3-14-52888/28 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Ruth Plaks, Maret Altnurme ja Oliver Kask

Otsuse tegemise aeg ja koht

12.05.2016, Tallinn

Haldusasja number

3-14-52888

Haldusasi

Karin Tammemägi kaebus Erakondade Rahastamise

Järelevalve Komisjoni 23.10.2014 ettekirjutuse nr 48

tühisuse tuvastamiseks või tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Karin Tammemägi, esindaja adv Raiko Paas

Vastustaja – Erakondade Rahastamise Järelevalve Ko-

misjon, esindaja v.adv Piret Blankin

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 17.06.2015 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Karin Tammemägi apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

26.04.2016 kohtuistungil

RESOLUTSIOON

1. Jätta Karin Tammemägi apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

17.06.2015 otsus haldusasjas nr 3-14-52888 muutmata.

2. Jätta menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 13.06.2016, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioon-

kaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoime-

tamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva

(HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS

§ 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebu-

se läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS

§ 223 lg 1).

3-14-52888

2(13)

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Rii-

gikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustäh-

taja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taot-

leja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eel-

kõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinnas Pelguranna tn 30 asuva Stroomi rannahoone seinale riputati 03.08.2013 plakat,

millel oli Karin Tammemägi, keda ümbritsesid järgmised eesti- ja venekeelsed tekstid: „Põhja

Tallinna vanem kutsub TASUTA kepikõnnitreeningutele Stroomi rannas. Alates 5. septemb-

rist igal neljapäeval kell 13.00.“; „Karin Tammemägi: „Hakkame käima!““ ning viide lisainfo

allikale (edaspidi ka reklaam). Plakat rippus hoonel kuni 01.09.2013. Reklaami eest tasus Tal-

linna linn.

2. Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon (ERJK) tegi 23.10.2014 K. Tam-

memägile ettekirjutuse nr 48, millega kohustas teda tagastama keelatud annetuse 268,80

eurot selle tegijale ehk Tallinna linnale, kõrvaldama puudused Eesti Keskerakonnale esitatud

2013. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania aruandes ning esitama ERJK-le

tõendid nimetatud kohustuse täitmise kohta.

Ettekirjutuse põhjenduste kohaselt on Stroomi rannahoone seinal eksponeeritud reklaam suu-

natud K. Tammemägi kui Eesti Keskerakonna liikme reklaamimisele enne kohaliku omavalit-

suse volikogu valimisi, mitte avalike huvide edendamisele. Seega on reklaami kulude katmine

Tallinna linna poolt käsitatav keelatud annetusena erakonnaseaduse (EKS) § 123 lg 1 ja lg 2

tähenduses. Reklaam andis 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel K. Tammemä-

gile eelise, võrreldes teiste valimistel kandideerinud isikutega. Tegemist on rahaliselt hinnata-

va hüvega, sest suurendab kandidaadi võimalusi osutuda valituks ja vähendab vajadust teha

kulutusi valimiskampaaniale. R. Tammemägi soodustati reklaami maksumuse, s.o 268,80 euro

võrra.

3. Karin Tammemägi esitas Tallinna Halduskohtule 24.11.2014 kaebuse (täiendatud

02.04.2015 ja 12.05.2015) ERJK 23.10.2014 ettekirjutuse nr 48 tühisuse tuvastamiseks või

alternatiivselt tühistamiseks.

1) Järelevalve käigus ettekirjutuse tegemise õigus saab kuuluda vaid isikule, kellel on riikliku

järelevalve läbiviimise pädevus, mis peab olema seadusega konkreetselt määratletud. Vabarii-

gi Valitsuse seadusest (VVS), korrakaitseseadusest (KorS) ja avaliku teenistuse seadusest

(ATS) tulenevalt saab anda riikliku järelevalve pädevuse (ja seega ka ettekirjutuse tegemise

õiguse) valitsusasutusele või selle koosseisu kuuluvale avaliku võimu volitusi teostavale

ametnikule. ERJK ei ole valitsusasutus ja selle liikmed ei ole ametnikud. Seega ületas vastus-

taja ettekirjutuse tegemisel oma pädevust ja ettekirjutus on tühine vastavalt haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 63 lg 2 p-le 3.

2) Isegi kui vastustajal on õigus ettekirjutusi teha, on vastustaja rikkunud seadusega antud

volituste piire. EKS § 1211 lg 2 p-de 1 ja 2 kohaselt saab adressaati kohustada tagastama anne-

tust üksnes riigieelarvesse. Vastustaja on kohustanud tagastama annetuse Tallinna linnale.

3) Ettekirjutus on koostatud ebaõigele isikule. EKS § 124 lg-te 1 ja 2 kohaselt peab lubamatu

annetuse tagastama erakond ning annetuse tagastamist saaks nõuda üksnes erakonnalt.

4) Ettekirjutuse aluseks olev ekspertiis ei ole usaldusväärne. Kaebaja on tellinud eksperthin-

nangu vaidlusaluse reklaamplakati ja vastustaja poolt tellitud eksperthinnangu kohta. Kaebaja

tellitud eksperthinnang selgitab põhjalikult, miks vastustaja tellitud Tartu Ülikooli hinnang ei

3-14-52888

3(13)

kujuta endast teaduslikkuse nõudeid järgivat analüüsi, vaid kasuistlikku tellimustööd. Lisaks

leitakse kaebaja tellitud eksperthinnangu lõppjäreldusena, et vaidlusalune reklaamplakat ei

kujuta endast valimisreklaami.

5) Ettekirjutuses nõutakse kaebajalt kogu reklaamplakatile kulunud raha tagastamist. Samas

on vastustaja tellitud Reklaamiagentuuri Zavod BBDO ning Tarbijakaitseameti eksperthin-

nangutes mööndud, et osaliselt kajastab valimisplakat ka linna tegevuste reklaamimist. Selle

kulu kaebaja kanda jätmine ei ole põhjendatud. Vastustajal tulnuks enne ettekirjutuse tegemist

küsida Tallinna linna arvamust ning selgitada välja, kas ja mil viisil oli plakati avaldamine

seotud kaebaja ametiülesannete täitmisega, ning määratleda, milline osa reklaamplakatist ku-

jutab linna tegevusega seotud ürituste reklaamimist ja on seetõttu linna kulu.

6) Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) §-st 61 ja Riigikohtu otsusest

nr 3-4-1-27-05 tulenevalt ei olnud vaidlusaluse plakati näol tegemist poliitilise reklaamiga.

Plakatil ei reklaamitud erakonda või erakonna nimekirjas kandideerivat isikut, vaid tehti üles-

kutse osaleda kepikõnnitreeningutel. Plakatil pole erakonna logo ega ka muud eraldusmärki,

mis viitaks või sarnaneks mõnele erakonna logole. Plakatil olev kiri viitab Põhja-Tallinna lin-

naosa valitsuse korraldatavale üritusele ja kasutatud on linnaosa vappi. Plakatil ei reklaamita

erakonna programmi. Vaidlusaluse plakati sisuks oli üleskutse tulla treeningutele, mida ei saa

ühemõtteliselt seostada valimistel kandideerimisega. Samuti ei heitnud vastustaja kaebajale

ette, et plakat avaldati aktiivse agitatsiooni ajal. Ka Reklaamiagentuuri Zavod BBDO arvamu-

ses on leitud, et plakat reklaamib kaebaja kõrval ka avalikku üritust. Seega ei saa rääkida rek-

laamplakatist kui ühemõttelisest valimisreklaamist kaebajale. Kepikõnniüritusele suurema

hulga rahva kaasamine toimib paremini, kui seda reklaamivad omavalitsuse tööga seotud ja

seeläbi avalikkusele tuntud inimesed isiklikult. Kõnesolev üritus oli osa Põhja-Tallinna lin-

naosa valitsuse ning Sotsiaal- ja Terviseameti alustatud projektist „Eakate tervislik liikumine

Stroomis“, mis toimus varem ja jätkus ka pärast valimisi. Kaebaja reklaamitud treeningpäevad

toimuvad regulaarselt. Vastustaja hinnangul pole oluline käsitada reklaami kui valimisreklaa-

mi reklaamiteoreetiliselt, vaid tuvastada reklaami tegelik mõju sihtauditooriumile. Seega tul-

nuks vastustajal tellida uuring või teha küsitlus, et saada teada, kas reklaam omab valimistu-

lemuste või valijate jaoks mõju. Reklaami mõju valijatele ei saa hinnata muul moel kui küsit-

luse või uuringuga. Kuna kaebajale teadaolevalt ei ole selle kohta andmeid kogutud, jääb aru-

saamatuks, millistele andmetele toetuvad vastustaja ekspertide järeldused valijate poolt tajutu

või valijate silmis eelise saamise kohta.

7) Euroopa Nõukogu korruptsioonivastaste riikide ühenduse (Group of States against Cor-

ruption, edaspidi GRECO) soovitused ei ole siduvad ega oma seetõttu asja lahendamisel täht-

sust.

8) EKS § 123 lg 1 peab annetuseks vaid erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või era-

konna liikmele loovutatavat rahaliselt hinnatavat hüve või teenust. Vaidlusaluse reklaampla-

kati on tellinud ja teenuse saanud Tallinna linn, mitte erakond ega kaebaja. Kuna annetuse

mõiste on määratletud just erakonna tegevuse kaudu, st kasusaajaks on erakond, ei ole annetu-

se tagasi nõudmine füüsiliselt isikult põhjendatud.

9) Kui tõlgendada ettekirjutuse aluseks olevaid EKS norme vastustaja väidetud viisil, oleks

need vastuolus põhiseaduse (PS) § 13 lg-s 2 sätestatud õigusselguse põhimõttega, sest normi-

dega pannakse isikule rahalisi kohustusi, kuid keskmise isiku jaoks ei ole selgelt ja arusaada-

valt määratletud, milliseid olukordi käsitada keelatud annetusena, kellelt keelatud annetuse

saab tagasi nõuda ja kellele selline annetus tuleb tagastada. Õigusselgusetust ei välista see, et

„erakonna tegevuse toetamine“ on määratlemata õigusmõiste, mida on võimalik kohtupraktika

kaudu sisustada.

4. Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon palus jätta kaebus rahuldamata.

3-14-52888

4(13)

1) Vastustajal oli EKS § 1211 lg 1 p-i 2 kohaselt ettekirjutuse tegemise pädevus. Ettekirjutus

on haldusakt, mille võivad anda kõik haldusorganid, kellele see õigus on seadusega antud, sh

ka teised organid kui valitsusasutused ja ametnikud. Ka GRECO on leidnud, et vastustaja on

erakondade rahastamise järelevalveks pädev organ, kellel on muu hulgas pädevus erakondade

tegevuse uurimiseks ja sanktsioonide kehtestamiseks. GRECO on andnud oma soovitused

spetsiifiliselt Eestile ning tungivalt soovitanud luua täidesaatvast võimust iseseisev erakonda-

de rahastamist kontrolliv organ. Kui vastustajal on pädevus sanktsioonide rakendamiseks, siis

on tal ka pädevus sanktsiooni rakendamisele eelnevate haldusaktide andmiseks.

2) Ettekirjutuse tegemise volitus tuleneb EKS § 1211 lg 2 p-st 2 koostoimes selles sättes viida-

tud EKS § 124 lg-tega 1-3.

3) Reklaam vastas poliitilise välireklaami määratlusele, kuid ettekirjutuse õiguspärasuse hin-

damisel tuleb eelkõige otsustada, kas reklaam oli annetus kaebajale või mitte. GRECO soovi-

tuse ja EKS § 123 järgi on annetus igasugune tahtlik tegu, millega antakse erakonnale majan-

duslik või muu eelis. Vastustaja on ettekirjutuses tuvastanud, et mõlemad tingimused on täide-

tud. EKS §-de 1 ja 2 järgi on erakonna tegevus selle liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvi-

de väljendamine, milleks muu hulgas viiakse läbi valimiskampaania kohaliku omavalitsuse

volikogu valimisel. Kuna valimiskampaania tegemine on erakonna tegevuse osa, on valimis-

kampaaniat toetava reklaami tellimine ning eksponeerimine erakonna tegevuse toetamine.

Reklaam toetas Eesti Keskerakonna ja kaebaja valimiskampaaniat. Vastustaja tugines ettekir-

jutuse koostamisel reklaamile hinnangut andes neljale ekspertarvamusele, millest kolmes on

leitud, et reklaam andis selles kajastatud isikule valimistel eelise teiste kandidaatidega võrrel-

des. LP arvamuses pole hinnatud reklaami mõju valijatele ning on jäetud selgitamata, kas rek-

laam andis kaebajale eelise. Järelikult ei tõenda see arvamus asjaolusid, mida oli vaja haldus-

menetluses hinnata. Lisaks väljendab LP arvamus vaid ühe inimese arvamust, teised arvamu-

sed on aga antud kollektiivide poolt ja väljendavad paljude erinevate valdkondade spetsialisti-

de arvamusi. Vastustaja on kogunud piisavad ja kohased tõendid oluliste asjaolude väljaselgi-

tamiseks. Täiendavate uuringute ja küsitluste tellimiseks puudus mõistlik vajadus. Riigikohtu

seisukohad otsuses nr 3-4-1-34-05 ei ole praeguse vaidluse lahendamisel asjakohased.

Kuna valimiskampaania tegemine on erakonna ja kaebaja üks põhitegevusi, toetas Tallinna

linn reklaami tellimisega kaebaja ning tema erakonna tegevust. Kui Tallinna linn oleks soovi-

nud eelkõige suurendada tervisespordi populaarsust, oleks olnud võimalik kasutada selleks

teisi ning ilmselt efektiivsemaid vahendeid, mis ei oleks samal ajal mõjutanud valimiskam-

paaniat (nt reklaamida tervisespordiüritust mõne tuntud sportlase abil).

4) Tallinna linna arvamust reklaami osas on ettekirjutuse koostamisel arvestatud. Tallinna

linna ametlik seisukoht, et reklaam telliti linna eesmärkide toetamiseks, ei lükka ümber eks-

perthinnanguga tuvastatut. Lisaks ei ole Tallinna linna seisukoht erapooletu – Tallinna linna-

volikogus on enamuses Eesti Keskerakonna esindajad, Tallinna linna juhivad kaebajaga sa-

masse erakonda kuuluvad isikud ning Tallinna linna esindab linnapea, kes on kaebaja erakon-

na esimees. Eesti Keskerakonna eeldatav huvi on säästa enda vahendeid reklaamikampaania

tegemiseks, kasutades selleks võimalusel Tallinna linna rahalisi vahendeid. Vastustaja ei sea

kahtluse alla kohaliku omavalitsuse õigust korraldada üritusi ning tellida reklaami ka valimis-

te eel. Samas, kui kohalik omavalitsus eksponeerib oma reklaamides valimistel kandideerivaid

isikuid, siis tekitatakse sellega kahju teistele valimistel kandideerivatele isikutele, keda rek-

laamis ei eksponeerita ning kelle võimalus osutuda valituks on selle võrra väiksem. Reklaamis

kohaliku omavalitsuse tööga seotud isiku kasutamine võis tõepoolest suurendada üritusest

osavõtvate isikute hulka, kuid sama eesmärgi oleks võinud saavutada ka kaebaja vähem inten-

siivse eksponeerimisega. Kuna reklaami peamine eesmärk oli kaebaja toetamine ning võima-

lik muu mõju Tallinna linna üritusele oli teisejärguline, on reklaam annetus EKS § 123 lg 1

tähenduses. Annetust ei saa jagada osadeks ega klassifitseerida seda osaliseks annetuseks.

3-14-52888

5(13)

5) Kaebaja esitatud tõendid kinnitavad vastustaja seisukohta, et vaidlusalune plakat ei olnud

suunatud mitte kepikõnni ürituse või vastava sarja propageerimisele, vaid eelkõige kaebaja kui

Eesti Keskerakonna poliitiku reklaamimisele. Varasemate kepikõnniürituste kohta Põhja-

Tallinna Sõnumites avaldatud teadetel oli lühike teave ürituse toimumise aja kohta, linnaosa-

valitsuse ametniku kontaktandmed ja fotodel kepikõnniharrastajad. Vaid 2013. a augustis esi-

tati selle ürituse reklaami erilisel ja intensiivsel viisil, massiivse tasulise välireklaamina, eks-

poneerides sellel kaebajat Eesti Keskerakonna värvide taustal.

6) Asjaolu, kas annetus tuleb tagastada Tallinna linnale või riigieelarvesse, ei riku kaebaja

õigusi.

7) EKS ei ole ebaselge ega PS-ga vastuolus. Tegemist on erakondade tegevust reguleeriva

seadusega, mille adressaadid peaksid olema keskmisest parema õigusaktidest arusaamise või-

me ja kõrgema moraaliga. Keelatud annetuse mõistet peab olema võimalik sisustada vastavalt

konkreetse juhtumi asjaoludele ning seaduse tõlgendamise vajadus ei muuda seda veel põhi-

seaduse vastaseks.

8) Viide Riigikohtu otsusele nr 3-4-1-27-05 ei ole asjakohane, sest seal sisustati keelatud rek-

laami mõistet. Vastustaja ei väida, et reklaam ise oleks olnud keelatud, vaid seda, et selle eest

tasumine oli keelatud annetus EKS § 123 lg 1 ja lg 2 p-i 2 tähenduses.

5. Tallinna Halduskohus jättis 17.06.2015 otsusega kaebuse rahuldamata ja menetlusku-

lud poolte endi kanda.

1) ERJK ei ole VVS-s sätestatud valitsusasutus ja selle liikmed ei ole ametnikud ATS mõttes,

kuid õige pole kaebaja arvamus, et ettekirjutuse tegemise pädevus saab olla vaid valitsusasu-

tusel või selle ametnikul. HMS § 8 lg 1 kohaselt on haldusorgan seadusega, selle alusel antud

määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või

isik. ERJK on haldusorgan ja sellele võib seadusega anda ülesandeks ka õigusnormide täitmi-

se järelevalve ja tagamise. EKS § 1210 lg 1 kohaselt kontrollib ERJK, kas erakond, valimisliit

ja üksikkandidaat järgivad EKS-s sätestatut. EKS § 1211 lg 1 p 2 alusel teeb ERJK erakonnale,

erakonna nimekirjas kandideerinud isikule, valimisliidule, valimisliidu nimekirjas kandideeri-

nud isikule või üksikkandidaadile ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastama-

ta. Erakonnaseaduse muutmise seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse

(655 SE) II lugemise seletuskirjas on märgitud, et ERJK on kontrollorgan, kes kontrollib era-

konnaseaduses sätestatud nõuete järgimist (EKS § 1210 lg 1) ning ERJK on olemuselt haldus-

organ, kellel on oma ülesannete täitmisel õigus teha ettekirjutusi (EKS § 1211). Kuna vastusta-

jal oli olemas ettekirjutuse tegemise pädevus ja sellise pädevuse andmine oli seadusandja sel-

ge tahe, siis ei ole ettekirjutus tühine.

2) Kaebaja väitel on ettekirjutus koostatud ebaõigele isikule (annetuse tagastamiseks kohusta-

tud isik saab olla erakond, mitte erakonna liige) ning ettekirjutuse adressaati saab kohustada

annetuse tagastamiseks riigieelarvesse, mitte kolmandatele isikutele (Tallinna linnale). Keela-

tud annetuse tagastamise ettekirjutuse saab teha ka erakonna nimekirjas kandideerinud isikule

(EKS § 1211 lg 1 p 2) ning keelatud annetus tuleb esmajärjekorras tagastada annetuse teinud

isikule (EKS § 1211 lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud EKS § 124 lg-ga 1) või kui annetuse

tagastamine annetuse tegijale ei ole võimalik, siis kanda riigieelarvesse (EKS § 1211 lg 2 p 2

koostoimes selles viidatud EKS § 124 lg-ga 2). ERJK on vaidlustatud ettekirjutuses neist nor-

midest ka lähtunud. Seaduse erinevaid sätteid tuleb tõlgendada koostoimes nii, et regulatsioon

ei muutuks sisutuks ning tulemus oleks mõistlik ja õiglane. Seetõttu ei oleks õige tõlgendada

EKS sätteid selliselt, et erakonna nimekirjas kandideerinud isik ei tohi küll keelatud annetust

saada (EKS § 123 lg-d 1 ja 2) ja talle saab teha ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetu-

se tagastamata (EKS § 1211 lg 1 p 2), kuid sellist isikut ei saaks, erinevalt erakonnast, kohus-

tada keelatud annetuse tagastamiseks või saaks kohustada üksnes annetuse tagastamiseks rii-

3-14-52888

6(13)

gieelarvesse. Tõlgendus, mille kohaselt annetus tuleb tagastada Tallinna linnale, on asjaolusid

arvestades mõistlik ja õiglane. Kaebaja ei väida, et annetuse tagastamine Tallinna linnale

oleks võimatu või liialt keerukas.

3) Vaidluse keskmes on küsimus, kas kaebaja sai Tallinna linnalt keelatud annetuse. EKS §

123 lg 1 kohaselt on annetus EKS tähenduses Eesti Vabariigi kodakondsusega, Eestis alalise

elamisõigusega ja pikaajalise elaniku staatusega füüsilisest isikust annetaja poolt vabatahtli-

kult oma vara arvelt erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või erakonna liikmele loovuta-

tav rahaliselt hinnatav hüve, sh teenus, kuid välja arvatud vabatahtlik töö. 2013. a augustis

(plakati eksponeerimise ajal) sätestati annetuse tegijana füüsiline isik üldiselt, muus osas kat-

tus annetuse mõiste ettekirjutuse tegemise ajal ja praegu kehtiva sõnastusega. EKS § 123 lg 2

sätestab, et annetus, mis ei vasta sama paragrahvi lg-s 1 nimetatud tingimustele, on keelatud.

EKS § 123 lg 2 p 2 alusel on keelatud juriidilise isiku annetus.

Erakonnaseaduse muutmise seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse

(655 SE) seletuskirja kohaselt on erakonna rahastamise regulatsiooni kehtestamisel muu hul-

gas lähtutud Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitusest Rec(2003)4. Selle soovituse art

2 kohaselt on erakonnale tehtud annetus igasugune tahtlik tegu, millega antakse erakonnale

majanduslik või muu eelis. Eelnõu 655 SE seletuskirjas on selgitatud, et EKS § 123 põhimõte-

teks on saavutada läbipaistvus, välistada huvide konflikt ja salajaste (keelatud) annetuste te-

gemine, tagada erakondade sõltumatus annetajatest ning välistada eelarvamused erakondade

tegevuse suhtes. Ühtlasi märgitakse, et järelevalvet teostaval organil on võimalik kaaluda, kas

annetus on seaduslik. Kui annetuse puhul on võimalik eeldada korruptsiooniohtlikku tegevust,

on annetus vastuolus demokraatliku õigusriigi põhimõtetega ning tegemist on keelatud anne-

tusega.

Seega ei tohi juriidiline isik anda erakonnale või selle liikmele oma vara arvelt sellist rahali-

selt hinnatavat eelist, mis toetab erakonna tegevust. Keelatud annetuse mõiste täpsem sisusta-

mine on jäetud ERJK-le (EKS § 1210 lg 1).

4) EKS §-dele 1 ja 2 viidates leidis kohus, et valimiskampaania tegemine on erakonna tegevu-

se osa, mille hulka saab arvata ka valimiskampaaniat toetava reklaami tellimise ja eksponee-

rimise. Ettekirjutuses on asjatundjate arvamustele tuginedes leitud, et reklaam andis kaebajale

2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel eelise teiste valimistel kandideerinud isiku-

tega võrreldes ning see on rahaliselt hinnatav hüve, sest suurendab kandidaadi võimalusi osu-

tuda valituks ja vähendab vajadust teha kulutusi valimiskampaaniale; kaebajat soodustati rek-

laami maksumuse, s.o 268,80 euro võrra. Kohus nõustus ettekirjutuse põhjendustega ega pi-

danud vajalikuks neid üksikasjalikult korrata (HKMS § 165 lg 2), lisades, et kaebaja suurem

võimalus saada valitud, toetab üksiti selle erakonna tegevust, kuhu kaebaja kuulub, andes va-

limistel eelise erakonnale tervikuna.

5) Kaebaja väitel on rahaliselt hinnatava hüve saanud teenuse tellija, s.o Tallinna linn, mitte

kaebaja. Pole vaidlust, et reklaami tellis ja selle eest tasus Tallinna linn oma eelarvest, kuid

Tallinna linna saaks rahaliselt hinnatava hüve tegelikuks saajaks pidada juhul, kui plakatil

oleva reklaami peamine eesmärk oleks olnud edendada avalikke (eelkõige Tallinna linna ela-

nike) huve, mitte reklaamida kaebajat kui Eesti Keskerakonna liiget. Vastustaja on teinud eks-

pertide arvamustele tuginedes kindlaks (ettekirjutuse p 3.2-3.5 ja selles viidatud arvamused),

et reklaami peamine eesmärk ei olnud avalike huvide edendamine. Reklaam riputati üles va-

hetult enne 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi ja sellel eksponeeriti suurelt va-

limistel Eesti Keskerakonna nimekirjas kandideerivat kaebajat. Kui reklaami ainus eesmärk

oleks olnud teavitada Tallinna linna elanikke kepikõnniüritusest ja suurendada kepikõnni po-

pulaarsust, nagu väidab kaebaja, oleks puudunud vajadus ja mõistlik põhjus eksponeerida sel-

lel reklaamil nimelt kaebajat. Kaebaja ei väida, et ta oleks kepikõnni spetsialist või selle ala

3-14-52888

7(13)

pikaaegne harrastaja. Lisaks nähtub kaebaja esitatud tõenditest, et varem avaldati kepikõnni

ürituse toimumise koha ja aja kohta konkreetne oranžil taustal teave, teate juurde olid lisatud

linnaosa valitsuse ametniku kontaktandmed ja fotol eksponeeriti tundmatuid kepikõnniharras-

tajaid. Vaid 2013. a augustis esitati selle ürituse reklaami erilisel ja intensiivsel viisil, tasulise

välireklaamina, eksponeerides sellel kaebajat Eesti Keskerakonna rohelise värvi taustal.

6) Kaebaja väitel ei ole ettekirjutuse aluseks olev Tartu Ülikooli filosoofia ja semiootika eks-

perthinnang usaldusväärne ning kaebaja tugineb LP eksperthinnangule. ERJK on ettekirjutu-

ses (p 3.4) põhjendanud, miks eelistatakse LP arvamusele Tartu Ülikooli, Reklaamiagentuuri

Zavod BBDO ja Tarbijakaitseameti juurde moodustatud Reklaaminõukoja arvamust: kõik

kolm ERJK tellitud arvamust on üksmeelsed, et plakatil eksponeeritud reklaami näol on tege-

mist eelkõige kaebaja reklaamiga; vastupidist väitev LP arvamus ei ole samavõrra usaldus-

väärne ega asjakohane, sest LP on andnud arvamuse füüsilise isikuna ja käsitlenud eelkõige

valimisreklaami teoreetilisi aspekte, kuid ei ole puudutanud selle tegelikku mõju sihtauditoo-

riumile. Kaebaja ei ole esitanud kohtule tõsiseltvõetavaid argumente, mis annaks aluse ettekir-

jutuses märgitud põhjenduste ümberhindamiseks (nt miks on LP arvamus siiski usaldusväär-

sem kui kolm ülejäänud arvamust; miks on asja lahendamisel oluline lähtuda üksnes valimis-

reklaami teoreetilisest käsitlusest vms).

LP on oma arvamuses kritiseerinud vastustaja tegevust arvamuste tellimisel. ERJK tellitud

arvamuste usaldusväärsust ei kahanda pelgalt asjaolu, et mõnel ERJK liikmel võis juba varem

olla hoiak, et vaidlusaluse plakati näol on tegemist kaebaja reklaamimisega. Asjatundjalt küsi-

taksegi reeglina arvamust selleks, et saada mingile hüpoteesile kinnitust või lükata see ümber.

Lisaks ei tähenda ERJK mõne liikme eelhoiak (mille kohta puuduvad asjakohased tõendid), et

sellised eelhoiakud oleksid olnud ka arvamuse andjatel. Kõigile kolmele arvamuse andjale

esitati küsimused neutraalselt ja neile oli võimalik anda rohkem kui ühe sisuga vastus.

7) Kaebaja väitel on selgusetu, millistele andmetele tuginedes väitsid arvamuse andjad, et

kaebaja sai valijate silmis eelise. Kaebaja arvates tulnuks see välja selgitada küsitluse või

uuringuga. Kohus ei jaganud kaebaja seisukohta, et annetuse mõiste elementide, eelkõige kae-

baja poolse eelise saamise väljaselgitamiseks on vaja tingimata viia läbi küsitlus või uuring.

Riigikohtu otsus nr 3-4-1-34-05, mille kohaselt ei saa pelgalt eksperthinnangute alusel tuvas-

tada valimisreklaami mõju valimistulemustele, ei ole praegusel juhul asjakohane. Riigikohus

ei väitnud, et eksperthinnanguga ei ole sellist mõju üldse võimalik tuvastada. Lisaks oli viida-

tud asjas vaidluse all, kas eksperthinnangutega tuvastatud mõju ulatus on selline, et valimistu-

lemused tuleks selle tõttu tühistada. Praeguses asjas ei oma tähtsust, kui suure ulatusega mõju

täpselt tekitati.

8) Kaebaja väitel tulnuks põhjalikumalt uurida, kas ja millisel viisil oli plakati avaldamine

seotud tema ametiülesannete täitmisega, ja määratleda, milline osa reklaamplakatist kujutab

linna tegevuste reklaamimist ja on seetõttu linna kulu. Nagu kohus eelnevalt leidis, oli rek-

laami peamine eesmärk kaebaja toetamine ja võimalik linna tegevuste reklaamimine oli teise-

järguline. Asja olemusest tulenevalt ei ole seetõttu vajalik jagada kaebajale tehtud annetust

erinevaid võimalikke eesmärke arvestavateks osadeks. Sarnaselt on kohtupraktikas toimitud nt

reklaamimaksu puhul, kus reklaamimaksuga maksustamine sõltub eksponeeritava teabe pea-

misest eesmärgist, mitte proportsionaalselt igast võimalikust eesmärgist eraldi. Asjaolu, kas

vastustaja on Tallinna linna tema tegevuste reklaamimisega seonduvalt ära kuulanud ja tema

seisukohta õigesti arvestanud, ei saa kaebaja õigusi rikkuda ning seetõttu kohus neid kaebaja

väiteid sisuliselt ei analüüsinud.

9) Kaebaja arvates on ettekirjutus õigusvastane, sest plakatil olev reklaam ei vasta poliitilise

välireklaami määratlusele. Asja lahendamisel ei ole määravat tähtsust, kas plakatil olev rek-

3-14-52888

8(13)

laam vastab ühtlasi KOVVS §-s 61 sätestatud poliitilise välireklaami määratlusele. Ettekirjutu-

se esemeks on keelatud annetus, mille mõiste tuleneb EKS § 123 lg-test 1 ja 2.

10) Kaebaja väidab, et kui tõlgendada ettekirjutuse aluseks olevaid EKS norme vastustaja

väidetud viisil, oleks need vastuolus PS § 13 lg-s 2 sätestatud õigusselguse põhimõttega, sest

normidega pannakse isikule rahalisi kohustusi, kuid keskmise isiku jaoks ei ole selgelt ja aru-

saadavalt määratletud, milliseid olukordi käsitada keelatud annetusena, kellelt keelatud anne-

tuse saab tagasi nõuda ja kellele selline annetus tuleb tagastada. Riigikohus on leidnud, et õi-

gusselguse põhimõtte kohaselt peab isikul olema võimalik piisava selgusega ette näha, missu-

guse õigusliku tagajärje üks või teine tegu kaasa toob (otsused nr 3-4-1-16-05; nr 3-4-1-33-05;

3-4-1-14-06). Õigusselguse põhimõte ei välista aga blanketseid norme (otsus nr 3-4-1-1-99),

määratlemata õigusmõistete kasutamist (otsus nr 3-4-1-5-05) ega kaalutlusõiguse sätestamist

(otsus nr 3-4-1-89-04). Vajadusel tuleb normi tõlgendada, kusjuures seadust ei tohi tõlgendada

viisil, mis muudaks seaduse või selle sätte mõttetuks (otsus nr III-4/1-6/94). Õigusselgusetu-

sega ei ole tegemist siis, kui tegemist on normitehnilise puudusega, mis tõlgendamise teel on

ületatav (otsused nr 3-4-1-4-01; nr 3-4-1-6-09).

EKS 21. peatükis sätestatud erakonna rahastamist puudutavate normide adressaadiks ei ole

keskmine Eesti inimene, vaid keskmine valimistel erakonna nimekirjas kandideeriv isik (ak-

tiivselt poliitikas osalev isik). Nende normide adressaatidelt, sh kaebajalt, on mõistlik eeldada

erakonna rahastamist puudutavate õigusaktide piisavat tundmist (vrd Riigikohtu otsus nr 3-4-

1-17-08), vajadusel ka oskust leida ja kasutada normidest täpsemaks arusaamiseks abimaterja-

le, nt eelnõu seletuskirja ja seal viidatud dokumente või eelnõu menetlust puudutavaid steno-

gramme. Kohus möönis, et keelatud annetuse mõiste ja selle tagasinõudmise kord võiks olla

EKS-s reguleeritud selgemalt ja täpsemalt (vt selle kohta ka Riigikontrolli 13.01.2015 aruan-

net Riigikogule). Ent nagu Riigikohus märkis otsuses nr 3-4-1-3-07 erakondade rahastamise

kontrolli regulatsiooni hinnates – igasugune ebatäiuslikkus ei ole põhiseaduse vastane. Prae-

guses asjas on võimalik seaduse mõningane ebatäiuslikkus ületada normide tõlgendamise ja

määratlemata õigusmõistete sisustamise teel.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. Karin Tammemägi palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ning teha

uus otsus, millega kaebus rahuldada.

1) Ebaõige on kohtu seisukoht, et EKS sätete puhul pole tegu õigusselgusetu olukorraga ja

kaebaja poolt esile toodud probleemid on võimalik ületada normide tõlgendamise teel. Kohus

kohaldas põhjendamatult EKS norme osas, milles need on vastuolus PS-st tuleneva õigussel-

guse põhimõttega.

Üheski EKS sättes pole selgelt määratletud, mida annetuse all täpsemalt silmas peetakse. Sea-

duses pole kirjeldatud, et annetuseks või rahaliseks hüveks kvalifitseerub teatud juhtudel ka

kulu, mis tekkis erakonna liikme osalemisest omavalitsuse teavitustöös või omavalitsuse tege-

vusi reklaamides. Halduskohus on ka ise möönnud, et keelatud annetuse mõiste ja tagasi-

nõudmise kord võiks olla EKS-s reguleeritud selgemalt ja täpsemalt. EKS normide ebaselgust

kinnitab muu hulgas Riigikontrolli 13.01.2015 aruanne.

Halduskohus leidis, et keelatud annetuse mõiste täpsem sisustamine on jäetud vastustajale

EKS § 1210 lg 1 järgi. Nimetatud norm määratleb ERJK üldisema pädevuse (kontrollida EKS

nõuete täitmist), mitte ei ütle, et ERJK-l on õigus norme sisustada. Riigikohtu lahendis nr 3-3-

1-59-13 (p 24) on leitud, et olukord, kus mõiste sisustamine on jäetud haldusorgani otsustus-

pädevusse, võib tingida halduspraktika põhjendamatu lahknevuse, aga ka puudutatud isikute

õiguste põhjendamatu riive.

3-14-52888

9(13)

Ilma täpsema regulatsioonita jäävad EKS § 123 lg-d 1 ja 2 reklaami lubatavuse osas ebasel-

geks. Normid, mis võimaldavad panna isikule rahalisi kohustusi, peavad olema teistest normi-

dest selgemad ja üheselt arusaadavad, et isikul oleks võimalik oma käitumist vastavalt normi-

dele kohandada. EKS normidest pole selgelt äratuntav ka see, et erakonna tegevuse toetuseks

kvalifitseeruv annetus tuleb tagastada erakonna liikmel, mitte erakonnal. Lubamatu on olu-

kord, kus rahalise kohustuse olemasolu tuvastab õigusnorme tõlgendades alles kohus. Kaebaja

ei saanud prognoosida avaliku võimu käitumist, mis järgneb talle etteheidetud rikkumisele.

Isegi kui kohus kohtuvaidluse tulemusena sisustab määratlemata õigusmõisteid, ei väära see

asjaolu, et norm oli adressaadi jaoks seni ebaselge.

Kuna annetuse mõiste on määratletud just erakonna tegevuse toetamise kaudu, s.t kasusaajaks

on seaduse järgi erakond, siis pole annetuse tagasinõudmine erakonna liikmelt ka põhjendatud

ja tekitaks isiku jaoks ebaõiglase olukorra. Normi adressaadile pole arusaadav, millist tegevust

peale teiselt isikult vahetult vara saamise saab pidada keelatud annetuseks.

2) Kohus kohaldas ebaõigesti norme, mis määravad riikliku järelevalve pädevuse. VVS §-st

38, § 39 lg-st 2, § 70 lg-st 1, §-st 71 ning ATS § 7 lg-st 2 ja lg 3 p-st 2 tuleneb üheselt, et ette-

kirjutuse tegemise ja sunniraha määramise pädevus on ainult riiklikku järelevalvet läbiviiva

valitsusasutuse või ameti teenistuses oleval ametnikul, mitte aga organil, kes ei ole valitsus-

asutus ja kelle liikmed ei ole institutsiooni teenistuses, on nimetatud väljapoolt ning ei ole

ametnikud ATS mõistes. Samuti ei ole ERJK liikmed sõltumatud, kuna üle poole komisjoni

liikmetest kuuluvad parlamendierakondadesse.

3) Kohus kohaldas ebaõigesti materiaalõigust, lugedes Tallinna linna poolt tema enda korral-

datud teavituse eest kantud kulu annetuseks ja leides, et selle kulu peab tagastama kaebaja.

Kohus märkis, et vaidlusaluse reklaamiga soodustati kaebajat erakonna liikmena, kuid ei sel-

gitanud, mil viisil kvalifitseerus reklaam erakonna toetuseks. Annetusest EKS § 123 lg 1 järgi

saab rääkida ainult juhul, kui tuvastatud on erakonna tegevust toetav iseloom. Kohtuotsus on

selles osas põhjenduseta. Annetuseks ei saa pidada rahaliselt hinnatavat hüve või teenust, kui

seda pole saanud erakond või erakonna liige. Reklaamplakati tellis ja teenuse sai Tallinna

linn, mitte erakond ega kaebaja. Seetõttu on vale ettekirjutuse väide, et Tallinna linn on maks-

nud kinni kaebaja arve. Erakonnale tehtud lubamatust annetusest saaks rääkida näiteks siis,

kui kolmas isik on erakonna teadmisel tasunud erakonna kulutused (EKS § 123 lg 2 p 6). Sel-

list olukorda praegusel juhul ei esine.

Kaebaja ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et EKS võimaldab teha annetuse tagastamise et-

tekirjutuse erakonna nimekirjas kandideerivale isikule ja annetuse saab tagasi nõuda mujale

kui riigieelarvesse. EKS § 124 määratleb annetuse vastuvõtmise tagajärjed. Ka EKS § 1211 lg

2 p 2 viitab ettekirjutuse tegemisel § 124 lg-tes 1-3 nimetatud tagajärgedele. EKS § 124 lg-test

1 ja 2 tulenevalt peaks lubamatu annetuse tagastama ainult erakond ja vaid erakonnalt saaks

selle tagastamist nõuda. Lisaks ei võimalda EKS ettekirjutuse tegemist reguleerivad sätted

nõuda annetuse tagastamist mujale kui riigieelarvesse. Kohus ei saa norme tõlgendades anda

neile teistsugust sisu. Ettekirjutusega kolmanda isiku soodustamine tekitaks ka probleemi et-

tekirjutuse täitmisel, sest kolmas isik ei pruugi annetuse tagasivõtmisega nõustuda.

4) Kohtuotsus on olulises osas põhjendamata. Kaebaja selgitas kaebuses, miks pole vaidlus-

alune reklaam vaadeldav poliitreklaamina. KOVVS §-s 61 toodud poliitreklaami loetelust ju-

hindumine on põhjendatud, kuna tegemist on ainsa sättega, mis aitab avada poliitilise reklaami

või valimisreklaami sisu. Halduskohus jättis kaebuse väited poliitreklaami kohta tähelepanuta.

5) Kohus hindas tõendeid ebaõigesti. Kaebaja ei nõustu kohtu seisukohtadega ekspertarva-

muste osas. Vastustaja rikkus ekspertiisi läbiviimise nõudeid, sest ekspertidele esitatud küsi-

mused ei ole kõik ühesugused. Tartu Ülikoolile esitatud küsimused erinevad Reklaamiagen-

tuurile Zavod BBDO ja Reklaaminõukojale esitatud küsimustest. Reklaaminõukoja ekspertar-

3-14-52888

10(13)

vamuses puudub sisuline analüüs, esitatud on ainult järeldus. Ekspert saab anda vaid arvamu-

se, kas tegemist on valimisreklaami või muu teavitusega, mitte aga muudes küsimustes, sh

küsimuses, kas reklaam andis reklaamil kujutatud isikule valimiseelise. Sellise küsimuse esi-

tamine viitab soovile mõjutada ekspertarvamust. Kaebaja jääb seisukoha juurde, et reklaami

mõju on oluline kindlaks teha küsitluste või uuringuga. Mõju valijatele tuleks tuvastada rek-

laamipsühholoogilise ekspertiisi abil. Kui reklaamil puudub mõju valijate käitumisele, siis ei

saa rääkida erakonna poolt saadavast eelisest. Sellist hinnangut vastustaja ei tellinud.

Kohus leidis ebaõigesti, et kuigi sportlikku tegevust on reklaamitud juba mitu aastat, siis ik-

kagi oli enne 2013. a oktoobris toimunud valimisi üles riputatud plakat käsitatav valimisrek-

laamina. Kaebaja selgitas, et kepikõnnid toimuvad igal aastal kahes etapis ja teine etapp algab

septembris. Kuna linnaosa ajaleht suvekuudel ei ilmu, tuleb linnaosal leida elanike informee-

rimiseks teised võimalused. Teavitustahvel riputatakse ainult treeningute asukohta ja enne

teise etapi algust.

7. Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon palub jätta apellatsioonkaebus ra-

huldamata.

1) EKS sätted on põhiseadusega kooskõlas. EKS on annetuse määratlemisel piisavalt selge.

Annetus on defineeritud EKS § 123 lg-s 1 ning lg 2 p 2 kohaselt on keelatud selline annetus,

mille on teinud juriidiline isik. Kaebaja ei ole selgitanud, millises osas on annetuse mõiste

ebaselge ega võimalda avaliku võimu tegevust prognoosida. Õigusaktid ei saa olla ega peagi

olema nii täpsed, et neis oleks ammendav nimekiri kõikidest juhtumitest, millal tuleks teha

üks või teine õiguslik järeldus. Arenenud õiguskordades kasutatakse mõistete defineerimiseks

ja õiguslike tagajärgede sätestamiseks üldnorme, mida tuleb paratamatult tõlgendada. Tõlgen-

damise vajadus võib vähendada õigusselgust, kuid ei ole põhiseaduse vastane. Määratlemata

õigusmõistete puhul on seadusandja loobunud detailsete ettekirjutuste andmisest seadustes

enestes, delegeerides normi täpsustamise seaduse rakendajale (Riigikohtu lahend nr 3-4-1-5-

05, p 16). Kuigi Riigikontroll on kaebaja viidatud auditiaruandes märkinud, et keelatud rek-

laami täpsem defineerimine annaks nii reklaami tellijale kui ka järelevalve tegijale kindlama

hindamisaluse, et veenduda reklaami õiguspärasuses, pole Riigikontroll järeldanud, et praegu-

ne regulatsioon oleks põhiseaduse vastane. EKS-st tuleneb ka piisavalt selgelt, et annetuse

tagastamise kohustus on lisaks erakonnale ka erakonna liikmel.

2) ERJK oli ettekirjutuse tegemiseks pädev organ. Meelevaldne ja õigusaktidele mittetuginev

on kaebaja väide, et ettekirjutusi saavad teha üksnes valitsusasutused, mille koosseisus on

ametnikud. Vastustaja jääb selles osas oma seisukohtade juurde, millega nõustus ka haldusko-

hus. Vastustajale on EKS § 1211 lg 1 p-ga 2 antud pädevus teha ettekirjutusi. Ettekirjutuste

tegemise õigus on ka paljudel teistel organitel, nt Eesti Pangal, õiguskantsleril, Riigikontrollil

ja ka Vabariigi valimiskomisjonil, mis on ERJK-ga sarnastel alustel loodud organisatsioon.

Ükski nimetatud organitest ei kuulu täitevvõimu hulka.

3) Kohus kohaldas materiaalõigust õigesti. Kaebaja väitel võib isikut kohustada tagastama

keelatud annetust vaid riigieelarvesse ning vastustaja pidanuks kohustama annetuse tagastami-

seks erakonda. Kuna EKS § 1211 lg 2 p 2 viitab keelatud annetuse tagastamise viisi osas EKS

§-le 124, siis tuleb sätteid tõlgendada koostoimes. Seega võib ettekirjutusega kohustada anne-

tuse saajat seda tagastama annetuse tegijale. Kui tõlgendada EKS § 1211 lg 2 p-i 2 viisil, et

annetus tuleb kanda riigieelarvesse, siis oleks selle sätte alusel tehtav ettekirjutus sanktsioon,

sest annetuse teinud isik satuks halvemasse positsiooni, kui ta oli enne annetuse tegemist. An-

netuse tegijale tagastamiseks kohustamise korral pööratakse õigusvastane tegu tagasi, mis

vastab ettekirjutuse üldisele olemusele ja on õiglane. EKS § 1211 lg 2 p 2 viide §-le 124 puudu-

tab annetuse tagastamise viisi, mitte selleks kohustatud isikut. EKS § 1211 lg 2 kohaselt võib

kohustada erakonna nimekirjas kandideerinud isikut keelatud annetust tagastama. Erakonna

3-14-52888

11(13)

sanktsioneerimine olukorras, kus erakond ei pruugi olla teadlik keelatud annetuse tegemisest,

oleks ebaõiglane.

Kaebaja leiab, et halduskohus tuvastas soodustava mõju kandidaadile, mitte erakonnale, kuid

annetuseks saab pidada vaid sellist rahalise hüve loovutamist, millel on erakonna tegevust

toetav iseloom. Halduskohus selgitas, et valimiskampaania läbiviimine on erakonna eesmär-

kide saavutamise tavapärane vahend ning erakonna tegevuse osa. Kuna valimistel osalevad

erakonna nimekirjas olevad kandidaadid, siis tehakse praktikas erakonna valimiskampaaniat,

kutsudes valima sellesse nimekirja kuuluvaid isikuid. Reklaami eest tasumisega toetas Tallin-

na linn ka erakonda.

4) Kohtuotsus on piisavalt põhjendatud. Selles on käsitletud kaebaja väidet, et vaidlusalune

reklaam ei vasta KOVVS §-s 61 toodud poliitilise välireklaami mõistele. EKS § 123 lg-d 1 ja 2

ei viita keelatud annetuse määratlemisel poliitilise välireklaami mõistele. Kuigi vastustaja

hinnangul oli reklaam olemuselt poliitiline välireklaam, ei oma see praeguses asjas tähtsust.

5) Kohus hindas tõendeid õigesti. Kaebaja ei ole varem esitanud väidet, et vastustaja on rik-

kunud ekspertiisi läbiviimise nõudeid, esitades ekspertidele erineva sõnastusega küsimusi.

Seetõttu ei pidanud kohus selle väitega arvestama. Samuti ei ole kaebaja selgitanud, kuidas

seab küsimuste sõnastus ekspertiiside tulemused kahtluse alla. Kaebaja arvates tulnuks rek-

laami mõju hindamisel kasutada semiootilise ekspertiisi asemel reklaamipsühholoogilist eks-

pertiisi. Reklaami mõju ulatuse täpne tuvastamine ei olnud asjas oluline.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud ning apellatsioonkaebuse väited ei anna

otsuse tühistamiseks ja uue otsusega kaebuse rahuldamiseks alust. HKMS § 201 lg-le 4 tugi-

nedes märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega, järgib neid ega

pea vajalikuks halduskohtu kõiki põhjendusi korrata.

9. Ringkonnakohus märgib, et asus oma hiljutises ja seni jõustumata 15.02.2016 otsuses

haldusasjas nr 3-15-435 (p 8) seisukohale, et ettekirjutuse tegemise pädevus ei ole üksnes va-

litsusasutusel või selle ametnikul. Nii EKS sätetest (EKS § 1210 lg 1 ja § 1211) kui ka erakon-

naseaduse muutmise seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (655 SE)

II lugemise seletuskirjast nähtuvalt on ERJK haldusorgan, keda on seadusega volitatud kont-

rollima EKS nõuete järgimist ning kellel on oma ülesannete täitmisel õigus teha ettekirjutusi.

Kuna vastustajal on ettekirjutuse tegemise pädevus ja sellise pädevuse andmine on seadusand-

ja selge tahe, siis ei ole ettekirjutus tühine. Ringkonnakohus on samal seisukohal jätkuvalt ja

osutab täiendavalt VVS §-le 75 ja KorS 6 lg-le 1. VVS § 75 kohaselt teostatakse riiklikku

järelevalvet KorS-s ja teistes seadustes sätestatud alustel ja korras ning KorS § 6 lg 1 kohaselt

on korrakaitseorgan seaduse või määrusega riikliku järelevalve ülesannet täitma volitatud asu-

tus, kogu või isik. Seega pole õige kaebaja seisukoht, mille kohaselt eeldab riikliku järelevalve

teostamine ja ettekirjutuse tegemine seda, et tegemist oleks valitsusasutusega ja ametnikuga,

kes on nimetatud või valitud ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohale, millel teosta-

takse avalikku võimu.

10. Halduskohus ei ole materiaalõiguse norme ebaõigesti kohaldanud ning õige on ka hal-

duskohtu seisukoht, et asjas kohaldamisele kuuluvad EKS sätted ei ole põhiseadusega vas-

tuolus.

Eelnevalt viidatud 15.02.2016 otsuses nr 3-15-435 (p 9) ei nõustunud ringkonnakohus seisu-

kohaga, justkui ei saaks erakonna liige olla keelatud annetuse tagastamiseks kohustatud isi-

kuks. EKS sätete koostoimes tõlgendamise pinnalt on põhjendatud järeldus, et keelatud anne-

tuse tagastamise ettekirjutuse saab teha ka erakonna nimekirjas kandideerinud isikule (EKS §

3-14-52888

12(13)

1211 lg 1 p 2) ning keelatud annetus tuleb esmajärjekorras tagastada annetuse teinud isikule

(EKS § 1211 lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud EKS § 124 lg-ga 1) või kui annetuse tagasta-

mine annetuse tegijale ei ole võimalik, siis kanda riigieelarvesse (EKS § 1211 lg 2 p 2 koos-

toimes selles viidatud EKS § 124 lg-ga 2). Ehkki seadusandja ei ole otsesõnu nimetanud era-

konna nimekirjas kandideerinud isiku kohustust tagastada keelatud annetus selle tegijale, tuleb

EKS sätteid koostoimes ning nende eesmärgist lähtuvalt tõlgendada nii, et ka erakonna nime-

kirjas kandideerinud isikut saab kohustada keelatud annetuse tegemiseks selle tegijale. Regu-

latsioon, mis keelab erakonna nimekirjas kandideerinud isikul keelatud annetust saada ja või-

maldab talle annetuse tagastamata jätmise korral teha ettekirjutuse, kuid ei võimalda kohusta-

da isikut keelatud annetuse tagastamiseks või võimaldaks teda kohustada üksnes annetuse

tagastamiseks riigieelarvesse, oleks eesmärgipäratu ja ebamõistlik. Asjaoludest ei nähtu, et

annetuse tagastamine Tallinna linnale oleks võimatu.

Ringkonnakohus möönis otsuses nr 3-15-435 (p 12), et keelatud annetust puudutav regulat-

sioon võiks EKS-s olla täpsem, kuid ka praegusel kujul on määratlemata õigusmõiste regulat-

siooni eesmärgist lähtudes piisavalt täpselt sisustatav. Kaebajal kui poliitikas kogenud isikul

on võimalik enne kampaaniates osalemist selle mõju mõistlikult hinnates piisava selgusega

ette näha, kas reklaam mõjub oma sisu ja ajalise konteksti poolest valimisreklaamina või jääb

kampaania teavitustegevuse piiresse.

Halduskohus ei ole jätnud selgitamata, mil viisil kvalifitseerus reklaam erakonna toetuseks.

Halduskohus on selgitanud otsuse p-s 11, et kaebaja suurem võimalus saada valitud toetab

üksiti selle erakonna tegevust, kuhu kaebaja kuulub, andes valimistel eelise erakonnale tervi-

kuna.

11. Halduskohtu otsus ei ole puudulikult põhjendatud. Halduskohus on otsuse p-s 16 käsit-

lenud kaebaja väidet, et plakatil olev reklaam ei vasta poliitilise välireklaami määratlusele.

Kohus nõustus vastustajaga, et asja lahendamisel ei oma määravat tähtsust, kas plakatil olev

reklaam vastab KOVVS §-s 61 sätestatud poliitilise välireklaami määratlusele, sest ettekirjutu-

se esemeks on keelatud annetus, mille mõiste tuleneb EKS § 123 lg-test 1 ja 2. Ringkonnako-

hus osutab, et asus oma otsuses nr 3-15-435 (p 12) samale seisukohale, leides, et kuna ettekir-

jutuse esemeks on keelatud annetus EKS tähenduses, mitte poliitiline välireklaam, ei oma vä-

lireklaami vastavus KOVVS §-le 61 asja lahendamisel tähtsust.

12. Ringkonnakohus ei leia, et vastustaja oleks teinud haldusmenetluses oluliste asjaolude

väljaselgitamisel ja halduskohus tõendite hindamisel vigu.

Asjatundjatele esitatavad küsimused ei pea olema ühesugused ja esitatud küsimused ei viita

kuidagi soovile eksperte mõjutada. Halduskohus leidis õigesti, et see, kui suure ulatusega mõ-

ju valimistulemustele täpselt tekitati, ei ole praeguses asjas oluline.

Halduskohus ei ole jätnud kaebaja seletusi ja tõendeid varasema sportliku tegevuse reklaami-

mise kohta tähelepanuta, vaid on toonud otsuses (vt p 12) välja varasema ja vaidlusaluse rek-

laami erinevused ning põhjendanud, miks ei ole õige kaebaja väide, et reklaami ainus eesmärk

oli teavitada Tallinna elanikke kepikõnniüritusest ja suurendada kepikõnni populaarsust. Apel-

latsioonkaebuse väited ei anna alust tõenditele halduskohtu omast erineva hinnangu andmi-

seks.

13. Ringkonnakohus ei tee otsust kaebaja kasuks, mistõttu jääb tema apellatsioonimenetluse

kulu (apellatsioonkaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot) HKMS § 108 lg 1 alusel kae-

baja enda kanda.

Vastustaja apellatsioonimenetluse kuluks on esindaja kulu 900 eurot, mille kandmine on tõen-

datud advokaadibüroo 14.09.2015 arve ja pangakonto väljavõttega. Ehkki ringkonnakohus

jätab vastustaja kasuks tehtud halduskohtu otsuse muutmata, jäävad vastustaja välise õigusabi

3-14-52888

13(13)

kulud HKMS § 109 lg 6 alusel kaebajalt välja mõistmata. Halduskohus on oma otsuses põhja-

likult selgitanud muu hulgas seisukohta, miks ei ole ERJK välise õigusabi kulud praeguses

asjas vajalikud ja põhjendatud menetluskulud HKMS § 109 lg 6 mõttes. Ringkonnakohus

nõustub halduskohtu põhjendustega ka selles osas ega hakka neid oma otsuses kordama.

Seega jäävad menetlusosaliste apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Maret Altnurme

/allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/

Ruth Plaks