandeadvokaadid Anneli Aab, Aivar Pilv ja Kristo Kallas Vastustaja – Eesti Haigekassa, volitatud esindajad advokaadid Maria Teder ja Ants Nõmper Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 01.10.2015 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus SA Hiiu Ravikeskus apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine 03.05.2016 kohtuistungil

RESOLUTSIOON

1. Jätta SA Hiiu Ravikeskus apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 01.10.2015 otsus haldusasjas nr 3-15-575 muutmata.

2. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 01.07.2016, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

3-15-575 2(6) Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Eesti Haigekassa korraldas vastavalt juhatuse 31.03.2014 otsusele nr 145 konkursi koduõendusteenuse ja statsionaarse õendusabi täiendavate teenusepakkujate valikuks aastatel 2014-2018.

Eesti Haigekassa juhatus kinnitas 04.06.2014 otsusega nr 245 Eesti Haigekassa Harju osakonnas läbiviidud õendusabi tervishoiuteenuse osutajate valiku tulemused ravi rahastamise lepingute (RRL) sõlmimiseks ja kinnitas ühtlasi õendusabi tervishoiuteenuse osutajate valiku hindamistabelid. SA Hiiu Ravikeskus taotlus sai kõige enam punkte.

SA-ga Hiiu Ravikeskus sõlmiti neljaks aastaks RRL nr 6182114. Lepingu sõlmimiseks esitatud taotluses soovis SA Hiiu Ravikeskus perioodiks 01.07.2014-31.12.2014 800 ravijuhtu ja perioodiks 01.01.2015-30.06.2015 samuti 800 ravijuhtu. Haigekassa poolt määrati mõlema perioodi ravijuhtude arvuks 800. SA Hiiu Ravikeskus taotles 800 ravijuhtu ka 2015. a II poolaastaks. Eesti Haigekassa ja SA Hiiu Ravikeskus sõlmisid 06.02.2015 RRL nr 6182114 muudatuse, millega pooled muutsid lepingu lisa 6 ning kehtestasid 2015. aastaks uues redaktsioonis lisa 6-15-1 ja lisa 6-15-2. RRL lisa nr 6-15-2 kohaselt määrati ravijuhtude arvuks 720.

2. SA Hiiu Ravikeskus esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Eesti Haigekassa kohustamist tagama SA-le Hiiu Ravikeskus täiendava 80 ravijuhu rahastamine 2015. a II poolaastal. Kaebuse põhiväited: 1) Eesti Haigekassa seaduse (HKS) § 12 lg 1 p 23 kohaselt kinnitab haigekassa nõukogu ravikindlustuse seaduse (RaKS) § 22 lg-s 1 nimetatud lepingu tüüptingimused, § 36 lg-s 4 sätestatud asjaolude hindamise alused ja § 36 lg-s 42 sätestatud lepingu tähtaja üle otsustamise tingimused. RaKS § 36 lg 4 märgib loetelu, mida tuleb RRL sõlmimise ja lepingu tähtaja üle otsustamisel hinnata. Eelnimetatu alusel on haigekassa nõukogu 01.11.2013 otsusega nr 20 kinnitanud ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks tervishoiuteenuste osutajate valiku väljakuulutamise põhimõtted, ravi rahastamise lepingu sõlmimise asjaolude hindamise alused ja lepingu tähtaja üle otsustamise tingimused (alused). Alustele tuginedes kinnitas haigekassa juhatus konkursi tingimused, viis läbi konkursi ja kinnitas paremusjärjestuse; 2) aluste p 12.1 kohaselt tehakse eelisjärjekorras ettepanek lepingu sõlmimiseks nendele taotlejatele, kes said hindamise tulemusena kõige enam punkte ja kellelegi teisele võib aluste p 12.4 järgi ettepaneku teha üksnes juhul, kui kõige enam punkte saanud taotleja/d ei kata väljakuulutatud vajadust teenuse järele. Ravijuhtude jagamine toimub nii alustest kui ka konkursi tingimustest lähtudes. Sellele vaatamata ei ole haigekassa sõlminud kaebajaga lepingut kaebaja pakutud mahus ning on andnud põhjendamatu eelise teistele teenuseosutajatele; 3) poolaasta kaupa mahtude kokkuleppimise põhjuseks on asjaolu, et riik toimib eelarveaasta põhimõttel. See ei mõjuta aga asjaolu, et teenusepakkujad valiti ning nendega sõlmiti lepingud neljaks aastaks. Kui haigekassa oleks pidanud vajalikuks igal järgneval rahastusperioodil teenuse osutajaid uuesti hinnata, ei oleks olnud mingit vajadust

3-15-575 3(6) korraldada konkurssi just 4-aastaseks perioodiks. Nõustuda ei saa käsitlusega, et moodustatud pingerea näol on tegemist teenusepakkuja kvalifitseerumist puudutava dokumendiga. Haigekassa suvaotsuse alusel ravijuhtude jagamine ja teenuseosutajate valimine ei ole läbipaistev ega seaduslik.

3. Eesti Haigekassa palus jätta kaebus rahuldamata, esitades kaebusele järgmised vastuväited: 1) RRL rahalised lisad, s.o haigekassa poolt ülevõetavate kohustuste kogusumma ja tervishoiuteenuse osutaja poolt osutatavad ravijuhud lepitakse kokku iga-aastaselt poolaasta kaupa. See oli ette nähtud ka RRL üldtingimuste p-s 2.1. Alused ning otsused nr

145 ja 245 ei reguleeri kaebajaga sõlmitud RRL rahaliste lisade mahtu 2015. a II poolaastal. Aluste p-d 12.1 ja 12.4 reguleerivad RRL lepingu sõlmimise ettepaneku tegemist, mitte rahaliste lisade kindlaksmääramist; 2) kaebaja on haigekassa poolt vaidlusaluseks perioodiks pakutud ravimahtude ettepanekuga nõustunud ning 14.02.2015 muudatusettepaneku allkirjastanud. Sellega on pooled kokku leppinud, et kaebaja osutab 720 ravijuhtu, mille eest kohustub haigekassa kindlustatud isikutelt üle võtma tasu maksmise kohustuse summas kuni 812 311 eurot; 3) RRL p 2.5 näeb ette, et tervishoiuteenuse osutajale tagatakse kokkuleppe mittesaavutamise korral ravimahtude teenindamine 80% ulatuses eelmise aasta tegelikult täidetud mahust. 2014. a II poolaastal täitis kaebaja 738 ravijuhtu, mille eest haigekassa tasus 730 756 eurot. RRL lisa 6-15-2 kohaselt võimaldatakse kaebajale 2015. a II poolaastal osutada 720 ravijuhtu, mille eest haigekassa on valmis tasuma 812 311 eurot. Seega võimaldatakse kaebajale osutada 97,5% eelmise aasta samas perioodis täidetud mahust, seejuures on haigekassa rahalised kohustused kaebaja ees tõusnud 11,2% võrra; 4) Pärast RRL sõlmimist puudub seadusest tulenev alus teha pingerea alusel vahet haigekassaga RRL sõlminud tervishoiuteenuse osutajate vahel. Üleüldine ravijuhtude vähenemine tõi kaasa kõigi tervishoiuteenuse osutajate ravijuhtude vähenemise. Kindlustatud isikute huvides on, et igal valikupartneril oleks püsivalt kogu RRL perioodi jooksul võimalik osutada ravijuhte.

4. Tallinna Halduskohus jättis 01.10.2015 otsusega kaebuse rahuldamata. Otsuse põhjendused: 1) arvestades vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud põhjalikku argumentatsiooni ja faktiliste asjaolude kinnituseks esitatud dokumentaalsete tõenditega, kohaldas kohus analoogia korras HKMS § 165 lg-t 2 ning ei pidanud vajalikuks vastustaja seisukohti üle korrata; 2) haigekassa juhatuse otsused nr 145 ja 245, alused ning RRL-d ei sätesta, et RRL raames rahastavate ravijuhtude arv püsib nelja lepinguaasta vältel muutumatuna. Antud juhul on halduslepingu pooled ravijuhtude arvus kokku leppinud. Kaebaja nõue halduslepingu kohaseks täitmiseks, mis kaebuse järgi seisneks täiendavalt 80 ravijuhu eraldamises, ei vasta kehtiva halduslepingu tingimustele.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

5. SA Hiiu Ravikeskus palub apellatsioonkaebuses halduskohtu 01.10.2015 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kuna vaidlusalune periood on möödunud ning kohustamisnõude rahuldamine ei oleks enam võimalik, palub kaebaja tuvastada täiendava 80 ravijuhu kindlaksmääramata jätmise õigusvastasus. Kaebaja jääb halduskohtule esitatud seisukohtade juurde, tuues täiendavalt välja järgmist:

3-15-575 4(6) 1) halduskohus jättis kohaldamata nii RaKS § 36 lg-st 4 kui ka alustest tulenevad põhimõtted. Samuti jättis halduskohus otsuse tegemisel analüüsimata kõik kaebaja poolt kohtumenetluses esitatud argumendid ning kohaldas HKMS § 165 lg-s 2 sätestatud põhimõtet liiga laialt. Ulatuses, milles kohus oma järeldusi põhjendas, olid põhjendused üllatuslikud ning vaidluse esemega loogiliselt sidumata;

2) aluste näol ei ole tegemist kitsalt halduse siseaktiga. RRL sõlminud tervishoiuteenuse osutajal on põhjendatud õigus eeldada alustest lähtumist ka järgnevatel perioodidel haigekassa poolt rahastatavate ravijuhtude jaotamisel. Haigekassa ei lähtunud ravijuhtude määramisel aluste p-dest 12.1 ja 12.4;

3) RaKS § 37 p 2 kohaselt peab RRL-s kokku leppima kindlustatud isikutelt haigekassa poolt ülevõetavate kohustuste summa ajaühikus ning kohustuste kogusumma. RaKS § 37 p 4 näeb ette, et RRL-s lepitakse kokku ka osutatavate tervishoiuteenuste miinimummaht. Seega on haigekassa poolt ülevõetavate rahaliste kohustuste kogumaht (rahastatavate ravijuhtude arv) RRL lahutamatuks osaks. RRL alusel ravijuhtude määramisel tuleb järgida samu põhimõtteid, mida rakendati RRL sõlmimisel. Aluste p 12.4 viitab sellele selgelt;

4) põhjendamatu on vastustaja seisukoht, et aluste näol on tegemist halduseeskirjaga, millele ei ole kaebajal võimalik tugineda. Alused avaldavad mõju ka haldusevälistele isikutele. Halduseeskirja normid omandavad faktilise välismõju nende kohaldamise tulemusena. Kui aluste p-des 12.1 ja 12.4 sätestatakse, et RRL sõlmimisel tehakse ettepanek enim punkte saanud taotlejatele ja seejuures lähtutakse pingereast, on ilmne, et alustes sätestatu omab kaebaja jaoks tähendust mitte ainult RRL sõlmimisel, vaid ka lepingu täitmisel. Igal juhul ei saa ravijuhtude määramine toimuda haigekassa suvaotsuse alusel, vaid see peab toimuma kohases menetluses;

5) asjaolu, et haigekassa poolt määratav rahastatavate ravijuhtude arv sõltub eelarveliste vahendite olemasolust, ei välista see lähtumist aluste p-st 12.4. Kuna kaebaja oli konkursi pingereas esimene, siis saab temast tagapool asuvale teenusepakkujale määrata rahastatavaid ravijuhte üksnes siis, kui haigekassa väljakuulutatud vajadus teenuse järele ei ole kaetud. Paremusjärjekorras eespool asuvatel teenuseosutajatel saab ravijuhte vähendada üksnes juhul, kui haigekassa poolt vajadus teenuse väheneb ja jääb allapoole kaebaja poolt pakutud teenuse valmidust; 6) õige ei ole haigekassa seisukoht, et kaebajale täiendavate ravijuhtude määramist takistavad teiste tervishoiuteenuste osutajatega sõlmitud RRL-d. Kõik teised teenuse osutajad on alates valikumenetluse algusest olnud teadlikud, et pingereas tagapool olevatele isikutele pakutakse ravijuhte ainult siis, kui eespool olevate isikute poolt ei ole väljakuulutatud teenuse vajadus kaetud;

7) asjakohased ei ole vastustaja väited valikupartnerite ühetaolise ja võrdse kohtlemise vajadusest. Sellel võiks olla tähtsus siis, kui sellised mahu vähendamise ja nn ümberjagamise kriteeriumid oleksid olnud kirjas konkursi tingimustes, RRL-s või mujal RRL alusdokumentides;

8) kaebuse rahuldamist ei välista RRL p-d 2.4 ja 2.5 ning lepingu lisa 6 muudatus. RRL lisa 6-15-2 allkirjastamata jätmine oleks kaebajale toonud kaasa täiendava kahju, sest sellisel juhul oleks kaebajale haigekassa poolt säilitatud üksnes ülevõetavate rahaliste kohustuste maht ja ravijuhtude arv 80% ulatuses eelmise aasta sama perioodi tegelikult täidetud mahust.

6. Eesti Haigekassa palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastustaja jääb halduskohtus avaldatud seisukohtade juurde. Täiendavalt rõhutab vastustaja järgmist: 1) muudetud kaebus ei vasta HKMS § 38 lg 1 p 6 nõuetele, sest sellest ei tulene, millist haldusakti või toimingut kaebaja vaidlustab. Arusaamatu on, kas tuvastusnõude esemeks on RRL täitmine kui toiming, RRL-s sätestatud tingimused või RRL 14.02.2015 muudatus;

3-15-575 5(6) 2) RaKS § 36 lg 4 ja alused ei ole käesolevas vaidluses asjakohased, need üksnes abistavad haigekassat valiku tegemisel, millise tervishoiuteenuse osutajaga RRL sõlmida. Aluste puhul ei ole tegemist RRL eelhaldusaktiga. Kaebaja käsitlus viib olukorrani, et juhul, kui ravijuhtude arv väheneb, jäävad mõned tervishoiuteenuse osutajad, kellega samuti sõlmiti mitmeaastane RRL, ravijuhtudeta. See oleks vastuolus nii RaKS § 36 lg-s 41 sätestatud lepingu miinimumpikkusega, RRL tingimustega kui ka kindlustatud isikute huvidega; 3) puudub vajadus alustest lähtuda, sest halduslepingu p-des 2.4 ja 2.5 on sätestatud mehhanism, kuidas kujuneb haigekassa poolt ülevõetavate rahaliste kohustuste summa RRL sõlmimise aastale järgnevatel aastatel; 4) vastustaja on selgitanud, millest lähtuti 06.02.2015 ettepaneku tegemisel. 2015. aastal suurenesid haigekassa kohustused statsionaarse õendusabi erialal iga valikupartneri ees täpselt samas suurusjärgus. Rahaline maht suurenes seega kõigil valikupartneritel ühetaoliselt. Kuna suurenemine oli väiksem kui keskmine hinnatõus selle eriala teenustel, vähenes rahastatavate ravijuhtude arv; 5) halduskohus ei ole kohtumenetluse norme rikkunud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et halduskohus rakendas vääralt HKMS § 165 lg-t 2 analoogia korras. Nimetatud norm ei anna kohtule õigust loobuda otsuse põhjendamisest viitega vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud seisukohtadele. Eeltoodud rikkumine ei too antud juhul kaasa halduskohtu otsuse tühistamist. Kohus on otsuses teatud põhjendused siiski esitanud. Arvestades ka sellega, et vaidluse raskuspunkt on õiguse tõlgendamisel, mitte tõendite hindamisel, ei sea kohtupoolne menetlusnormide rikkumine kaebajat halvemasse positsiooni.

8. Ringkonnakohus aktsepteeris kohtuistungil kaebuse muutmise taotlust ning menetluses on seega kaebus nõudega tuvastada vastustaja poolt 2015. aasta II poolaastal täiendava 80 ravijuhtumi kindlaksmääramata jätmise õigusvastasus. Nõue on piisavalt selge. Kaebaja leiab, et talle tuleneb eelkõige alustest subjektiivne õigus nõuda, et talle oleks kogu RRL kehtivuse ajal tagatud 800 ravijuhtu. Asjaolu, et kaebaja sõlmis 2015. aasta II poolaasta osas kokkuleppe

720 ravijuhu osas, ei tähenda, et tal ei ole enam võimalik ravijuhtude arvu üle vaielda. Kaebuse eesmärgi saavutamiseks ei ole vaja tuvastada RRL või selle lisa tühisust.

9. Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja halduskohtuga, et alused reguleerisid eelkõige RRL lepingu sõlmimist ning alustele tuginedes kinnitatud teenusepakkujate pingerida hilisemat ravijuhtude jagamist otseselt ei puuduta. Alustel põhineva pingerea mõju ei ole hiljem sõlmitavatele lisadele samas olematu. RRL üldtingimuste p 2.5 järgi on teenuse osutajatele hilisemalt tagatud vähemalt 80% ravijuhtudest. Seega ei saa tekkida olukorda, kus algselt kokku lepitud ravijuhtude arv oluliselt muutub. RRL üldtingimustes asuvad normid, mis puudutavad ravijuhtude edasist jagamist, on aluste p-des 12.1 ja 12.4 sätestatu suhtes eriregulatsiooniks. Kuna RRL näeb ette, kuidas teenuse mahus kokku leppimine toimub, puudub vajadus aluste kohaldamiseks.

RRL üldtingimuste p-st 2 ja selle alapunktidest nähtub, et haigekassa poolt ülevõetavate kohustuste kogusumma ja selle summa piires tervishoiuteenuse osutaja poolt kindlustatud isikutele osutatavate teenuste maht lepitakse igakordselt kokku. Kaebuse käsitlus muudaks RRL eelnimetatud osas sisutuks, sest võimalus milleski kokku leppida praktiliselt puuduks. Haigekassa ei saaks lepinguperioodi kehtivuse ajal lähtuda tegelikust vajadusest teenuse järele. Kaebaja tõlgendus võib kaasa tuua ka olukorra, kus algses pingereas tagapool asuvatele

3-15-575 6(6) teenuseosutajatele teatud perioodidel ravijuhte ei jagu. See ei oleks aga jätkusuutlik ning kahjustaks kindlustatud isikute õigusi.

10. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga selles, et ravijuhtude jagamine ei saa toimuda suvaotsuse alusel ning haigekassa kaalutlused peavad olema kontrollitavad. 2015. aasta II poolaasta osas on haigekassa esitanud põhjaliku selgituse, millest oli ravijuhtude vähenemine tingitud, samuti on ta välja toonud, milliste põhimõtete järgi jagati ravijuhte. Ringkonnakohus aktsepteerib haigekassa põhjendusi. Kaebajat on teiste teenuseosutajatega võrdselt koheldud ning ravijuhte ei ole jagatud suvaliselt.

11. Eeltoodud põhjendustel jätab ringkonnakohus SA Hiiu Ravikeskus apellatsioonkaebuse rahuldamata. Menetluskulud jäävad kaebaja enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Kaebaja on taotlenud järgmiste kantud menetluskulude hüvitamist: riigilõiv 15 eurot ning esindajatasu 7489,99 eurot. Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud.

/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe

/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks

/allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets