3-16-49/15 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tartu Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Tiina Pappel, Maili Lokk, Madis Ernits

Määruse tegemise aeg ja koht

13.05.2016, Tartu

Haldusasja number

3-16-49

Haldusasi

Põlva Apteek OÜ kaebus keelata Ravimiametil sellise

haldusakti

andmine,

millega

muudetakse

apteegiteenuse tegevusloas üld- või haruapteegi

tegevuskohta, mille tulemusel on võimalik avada Põlva

linnas aadressil Aasa 1 uus apteek või mille alusel on

võimalik avada üldapteegi uue struktuuriüksusena

samal aadressil uus apteek isikul, kes ei vasta RavS

§ 41 lg 3 nõuetele

Menetluse alus ringkonnakohtus

Pharma Group OÜ määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

Menetlusosalised

Kaebaja Põlva Apteek OÜ

Esindaja adv. Birgit Aasa

Vastustaja Ravimiamet

Kolmas isik (määruskaebuse esitaja) Pharma Group

OÜ

Esindajad v.-adv. Indrek Teder ja v.-adv. Marko Pikani

RESOLUTSIOON

Jätta määruskaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 12.01.2016. a määruse

resolutsiooni punktid 4 ja 5 muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määrus ei ole edasikaevatav (halduskohtumenetluse seadustik (HKMS) 252 lg 7 ls 2).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Põlva Apteek OÜ esitas 08.01.2016. a Tartu Halduskohtule kaebuse, et kohus keelaks

Ravimiametil sellise haldusakti andmine, millega muudetakse apteegiteenuse tegevusloas üld-

ja haruapteegi tegevuskohta, mille tulemusel on võimalik avada Põlva linnas aadressil Aasa 1

uus apteek või mille alusel on võimalik avada üldapteegi uue struktuuriüksusena Põlva linnas

aadressil Aasa 1 apteek isikul, kes ei vasta ravimiseaduse (RavS) § 41 lg 3 nõuetele.

Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse. Kaebaja palus kohtul keelata

Ravimiametil taotluse lahendamine, mille eesmärk on muuta apteegiteenuse tegevusloas üld-

või haruapteegi tegevuskohta selliselt, et selle tulemusel on võimalik avada Põlva linnas

aadressil Aasa 1 uus apteek või mille alusel on võimalik avada üldapteegi uue

struktuuriüksusena Põlva linnas aadressil Aasa 1 uus apteek isikul, kes ei vasta RavS § 41 lg 3

nõuetele, kuni praeguses asjas tehtava kohtulahendi jõustumiseni.

Esialgse õiguskaitse taotluses oli märgitud, et kaebaja huvid esialgse õiguskaitse

kohaldamiseks on apteegiteenuse osutamise jätkamine, hoidumine ebavajalike riskide

võtmisest (laovarude vähendamise näol) ning töötajatele töökohtade säilitamine (kaebaja on

tööandjaks kaheksale töötajale). Kaebaja hinnangul ei ole kaebus perspektiivitu. Kaebaja on

seisukohal, et Ravimiameti tegevus on õigusvastane ning on selges vastuolus ravimiseaduse

muudatuste eesmärgiga ja majandustegevuse seadustiku üldosa seaduses sätestatuga. Peamine

koormav tagajärg, mis kaasneks esialgse õiguskaitse mittekohaldamisega, on kaebaja arvates

tema majandustegevuse oluline halvenemine (käibe langus, püsiva kahjumi tekkimine,

pankrotioht), mis võib kaasa tuua kaebaja majandustegevuse täieliku lõpetamise või ühe või

mitme kaebaja maapiirkonnas asuva haruapteegi sulgemise. Samuti leidis kaebaja, et

puudutatud isiku ühe apteegi avamata jätmine ei saa olla majanduslikust seisukohast

märkimisväärne ning tema huvid ei saa esialgse õiguskaitse kohaldamisel kuidagi

pöördumatult kahjustada. Kaebaja rõhutas, et esialgse õiguskaitse kohaldamine on ka avalikes

huvides, sest mitteproviisorist apteegiomanikel reeglina puuduvad patsiendi tervist kaitsvad

professionaalsed teadmised ja kutse-eetikanõuded. Puudutatud isiku poolt viienda apteegi

avamine Põlva linnas oleks avaliku huvi vastane, sest see suurendaks kontsentratsiooni

apteegiturul ja ketiapteekide osakaalu selles ning suretaks proviisorapteegist kaebaja poolt

maapiirkondades tagatud apteegiteenuse osaliselt või täielikult välja.

2. Ravimiamet asus kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse osas seisukohale, et esialgse

õiguskaitse kohaldamine ei ole vajalik, on põhjendamata ning taotlus tuleb jätta rahuldamata.

Ravimiamet märkis, et ei saa välistada, et uue apteegiteenuse pakkuja Põlva linnas võib

vähendada kaebaja tulu, kuid kaebajal ei ole objektiivselt võimalik antud kaebusega Põlva

linnas apteekide avamist ja sellega kaasnevaid negatiivseid mõjutusi ära hoida. Arvestada

tuleb ka puudutatud isikule kaasnevate tagajärgedega. Esialgse õiguskaitse kohaldamisel

kaotab puudutatud isik võimaluse apteegiteenuse osutamiseks Põlva linnas ning selleks tehtud

kulutused muutuvad kohtumenetluse ajaks kasutuks. Ravimiameti arvates ei ole

keelamiskaebuse eeldused täidetud ning kaebusega pole võimalik saavutada kaebuse

eesmärki, mistõttu tuleb kaebus tagastada.

3. Tartu Halduskohus rahuldas 12.01.2016. a määruse resolutsiooni punktiga 4 kaebaja

esialgse õiguskaitse taotluse ja punktiga 5 keelas Ravimiametil taotluse lahendamise, mille

eesmärk on muuta apteegiteenuse tegevusloas üld- või haruapteegi tegevuskohta selliselt, et

selle tulemusel on võimalik avada Põlva linnas aadressil Aasa 1 uus apteek või mille alusel on

võimalik avada üldapteegi uue struktuuriüksusena Põlva linnas aadressil Aasa 1 uus apteek

isikul, kes ei vasta RavS § 41 lg 3 nõuetele, kuni kohtulahendi jõustumiseni käesolevas

haldusasjas.

Halduskohus asus seisukohale, et praeguses menetlusstaadiumis ei ole võimalik pidada

kaebuse eduväljavaateid olematuteks. Halduskohus leidis, et antud asjas esineb kaebajale

kahjulike tagajärgede saabumise oht, milleks on kaebaja majandustegevuse oluline

halvenemine, mis võib kaasa tuua kaebaja majandustegevuse täieliku lõpetamise või ühe või

mitme kaebaja hallatava apteegi sulgemise, ning see kaebajale negatiivsete tagajärgede

saabumise oht ei ole hüpoteetiline. Uue apteegi avamine väikese nõudlusega Põlva linnas

mõjutab kohe klientide käitumist ning kaebaja teenindada jääb lähiajal ilmselgelt liiga vähe

kliente, mis omakorda mõjutab viivitamatult kaebaja majandustegevust. Kaebaja huvi on

apteegiteenuse osutamise jätkamine, hoidumine ebavajalike riskide võtmisest ja töötajatele

töökohtade säilitamine. Selleks, et nimetatud kahjulikke mõjutusi tõrjuda, omab kaebaja

halduskohtu hinnangul esialgse õiguskaitse vajadust. Peale selle võib halduskohtu arvates

osutuda kohtuotsuse täitmine kaebuse rahuldamise korral raskendatuks või võimatuks, sest ei

pruugi olla võimalik sulgeda juba uksed avanud uut apteeki, kuna sellisel juhul ei pruugi

enam olla tagatud ravimite kättesaadavus.

Halduskohus märkis, et kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamine tähendaks seda, et

kolmandal isikul, kes on esitanud taotluse tegevusloa muutmiseks, tekib kahju seoses

apteegiteenuse osutamiseks tehtud kulutustega (ruumide ehituslikud tööd, sisseseade, tellitud

kaubad, sõlmitud töölepingutest tulenevad kohustused, võetud kohustused rendileandja ees

vms.). Halduskohus arvestas seejuures asjaoluga, et kolmas isik ei ole veel apteeki avanud,

kuigi ta on selle avamiseks juba kulutusi teinud, kuid oluliselt suurem kolmanda isiku õiguste

kahjustamine oleks see, kui kolmas isik on avanud uue apteegi ning seejärel peaks selle

sulgema. Samuti asus halduskohus seisukohal, et esialgse õiguskaitse rahuldamisel ei

kahjustata avalikku huvi. Arvestades avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi, hinnates

kaebuse perspektiive ja esialgse õiguskaitse kohaldamise ettenähtavaid tagajärgi, otsustas

halduskohus kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldada.

4. Tartu Halduskohus kaasas 14.01.2016. a määrusega menetlusse kolmanda isikuna

Pharma Group OÜ, kes on Ravimiametile antud haldusasjas vaidluse all oleva taotluse

esitanud isik. Halduskohus leidis, et seega puudutab asjas tehtav kohtulahend tema õigusi ja

kohustusi ning ta tuleb HKMS § 20 lg 1 kohaselt kolmanda isikuna menetlusse kaasata.

5. Kolmas isik esitas 27.01.2016. a Tartu Halduskohtu 12.01.2016. a määruse peale

määruskaebuse, milles palub halduskohtu määruse resolutsiooni punktid 4 ja 5 tühistada

ning teha uus kohtumäärus, millega jätta kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

Määruskaebuse esitaja märgib, et ta esitas vastustajale 21.12.2015. a taotluse muuta kolmanda

isiku üldapteegi tegevusluba nii, et selles näidatud tegevuskohaks on Aasa 1, Põlva.

Määruskaebuse põhjendused on järgmised:

- Kaebajal puudub kaebeõigus ning kaebusega taotletud eesmärk ei ole saavutatav, mistõttu on

kaebus ilmselgelt perspektiivitu. Kuivõrd kaebeõiguse olemasolu mõjutab selgelt kaebuse

perspektiivi, tuleb seda käsitleda ka esialgse õiguskaitse taotluse (ja antud määruskaebuse)

lahendamisel.

- Halduskohus on jätnud kohaldamata RavS § 43 lg 1 rakendussätte RavS § 1167 lg 2,

kohaldades seeläbi ebaõigesti materiaalõiguse normi, mis on viinud ebaõige kohtulahendini.

Üleminekuperioodil kuni tähtaja saabumiseni ei ole RavS § 41 lg 3 alusel võimalik

olemasoleva loa alusel apteegi pidamist mitte kuidagi keelustada, piirata ega olemasoleva loa

alusel apteegi pidamist õigusvastaseks lugeda. Seetõttu ei saa ka kaebuses märgitud

haldusakti andmine olla kaebuses märgitud alusel õigusvastane.

- Halduskohus on jätnud tähelepanuta, et ekslikult kohaldatud RavS § 41 lg 3 ja selle

rakendussäte käsitlevad vaid uute lubade väljastamist, mitte olemasoleval loal tegevuskoha

muutmist.

- Halduskohus on ebaõigesti käsitlenud ravimiseaduse muudatusi ning majandustegevuse

seadustiku üldosa seaduse (MsÜS) sätteid kui demograafilisi ja geograafilisi piiranguid.

09.06.2014. a jõustunud RavS § 42 lg 5 ja 20.03.2015. a jõustunud RavS § 41 lg-d 2-6

puudutavad üksnes omandiga seotud piiranguid. Halduskohtu määruses on aga läbivalt nii

kaebeõiguse, kaebusega taotletava eesmärgi saavutamise kui ka esialgse õiguskaitse taotluse

põhjendatuse hindamise juures osundatud just demograafilistele ja geograafilistele

piirangutele/põhjustele.

- Kaebuse eesmärk ei ole ühelgi juhul saavutatav ja kohaldatud esialgse õiguskaitse abinõu ei

ole eesmärgipärane, proportsionaalne ega sobiv. Ravimiametil on võimalik sõltumata RavS

§ 41 lg-st 3 üksnes kolmanda isiku esitatud taotlus rahuldada, kuivõrd RavS § 1167 lg 2

kohaselt ei saa antud juhul kolmanda isiku taotlust rahuldamata jätta. Järelikult ei ole kaebuse

eesmärk saavutatav ning ka esialgse õiguskaitse abinõu ei saa olla eesmärgipärane ega sobiv

ja proportsionaalne.

- Määruses ei ole esitatud kohtu järelduste aluseks olnud põhjendusi, kohtu siseveendumuse

kujunemine ei ole jälgitav, mistõttu on tegemist olulise menetlusnormi rikkumisega

HKMS § 230 lg 1 mõttes, mis annab täiendava aluse vaidlustatud lahendi tühistamiseks.

- Kolmanda isiku taotlusel tehtav üldapteegi tegevusloa muudatus on õiguspärane ega saa

riivata ühtegi kaebaja subjektiivset õigust. RavS § 41 lg 3 ei anna ühelegi isikule õigust nõuda

konkurentsi piiramist enda turuosa, käibe ja kasumi säilitamiseks.

- Miski ei välista kaebaja õigust esitada tühistamiskaebus vastustaja haldusakti peale, millega

muudetakse kolmanda isiku üldapteegi tegevusloa tegevuskohta. Seetõttu on täitmata nii

HKMS § 249 lg 1 mõttes esialgse õiguskaitse kohaldamise imperatiivne eeldus kui ka HKMS

§ 45 lg 1 mõttes kaebuse lubatavuse eeldus. Vaidlustatud halduskohtu määrusest ei nähtu

ühtegi tuvastatud faktilist asjaolu või õiguslikku põhjendust, mis kinnitaks, et kolmanda isiku

poolt Põlvas aadressil Aasa 1 avatav apteek toob talle kaasa pöördumatud tagajärjed.

- Kaebaja huvid ei ole kaalukamad, kui kolmanda isiku huvid. Kolmas isik on teinud Põlvas

aadressil Aasa 1 apteegi avamiseks juba kulutusi summas 43 256 eurot.

- Esialgse õiguskaitse kohaldamine on vastuolus avalike huvidega. Avalikuks huviks on

eeskätt apteegiteenuse kättesaadavus ning ravimite müügihind tarbijatele, mis on kolmanda

isiku poolt apteegi avamise korral paremini tagatud.

6. Vastustaja esitas 08.02.2016. a vastuse kolmanda isiku määruskaebusele, milles leiab, et

esialgse õiguskaitse kohaldamine ei ole vaidlustatud kohtumääruses toodud põhjendustel

põhjendatud. Vastustaja on seisukohal, et esitatud kaebusest ei selgu, millisele õigusnormile

tuginedes kaebaja ravimiseadusega tagatud õigust rikutakse. Vastustaja märgib, et kaebus

puudutab üldapteegi tegutsemiskoha muutmist, kuid kaebuse sisu ja kaebaja väidetavate

õiguste riive põhistuse järgi sooviks kaebaja välistada Põlva linnas apteekide arvu

suurenemist. Sellist eesmärki ei ole vastustaja arvates antud kaebusega võimalik saavutada.

Vastustaja arvates ei ole kaebajal objektiivselt võimalik antud kaebusega ära hoida Põlva

linnas apteekide avamist ning sellega kaasnevaid negatiivseid mõjutusi. Vastustaja hinnangul

ei oma tähendust kaebaja võimalikud kaasnevad majandusnäitajaid mõjutavad asjaolud, sest

RavS § 41 lg-te 2-6 ja § 42 lg 5 ei ole kehtestatud üldapteekide vahelise konkurentsi piiramise

eesmärgil ja olemasolevate apteekide majandusliku tulukuse tagamiseks. RavS § 41 lg 3

eesmärgiks ei ole kaebaja turuosa, käibe ja kasumi kaitsmine. Samuti ei ole vaja hinnata

piirkonna elanike arvu või apteegi olemasolu piirkonnas. Alates 22.12.2014. a ei ole

Riigikohtu üldkogu 09.12.2013. a ja 22.12.2014. a otsustega ravimiseaduses enam

geograafilisi ja demograafilisi piiranguid, v.a RavS § 30 lg 91, mis ei puuduta üldapteekide

avamist ja tegutsemiskoha muutmist.

7. Kaebaja esitas 08.12.2016. a vastuse kolmanda isiku määruskaebusele, milles palub jätta

määruskaebuse rahuldamata ja vaidlustatud halduskohtu määruse muutmata.

Kaebaja on jätkuvalt seisukohal, et antud asjas ei viita miski kaebuse ilmselgele

perspektiivitusele ning mõistlikku vaidlust ei saa olla selles, et kohtuvaidluse ajal muutub

kaebaja tegevus esialgset õiguskaitset kohaldamata ilmselgelt kahjumlikumaks, mis tingib ühe

või mitme apteegi sulgemise. Samuti on kaebaja jätkuvalt seisukohal, et kolmanda isiku

õigused ei kaalu üles kaebaja õigusi ning esialgse õiguskaitse püsimajäämine on avalikes

huvides. Kaebaja on seisukohal, et vastustaja on eiranud kohalduvaid majandustegevuse

seadustiku üldosa seaduse tegevuskoha ning tegevusloa muutmise menetlemise sätteid.

Kaebaja hinnangul annab RavS § 1167 lg-s 2 olev üleminekusäte vastustajale üksnes pädevuse

mitte tunnistada kuni üleminekuperioodi lõpuni kehtetuks selliste üldapteekide

tegevuslubasid, mis ei vasta RavS § 41 lg 3 nõuetele. Kaebaja arvates võimaldab vastustaja

seisukoht isikutel, kes ei vasta apteegi tegevusloa kontrollieseme tingimustele, hõivata

üleminekuperioodil proviisorapteekide arvel turuosa, mis on vastuolus kehtestatud piirangu

mõtte ja eesmärgiga. Kaebaja märgib, et kui vastava taotluse oleks esitanud proviisorapteek,

ei oleks kaebaja kohtusse pöördunud. Kaebaja väitel tuleneb vastustajale RavS § 41 lg-st 3

koosmõjus majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse regulatsiooniga keeld võimaldada

sellise uue apteegi avamist (tegevuskoha muutmise kaudu), mis ei vasta ravimiseadusega

tegevusloa omajale kehtestatud piirangutele. Kaebaja arvates kaitsevad nimetatud sätted ka

tema subjektiivseid õigusi. Proviisorapteekide madala kasumlikkuse ja ristsubsideerimise

võimekuse puudumise tõttu võib ilma esialgse õiguskaitseta kohtumenetluse ajal tekkida

olukord, kus proviisorapteek peab oma tegevuse lõpetama.

Kuna apteeki on võimalik avada sisuliselt tegevusloa muutmisele järgnevast päevast ning

kohtupraktika kohaselt ei ole juba avatud apteegi puhul esialgset õiguskaitset kohaldatud, siis

kaebajal puudub HKMS § 45 lg 1 mõttes tõhus õiguskaitse haldusakti hilisema vaidlustamise

korral. Kolmanda isiku poolt planeeritava apteegi avamine mõjutab vahetult kaebaja õigusi,

mis võib üsna lühikese aja jooksul kulmineeruda ühe või mitme kaebaja apteegi sulgemisega.

Esialgset õiguskaitset rakendamata muutuks võimatuks ka kohtuotsuse täitmine, kuna

keelamiskaebust ei oleks enam võimalik rahuldada, kui taotletav haldusakt antakse

kohtumenetluse ajal välja.

Kaebaja arvates toob apteegiteenuse osutamise tasakaalu muutmine Põlvas endaga kaasa

raskemad tagajärjed just kaebajale. Kolmandal isikul on üle Eesti 74 apteeki, mis tagavad talle

majandustegevuse jätkamiseks piisava sissetuleku. Kaebaja hinnangul ei kahjustu esialgse

õiguskaitse rakendamine kuidagi apteegiteenuse kättesaadavust Põlva linnas ning selle

rakendamata jätmine võib oluliselt halvendada apteegiteenuse kättesaadavust

maapiirkondades, kus kaebaja peab maa-apteeke. Kui kolmas isik avab Põlva linnas viienda

apteegi, on kaebaja tõenäoliselt sunnitud sulgema ühe või mitu kõige kahjumlikumatest maa-

apteekidest Ahja, Veriora või Värska vallas. Samuti oleks ärihuvidest mõjutatud ketiapteegi

avamine ning sellega proviisorapteegi turult välja tõrjumine vastuolus patsiendikeskse ning

kvaliteetse apteegiteenuse tagamise põhimõttega, mille riik on seadnud prioriteediks.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Ringkonnakohus leiab, et ükski määruskaebuses esitatud väide ei anna alust

määruskaebuse rahuldamiseks ja Tartu Halduskohtu 12.01.2016. a määruse tühistamiseks.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse põhjendustega ja ei pea vajalikuks neid

korrata (HKMS § 203 lg 2 ja § 201 lg 4). Määruskaebuses esitatud väidete osas märgib

ringkonnakohus järgmist.

9. Ringkonnakohus ei nõustu kolmanda isiku väidetega kaebeõiguse puudumise kohta.

Halduskohus on 12.01.2016. a kohtumäärusega kaebuse menetlusse võtnud, märkides samas,

et kaebeõiguse osas on õiguslik olukord keerukas, kuid sellisel juhul tuleb eelistada kaebuse

menetlusse võtmist ning kaebeõiguse kontrollimist otsuse tegemisel. Seda seisukohta on

korduvalt rõhutanud ka Riigikohus oma lahendites (nt RKHKm 21.05.2014, 3-3-1-26-14, p 9

ja seal viidatud kohtupraktika). Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et olukord on pisut

keerukas, kuid leiab, et kaebajal on nii ettevõtlusvabadusest tulenev õigus ausale

konkurentsile kui ka omandipõhiõigusest tulenev õigus sellele, et riik ei kahjustaks tema

omandit õigusvastaselt. Ringkonnakohus leiab, et mõlemad subjektiivsed õigused tulevad

kõne alla siis, kui Ravimiameti kavandatav luba kolmandale isikule osutub summaarsel

kontrollil õigusvastaseks.

10. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise aluseks saab olla vaid kaebuse ilmne

perspektiivitus (nt RKHKm 14.12.2004, 3-3-1-85-04, p 16). Seega saab esialgse õiguskaitse

taotluse kaebuse perspektiivituse alusel jätta rahuldamata üksnes siis, kui isegi ilma kaebuse

põhjenduste põhjaliku analüüsita on selge, et tegemist on ilmselgelt põhjendamatu kaebusega.

Ringkonnakohtu hinnangul ei ole käesoleval hetkel antud asjas asjaoludele ja õigusnormidele

summaarset hinnangut andes alust jõuda järeldusele, et kaebus on ilmselgelt perspektiivitu.

Põlva Apteek OÜ soovib, et kohus keelaks Ravimiametil sellise haldusakti andmine, millega

muudetakse apteegiteenuse tegevusloas üld- ja haruapteegi tegevuskohta, mille tulemusel on

võimalik avada Põlva linnas aadressil Aasa 1 uus apteek või mille alusel on võimalik avada

üldapteegi uue struktuuriüksusena Põlva linnas aadressil Aasa 1 apteek isikul, kes ei vasta

RavS § 41 lg 3 nõuetele. Õiguslikud küsimused, millele tuleb seejuures summaarselt vastata,

on järgmised: (1) Kas RavS § 1167 lg 2 muudab kaebaja eesmärgi saavutamise võimatuks? (2)

Kas RavS § 41 lg 3 reguleerib ainult uue loa väljastamist või ka olemasoleva muutmist

haruapteegi avamiseks? Need küsimused on omavahel seotud.

11. Kolmanda isiku väitel ei ole RavS § 1167 lg-s 2 sätestatud tähtaja saabumiseni mitte

kuidagi võimalik piirata olemasoleva loa alusel tegutseva apteegi tegevuskoha muutmist.

Ringkonnakohus sellega ei nõustu. RavS § 1167, mis kujutab endast pealkirja järgi RavS § 41

rakendussätet, on kahelõikeline ja sätestab: „(1) Enne käesoleva seaduse § 41 lõigete 2–6

jõustumist esitatud üldapteegi tegevusloa taotlused vaadatakse läbi ja lahendatakse taotluse

esitamise ajal kehtinud käesoleva seaduse redaktsiooni kohaselt. (2) Käesoleva paragrahvi

lõikes 1 nimetatud üldapteegi tegevusload ning enne käesoleva seaduse § 41 lõigete 2–6

jõustumist väljastatud üldapteegi tegevusload, mis ei vasta käesoleva seaduse § 41 lõigetes 2–

5 nimetatud tingimustele, tuleb kehtestatud nõuetega vastavusse viia 2020. aasta 1. aprilliks.“

Selle sätte mõistmiseks tuleb heita pilk ka seaduse seletuskirjale. RavS § 1167 lisati

ravimiseadusse 18.02.2015 Riigikogus vastu võetud ravimiseaduse muutmise seadusega (782

SE). Selle seaduseelnõu üldeesmärk oli eelnõu seletuskirja kohaselt järgmine:

„Ravimiseaduse muutmise seaduse eelnõu algatamise eesmärgiks on tagada apteegiteenuse

kättesaadavus väiksema nõudlusega (maa-) piirkondades, kus üldapteeki ega selle

struktuuriüksust ei ole ning lähim apteegi tegutsemiskoht jääb kohalike elanike jaoks kaugele.

Eelnõu kohaselt kohustatakse väiksema nõudlusega piirkonnas apteegiteenust osutama sellist

üldapteegiteenuse osutamise tegevusloa omajat, kes on Eesti suurematesse linnadesse

asutanud vähemalt kümme apteeki ja kelle tegutsemine on kõige tulusam. Sellisele

võimalikule meetmele, millega apteegiteenuse parema kättesaadavuse tagamiseks

kohustatakse suure nõudlusega piirkondade apteekide pidajaid osutama apteegiteenust ka

vähese nõudlusega piirkondades, on viidanud Riigikohus oma otsuses, samuti ka

õiguskantsler. Kuna üldapteegi asutamine on ettevõtte jaoks koormavam kui struktuuriüksuse

asutamine (kõrgemad ruumide ja personali nõuded), siis arvestades eeldatavat väikest

nõudlust ravimite järele on enam põhjendatud seada nimelt struktuuriüksuse (haruapteek,

apteegibuss) asutamise kohustus. Kuna üldapteegi struktuuriüksuse asutamise kohustuse

täitmine ei ole seotud ravimite käitlemisega varasemalt väljastatud tegevuslubadele vastavates

apteekides/struktuuriüksustes, siis ei saa kohustust käsitleda kui tegevusloa kõrvaltingimust,

vaid kui eraldiseisvat kohustust“ (782 SE algataja seletuskiri seisuga 19.11.2014).

Ringkonnakohus leiab, et kolmanda isiku tõlgendus on otseses vastuolus seaduseelnõu

eesmärgiga. Seaduseelnõu 782 SE eesmärgiks oli tagada apteegiteenuse kättesaadavus

väiksema nõudlusega (maa-) piirkondades, kus üldapteeki ega selle struktuuriüksust ei ole

ning lähim apteegi tegutsemiskoht jääb kohalike elanike jaoks kaugele. Poolte vahel ei ole

vaieldav, et käesoleval hetkel teenindab Põlva linna neli apteeki, mis teeb ca 5,5 km2 pindala

korral üks apteek vähem kui 1,4 km2 kohta. Seega ei saa rääkida sellest, et Põlva linnas jääks

üks apteek elanike jaoks kaugele.

12. Samale tulemusele kui seaduseelnõu 782 SE seletuskiri jõuab ka normianalüüsiga.

Ringkonnakohus nõustub kaebaja seisukohaga, et haruapteegi asutamisel ning selle kandmisel

üldapteegi tegevusloale väljastatakse tegevusloa omajale haruapteegi tegevusluba MSÜS § 16

lg 2 mõttes. RavS § 30 lg 9 ls 2 järgi on haruapteek küll üldapteegi struktuuriüksus ja RavS

§ 30 lg 10 ls 2 järgi kantakse apteegi struktuuriüksused apteegi tegevusloale, kuid sisuliselt

kohaldatakse RavS § 30 lg 10 ls 1 järgi haruapteegile selles kontekstis üldapteegile

kehtestatud nõudeid. Sellest järeldub, et sisuliselt on tegemist haruapteegi loamenetluse puhul

eraldi haldusmenetlusega ja järelikult ka eraldi loaga, mis vormistatakse lihtsalt üldapteegi

tegevusloa muudatusena. Teistsugusele tulemusele ei vii ka kolmanda isiku tuginemine

MSÜS §-dele 32 ja 33, mis reguleerivad tegevusloa muutmist. MSÜS § 32 lg 1 järgi on

tegevusloa muutmine tegevusloa mis tahes kõrvaltingimuse muutmine. Haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 53 lg 1 järgi on haldusakti kõrvaltingimus: 1) haldusakti kehtivusaja

piiramine kindlaksmääratud tähtpäevast või tulevikus aset leida võivast sündmusest lähtudes;

2) haldusakti põhiregulatsiooniga seotud lisakohustus; 3) lisatingimus haldusakti

põhiregulatsioonist tuleneva õiguse tekkimiseks; 4) haldusakti hilisema muutmise, kehtetuks

tunnistamise või kõrvaltingimuse kehtestamise võimaluse jätmine. Praegusel juhul soovib

kolmas isik ise asutada haruapteeki, mis ei sobitu ühegi HMS § 53 lg 1 punktiga. Veelgi

enam, nagu eelmises punktis viidatud, on seadusandja leidnud, et ka haruapteegi asutamise

kohustust ei tuleks pidada tegutseva üldapteegi tegevusloa kõrvaltingimuseks. Määravaks ei

saa pidada ka viidet riigilõivuseaduse § 279 p-le 4 ega § 280 p-le 5, mis sätestavad erinevad

riigilõivud üldapteegi ja haruapteegi asutamise korral. Neid tuleb mõista kui soodustust

üldapteegile, kes soovib laieneda teise kohta. Ringkonnakohus leiab eelnevat arvestades, et

RavS § 41 tuleb kohaldada üldjuhul ka haruapteegi asutamise korral.

13. Riigikohus on leidnud: „Üldjuhul ei tagata ettevõtlusvabadusega olemasolevatele

ettevõtetele kasumit või äramajandamist. Ettevõtlusvabadus kaitseb ettevõtja võimalust

toimida turu tingimustes riigi põhjendamatu sekkumiseta […]. Üldkogu hinnangul on

ettevõtlusvabadusest tuletatav õigus riigi sekkumisele, mh konkurentsi piiramisele, vaid

juhtudel, kui mingit liiki ettevõtlusega tegelemine üksnes turu toimimise tingimustel oleks

võimatu. Apteegiteenus ei ole teenus, mida suudetaks pakkuda ainult juhul, kui teenust

saadakse pakkuda konkurentsita või vähese konkurentsiga […]. Seega ei ole apteegipidajatel

põhiseadusega kaitstud ettevõtlusvabaduse alusel õigust nõuda riigi sekkumist apteegituru

toimimisse nende turuosa tagamiseks. […] Juhul kui mingi toote või teenuse järele esineb

suur nõudlus ja turule sisenemine ei ole tõkestatud, on eelduslikult alati turul keegi toodet või

teenust pakkumas ja huvitatud tarbija saab teenust kasutada või toodet osta. Erandiks on

tegevusalad, kus toote- või teenuse pakkumisega kaasnevad kulud on sedavõrd suured, et

toote või teenuse pakkumisest ollakse üksnes siis huvitatud, kui selle ostmisest on huvitatud

väga suur hulk isikuid. Praktika kinnitab, et apteegiteenus ei ole seesugune teenus. […] Seega

toimib ka apteegiturul üldine turureegel, et nõudluse olemasolul on ka pakkujad. […] Tarbija

seisukohalt ei ole vahet, kes teenust pakub“ (RKÜKo 09.12.2013, 3-4-1-2-13, p 112, 133,

135, 136). Ringkonnakohus ei sea eelnevalt väljendatud Riigikohtu üldkogu seisukohti

kahtluse alla, kuid märgib, et piiranguteta konkurentsivabaduse vajalikuks eelduseks on

võrdsed konkurentsitingimused. Konkurents on vaba siis, kui kaks konkurenti konkureerivad

võrdsetel tingimustel. Ringkonnakohus leiab, et see ei ole proviisorapteegi ja haruapteegi

puhul nii, sest esimese nõustamiskvaliteet on parem ja kulud kõrgemad, samas kui

haruapteegil on madalamate kulude tõttu üldjuhul võimalik pakkuda madalamat hinda.

Kaebajal on Põlva linnas tegutsev proviisorapteek. Kolmas isik soovib avada Põlvas aga

haruapteeki. Kui nüüd kaebaja peaks tihenenud konkurentsiolukorras oma Põlvas asuva

proviisorapteegi sulgema, siis apteegiteenuse kvaliteet Põlvas hoopis halveneb, mitte ei

parane. Sellega ei oleks saavutatud vaba konkurentsi lõppeesmärk, milleks on parem teenus

odavama hinna eest.

14. Seadusandja kehtestas 2015. aastal lisaks haruapteegi asutamiskohustusele väiksema

nõudlusega (maa-) piirkondades ka apteegi omandipiirangu, et esimest tasakaalustada.

Seaduseelnõu 782 SE teiseks lugemiseks esitatud seletuskirjas on põhjendatud apteegi

omandipiirangut järgmiselt: „Kvalifitseeritud omandipiiranguga soovitakse saavutada apteekri

sõltumatus ja suurendada isiklikku vastutust apteegiteenuse osutamisel, mida nõuab

apteekritele tervishoiutöötaja staatuse andmine. See võimaldab tõsta apteegiteenuse kvaliteeti,

ravimivaliku meditsiinilist põhjendatust ja parandada ravimikasutust. […] Eesmärgiks on

apteegis tagada tervise kaalutlustest lähtuv nõustamine, mille puhul ei ole apteeker kohustatud

tegutsema kolmandate isikute ärihuvidest lähtuvalt.“ Ringkonnakohus nõustub seadusandjaga,

et lisaks konkurentsivabadusele kui põhiseaduslikule väärtusele tuleb apteekide regulatsiooni

kehtestamisel arvestada ka rahvatervisega. Piiranguteta turul konkureerivad ja vaid kasumit

maksimeerivad apteegid ei pruugi olla parim vahend tagamaks rahvatervist, sest

lühiperspektiivis ei sõltu apteegi kasum otseselt ravimiostja tervise paranemisest ning

inimeste tervis on liiga kõrge väärtus, et tolereerida ravimiostjate katse-eksituse meetodit

ravimiostul. Et seda vältida, peab ravimite müügiga paratamatult kaasnema kliendi

omakasupüüdmatu nõustamine, mis jällegi ei pruugi olla apteegipidajale majanduslikult tulus,

sest ravimiostja võib objektiivselt kõige rohkem vajada hoopis odavamat ja apteegipidajale

vähem tulusat ravimit kui kallimat ja apteegipidajale tulusamat. Siia on sisse

programmeeritud niisiis huvide konflikt võimaliku majandusliku kasu ja ravimiostja

tervendamise vahel. Selle lahendamiseks peab ringkonnakohus rahvatervise parema tagamise

eesmärgil legitiimseks seadusandja poolt valitud meedet – omandipiirangut, mis paratamatult

piirab ettevõtlusvabadust. Ringkonnakohus ei kahtle selles, et suurem isiklik vastutus ja

ravimiostja parem nõustamine on sobivad ja vajalikud meetmed rahvatervise edendamiseks.

Proportsionaalsuse osas märgib ringkonnakohus, et peab omandipiirangut mõõdukaks

ettevõtlusvabaduse piiranguks, sest see võimaldab leida mõistliku tasakaalu kahe kõrge

väärtusega hüve vahel.

15. Eelnevast tulenevalt leiab ringkonnakohus, et RavS § 1167 lg 2 ei muuda kaebaja

eesmärgi saavutamist võimatuks ning RavS §-s 41 sätestatud omandipiiranguid tuleb üldjuhul

kohaldada ka haruapteegi asutamise korral. Ringkonnakohus järeldab eelnevale tuginevalt, et

kaebuse perspektiivid ei ole sugugi olematud ning on tõenäoline, et Ravimiameti poolt

kolmandale isikule väljastatav haruapteegi asutamisluba osutub õigusvastaseks.

16. Ringkonnakohus ei nõustu ka määruskaebuse esitaja seisukohaga, et esialgse õiguskaitse

kohaldamata jätmisega ei kaasne kaebajale pöördumatuid tagajärgi ning kaebajal on võimalik

oma õigusi kaitsta ka hiljem tühistamiskaebuse esitamisega. Kolmandal isikul on võimalik

kohe pärast vastustajalt tegevusloa muutmiseks positiivse otsuse saamist Põlvas, aadressil

Aasa 1 apteek avada. Apteegi kiire avamise valmidusele viitavad ka kolmanda isiku poolt

määruskaebuses esitatud väited ning lisatud tõend selle kohta, et ta on teinud juba apteegi

avamiseks kulutusi summas 43 256 eurot. Pärast apteegi avamist ei ole enam esialgse

õiguskaitse kohaldamine taotletud viisil võimalik, s.o olukorra tekitamine, kus põhivaidluse

menetlemise ajal säiliks senine olukord ja taotlejale vastustaja tõenäoliselt antavast

haldusaktist tekkivad kahjulikud mõjutused oleksid kogu kohtumenetluse aja tõrjutud.

Ringkonnakohtu hinnangul on halduskohus vaidlustatud määruses piisavalt põhjendanud, et

uue apteegi avamisega võib kaebajale kaasneda tema majandustegevuse oluline halvenemine,

mis võib kaasa tuua kas kaebaja majandustegevuse täieliku lõpetamise või ühe või mitme

kaebaja maapiirkondades hallatava apteegi sulgemise, ning seega esineb kaebajal esialgse

õiguskaitse vajadus. Ringkonnakohus leiab, et esialgse õiguskaitse mittekohaldamisel võib

kaebuse eesmärgi saavutamine osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks ning esialgse

õiguskaitse kohaldamine on seetõttu põhjendatud.

17. Samuti nõustub ringkonnakohus halduskohtu seisukohaga, et kuna kolmas isik ei ole veel

apteeki avanud, siis ei kahjusta esialgse õiguskaitse kohaldamine tema huve ülemääraselt,

seda enam, et kolmas isik on üksnes esitanud tegevusloa taotluse apteegi avamiseks ning

haldusorgan ei ole taotlust veel lahendanud. Samuti ei kahjustata ringkonnakohtu hinnangul

esialgse õiguskaitse kohaldamisega avalikku huvi määral, mis annaks alust jõuda seisukohale,

et esialgne õiguskaitse tuleks seetõttu jätta kohaldamata. Iseenesest ringkonnakohus nõustub

määruskaebuse esitaja seisukohaga, et avalikuks huviks on apteegiteenuse kättesaadavus ning

ravimite müügihind tarbijatele. Põlva linnas tegutseb neli apteeki, millest kolm kuuluvad

määruskaebuse esitaja apteegiketti. Seega, kui määruskaebuse esitaja leiab, et tal on võimalik

tarbijale pakkuda ravimeid kaebajast soodsamatel tingimustel, siis on tal Põlvas see võimalus

ka praegu olemas. Kaebaja esialgse õiguskaitse taotluses esitatud andmete kohaselt on

apteegiteenuse kättesaadavus Põlvas hetkel tagatud ega esine RavS § 311 lg-s 2 sätestatud

olukorda. Ringkonnakohus kontrollis neid andmeid ja tuvastas, Põlvas, kus asub neli apteeki,

on Statistikaameti andmetel 01.01.2016 seisuga 5643 elanikku, mis teeb 1410 inimest apteegi

kohta. Samas on Põlva vallas, kus on 01.01.2016 seisuga 9575 elanikku, samuti ainult neli

apteeki, mis teeb 2393 inimest apteegi kohta. Põlva vallas koos kõigi piirnevate valdadega

(Ahja, Kanepi, Kõlleste, Laheda, Räpina, Mooste, Vaste-Kuuste ja Veriora) on 01.01.2016

seisuga kokku 23842 elanikku. Kaebaja esitatud andmetel on nimetatud piirkonnas 11 apteeki,

mis teeb 2167 inimest apteegi kohta. Seega on halduskohus õigesti leidnud, et esialgse

õiguskaitse kohaldamisega ei kahjustata avalikku huvi. Pigem võib ringkonnakohtu hinnangul

apteegiteenuse kättesaadavus halveneda juhul, kui esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel

realiseerub kaebaja poolt välja toodud oht, et Põlvas viienda apteegi avamisel võib ta olla

sunnitud ühe või mitu oma maapiirkondades asuvatest haruapteekidest sulgema.

18. Ringkonnakohus leiab, et alusetud on ka määruskaebuse esitaja etteheited vaidlustatud

halduskohtu määruse põhjenduste puudulikkuse kohta. Halduskohus on esialgse õiguskaitse

taotluse lahendamisel analüüsinud kõiki HKMS § 249 lg-tes 1 ja 3 sätestatud esialgse

õiguskaitse kohaldamise eeldusi ning põhjendanud, miks ta leiab, et need eeldused on antud

juhul täidetud ning esialgse õiguskaitse taotlus tuleb rahuldada. Ringkonnakohtu hinnangul on

vaidlustatud kohtumääruse põhjendused selged, vastuoludeta, veenvad ning kohtumääruse

resolutsiooniga kooskõlas.

19. Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus määruskaebuse rahuldamata ning Tartu

Halduskohtu 12.01.2016. a määruse resolutsiooni punktid 4 ja 5 muutmata.

/allkirjastatud digitaalselt/

/allkirjastatud digitaalselt/

/allkirjastatud digitaalselt/

Tiina Pappel

Maili Lokk

Madis Ernits