3-14-52049/45 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Maili Lokk, Tanel Saar, Madis Ernits Otsuse tegemise aeg ja koht 17.05.2016, Tartu Haldusasja number 3-14-52049 Haldusasi Kaubamaja AS, Neste Eesti AS, Northern European Outdoor Media OÜ, Prisma Peremarket AS, Rimi Eesti Food AS, Selver AS, Tartu Kaubamaja Kinnisvara OÜ kaebus Tartu Linnavalitsuse 25.07.2014. a reklaamimaksu tagastusnõude rahuldamata jätmise otsuste nr 7-14.2/15092 tühistamiseks ning Tartu Linnavalitsusele ettekirjutuse tegemiseks kaebajate 27.06.2014. a tagastusnõudes näidatud enammakse koheseks tagastamiseks ja JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ kaebus Tartu Linnavalitsuse 11.08.2014. a reklaamimaksu tagastusnõude rahuldamata jätmise otsuste nr 6-8.2/15092 tühistamiseks ning Tartu Linnavalitsusele ettekirjutuse tegemiseks kaebajate 30.07.2014. a tagastusnõudes näidatud enammakse koheseks tagastamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 10.02.2015. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Kaubamaja AS, Neste Eesti AS, Northern European Outdoor Media OÜ, Prisma Peremarket AS, Rimi Eesti Food AS, Selver AS, Tartu Kaubamaja Kinnisvara OÜ, JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine 20.04.2016 Menetlusosalised Kaebajad/apellandid: Kaebaja 1 Kaubamaja AS Kaebaja 2 Neste Eesti AS Kaebaja 3 Northern European Outdoor Media OÜ Kaebaja 4 Prisma Peremarket AS Kaebaja 5 Rimi Eesti Food AS Kaebaja 6 Selver AS Kaebaja 7 Tartu Kaubamaja Kinnisvara OÜ Kaebaja 8 JCDecaux Eesti OÜ Kaebaja 9 Clear Channel Estonia OÜ

Esindajad v.-adv. Allar Jõks ja v.-adv. Tanel Molok Vastustaja Tartu linn Kaasatud haldusorgan Rahandusministeerium RESOLUTSIOON 1. Jätta apellatsioonkaebused rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 10.02.2015. a otsuse resolutsioon muutmata, asendades halduskohtu otsuse põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega. 2. Jätta kaebajate menetluskulud kaebajate endi kanda. EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 16.06.2016 (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Kaebajad 1–7 tasusid perioodil 01.06.2011–01.07.2014 reklaamimaksu järgmistes summades: - Kaubamaja AS – 76 364,05 eurot, - Neste Eesti AS – 5 595,75 eurot, - Northern European Outdoor Media OÜ – 2 840,76 eurot, - Prisma Peremarket AS – 74 267,69 eurot, - Rimi Eesti Food AS – 40 395,23 eurot, - Selver AS – 79 115,02 eurot, - Tartu Kaubamaja Kinnisvara OÜ – 38 926,58 eurot. 2. Kaebajad 8–9 tasusid perioodil 01.07.2011–31.07.2014 reklaamimaksu järgmistes summades: - JCDecaux Eesti OÜ – 76 462 eurot, - Clear Channel Estonia OÜ – 17 803,58 eurot. 3. Kaebajad 1–7 esitasid 27.06.2014 Tartu Linnavalitsusele taotluse (tl I-10-11) reklaamimaksu tagastamiseks ning intressi tasumiseks riigivastutuse seaduse alusel. Samuti esitasid kaebajad 1–7 27.06.2014 reklaamimaksu deklaratsioonid (tl I-26-32) maksuperioodi 01.06.2011–01.07.2014 kohta, nimetades deklaratsioonides reklaamide asukohtadeks varem esitatud deklaratsioonides esitatud asukohad, reklaami kirjelduse ja reklaami suuruse, kuid näidates maksumääraks ja maksusumma suuruseks 0 eurot. 4. Tartu Linnavalitsus jättis 25.07.2014. a seitsme sama numbriga otsusega nr 7-14.2/15092 (tl I-12-25p) kaebajate 1–7 tagastusnõuded rahuldamata. 5. Kaebajad 8–9 esitasid 30.07.2014 Tartu Linnavalitsusele taotluse (tl II-10-11) reklaamimaksu tagastamiseks ning intressi tasumiseks riigivastutuse seaduse alusel. Samuti 2

esitasid kaebajad 8–9 30.07.2014 reklaamimaksu deklaratsioonid (tl II-19-20) maksuperioodi 01.06.2011–01.07.2014 kohta, nimetades deklaratsioonides reklaamide asukohtadeks varem esitatud deklaratsioonides esitatud asukohad, reklaami kirjelduse ja reklaami suuruse, kuid näidates maksumääraks ja maksusumma suuruseks 0 eurot. 6. Tartu Linnavalitsus jättis 11.08.2014. a kahe sama numbriga otsusega nr 6-8.2/15092 (tl II23-26p) kaebajate 8–9 tagastusnõuded rahuldamata. 7. Kaebajad 1–7 esitasid 25.08.2014 Tartu Halduskohtule ühise kaebuse (tl I-2-8) Tartu Linnavalitsuse 25.07.2014. a otsuste nr 7-14.2/15092 tühistamiseks ning ettekirjutuse tegemiseks Tartu Linnavalitsusele kaebajate 1–7 27.06.2014. a tagastusnõudes näidatud enammakse koheseks tagastamiseks. 8. Kaebajad 8–9 esitasid 11.09.2014 Tartu Halduskohtule ühise kaebuse (tl II-2-8) Tartu Linnavalitsuse 11.08.2014. a otsuste nr 68.2/15092 tühistamiseks ning ettekirjutuse tegemiseks Tartu Linnavalitsusele kaebajate 30.07.2014. a tagastusnõudes näidatud enammakse koheseks tagastamiseks. 9. Halduskohus liitis 15.10.2014. a määrusega haldusasjad nr 3-14-51866 ja 3-14-52049 ühte menetlusse, jättes haldusasja numbriks 3-14-52049 ning kaasas menetlusse arvamuse andmiseks Rahandusministeeriumi. Kaebajad leidsid kaebuste põhjendustes, et kohalike maksude seaduse (KoMS) § 10 lg-d 2, 4, 5 ning Tartu Linnavolikogu 05.12.2013. a määrus nr 1 „Reklaamimaks“ (maksumäärus) on vastuolus põhiseaduse (PS) §dega 3 ja 113. Kuna KoMS sätestab reklaamimaksu tasumise kohustuse, kuid ei määra kindlaks selle kohustuse olulisi elemente, siis on see vastuolus PS §-s 113 sätestatud seadusereservatsiooniga ega ole seetõttu formaalselt põhiseaduspärane. Kuna reklaamimaksu kohustuslikud elemendid ei ole kindlaks määratud seaduse tasemel õigusaktidega, siis on KoMS põhiseadusega vastuolus vähemalt osas, milles see ei taga kehtestatud avalik-õigusliku rahalise kohustuse elementide (eelkõige maksumäära, aga ka maksuobjekti, maksusoodustuse ning ka maksu tasumise korra) kindlaksmääramist kooskõlas PS §-s 113 sätestatud seadusereservatsiooniga. Rikutud on seadusereservatsiooni põhimõtet, mille kohaselt peavad avalik-õigusliku rahalise kohustuse olemuslikud tingimused olema kindlaks määratud seadusega. Järelikult on vaidlustatud haldusaktid õigusvastased, kuivõrd tuginevad põhiseadusega vastuolus olevatele sätetele. Riigikohus on oma lahendites leidnud, et seadusandja on põhiseaduse kohaselt kohustatud ise kehtestama maksuobjekti, maksumäära ning ka maksuintressi ja/või viivise. Seadusandja ei või PS § 113 eirata ning jätta maksu kohustuslikud elemendid sätestamata või delegeerida nende sätestamise olulises osas täitevvõimule või kellelegi kolmandale. Nende põhimõtete eiramine tähendab PS § 113 rikkumist. Põhiseadus kaitseb läbi § 113 isikuid kohaliku omavalitsuse omavoli eest, piirates küsimuste ringi, mille üle otsustamist tohib seadusandja loovutada kohalikule omavalitsusele. PS § 157 lg 2 ei võimalda lahendust, kus KoMS kehtestab vaid kohalike maksude nimekirja ja kõik ülejäänu, alates maksuobjekti defineerimisest ja lõpetades maksumäärade sätestamisega jääb täielikult kohaliku omavalitsuse kindlaks määrata ilma igasuguste seadusandlike piiranguteta. Kuivõrd reklaamimaksu regulatsioon on põhiseadusega vastuolus, siis on kaebajate poolt tasutud reklaamimaksu summad makstud õigusliku aluseta ning tuleb maksukorralduse seaduse (MKS) § 33 alusel ning MKS § 106 sätestatud korras tagastada. 10. Vastustaja palus kaebustele esitatud vastustes (tl I-82-88, II-35-42) jätta kaebus rahuldamata. 3

Vastustaja leidis, et kaebustes toodud asjaolud ei anna alust Tartu Linnavalitsuse rahandusosakonna 25.07.2014. a otsuste ega 11.08.2014. a otsuste tühistamiseks. Vastustaja on seisukohal, et KoMS § 10 lg-d 2, 4 ja 5 on kooskõlas põhiseaduse sätetega ning seega on ka Tartu Linnavolikogu poolt kehtestatud maksumäärus kookõlas põhiseadusega. Põhiseadus eristab riiklikke makse (PS § 113) ning kohalikke makse (PS § 157 lg 2). MKS § 3 lg 1 sätestab, et Eesti maksusüsteem koosneb maksuseadusega sätestatud ja kehtestatud riiklikest maksudest ning seaduse alusel vallavõi linnavolikogu poolt oma haldusterritooriumil kehtestavatest kohalikest maksudest. Kuivõrd kohalike maksude kehtestamise võimalus seaduse alusel on põhiseaduses selgelt välja toodud, siis ei ole vastustaja hinnangul asjakohane rääkida, et kohalikele maksudele peaks kohalduma lisaks PS §-le 157 lgle 2 ka PS § 113. Põhiseaduse sätted ei ole hierarhilises süsteemis ning ei saa öelda, et mõni põhiseaduse säte oleks olulisem või vähem olulisem kui teine. Ka PS §-de 157 ning 154 suhtes kehtivad üldised põhiseaduse I ja II peatükis toodud üldsätted ning põhiõigused, vabadused ja kohustused. Põhiseaduse erinevad üldsätted toimivad koosmõjus erisätetega ning konkretiseerivad ja täpsustavad üksteist. Põhiseaduse erisätted reguleerivad erinevaid valdkondi, mistõttu ei ole võimalik ka üks-ühele üle kanda PS §-s 113 sätestatud nõudeid riiklikelt maksudelt kohalikele maksudele vaatamata sellele, et ka kohalike maksude puhul on tegemist avalik-õiguslike rahaliste kohustustega. PS-e § 157 lg-st 2 järeldub, et kohalikul omavalitsusel on tagatud õigus kehtestada kohalikke makse ja koguda maksutulusid. PS § 157 lg 2 sätestatud seaduse reservatsiooni põhimõtte kohaselt on kohalikul omavalitsusel õigus kehtestada selliseid makse, mis on ette nähtud seadusega. PS § 157 lg-st 2 sätestatud seaduse reservatsiooni põhimõttest „seaduse alusel õigus“ tuleneb, et seadusandjal on õigus sätestada seadusega kohalike maksude liigid ja maksude tasumise õiguslik alus. Põhiseaduse alusel on seadusandjal seega õigus otsustada, millised maksud on kohalike maksudena lubatud, kehtestada maksuõigussuhte elemendid ja reguleerida maksude kehtestamise nõuded, kui PS §-st 157 ei tulene, et seadusandja peaks ise kõik maksu tasumise tingimused sätestama seaduses. Seega kohalikud maksud, kohalike maksude kehtestamise kord ja kehtestamisele esitatavad nõuded sätestatakse KoMS §-s 4. Kuigi KoMS ise ei kehtesta ühtegi kohalikku maksu, ei saa volikogu maksumääruse kehtestamisel eirata seaduse normistikku (vt ka RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98). Kaebuses väljatoodud kohtulahendites ei ole analüüsitud olukorda, kas kohalike maksude osas peaks kehtima lisaks PS § 157 lg-le 2 ka PS §-s 113. Pigem on kohtud siiani leidnud, et kohalike maksude puhul reguleerib maksude kehtestamist PS 157 lg 2, mitte aga PS § 113. Nii PS § 154 lg-st 1 kui ka PS § 157 lg-st 2 tuleneb, et kohalik omavalitsus tegutseb kohalike maksude kehtestamisel kooskõlas seadustega. Kui seaduses ei ole toodud volitus nt kohaliku maksu kehtestamiseks, siis ei ole võimalik kohalikul omavalitsusel oma õigustloovat pädevust laiendada (vt nt RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98). 11. Rahandusministeerium asus oma arvamuses (tl II-49-50) seisukohale, et reklaamimaksu määra (k.a teiste maksuelementide) sätestamine kohaliku omavalitsuse üksuse kehtestatud maksumääruses on kooskõlas PS §-ga 113, § 157 lg-ga 2, KoMS-ga ning õigusteooria ja praktika arusaamadega. Kuna kohaliku maksu kehtestamine on kohaliku elu küsimus, siis igasuguste õiguslike piirangute seadmine (k.a kohaliku maksu alamja ülemmäära sätestamine) peab arvestama kohaliku omavalitsuse universaalpädevust. Seega võib seadusandja teoreetiliselt kohaliku maksu määra piirnumbreid seada, kuid need peavad jääma sedavõrd avaraks, et reaalselt ühegi kohaliku omavalitsuse universaalpädevust ei rikuta. Universaalpädevust rikkumata saaks seaduses kohaliku maksu alammäär olema ebamõistlikult madal ja ülemmäär 4

ebamõistlikult kõrge, et mitte riivata kohaliku omavalitsuse pädevust kehtestada oma territooriumil kohaliku elu-olu arvestav kohaliku maksu reaalselt kohaldatav määr. Puhtteoreetiliselt lähenedes võiks näiteks KoMS-s kehtestada, et reklaamimaksu määr on reklaamipinnalt 1 m2 ööpäevas 0,01–1 000 000 eurot, kuid selline regulatsioon ei tagaks õigusselgust ega viiks meid sugugi lähemale juba täna kehtivale õiguspärasele olukorrale, mis annab kohalikule omavalitsusele kohaliku maksu määra kehtestamise pädevuse. Selle pädevuse realiseerimine ei vaja PS § 157 lg 2 kohaselt kohaliku maksu määrale ülemega alammäära seadmist. Kaebuses toodud põhjendamatu formalism viib paratamatult kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse rikkumiseni (piirmäära piiratus) või õigusliku nihilismini (piirmäära avarus). 12. Tartu Halduskohus jättis 10.02.2015 otsusega (tl II-78-81) kaebuse rahuldamata. KoMS § 10 lg-d 2, 4 ja 5 on kooskõlas põhiseaduse sätetega ning seega on ka Tartu Linnavolikogu poolt kehtestatud maksumäärus kooskõlas põhiseadusega. Küsimuse all on antud juhul vaid asjaolu, kas KoMS § 10 lõiked 2, 4 ja 5 peavad olema kooskõlas PS §-ga 113 või PS § 157 lg-ga 2. Vaidlustatud maksumäärusest nähtub selgelt, milline reklaam on maksumääruse kohaselt maksustatav. Samuti on maksumääruse §-des 3, 4 ja 5 piisavalt selgelt ja üheselt mõistetavalt selgitatud, mida, millal ja kuidas maksustatakse. PS § 113 ja § 157 lg 2 sõnastus on erinev ning neis sisalduv volitusnorm on samuti erinev – riiklikud maksud (PS § 113) peavad olema seadusega sätestatud ja kehtestatud ning kohalikud maksud (PS § 157 lg 2) peavad olema seaduses vaid sätestatud. Kohalike maksude puhul kehtivad nii PS §-s 3 sätestatud seaduslikkuse põhimõte kui ka PS §s 10 sätestatud demokraatliku õigusriigi põhimõte. Kohalikul omavalitsusel on õigus kehtestada vaid neid makse, mis on seaduses sätestatud. KoMS-is on tagatud PS §-s 3 sätestatud seaduslikkuse ning PS §-s 10 sätestatud õigusriigi ja halduse seaduslikkuse põhimõte. Kohaliku omavalitsuse volitus kohaliku maksu kehtestamiseks seaduse alusel tuleneb PS § 157 lg-st 2. Seadusandjal on õigus seadusega sätestada kohalikke makse ja kohalike maksude kehtestamise nõudeid, kuid PS ei kohusta sätestama kohalike maksude kõiki tingimusi seaduses. Kohalik omavalitsus ei vaja eraldi seadusandja volitust otsuse tegemiseks, millist seaduses nimetatud kohalikku maksu kehtestada. Halduskohtu arvates ei kehti PS § 113 kõigi avalik-õiguslike kohustuste suhtes, sest kuigi kohalike maksude puhul on tegemist samuti avalik-õiguslike rahaliste kohustustega, on kohalik omavalitsus kohalike maksude kehtestamisel seotud PS § 157 lg-ga 2, mis täpsustab antud juhul üldist seaduse reservatsiooni ja annab riigile volituse määrata garantii sisu. Juhul kui seadusandlik võim määraks kindlaks kõik maksuelemendid, sh piirkonnad, kus reklaamimaksu kohaldada, siis kaotaks see kohalikule omavalitsusele põhiseadusega antud õiguse korraldada kohaliku elu küsimusi iseseisvalt. Ühegi maksu puhul, olgu see siis riiklik või kohalik maks, ei ole garantiid, et seaduses või määruses kehtestatud maksumäära ei muudeta. Küll aga kehtib kohalike maksuõigusaktide suhtes nii kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 36 lg-s 1 tulenev piirang, mis sätestab, et kohalikud maksud ja maksumäärade muudatused kehtestatakse enne linnaeelarve või lisaeelarve vastuvõtmist ning ka PS §-st 10 tulenev õiguskindluse põhimõte. Kaebajate seisukoht, et neil on õigus tagasi saada alusetult tasutud reklaamimaks MKS § 33 lg 1 alusel, on väär. Asja materjalidest nähtuvalt ei ole ühtegi vastavat tõendit, mis tõendaksid ettenähtust suuremas summas reklaamimaksu tasumist. Vaidlust ei ole menetlusosalistel ka selle üle, et kaebuse esitajad oleksid tasunud reklaamimaksu vales määras või oleks eksponeeritud maksustamisele kuuluvat reklaami, seega puudus kohtu arvates vastustajal alus tagastusnõude rahuldamiseks. Seega ei saa ka hüpoteetiliselt rääkida võimalusest intressi tasuda, sest intressinõude tekkimiseks vajalikku olukorda ei tekkinud. 5

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 13. Kaebajad esitasid Tartu Halduskohtu otsusele apellatsioonkaebuse (tl II-85-88p), milles paluvad halduskohtu 10.02.2015 otsuse tühistada ja teha uue otsuse, millega rahuldada kaebused ja tühistada Tartu Linnavalitsuse 25.07.2014. a otsused nr 7-14.2/15092 ning 11.08.2014. a otsused nr 6-8.2/15092. Apellatsioonkaebuse põhjendused on alljärgnevad. - PS § 113 kehtib kõigi avalik-õiguslike kohustuste suhtes. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (RKPJK) on mitmetes lahendites leidnud, et PS § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. Riigikohtu lahenditest järeldub, et PS § 113 kohaselt peavad nii riiklikud maksud kui ka kõik muud avalikõiguslikud rahalised kohustused olema sätestatud seadusega. Seadusereservatsiooni nõue on põhiseaduse ja kohtupraktika järgi ette nähtud kõikidele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele. Ka kohaliku maksu tasumist nõutakse avalik-õigusliku suhte raames ning seetõttu on tegemist avalik-õigusliku rahalise kohustusega. Järelikult kuuluvad kohalikud maksud samuti PS § 113 kaitsealasse – ka kohalike maksude puhul peab seaduses olema sätestatud kohustuse tekkimise alus ja kohustatud subjekt, kohustuse ulatus (sh maksumäär) või selle suuruse määramise tingimused, tasumise või sissenõudmise kord ja muud vastava kohustuse olemuslikud tunnused. - Kohalik maks on avalik-õiguslik rahaline kohustus. Riigikohtu otsusest nr 3-4-1-34-14 saab teha järeldused: PS § 113 kohaldub ka kohalike omavalitsuste poolt kehtestatud avalikõiguslike rahaliste kohustuste osas; PS § 157 lg 2 ei välista PS § 113 kohaldamist – vastupidi, Riigikohus viitab mõlemale paragrahvile öeldes, et PS § 157 lg 2 annab küll kohalikule omavalitsusele õiguse rahalise kohustuse kehtestamise delegeerimiseks, kuid see delegeerimine peab vastama PS § 113 nõuetele; maksusuhte üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine kohalikule omavalitsusele. Järelikult on Riigikohtu juhised kohaldatavad kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud avalik-õigusliku rahalise kohustuse ja seega reklaamimaksu osas. Vastupidine käsitlus tähendaks, et ühel juhul kohaliku omavalitsuse poolt seaduse alusel kehtestatud avalik-õigusliku rahalise kohustuse osas PS § 113 kehtiks, teise osas aga mitte. Selline lahendus oleks vastuolus võrdse kohtlemise nõudega. - PS § 113 täpsustab PS §-s 3 sätestatud üldist seadusereservatsiooni. Kohalike maksude kehtestamisel on eriliseks seadusereservatsiooniks PS § 113, mitte PS § 157 lg 2 nagu leidis halduskohus. Seda kinnitab ka RKPJKo 3-4-1-1-10, p 55. - PS §-s 113 sisalduv eriline seadusereservatsioon kaitseb isikuid meelevaldse käitumise eest. Põhiseadus kaitseb läbi § 3 ja § 113 isikuid kohaliku omavalitsuse omavoli eest, piirates oluliste küsimuste ringi, mille üle otsustamist tohib seadusandja loovutada kohalikule omavalitsusele. PS § 157 lg 2 ei luba seetõttu lahendust, kus KoMS kehtestab vaid kohalike maksude loetelu ja kõik ülejäänu, alates maksuobjekti defineerimisest ja lõpetades maksumäärade sätestamisega jääb täielikult kohaliku omavalitsuse kindlaks määrata ilma igasuguste seadusandlikke piiranguteta. PS § 113 eesmärgiks on tagada, et kehtestatava maksukoormuse oluliste elementide kindlaksmääramise vastutus lasuks seadusandjal. Ainult selliselt on tagatud isikute põhiõigused. Põhiseaduses ettenähtud finantsautonoomia ja finantstagatised määratlevad kohalike omavalitsuste ja riigi keskvõimu vahelised suhted kuid neile tuginedes ei ole lubatav vähendada isikute põhiõiguste tagatust. Kui kohalike maksude osas PS § 113 ei kehti ja seadusandja võib kehtestada ainult kohalike maksude loetelu, mitte aga kohustuslikke maksusuhte elemente, siis võib see viia kohalike omavalitsuste omavoli seadustamiseni. Kohalikul omavalitsusel oleks sellisel juhul õigus kehtestada ükskõik millised maksumäärad ning defineerida maksuobjekt ja muud olulised maksusuhte elemendid. See aga oleks vastuolus PS §-s 13 sätestatud õigusega saada kaitset riigivõimu omavoli eest ning PS 6

§-ga 14, mis kohustab seadusandlikku, täidesaatvat ja kohtuvõimu ning kohalikke omavalitsusi tagama PS adressaatide õigusi ja vabadusi. - KoMS § 10 lg 1 ei vasta määratletuse põhimõttele. Maksuobjekti määratlemine on jäänud suures osas kohaliku omavalitsuse volikogu pädevusse, mis rikub seadusereservatsiooni põhimõtet. Kohalike omavalitsuste piiramatu kaalutlusruum on viinud selleni, et kohustatud isikutel ei ole võimalik piisava täpsusega maksukohustuse ulatust ette näha. Ebaõige on halduskohtu järeldus, et maksuobjekti on võimalik piisavalt täpselt määratleda reklaamiseaduses antud reklaami definitsiooni kaudu. Vähetähtis ei ole ka asjaolu, et KoMS § 10 ei sisalda viidet reklaamiseadusele. - Halduskohus on rikkunud põhjendamiskohustust. Halduskohus ei ole vastupidistele seisukohtadele asumist põhjendanud mitte ühegi juriidilise argumendiga, samuti ei käsitletud mitte ühtegi apellantide poolt viidatud Riigikohtu lahendit. Seega on rikkunud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 165 lg-t 1. 14. Vastustaja palub vastuses apellatsioonkaebusele (tl II-108-110p) jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. PS § 113 kehtib vaid riiklike maksude ning nende avalik-õiguste rahaliste kohustuste osas, mida on võimalik liigitada nn „riigielu küsimuste“ alla. Kõigis apellantide poolt viidatud kohtulahendites on olnud küsimuse all maksuvaidlused, kus tegemist on olnud nn riiklike maksudega/tasudega ja/või kus kohus on tuvastanud, et tegemist on riigielu küsimusega, mida kohalikul omavalitusel ei ole õigust oma määrustega reguleerida. Kaebaja tsiteerib apellatsioonkaebuses Riigikohtu lahendi nr 3-4-1-34-14 punkti 48, aga on sealjuures jätnud tähelepanuta viidatud riigikohtu lahendi punkti 47, millest saab järeldada, et jäätmekorralduste aluste reguleerimine on riigielu küsimus, mitte aga kohaliku elu küsimus. Reklaamimaksul on „linnapilti korrastav iseloom“, st et vanad reklaamid oleks nende paigaldajate poolt maha võetud, et linnapildis ei oleks liiga palju reklaami jne. Kuivõrd reklaamimaksu puhul on tegemist just kohalikku elu reguleeriva maksuga, siis ei ole võimalik väita, et kõigi reklaamimaksu oluliste elementide kehtestamine kohalike maksude seaduses ei riivaks kohalikule omavalitsusele põhiseadusega antud õigust korraldada kohaliku elu küsimusi iseseisvalt (PS § 154 riive). Kaebajad viitavad RKPJK 08.06.2010. a otsuse nr 3-4-1-1-10 punktile 55, aga punktis 41 on Riigikohus tuvastanud kõigepealt kehtestatud maksuga seotud küsimuse ning tuvastanud, et tegemist on riigielu küsimusega, mitte aga kohaliku elu küsimusega. Seega ei saanud ka Riigikohus enam otsuses edaspidi analüüsida, kas kehtestatud maksule tuleks kohaldada PS § 157 lg-t 2 või § 113. Apellatsioonkaebuses toodud kohtulahendid käsitlevad riiklike maksude kehtestamist. KoMS § 10 lg 1 sätestab väga selgelt, kes on kohustatud reklaamimaksu maksma ning et maksuobjektiks on kuulutused ja reklaam. Reklaamimaksu määruse kohaselt on Tartus maksustatav vaid reklaam ja määrus sätestab ka erandid. Seadusandjal ei ole võimalik seaduse tasandil määrata kindlaks reklaamide paigutuskohtade/piirkondade loetelu, sest arvestada tuleb iga omavalitsuse eripära. Ka riiklike maksude puhul puudub garantii, et seadusandja ei tõsta maksumäärasid ükskõik kui kõrgele lähtudes seadusandja soovidest. Kohalik omavalitsus lähtub oma tegevuses PS §-s 3 sätestatud seaduslikkuse põhimõttest ning PS §-s 10 sätestatud õigusriigi ja halduse seaduslikkuse põhimõttest. 15. Rahandusministeerium jääb arvamuses (tl II-115-115p) varem esitatud seisukohtade juurde. Kaebajate viidatud Riigikohtu lahend 3-4-1-34-14 ei ole seotud kohaliku maksu kehtestamise küsimusega ja seega on selle lahendi baasil apellatsioonkaebuses toodud järeldused väärad. 7

Lahend puudutab nimelt jäätmekäitluse teenustasude kehtestamist. KoMS sellist teenustasu kohaliku maksuna ei käsitle. Üksikdelegeerimise täitmisel lähtub kohalik omavalitsus vaid formaalselt PS § 157 lg-st 2, kuna maksu kehtestamine ei tugine KoMS-le ega PS § 157 lg-le 2, sest ka PS § 157 lg 2 olemasoluta oleks kohalikul omavalitsusel vastava diskretsioonikasutamise õigus konkreetse volitusnormi ja PS §-de 113 ning 154 alusel. PS § 157 lg-s 2 sätestatud spetsiifiline kohaliku omavalitsuse iseseisvuse põhiseaduslik garantii ei ole sünonüümne üksikdelegeerimisel tekkiva õigusliku olukorraga. Kohalikku maksu kehtestav määrus on erinevalt üksikdelegeerimise täitmisel antud määrusest samatähenduslikuks õigusaktiks avalikõiguslikku tasu sätestava ja kehtestava seadusega. See aga ei tähenda nagu kehtiks kohalikele maksudele riiklikest maksudest leebemad nõuded või viiks kohaliku maksu kehtestamise õigus kohaliku omavalitsuse omavoli seadustamiseni. Kui PS § 113 pidada käesolevas vaidluses kohaseks seadusereservatsiooniks, siis võiks kohalik omavalitsus kehtestada kohaliku maksu PS § 154 lg 1 alusel. Viimast põhjusel, et kohaliku omavalitsuse universaalpädevus on niigi juba allutatud seadusereservatsioonile ning kui kõik kohaliku maksu kehtestamise elemendid on ammendavalt seaduses sätestatud, siis seaduses määratud delegatsiooni (nt seaduses sätestatud tasu alamja ülemmäära vahel konkreetse määra kehtestamine) kasutamine ei vaja enam spetsiifilist kohaliku maksu kehtestamise garantiid (PS § 157 lg 2). RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 16. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsioon muutmata, asendades halduskohtu otsuse põhjendused käesoleva otsuse põhjendustega. 17. Ringkonnakohus nõustub kaebajatega, et PS § 113 kehtib kõigi avalik-õiguslike kohustuste suhtes. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et PS § 113 kaitsealas on kõik avalikõiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse, ning et PS § 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 20; RKPJKo 05.11.2002, 3-4-1-8-02, p 11; 13.02.2007, 3411606, p 24; 26.11.2007, 3-4-1-18-07, p 23-24; 01.07.2008, 3-4-1-6-08, p 39- 40; 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 26-27; 08.06.2010, 3-4-1-1-10, p 56). Sellega on Riigikohus andnud PS §-le 113 sätte mõttest ja eesmärgist lähtuvalt tõlgenduse, mis on laiem kui sätte sõnastus. Selles ei ole põhiseaduse normide puhul midagi tavatut ning kohtud on kohustatud arvestama Riigikohtu antud tõlgendustega. Ei ole mingit alust asuda seisukohale, et Riigikohtu antud tõlgendus ei peaks hõlmama esmalt ka kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatavaid rahalisi kohustusi. Ka kohaliku omavalitsuse kehtestavad rahalised kohustused on avalik-õiguslikud rahalised kohustused. Järelikult kuuluvad ka need PS § 113 kaitsealasse. 18. Seejuures on oluline märkida, et ka PS §-s 113 sätestatud seadusreservatsiooni nõue ei ole absoluutne. Riigikohus on asunud seisukohale: „Põhiseaduse mõttest ja sättest tuleneb, et vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega” (RKÜKo 03.12.2007, 33141-06, p 22). Teisal on Riigikohus märkinud: „Seadus ei pea kõiki […] piiranguid detailselt kirjeldama. Küll aga peab seadus määratlema raamid, mille sees täitevvõim täpsustab seaduse vastavaid sätteid“ (RKPJKo 17.03.1999, 3-4-1-1-99, p 14). Ringkonnakohus on seisukohal, et need põhimõtted tulevad kõne alla ka avalik-õiguslike rahaliste kohustuste korral. 8

19. Kohalike maksude osas modifitseerib eelnevat aga PS § 157 lg 2, mille kohaselt on kohalikul omavalitsusel seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi. Kuigi see sõnastusest otseselt ei tulene, on selles sättes süstemaatiliselt tõlgendades eelkõige silmas peetud kohalikke makse. PS § 157 lg-t 2 tuleb omakorda tõlgendada koosmõjus § 157 lg-ga 1 ja § 154 lg-ga 1. PS § 157 lg 1 järgi on kohalikul omavalitsusel iseseisev eelarve, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus. PS § 154 lg 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt, kõiki kohaliku elu küsimusi. Ka nende sätete tõlgendamisel tuleb arvesse võtta Riigikohtu seisukohti. Riigikohus on selgitanud PS § 113 ja § 157 lg 2 vahekorda möödaminnes: „Seadusandja otsustada on, millistest allikatest (nt riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumisest, riigieelarvest tehtavatest eraldistest, kohalikest maksudest vm) piisavad rahalised vahendid peavad laekuma“ (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 55). Samas kontekstis tuleb vaadelda ka Riigikohtu otsust asjas nr 3-4-1-11-98, millega Riigikohus tunnistas kehtetuks Tallinna vanalinna tasulist sissesõitu ettenäinud sätted. Selles otsuses tõlgendas Riigikohus PS § 157 lgt 2: „Selles sättes tähendab tingimus „seaduse alusel“ seaduse reservatsiooni, mille järgi kohaliku maksu kehtestamise volitus peab tulenema vastavast seadusest“ (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98, p V). Kuna vanalinna sisenemise maksustamise võimalust ei olnud seaduses ette nähtud, oli kohaliku omavalitsuse määrus vastavas osas põhiseadusega vastuolus. Samas otsuses rõhutas Riigikohus aga ka seda, et kohalik omavalitsus peab saama volitusnormita otsustada küsimusi, mis ei ole riigielu küsimused. „Kui kohalik omavalitsus ei võiks volitusnormita otsustada kohaliku elu küsimusi, siis ei saaks ta otsustada ja korraldada kõiki selliseid küsimusi. See tuleneb ka asjaolust, et kõiki kohaliku elu küsimusi on võimatu ette näha“ (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98, p II). Samuti tuleb käesolevas kontekstis võtta arvesse kohaliku omavalitsuse finantsautonoomiat (RKPJKo 15.12.2008, 3-4-1-14-08, p 32), mis tähendab sisuliselt kohaliku omavalitsuse omavastutust eelarve planeerimisel. See omakorda seab mõttelise ülempiiri kohaliku omavalitsuse kehtestatavatele finantskohustustele, takistades jätkusuutlikkuse huvides liiga kõrgete maksude kehtestamist. Kuigi lühiperspektiivis võib volikogule tunduda kasumlik tõsta järsult nt reklaamimaksu, võib selline otsus anda keskmises perspektiivis maksulaekumistes olulise tagasilöögi kas reklaami teistesse kanalitesse või ettevõtete teistesse omavalitsustesse kolimise tõttu. Reklaamimaksu suurus ei ole aga ka käesoleva vaidluse esemeks, kuna kaebajad ei ole väitnud, et see oleks ebaproportsionaalselt suur. Kokkuvõttes on küsimus niisiis tasakaalupunktis: mis peab kohaliku maksu puhul olema sätestatud seaduses ja mis ei pea olema sätestatud seaduses, vaid võib olla ette nähtud ainult kohaliku omavalitsuse määruses. Ringkonnakohus leiab, et reklaamimaksu puhul kujutabki praegune olukord, kus maksu objekt on seaduses üldiselt määratletud, selle konkretiseerimine ja maksumäär aga jäetud kohaliku omavalitsuse volikogu otsustada, endast tasakaalupunkti. Olgugi, et PS § 113 nõuab kõigi avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamist üksnes Riigikogus vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga, modifitseerib PS § 157 lg 2 seda kohalike maksude puhul, võimaldades mõningate maksuelementide kehtestamise jätta ka kohaliku omavalitsuse volikogu otsustada. Seadusandja on valinud mehhanismi, kus maksuobjekti üldise määratluse kehtestab seadusandja ise, jättes maksuobjekti konkretiseerimise ja konkreetse maksumäära kohaliku omavalitsuse volikogu kehtestada. Ringkonnakohus peab sellist lahendust kohaliku omavalitsuse autonoomia valguses põhiseaduse järgi põhimõtteliselt võimalikuks. 20. Ringkonnakohus leiab, et selline lahendus ei lähe ka laiemalt võttes vastuollu seadusreservatsiooni põhimõttega. Üldise seadusreservatsiooni põhimõte, mis on sätestatud PS § 3 lg 1 lauses 1 kehtestab lühidalt kokkuvõetuna nõude, et põhiõigusi tohib piirata üksnes demokraatlikult legitimeeritud esinduskogu otsusega või selle alusel. Maksude ja muude avalik-õiguslike rahaliste kohuste valdkonnas konkretiseerib seda üldist põhimõtet PS § 113, mida võib ajalooliselt pidada enne Ameerika Ühendriikide loomist koloniaalterritooriumil 9

tõstatatud loosungi „no taxation without representation“ ideeajalooliseks jätkuks meie põhiseaduses. Nimetatud põhimõte tähendab, et ei tohi maksustada ilma demokraatlikult valitud poliitilise esinduskogu otsuseta. Kuna kohalikul tasandil on demokraatlikult valitud poliitiline esinduskogu – kohaliku omavalitsuse volikogu – olemas ja maksumäärus on kehtestatud selle kogu otsusega, siis leiab ringkonnakohus, et praegune lahendus ei lähe vastuollu üldise seadusreservatsiooni ideestikuga. 21. Kaebajad väidavad, et KoMS § 10 lg 1 ei vasta määratletuse põhimõttele. Kaebajad leiavad, et kuna maksuobjekti määratlemine on jäänud suures osas kohaliku omavalitsuse volikogu pädevusse, siis on viinud kohalike omavalitsuste piiramatu kaalutlusruum selleni, et kohustatud isikutel ei ole võimalik piisava täpsusega maksukohustuse ulatust ette näha. Ringkonnakohus selle mõttekäiguga ei nõustu ja leiab, et maksukohustuse ulatust on võimalik ette näha, kui tutvuda lisaks KoMS § 10 lg-le 1 ka maksumäärusega. Riigikohus on defineerinud õigusselguse põhimõtet järmiselt: „Õigusselguse põhimõte tuleneb nõudest, et isikul peab olema mõistlik võimalus ette näha õiguslikke tagajärgi, mida tema tegevus võib kaasa tuua – isikul peab olema õigusnormidele tuginedes võimalik prognoosida avaliku võimu käitumist. Kõnealune põhimõte tähendab seda, et õigusnormid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, kuid see ei nõua tingimata, et kõik teo õiguslikud järelmid peaksid olema koondatud ühte ja samasse õigusnormi“ (RKÜKo 27.06.2005 3-4-1-2-05, p 31). Ringkonnakohus leiab, et KoMS § 10 lg 1 koosmõjus maksumäärusega on piisavalt selge ja arusaadav. Ringkonnakohus võtab seejuures arvesse ka seda, et reklaamimaksukohustuse adressaadiks on ettevõtja, kellelt võib eeldada ettevõtlust reguleerivatesse normidesse süvenemist või vajadusel õigusteenuse kasutamist, et neis normides orienteeruda. Ringkonnakohus nõustub ka Tallinna Ringkonnakohtu seisukohaga, et maksukohustust saab ühtviisi selgelt sätestada nii seadusega kui määruse vormis kehtestatud õigusaktiga (TlnRKo 30.03.2016, 31452223, p 9). 22. Täiendavalt peab ringkonnakohus vajalikuks juhtida tähelepanu sellele, et kohalike maksude seaduse reklaamimaksu regulatsioon on oma põhiosas kehtinud muudatusteta pikka aega. Kohalike maksude seadus võeti Riigikogus vastu 21.09.1994 ja hakkas kehtima 24.10.1994. Ka selline stabiilsus on ringkonnakohtu arvates indiits, et tegemist ei ole põhiseadusvastase regulatsiooniga. 23. Kaebaja tugineb peamiselt järgmisele Riigikohtu järgmisele seisukohale: „PS § 157 lg 2 järgi on omavalitsusüksusel seaduse alusel õigus kehtestada avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi. […] Selline delegeerimine on kooskõlas põhiseadusega juhul, kui kõik avalikõigusliku rahalise kohustuse elemendid on PS §-st 113 tulenevalt kindlaks määratud seaduses – üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine täitevvõimule“ (RKPJKo 05.01.2015, 3-4-1-34-14, p 37). Ringkonnakohus leiab, et viimati nimetatud otsuses valitud sõnastust „kõik avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid“ tuleb eelpool toodu valguses pidada eksitavaks. Lisaks juhib ringkonnakohus tähelepanu Tallinna Ringkonnakohtu seisukohale, mille järgi kohalike maksude osas ei ole sellist eesmärki – kehtestada maksuõigussuhte kõik elemendid seaduses – võimalikki saavutada (TlnRKo 30.03.2016, 31452223, p 9). Ringkonnakohus nõustub selle seisukohaga. Veel on ringkonnakohtu silmis oluline, et Riigikohus väljendas viimati nimetatud seisukohta riigielu küsimusega seonduva rahalise kohustuse kontekstis. Ringkonnakohus märgib, et riigielu küsimusega seonduva rahalise kohustuse kehtestamisel ei saa kehtida eeltoodud mõttekäik, sest see tugineb kohaliku omavalitsuse autonoomiale. Riigielu küsimusega seonduva rahalise kohustuse kehtestamise korral ei modifitseeri PS § 157 lg 2 §-s 113 sätestatud üldpõhimõtet, mistõttu on Riigikohtu tuginemine PS §-le 113 põhjendatud. 10

24. Ringkonnakohus leiab, et ka maksumäärus on õiguspärane. Ringkonnakohus leiab, et maksumäärus peab õigusnormi hierarhiast lähtuvalt esmalt olema kooskõlas nii kohalike maksude seaduse kui ka kõigi ülejäänud seadustega, sh reklaamiseadusega. Kui kohaliku omavalitsuse määrus on vastuolus mis tahes seadusega, siis on määrus juba sellepärast õigusvastane ning seega ka põhiseadusega vastuolus. Kohalikud omavalitsused tohivad ka kohaliku elu küsimusi otsustada üksnes seadusega ette antud raamides. Sellega on välistatud ka kohalike omavalitsuste väidetav omavoli maksuobjekti kehtestamisel. Nagu nähtub ka eelviidatud Riigikohtu otsusest (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98), peab maksuobjekt olema seaduses teatava konkreetsusastmega määratletud, sest vastasel korral läheb kohaliku omavalitsuse tegevus tõepoolest vastuollu seadusreservatsiooni põhimõttega. Käesoleval juhul tuginevad kaebajad maksumääruse põhiseadusevastasuse osas üksnes kohalike maksude seaduses sätestatud volitusnormi väidetavale põhiseadusevastasusele. Kuna volitusnorm on põhiseadusega kooskõlas, siis on ka maksumäärus õiguspärane. 25. Vastuseks kaebajate ülejäänud argumentidele selgitab ringkonnakohus järgmist. Seadusandja valitud lahendus ei ole vastuolus võrdsuspõhiõigusega, kuna võrdsuspõhiõigus nõuab põhiseaduse võrdset kohaldamist, põhiseaduse sätted on aga nii PS § 113 kui ka § 157 lg 2. On ilmne, et PS § 157 lg 2 ei saa kehtida kõigi avalik-õiguslike rahaliste kohustuste suhtes, kuna reguleerib üksnes kohalike omavalitsuse poolt kohaliku omavalitsuse autonoomia raames kehtestatavaid kohalikke makse ja koormisi. Seega on ühes valdkonnas ühed ja teises valdkonnas teises reeglid. Võrdseid koheldakse võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt ning võrdsuspõhiõiguse riivet ei esine. 26. Eelnevast tulenevalt jääb kaebajate apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsuse resolutsioon muutmata. Halduskohtu otsuse põhjendused tuleb asendada käesoleva otsuse põhjendustega. 27. Vastavalt HKMS § 108 lg 1 lausele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna otsus tehti kaebajate kahjuks, jäävad kaebajate menetluskulud kaebajate endi kanda. Kuna vastustaja ega kaasatud haldusorgan ei ole apellatsioonimenetluses esitanud menetluskulude hüvitamise taotlust, siis ei ole selles osas vajalik seisukohta kujundada.

Maili Lokk Tanel Saar Madis Ernits /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ 11