3-16-689/5 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Karin Kalmiste

Määruse tegemise aeg ja koht

2.05.2016. a, Tallinn

Haldusasja number

3-16-689

Haldusasi

S.V. kaebus Harju maavanema toimingu õigusvastasuse

tuvastamise nõudes

Menetlustoiming

Kaebuse tagastamine.

RESOLUTSIOON

1. Tagastada kaebus selle esitajale.

2. Toimetada määrus menetlusosalistele kätte.

Edasikaebamise kord

Määruse

peale

võib

esitada

määruskaebuse

Tallinna

Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 15 päeva

jooksul arvates määruse kättesaamisest.

ASJAOLUD JA KAEBUSE PÕHJENDUSED

1. S.V. esitas Tallinna Halduskohtule 08.04.16.a. kaebuse Harju maavanema toimingu

õigusvastasuse tuvastamise nõudes.

Kaebuse andmetel esitas S.V. 04.02.16.a. Harju Maavanemale taotluse järelevalve algatamiseks

Kuusalu Vallavolikogu tegevuse osas. Kuusalu Vallavolikogu 01.02.16.a. istung on kaebaja meelest

peetud põhimäärusega mittelubatud ajal, millega rikuti põhimäärust ja selliselt vastuvõetud volikogu

otsused on õigusvastased (sj vallavanemale umbusalduse avaldamata jätmise otsustus). S.V. ei ole

rahul sellega, et volikogu eirab maavanema seisukohta, mille kohaselt mitteõiguspäraselt kogunenud

volikogu otsuste seadustamiseks tuleks vaidluse all olevad küsimused uuesti õiguspäraselt otsustada.

Kaebaja ei nõustu 03.03.16.a. maavanema kirjas järelevalve läbiviimise keelduvate seletustega.

Kaebaja taotleb Harju Maavanema toimingu õigusvastasuse tuvastamist preventiivsest huvist, et

maabnem edasiselt sarnastes olukordades õigusvastastel kaalutlustel ei keelduks järelevalve

läbiviimisest kohaliku omavalitsuse tegevuse üle.

Kaebaja nimetas, et VVS § 85 lg 1 kohaselt teostab maavanem haldusjärelevalvet maakonna kohalike

omavalitsusüksuse haldusaktide õiguspärasuse üle ja maavanema vastusega, et järelevalvest

keeldumist põhjendab asjaolu, et umbusalduse avaldamine vallavanemale pole haldusakt, mistõttu ei

kuulu sellise otsustuse üle järelevalve teostamine vastustaja pädevusse.

Kaebaja leiab, et motivatsioonist saab tuleneda otsustuse õigusvastasus, kui on lähtutud asjakohatutest

ja sobimatutest kaalutlustest. Umbusalduse avaldamine vormistatakse Kuusalu valla põhimääruse § 29

lg 12 kohaselt volikogu otsusega. HMS § 43 lg 2 kohaselt, kui haldusakt otsustatakse jätta andmata,

koostatakse selle kohta haldusakt, mida ei vormistatud. Haldusaktist keeldumise kohta antakse samuti

haldusakt, mistõttu on vastustaja keeldumine oma otsuse tegemisel ja järelevalvest keeldumisel

lähtunud ebaõigetest kaalutlustest. Kaebajal on põhjendatud huvi tuvastada maavanema otsustuse

õigusvastasus osas, milles maavanem keeldus kaebaja taotluse alusel järelevalvest. Kaebaja leiab, et

tõhusamaid võimalus volikogu tegevuse üle järelevalve teostamiseks ei ole.

Kaebaja leiab, et järelevalve tulemust peaks temal, kui menetlusosalisel (HMS § 11 lg 1 p 19 alusel),

olema õigus kohtus vaidlustada.

Maavanema järelevalvet puudutav norm kaitseb avaliku huvi kõrval ka vallaelanike huve, kaebaja on

Kuusalu valla elanik, seega puudutab maavanema otsus tema huve.

2. Kaebaja nimetab kohtule uuel vastamisel (käiguta jätmise määruse alusel), et maavanem on küll

vastamisel leidnud, et kohalik omavalitsus eksis, kuid kohalik omavalitsus on selgelt vastanud ja

eiranud maavanema seisukohti. Kaebaja märgib, et hoolimata sellest on siiski maavanem jätnud

ettekirjutuse tegemata.

Kaebajal puuduvad peale kohtusse pöördumise muud tõhusad vahendid maavanema õigusvastase

seisukoha vaidlustamiseks. Alternatiivina võiks kõne alla tulla küll VVS § 93 nimetatud teenistuslik

järelevalve maavanema õigusvastase tegevuse üle, ent samas pole seal selgelt öeldud, kes teostab

järelevalvet maavanema üle.

Vallavanemale umbusalduse avaldamise küsimuses ei saa automaatselt järeldada, et see vallaelanikele,

sh kaebuse esitaja huve ei puuduta. Valla juhile umbusalduse avaldamine ei ole ainuüksi kohaliku

omavalitsuse üksuse (Volikogu või valla) sisemise töö küsimus, sest igal elanikul on õigus nõuda, et

valla juhtimine toimuks ja umbusalduse avaldamine oleks lahendatud seaduslikult.

Kaebaja viitab Euroopa kohaliku omavalitsuse harta § 3 –le, millest järeldab, et ei saa väita, et valla

võimuorganite tegevuse õigusvastasus kohalike elanike huve ei puuduta.

Kaebuse esitajal, kui valla elanikul, on põhjendatud huvi, et kohalike võimuorganite tegevus oleks

seaduslik ja vähemalt õigus nõuda, et järelevalvemenetlus omavalitsuse tegevuse üle viiakse läbi

seaduslikult. Isiku põhjendatud huvist võib kasvada välja halduskohtus kaitstav õigus.

Maavanema

järelevalve

eesmärk

on

laiemas

plaanis

korraldada

ja

juhtida

kohaliku

omavalitsusorganite tegevuse seaduslikkust, see teenib iga kohaliku elaniku huvi. Kaebajal on õigus

nõuda, et maavanem menetlusosalise õigusi ei riku; kaebaja oli menetlusosaline (HMS § 11 lg 1 p 1

mõttes) ja tal oli õigus nõuda, maavanem viib menetluse läbi õiguspäraselt ja haldusmenetluse

põhimõtteid järgides. Kaebuse asjaolud näitavad, et taotluse asjaolud järelevalve läbiviimiseks pole

olnud alusetud. Lubamatu on, et maavanem tunnistab järelevalveasutusena, et esineb õigusrikkumine,

ent ei kasuta oma seaduslikke volitusi, et õigusrikkumine kõrvaldada ja tagada kohalike võimuorganite

tegevuse seaduslikkus.

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

3. Asja materjalidest nähtub, et pöördumine Ü.Rajasalu poole oli koostatud 04.02.16.a. ja selle

esitasid volikogu liikmed, nende hulgas ka S.V..

4. Harju Maavalitsuse 03.03.2016.a. kirjaga nr 3-2/494 on Ü.Rajasalu koostanud vastuse ja ilmselt

seejärel on kaebaja pöördunud uuesti volikogu esimehe poole, millele viitab E.Kirsmanilt saadud

vastus. Sellest nähtub, et kaebajal on kätte saadud selleks ajaks maavanemalt saadud vastus.

Kuna kaebaja vallavolikogu liikmena on volikogu esimehe poole pöördunud 07.03.16.a. ning volikogu

esimees on temale omakorda vastanud 18.03.16.a., siis võib aru saada, et kaebajal oli võimalus

maavanema tehtud otsustust vaidlustada kohtus, ent ta seda ei teinud, vaid pöördus volikogu esimehe

poole. peale volikogu esimehe vastust ei ole kaebaja maavanema poole enam pöördunud. Volikogu

esimehe vastuse seisukohad ei saa olla käesolevalt vaidluse objektiks, kuna kaebaja on otsesõnu

soovinud vaidlustada maavanema vastust.

5. Maavanema järelevalve pädevus on sätestatud VVS §-s 85, mille lg 1 alusel on maavanemal õigus

teostada haldusjärelevalvet maakonna kohalike omavalitsusüksuste haldusaktide õiguspärasuse üle

ning seaduses sätestatud juhtudel ja ulatuses kohalike omavalitsusüksuste kasutuses või valduses oleva

riigivara kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse üle. Nimetatud säte määrab kindlaks maavanema

esemelise (sisulise) ja territoriaalse pädevuse.

6. Kaebaja küll märgib, miks ta ei ole rahul maavanema antud lahendiga, ent jätab seejuures

korduvalt tähelepanuta, et ta pöördus maavanema poole volikogu liikmena, ent kohtusse pöördus ta

füüsilisest isikust kaebajana, kes kaitseb valla elanikuna enda õigusi (nn vallaelaniku õigusi).

7. Kuivõrd maavanem lahendas volikogu liikmete esitatud taotlust, sj ei ole see jäänud vastuseta,

siis ei ole siinkohal asjakohased kaebaja väited sellest, et ta oli menetlusosaline ning et maavanem on

tema (vallaelaniku) menetluslikke õigusi rikkunud või need väited, millest tulenevalt kaebaja

maavanema vastuse seisukohtadega ei nõustu ja oli volikogu liikmena küsimused püstitanud ja

vastused saanud.

Kuna kaebaja märgib, et temal on õigus nõuda, et maavanem menetlusosalise õigusi ei riku; kaebaja

oli menetlusosaline (HMS § 11 lg 1 p 1 mõttes); tal oli õigus nõuda, et maavanem viib menetluse läbi

õiguspäraselt ja haldusmenetluse põhimõtteid järgides; on lubamatu, et maavanem tunnistab

järelevalveasutusena, et esineb õigusrikkumine, ent ei kasuta oma seaduslikke volitusi, et

õigusrikkumine kõrvaldada ja tagada kohalike võimuorganite tegevuse seaduslikkus, siis nähtub, et

soovi korral tulnuks kaebajal volikogu liikmena menetluses olnud isiku õigusi kaitsta, seda õigust

keegi ei ole temalt ära võtnud. Ka ei ole selliselt asjassepuutuvad kaebaja seisukohad sellest, mis ta

arvab E.Kirsmani 18.03.16.a. vastusest, kuna viimase poole on kaebaja pöördunud volikogu liikmena

ja vastus on vormistatud volikogu liikmele S.V.le.

Kohtule ei nähtu, et volikogu liikmel S.V.l oleks olnud takistatud kohtusse pöördumine.

Nagu nähtub, siis arvates maavanema lahendi saamisest ei ole volikogu liige S.V. ega kohtule

teadaolevalt ükski volikogu liige kohtusse pöördunud. Kaebaja ei viita ka ise, et volikogu liikmed

oleksid maavanema lahendit kohtus vaidlustanud. Kaebaja ei väida, et seaduses ettenähtud tähtajal,

oli temal, kui volikogu liikmel, takistatud volikogu liikme ja maavanema suhetes tekkinud

erimeelsuste vaidlustamine. Volikogu liikmena pöördus S.V. seejärel mitte kohtusse, vaid volikogu

esimehe poole ja sai temalt vastuse, kuid märgitud vastus 18.03.16.a. ei ole maavanema vastus ning

maavanem selle vastuse sisu eest ei saaks ka vastutada. Võib mõista, et S.V.l, kui volikogu liikmel ja

volikogu esimehe vahel on erimeelsused.

Kuigi kaebaja on ka selle vastuse kaebusele lisanud, et nähtu kohtule, et kaebaja sooviks oleks seda

vastust vaidlustada, vastavalt on ta ka jätkuvalt kinnitanud, et kaebus on esitatud maavanema vastu ja

maavanem on rikkunud vallaelaniku õigusi.

8. Kohus leiab, et halduskohtusse pöördumine eeldab eelkontrolli, kas kaebaja saab halduskohtusse

pöörduda. Erinevalt asja sisulisel läbivaatamisel kontrollitavast küsimusest, kas kaebuse esitaja õigusi

on rikutud, on protsessiökonoomia seisukohast vajalik ja soovitav kontrollida juba asja läbivaatamise

ettevalmistamise staadiumis, kas kaebaja saab antud kaebust esitada, seda ei takista senises praktikas

Riigikohtu halduskolleegium seisukohad, et isiku õiguste väidetavat rikkumist on võimalik kontrollida

üksnes haldusasja sisulisel läbivaatamisel, mitte aga kohtuasja ettevalmistamisel või eelmenetluses

(Riigikohtu halduskolleegiumi 25. mai 1999. a. määrus nr. 3-3-1-25-99 ning 29. jaanuari 2001. a.

määrused nr. 3-3-1-64-00 ja 3-3-1-65-00).

9. Käesolevalt on selgeks tehtud, et kaebaja ei ole pöördunud kohtusse teise isiku nimel või huvides.

Kaebaja volikogu liikmena või liikmete huvides kaebust esitada ei soovi.

Kohtul on võimalik tagastada läbivaatamatult avaldus, mille on huvitatud isiku nimel esitanud isik,

kellel selleks volitust ei ole.

Kaebaja ei ole kohtusse pöördunud ühegi muu isiku või organisatsiooni /liikmete nimel, vastupidiselt

oleks lisatud volitus. Kohus ei jäta kaebust veelkord käiguta, kuna kaebaja selgesõnaliselt on

kinnitanud, et soovib kaitsta ka mitte avalikku huvi vaid kohaliku elanikuna vallaelanike huve.

Tegelikult puuduks kaebajal õigus esitada kaebus ka vallaelanike huvides, kuna niisuguseid volitusi

temal ei ole. Kohus ei pea sj andma eelnevalt tähtaega puuduste kõrvaldamiseks (puuduva volikirja

esitamiseks), sest tegemist on kõrvaldamatu takistusega, mis välistab haldusasja menetluse.

10. Kaebaja on saanud käiguta jätmise määruse alusel uuesti vastata ning ta jääb seisukohale, et ta

pöördus kohtusse vallaelanikuna, kes soovib kaitsta enda, kui valla elaniku õigusi, et kohalike

võimuorganite tegevus oleks seaduslik ja tal on vähemalt õigus nõuda, et järelevalvemenetlus

omavalitsuse tegevuse üle viiakse läbi seaduslikult.

11. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 120 lg 1 p 8 kohaselt kontrollib kaebuse saanud

kohus, ega ei esine alust kaebuse tagastamiseks või käiguta jätmiseks. Kohus leiab, et kaebus tuleb

tagastada selle esitajale. HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus tagastada määrusega kaebuse selle

esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on

tõendatud.

Kohtule ei ole teada, missugustel asjaoludel oli kaebaja volikogus avaldanud umbusaldust või

missugustes küsimustes tekkisid erimeelsused volikogus, kuna kaebus neid andmeid ei kajasta, ent

võib mõista, et suhted, mis tekivad kohaliku omavalitsuse volikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse

organi vahel (volikogu või selle esimees), ei ole oma iseloomult alati haldusõiguslikud, vaid tegemist

võib olla ka omavalitsuse sisesuhetega (vt nt Riigikohtu lahend haldusasjas nr. 3-3-1-55-04). Sellistest

suhetest tekkivate vaidluste lahendamiseks ei ole kehtiva õiguse alusel võimalik kasutada

haldusõiguslikke õiguskaitsevahendeid, sh võimalust pöörduda kaebusega halduskohtusse.

Vallavolikogu liikme erimeelsused kohalikule omavalitsusele seadusega pandud ülesannete kohase

täitmise üle tuleb lahendada KOKS-is sätestatud alustel. Kuigi on aimatav, et S.V. mingil põhjusel on

olnud rahulolematu, võib märkida, et KOKS § 17 lg 2 kohaselt juhindub volikogu liige seadusest, valla

või linna õigusaktidest ning valla- või linnaelanike vajadustest ja huvidest. Seega on vallas volikogu,

kelle liikmed tagavad vallaelanike huvide tagamise ja S.V. eelduslikult sedasama kohustust volikogus

ka täidab. Eeltoodult saab liige avalikku huvi ja elanike huvi täita, kuna neid huvisid saab volikogu

liige kaitsta hääletamise teel volikogu pädevuses olevate küsimuste otsustamisel. KOKS § 16 lg 1

kohaselt valitakse volikogu kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse alusel üldistel,

ühetaolistel ja otsestel valimistel 4 aastaks. Valimised määravad huvitatud isikute esindatuse

volikogus, kes tagavad elanike huvide kaitse kohalikus omavalitsuses (kui valla demokraatlikult

moodustatud võimuorganites). Kohus ei saaks selliselt sekkuda seadusest tulenva õigusliku aluseta,

kuna volikogul on õigus ja kohustus seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu.

Kaebaja on kinnitanud, et ta ei soovi esitada nn haldusorgani sisesuhetest tekkinud vaidlust (milleks

seadus näeb ette teistsuguse menetluskorra).

Seega saab kohus järeldada, et kaebajale on teada, et volikogu liige, kes leiab, et tema õigust asjade

otsustamisel on rikutud, on õigus algatada volikogu ees vaidlusaluse otsuse muutmise või kehtetuks

tunnistamise otsuse menetluse. KOKS § 46 lg 1 sätestab umbusalduse algatamise võimaluse volikogu

esimehele, seega on S.V.l vallavolikogu liikmena võimalik kohase haldusmenetlusega tagada volikogu

tööd reguleerivate normide õige rakendamine.

12. Kohus leiab, et kuivõrd kaebaja on pöördunud kohtusse maavanema vastu valla elanikuna, mitte

volikogu liikmena (kelle õigus rikutakse) ning kohtule esitatud kaebuses on kaebaja tuginenud üksnes

oma õigustele valla elanikuna, kellel on subjektiivne õigus nõuda, et vallavolikogu tegutseks

õiguspäraselt, siis leiab kohus, et arvestades asjaolu, et vallaelanikuna ei ole kaebaja maavanema poole

pöördunud, viimane lahendas volikogu liikmete kaebust, ei ole kaebaja väidetavate õiguste rikkumise

ja maavanema tegevuse vahel põhjuslikku seost. Asjaolu, kas volikogu liige sai vastuse, mis kaebajat

ei rahulda ning asjaolu, et volikogu liikme õigusi rikuti, ei anna alust väita, et rikutakse kaebaja kui

vallaelaniku õigusi, kes üldse selles staatuses maavanema poole ei ole pöördunud.

Üldjuhul ei ole vallaelanikel nn subjektiivset õigust nõuda, et vallavolikogu tegevus oleks õiguspärane.

Kuigi vallaelanik võib olla huvitatud, et mingi konkreetne otsus oleks õiguspärane ja selle peale

esitatud kaebust saab menetleda, ei ole käesolevalt tegemist sellise kaebusega. Volikogu liikme õiguste

rikkumist selle kaebuse alusel lahendada ei saaks.

Samas võiks kaebaja kaebust antud tingimustel pidada pigem ka avalikes huvides esitatud kaebuseks,

mida aga kaebaja samuti esitada ei saaks, sest seadus ei näe ette kaebuse esitamise võimalust avalikes

huvides.

Maavanem ei saanud lahendada sellist kaebust, milles ta saanuks võtta seisukoha, kas ja milliseid

kaebaja, kui vallaelaniku õigusi, rikutakse volikogu poolt. Seetõttu ei saanud ka maavanem rikkuda

kaebaja nn vallaelaniku menetluslikke õigusi, mida kohtus kaitsta. Kuna kaebaja õiguste rikkumist siit

tuletada ei saa, siis puudub kaebajal ka sellest tulenevalt preventiivne huvi.

Kaebaja leiab eeltoodult alusetult, et antud tingimustel põhjendatud huvist kasvab välja kaebeõigus.

Kaebeõigus võis tuleneda kaebaja staatusest volikogu liikmena.

Vallavolikogu liikmena kaebaja aga kaebust kohtule ei esitanud, seega ei ole kaebuses esitatud

asjaoludel tema õiguste rikkumine võimalik.

Kaebaja ei märgi, et tema lõppeesmärgiks on pärast umbusalduse avaldamist volikogu volituste

vaidlustamine (KOKS § 46 lõike 5), kaebaja ka ei märgi, et need jäid ebaseaduslikult kehtima, kuid ka

sellisel eesmärgil ei ole võimalik vaidlustada maavanema vastust ja seeläbi saavutada mingi

vallaelanikule vajalik tulem.

KOKS § 18 lõike 1 punkti 1 kohaselt lõpevad volikogu liikme volitused enne tähtaega seoses volikogu

tegutsemisvõimetuks osutumisega. Kohus märgib viidates Riigikohtu lahendile nr 3-4-1-6-13 ja seal

esitatud selgitustele, et arvestades Riigikohtu otsust asjas nr 3-4-1-17-10 (punkt 18) tuleb KOKS § 18

lõike 1 tõlgendamisel mõista nõnda, et volikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega automaatselt

KOKS § 18 lõikes 1 nimetatud juriidiliste faktide esinemisel (mille hulka kuulub ka volikogu

tegutsemisvõimetuks osutumine).

Kaebusest ei selgu, missugust nn ettekirjutust volikogu liige võis soovida, kuigi võib mõista, et

maavanem on oma seisukoha ja hinnangu volikogu tegevusele kaevatud osas andnud, ent nagu nähtub,

siis volikogu tegevus ka umbusalduse korral sõltub mitte maavanema või muu organi seisukohast, vaid

seaduses märgitud juriidilistest faktidest. Ka selles mõttes ei saavutaks kaebaja oma käesoleva

kaebusega neid eesmärke (kui kaebajal oleks selgelt sellised eesmärgid) ning kaebus tuleks ikkagi

tagastada ka HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel.

Käesolevalt esitatud asjaoludel ei nähtu kohtule, et kaebaja vajaks (valla elanikuna) maavanema

otsust, kuna volikogu olemasolu ja tegevus lõpeb seaduses ettenähtud korras ning sõltumata, kas valla

elanik näeb, et volikogu liikmete õigusi oli rikutud.

Kaebuse esitamine on võimalik siseriiklikult kehtivate normide, sj HKMS normide alusel, seda ei

muuda ega asenda kaebaja viidatud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (§ 3).

13. Eeltoodust tulenevalt kuulub kaebus läbivaatamatult tagastamisele HKMS § 121 lg 2 p 1 ja p 2

alusel.

HKMS § 43 lg 2 järgi ei võta kaebuse tagastamine õigust pöörduda uuesti seadusega ettenähtud korras

kohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud.

Karin Kalmiste

kohtunik