3-14-52223/21 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe Otsuse tegemise aeg ja koht 30. märts 2016, Tallinn Haldusasja number 3-14-52223 Haldusasi JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ kaebused Pärnu Linnavalitsuse 29.08.2014 otsuse nr 3- 5/3-5/959/2014 tühistamise nõudes, Neste Eesti AS ja Selver AS kaebused Pärnu Linnavalitsuse 29.08.2014 otsuse nr 3-5/958/2014 tühistamise nõudes ning Pärnu Linnavalitsusele ettekirjutuse tegemise nõudes JCDecaux Eesti ja Clear Channel Estonia OÜ 30.07.2014 tagastusnõude ning Neste Eesti AS ja Selver AS 27.06.2014 tagastusnõude koheseks täitmiseks Menetlusosalised Kaebajad – JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS, volitatud esindajad v.adv-d Allar Jõks ja Tanel Molok Vastustaja – Pärnu linn, esindaja Kristi Matiisen Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 20. mai 2015. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS apellatsioonkaebused Asja läbivaatamine 7. märts 2016

RESOLUTSIOON 1. Jätta JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS apellatsioonkaebused rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 20. mai 2015. a otsus haldusasjas nr 3-14-52223 muutmata. 2. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda. EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 29. aprillil 2016 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

3-14-52223 2(10) Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Neste Eesti AS tasus perioodil 01.06.2011–01.07.2014 reklaamimaksu 4 301,96 eurot ja Selver AS 25 488,24 eurot. JCDecaux Eesti OÜ tasus perioodil 01.07.2011–31.07.2014 reklaamimaksu 44 061 eurot ja Clear Channel Estonia OÜ 5 375 eurot. Neste Eesti AS ja Selver AS esitasid 27.06.2014 Pärnu Linnavalitsusele reklaamimaksu parandusdeklaratsioonid ja taotluse tagastada perioodi 01.06.2011–01.07.2014 eest alusetult tasutud Pärnu reklaamimaks. JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ esitasid 30.07.2014 Pärnu Linnavalitsusele reklaamimaksu parandusdeklaratsioonid ja taotluse tagastada perioodi 01.07.2011–31.07.2014 eest alusetult tasutud Pärnu reklaamimaks. Parandusdeklaratsioonides ei muudetud andmeid faktiliste asjaolude osas. 2. Pärnu Linnavalitsuse 29.08.2014 otsusega nr 3-5/3-5/959/2014 jäeti rahuldamata JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ taotlused tagastusnõude täitmiseks ning intressi tasumiseks. Pärnu Linnavalitsuse 29.08.2014 otsusega nr 3-5/958/2014 jäeti rahuldamata Neste Eesti AS ja Selver AS taotlused tagastusnõude täitmiseks ning intressi tasumiseks. 3. JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ esitasid 26.09.2014 Tallinna Halduskohtule kaebused Pärnu Linnavalitsuse 29.08.2014 otsuse nr 3-5/3-5/959/2014 tühistamise nõudes, Neste Eesti AS ja Selver AS Pärnu Linnavalitsuse 29.08.2014 otsuse nr 3-5/958/2014 tühistamise nõudes ning Pärnu Linnavalitsusele ettekirjutuse tegemise nõudes JCDecaux Eesti OÜ ja Clear Channel Estonia OÜ 30.07.2014 tagastusnõude ning Neste Eesti AS ja Selver AS 27.06.2014 tagastusnõude koheseks täitmiseks. Kaebajad palusid kohtul tunnistada kohalike maksude seaduse (KoMS) § 10 lg-d 2, 4 ja 5 ning Pärnu Linnavolikogu 16.12.2010 määrus nr 43 „Reklaamimaksu kehtestamine” (maksumäärus) Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-dega 3 ja 113 vastuolus olevaks ning jätta nimetatud sätted ja määrus tervikuna kohaldamata. Kaebuse põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised. 1) KoMS § 10 lg-d 2, 4 ja 5 on vastuolus PS §-dega 3 ja 113. PS § 113 näeb ette, et riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestab seadus. PS § 113 kaitse alla kuuluvad ka kohalike omavalitsuste poolt kehtestatud avalik-õiguslikud rahalised kohustused. Reklaamimaksu regulatsioon tuleneb KoMS §-st 10 ning maksumäärusest. KoMS § 10 annab üldise reklaamimaksu definitsiooni ning volitab kohaliku omavalitsuse volikogu kehtestama mh maksumäära, maksustamisele kuuluva reklaami loetelu, deklaratsioonide esitamisega ning maksu tasumisega seonduvad küsimused. Maksumäärus kehtestab reklaamimaksu osas täpsemad nõuded, mh määrab KoMS §-st 10 tulenevale volitusele viidates kindlaks maksusuhte olulised elemendid. 2) Riigikohtu lahenditest (3-4-1-18-07, p 23 jj, p 36 jj; 3-4-1-2-98, p VII, 3-4-1-10-00, p 20 jj; 3-4-1-2-98, p-d IV, VII; 3-4-1-8-02, p 11) tulenevalt on seadusandja PS kohaselt kohustatud ise kehtestama maksuobjekti, maksumäära ning ka maksuintressi või viivise. Maksukohustuse tekkimise oluliste elementide, sh maksumäära seaduses sätestamata jätmine ning täitevvõimule või kellelegi kolmandale delegeerimine on vastuolus PS §-ga 3. Seadusandja ei või, lähtudes PS §-st 113, jätta maksu kohustuslikke elemente sätestamata või delegeerida nende sätestamist olulises osas täitevvõimule või kellelegi kolmandale.

3-14-52223 3(10) Tulenevalt PS §-st 113 võib kohalik omavalitsus sätestada avalik-õigusliku kohustuse olemuslikud elemendid üksnes siis, kui selleks on olemas piisavalt määratletud seadusandja volitus ning vastav volitus on kooskõlas PS-ga. Riigikohtu lahenditest nr 3-4-1-10-00 ja nr 3- 4-1-1-10 järeldub, et PS § 113 kohaselt peavad nii riiklikud maksud kui ka kõik muud avalik- õiguslikud rahalised kohustused olema sätestatud seadusega. Seadusereservatsiooni nõue on ette nähtud kõikidele avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele. 3) PS § 157 lg 2 ei ole ülimuslik PS § 113 suhtes. Kohalik omavalitsus on seotud avalik- õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamisel PS §-ga 113. PS § 113 kaitseb isikuid kohaliku omavalitsuse omavoli eest, piirates küsimuste ringi, mille üle otsustamist tohib seadusandja loovutada kohalikule omavalitsusele. PS § 157 lg 2 ei võimalda lahendust, kus KoMS kehtestab vaid kohalike maksude nimekirja ja kõik ülejäänu, alates maksuobjekti defineerimisest ja lõpetades maksumäärade sätestamisega, jääb täielikult kohaliku omavalitsuse määrata. Kohalike maksude kehtestamine riivab põhiõigusi, samuti võib riive sõltuvalt asjaoludest olla intensiivne. 4) Reklaamimaks on ka materiaalselt PS-ga vastuolus, kuna reklaamimaksu objekt on seaduses määratlemata. Maksuobjekti määratlemise kohaliku omavalitsuse pädevusse jätmine rikub PS §-st 113 tulenevat seadusereservatsiooni põhimõtet. Reklaamimaksu objekti mittemääratlemine on põhjustanud õigsusselgusetust. Kohustatud isikutel ei ole võimalik piisava täpsusega maksukohustuse ulatust ette näha. Samuti takistab kohaliku omavalitsuse poolt maksuobjekti ning -määra kehtestamine kaupade ja teenuste vaba liikumist, mis on vastuolus ka KoMS § 4 lg-ga 2. Kuna puudub seadusest tulenev piir, kui kõrge määraga võib reklaami maksustada, saavad kohalikud omavalitsused kehtestada põhjendamatult kõrgendatud maksumäärasid. Selline piiramatu diskretsioon on vastuolus PS-ga. 5) Otsused ei ole põhjendatud intressi maksmisest keeldumise osas. Maksukorralduse seaduse (MKS) § 116 sätestab maksuhalduri poolt maksumaksjale tasutava intressi maksmise eeldused. Intressi tasumise kohustus kaebust puudutava perioodi osas tuleneb riigivastutuse seadusest (RVastS) ning Euroopa Liidu Kohtu praktikast, mille kohaselt tuleb intressi tasuda alates maksu alusetult tasumise kuupäevast ning sõltumata tagastustaotluse esitamise hetkest.

4. Pärnu linn vaidles kaebustele vastu.

1) PS § 113 ei kohaldu kohalikele maksudele. Viidatud Riigikohtu lahenditest ei saa järeldada, et PS § 113 kaitseala hõlmab ka kohalikke makse. Riigikohus ei ole analüüsinud mitte kohalike maksude, vaid riiklike maksude ja muude tasude põhiseaduspärasust ning nende vastavust PS §-s 113 sätestatud seadusereservatsioonile. Riiklike maksude kehtestamise tingimusi ei saa üle kanda kohalikele maksudele, kuna kohalike maksude suhtes kehtivad erinormina PS § 154 ja § 157 lg 2. 2) Kohaliku omavalitsuse õigus määrata seaduse alusel kohalike maksude kehtestamise tingimusi kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse sfääri (PS § 154). PS §-st 157 ei tulene, et seadusandja peaks kõik kohaliku maksu tasumise tingimused sätestama seaduses. 3) Riigikohtu 18.11.2004 lahendi nr 3-4-1-14-04 p-st 22 tulenevalt saab asuda seisukohale, et KoMS regulatsioon, kus reklaamimaksu kehtestamisel on kohaliku omavalitsuse pädevuses mh maksuobjekti, maksumäära, maksusoodustuste ja -vabastuste sätestamine, on PS-ga kooskõlas. Seadusest ega Riigikohtu seisukohtadest ei järeldu, et kohalike maksude puhul tuleks kõik maksu olulised komponendid kindlaks määrata seadusega ning et kohaliku omavalitsuse PS-ga tagatud õigus maksu kehtestamisel saaks piirduda vaid otsustusega, kas

3-14-52223 4(10) maks kehtestada või mitte. Seadusandjal on õigus seadusega sätestada kohalikke makse ja määrata kindlaks kohalike maksude kehtestamise nõuded. PS § 113 regulatsiooni laiendamine kohalikele maksudele ei ole põhjendatud. 4) Seadusliku aluse reklaamimaksu kehtestamiseks annavad MKS ja KoMS. Maksumäärus on kehtestatud KOKS § 5 lg 2, § 22 lg 1 p 2, § 36 lg 1, MKS § 3 lg 3 ning KoMS § 2 lg 1 ja § 10 alusel. Maksumäärus on kooskõlas kehtiva KoMS, MKS ja muude asjakohaste seadustega. Kuna PS annab kohalike maksude kehtestamise õiguse kohalikule omavalitsusele, on mõistetav, et kohalikku eripära arvestades kehtib erinevates omavalitsusüksustes mõnevõrra erinev regulatsioon. See aga ei tähenda, et tegemist oleks õigusselgusetusega. Maksumääruses on maksuobjekt sätestatud piisavalt selgelt. Ühegi maksu puhul ei ole garantiid, et maksumäära ei muudeta. Riigikohtu 16.03.2010 lahendi nr 3-4-1-8-09 p-le 83 tuginedes kehtib ka kohalike maksumääruste suhtes KOKS § 36 lg-st 1 tulenev piirang, mis sätestab, et kohalikud maksud ja maksumäärade muudatused kehtestatakse enne linnaeelarve või lisaeelarve vastuvõtmist, ning PS §-st 10 tulenev õiguskindluse põhimõte ja vacatio legis. Maksumääruses ei ole rikutud KoMS § 4 lg-t 2, mis näeb ette, et kohalik maks ei tohi takistada inimeste, kaupade ja teenuste vaba liikumist. 5) Kaebajad on tasunud reklaamimaksu õiguslikul alusel maksumääruses sätestatud määras ja korras. Maksumäärust ega selle aluseks olevaid volitusnorme ei ole tunnistatud PS-ga vastuolus olevateks. Seetõttu ei saa kaebajad nõuda intressi tasumist RVastS § 23 p 1 alusel. 5. Tallinna Halduskohtu 20.05.2015 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja poolte menetluskulud poolte endi kanda. 1) Pärnu Linnavolikogu pädevus kehtestada reklaamimaks ning selle kohaldamise tingimused Pärnu linna territooriumil tuleneb PS § 154 lg-st 1 ja § 157 lg-st 2, KOKS § 5 lg-st 2, § 22 lg 1 p-st 2, § 36 lg-st 1, MKS § 3 lg-st 3 ja KoMS § 2 lg-st 1 ning §-st 10. Reklaamiseaduse (RekS) § 2 lg 1 p 3 avab reklaami mõiste selle seaduse tähenduses, § 2 lg 2 sätestab selle, mida reklaamina ei käsitata, ning § 30 lg 2 p-st 5 tuleneb, et RekS ja selle alusel kehtestatud nõuete järgimise üle teostab järelevalvet valla- või linnavalitsus oma haldusterritooriumil välireklaami suhtes. 2) Ekslik on kaebajate seisukoht, et tulenevalt PS §-st 113 ning § 157 lg-st 2 peavad ka reklaamimaksuõigussuhte elemendid olema kindlaks määratud seaduses. PS § 113, mille kohaselt riiklikud maksud sätestab seadus ja mida on Riigikohus 26.11.2007 otsuses põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-18-07 tõlgendanud selliselt, et maksuõigussuhte elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses, reguleerib riiklikke makse. Kohalike maksude kehtestamist reguleerib PS § 157 lg 2. Maksu kehtestamisel kohaliku omavalitsuse õigusaktiga ei saa maksuõigussuhte elemendid olla kindlaks määratud seaduses ning reklaamimaks on kohalik maks (KoMS § 2 lg 1, § 5 p 5). Õige on vastustaja seisukoht, mille kohaselt ei saa kohaliku omavalitsuse pädevus kohaliku maksu kehtestamisel piirduda üksnes otsusega, kas maks kehtestada või mitte, sest see piiraks ebaproportsionaalselt PS §-s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. 3) PS § 113 on sõnastatud hõlmama vaid riiklikke avalik-õiguslikke tasusid sättes nimetatud ulatuses. Tõsi on, et Riigikohtu üldkogu 22.12.2000 otsuse nr 3-4-1-10-00 p-s 20 on kohus seda sõnastust laiendanud. Selles lahendis ei käsitlenud Riigikohus PS § 157 lg-t 2 ega kohalike omavalitsuste rahalisi kohustusi. Riigikohus lahendas riikliku avalik-õigusliku tasu küsimust PS § 113 kontekstis ning kohtu hinnangul ei saa selles lahendis antud tõlgendust laiendada kohalikele maksudele. Kui PS §-s 113 sätestatud ja Riigikohtu tõlgendatud mõiste „kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused“ hõlmaks ka kohalikke makse, siis muutuks

3-14-52223 5(10) sisutühjaks PS § 157 lg-s 2 sätestatu, mille kohaselt kehtestab kohaliku maksu kohalik omavalitsus. 4) PS § 113 ja § 157 lg 2 kontekstis saab eristada kohaliku maksu sätestamise pädevust ja kohaliku maksu kehtestamise pädevust. Kui PS § 113 kohaselt tuleb maks sätestada seadusega Riigikogu poolt, siis PS § 157 lg 2 lubab maksu kehtestada kohalikul omavalitsusel juhul, kui selline maks on ette nähtud seaduses. Kui Riigikogu on seadusega sätestanud kohalikule omavalitsusele võimaluse konkreetse maksu kehtestamiseks, siis selle õiguse rakendamise pädevus kuulub kohalikule omavalitsusele. KoMS § 2 lg 1 kohaselt on maksumäärus maksuseadusega sarnase õigusjõuga, sest vastavalt nimetatud sättele rakendatakse maksumäärusele MKS-s maksuseaduse kohta sätestatut. 5) Kui kohalikul omavalitsusel on mingis valdkonnas tegutsemiseks seaduslik alus, siis selle pädevuse elluviimisel tegutseb kohalik omavalitsus enesekorraldusõiguse alusel, mis iga omavalitsuse puhul järgib ainult sellele omavalitsusele iseloomulikke ja selle vajadusi arvestavaid erinevaid faktoreid. Kohalikul omavalitsusel on õigus otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi iseseisvalt ning sellesse õigusesse ei saa riik sekkuda. Kohalik omavalitsus peab saama rakendada oma initsiatiivi valdkondades, millega tegelemiseks on talle antud seaduste (teiste hulgas ka KoMS) alusel pädevus. Kuna kohaliku maksu kehtestamine on kohaliku elu küsimus, siis igasuguste õiguslike piirangute (sh näiteks kohaliku maksu alam- või ülemmäära) seadmine riigi poolt oleks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse rikkumine. Kohalike omavalitsuste enesekorraldusõigust kohalike maksude määramisel on tunnustanud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium oma 04.11.1993 lahendis nr III-4/a-4/93. 6) Asjakohatu on kaebajate arutlus sellest, kas ülimuslik on PS § 113 või § 157 lg 2. Need sätted reguleerivad erinevaid küsimusi. PS § 113 reguleerib riiklikke avalik-õiguslikke kohustusi ning § 157 lg 2 kohalikke koormisi. 7) Kaebajate väide, justkui oleks reklaamimaksu objekt seaduses määratlemata, ei ole õige. KoMS § 10 lg-st 1 tulenevalt kuuluvad maksustamisele reklaam ja kuulutused. RekS § 2 lg 1 p 3 kohaselt on reklaam teave, mis on avalikustatud mis tahes üldtajutaval kujul, tasu eest või tasuta, teenuse osutamise või kauba müügi suurendamise, ürituse edendamise või isiku käitumise avalikes huvides suunamise eesmärgil. RekS § 2 lg 2 annab ka loetelu, mida ei käsitleta reklaamina. 8) Põhjendamatu on kaebajate väide, et kuna kohalikel omavalitsustel puudub seadusest tulenev piir, kui kõrge määraga võib reklaami maksustada, saavad kohalikud omavalitsused neile antud volitust kuritarvitada, näiteks kehtestada põhjendamatult kõrgeid maksumäärasid. Ühegi maksu puhul, olgu see siis riiklik või kohalik maks, ei ole garantiid, et seaduses või määruses kehtestatud maksumäära ei muudeta. Kohalik omavalitsus peab maksumääruses konkreetset maksumäära või selle vahemikku kehtestades arvestama maksuõiguse üldpõhimõtetega (maks ei tohi olla väljasuretava iseloomuga, võrdne kohtlemine jne). Diskretsioon kohaliku maksu kehtestamisel ei ole piiramatu. Kaebajad ei väida, et Pärnu linna reklaamimaks oleks ebaproportsionaalne. 9) Tähelepanuta tuleb jätta kaebajate üldist laadi arutelud sellest, mida reklaamimaks ühes või teises vallas või linnas endast kujutab ja kuidas see on reguleeritud. Kohus ei teosta asjas abstraktset normikontrolli. Kaebajad ei väida, et maksumäärus takistaks inimeste, kaupade või teenuste vaba liikumist (KoMS § 4 lg 2) või oleks õigusselgusetu.

3-14-52223 6(10) 10) Kaebajad ei ole esitanud muid sisulisi argumente kaevatud haldusaktide formaalsest või materiaalsest õigusvastasusest ega sellest, et nende poolt tasutud reklaamimaks oleks muul põhjusel õigusvastane või tasutud valesti. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 6. JCDecaux Eesti OÜ, Clear Channel Estonia OÜ, Neste Eesti AS ja Selver AS paluvad apellatsioonkaebustes tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega rahuldada kaebused. 1) Halduskohtu järeldus, et PS § 113 ei kehti kõigi avalik-õiguslike kohustuste suhtes, on ebaõige. Kohus toetub Riigikohtu lahendi 3-4-1-10-00 p-le 20, milles ei ole märgitud, et PS § 113 kohalduks ka kohalikele maksudele. Riigikohus on leidnud: „Sõnastuselt hõlmab § 113 kaitseala riiklikke makse, koormisi, lõive, trahve ja sundkindlustuse makseid. Tegelikult on selle sätte kaitseala laiem. Selles sättes on püütud võimalikult täielikult loetleda kõiki avalik- õiguslikke rahalisi kohustusi. Üldkogu on seisukohal, et § 113 kaitsealas on kõik avalik- õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse. Paragrahvi 113 eesmärgiks on saavutada olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga.“ Riigikohus on leidnud sama ka lahendi 3-4-1-1-10 p-s 56. Sama lahendi p-s 57 selgitatakse, et avalik-õigusliku kohustusega põhiseaduse tähenduses on tegemist juhul, kui tasu nõutakse avalik-õiguslikus suhtes. Sellest järeldub, et PS § 113 kohaselt peavad nii riiklikud maksud kui ka kõik muud avalik-õiguslikud rahalised kohustused olema sätestatud seadusega. Kohaliku maksu tasumist nõutakse avalik-õigusliku suhte raames ning seetõttu on tegemist avalik-õigusliku rahalise kohustusega. Järelikult kuuluvad kohalikud maksud PS § 113 kaitsealasse ning nende puhul peab seaduses olema sätestatud kohustuse tekkimise alus ja kohustatud subjekt, kohustuse ulatus (sh maksumäär) või selle suuruse määramise tingimused, tasumise või sissenõudmise kord ja muud vastava kohustuse olemuslikud tunnused. 2) Halduskohtu seisukoht, et isikute põhiõigused on tagatud ka olukorras, kus PS § 113 kohalike maksude osas ei kehti, sest maksumääruse kehtestamisel tuleb arvestada kõiki PS-s kaitstavaid õigusi ja vabadusi ning kui kohalik omavalitsus neid rikub, on isikutel õigus pöörduda kohtu poole, põhineb põhiseaduse meelevaldsel tõlgendamisel. Kohalike maksude kehtestamine riivab mitut põhiõigust, samuti võib riive sõltuvalt asjaoludest olla intensiivne. Selle riive eest kaitseb põhiõiguste kandjaid PS § 3 ja § 113. Riigikohtu lahenditest (asjad nr 3-4-1-2-98, 3-4-1-10-00, 3-4-1-18-07) tuleneva seisukohaga on nõustunud ka Riigikogu põhiseaduskomisjon, kes on oma arvamuses leidnud, et kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet ei saa pidada ülimuslikuks võimude lahususe ja seadusereservatsiooni põhimõttest ning maksukohustuslase seisukohast ei ole selget põhjust, miks peaks kohaliku omavalitsuse üksuste poolt kogutavatele kohalikele maksudele kehtima leebemad nõuded kui Vabariigi Valitsuse poolt kogutavatele riiklikele maksudele. 3) Riigikohus on leidnud, et ka kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud avalik-õiguslikud tasud alluvad PS § 113 toodud seadusereservatsioonile (3-4-1-1-10, p 55). Järelikult on kohalike maksude kehtestamisel eriliseks seadusereservatsiooniks PS § 113, mitte PS § 157 lg 2. Halduskohus ei ole käsitlenud Riigikohtu lahendit asjas 3-4-1-34-14. Riigikohtu otsusest järeldub: a) PS § 113 kohaldub ka kohalike omavalitsuste poolt kehtestatud avalik-õiguslike rahaliste kohustuste osas;

3-14-52223 7(10) b) PS § 157 lg 2 ei välista PS § 113 kohaldamist, hoopis vastupidi – PS § 157 lg 2 annab küll kohalikule omavalitsusele õiguse rahalise kohustuse kehtestamise delegeerimiseks, kuid see delegeerimine peab vastama PS § 113 nõuetele; c) maksusuhte üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine kohalikule omavalitsusele. Järelikult on Riigikohtu juhised kohaldatavad kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud avalik- õigusliku rahalise kohustuse – reklaamimaksu osas. 4) Kohus leiab, et PS 113 kohaldumine kohalikele maksudele oleks vastuolus PS § 157 lg-ga 2. Otsus tugineb olulises osas Riigikohtu 04.11.1993 lahendile nr III-4/a-4/93. Kohtu järeldus on ebaõige, kuivõrd viidatud lahend ei ole asjakohane. Riigikohtu praktikast (3-4-1-34-14, p-d 47–48) tulenevalt ei riiva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust see, kui seadusandja võtab kohalikult omavalitsuselt õiguse piirata põhiõiguste kandjate põhiõigusi või -vabadusi, sh ettevõtlus- ja lepinguvabadust. Järelikult ei saa Riigikogu poolt avalik-õigusliku rahalise kohustuse (reklaamimaksu) oluliste elementide kehtestamine riivata kohalikule omavalitsusele põhiseadusega antud õigust korraldada kohaliku elu küsimusi iseseisvalt, kuna põhiõiguste piiramise aluse kehtestamine ei ole kohaliku elu küsimus. Vastupidine järeldus tähendaks, et Riigikogul ei ole õigust kehtestada põhiõiguse piiramise tingimusi. 5) Halduskohus jättis põhjendamatult tähelepanuta apellantide väited, et reklaamimaksu objekt on seaduses määratlemata. Ekslik on halduskohtu järeldus, et maksuobjekti defineerib reklaamiseadus, mis sätestab, mida käsitatakse reklaamina. KoMS § 10 lg 1 sätestab, et maksuobjektiks on omavalitsuse territooriumil paigaldatud, samuti omavalitsuse territooriumil elunevatele isikutele registreeritud ühissõidukitele paigaldatud kuulutused ja reklaam. Samas annab KoMS § 10 lg 2 maksustamisele kuuluvate kuulutuste ja reklaami ning nende paigutuskohtade loetelu kehtestamise õiguse kohalikule omavalitsusele. KoMS § 10 ei sisalda viidet reklaamiseadusele. Seega on ka maksuobjekti määratlemine jäänud suures osas kohaliku omavalitsuse volikogu pädevusse. Kohalike omavalitsuste piiramatu kaalutlusruum on viinud selleni, et kohustatud isikutel ei ole võimalik piisava täpsusega maksukohustuse ulatust ette näha. Riigikohus (3-4-1-5-05, p 16; 3-4-1-18-07, p 29) on selgitanud, et maksusuhte oluliste elementide, sh maksuobjekti defineerimisel ei tule lähtuda mitte niivõrd maksuobjekti tavatähendusest või mõistekasutusest teistes õigusaktides, vaid vastava maksuseaduse sõnastusest ja eesmärgist. Apellandid esitasid ka kaebuses piisavalt näiteid, mille kohaselt maksuobjekti määratlematus on maksukohustuslaste jaoks kaasa toonud probleeme oma maksukohustuse kindlaksmääramisel ja prognoosimisel. Asjaolu, et Pärnu linna poolt kehtestatud reklaamimaksu osas ei ole hulgaliselt vaidlusi tekkinud, ei tähenda, et neid probleeme ei võiks KOMS § 10 ebapiisava regulatsiooni tõttu tekkida. Nõustuda ei saa halduskohtu seisukohaga, nagu ei peakski neid probleeme käsitlema, kuna tegemist on üldist laadi aruteludega ja kohus ei teosta käesolevas asjas abstraktset normikontrolli. Kui konkreetse normikontrolli raames hinnatakse seaduse formaalset põhiseaduspärasust, ei ole mitte ükski argument abstraktne. Kaebusel on ka preventiivne eesmärk vältida, et tulevikus kohalik omavalitsus ei määratleks maksuobjekti meelevaldselt. 6) Halduskohus pole sisuliselt käsitlenud mitte ühtegi apellantide poolt viidatud Riigikohtu lahendit. Kohtuotsus on põhjendamata. 7. Pärnu linn vaidleb apellatsioonkaebusele vastu.

3-14-52223 8(10) 1) Ekslik on kaebajate tõlgendus, et kuna kohalik maks on avalik-õiguslik rahaline kohustus ja kõigile avalik-õiguslikele rahalistele kohustustele kohaldub PS § 113, siis peab ka kohalik maks olema kooskõlas PS §-ga 113. Kaebajad viitavad arvukatele Riigikohtu lahenditele, kuid ükski viidatud lahend ei käsitle kohalikke makse. Riigikohus ei ole üheski lahendis öelnud, et PS § 113 kohalduks kohalikele maksudele. 2) Kaebajate väide, et halduskohus ei ole kaebuses viidatud Riigikohtu lahendeid arvestanud, on ekslik. Halduskohus on piisavalt motiveerinud oma seisukohta, miks ta ei nõustu kaebajate järeldusega PS § 113 kohaldumisest kohalikele maksudele. 3) Puudub vajadus ümber hinnata Tallinna Ringkonnakohtu seisukohta 31.05.2013 otsuses haldusasjas nr 3-12-1308, kus kohus leidis punktis 19 järgmist: „Ringkonnakohus ei nõustu apellandi väitega, et tulenevalt põhiseaduse §-st 113 ning § 157 lg-st 2, peavad ka reklaamimaksuõigussuhte elemendid olema kindlaks määratud seaduses. Põhiseaduse § 113, mille kohaselt riiklikud maksud „sätestab seadus“ ja mida on Riigikohus apellandi viidatud 26.11.2007 otsuses põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-4-1-18-07 sarnaselt varasema praktikaga tõlgendanud selliselt, et maksuõigussuhte elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses, reguleerib riiklikke makse. Kohalike maksude kehtestamist reguleerib põhiseaduse § 157 lg 2, mille kohaselt on kohalikul omavalitsusel õigus „seaduse alusel kehtestada ja koguda makse“. Seega on kohaliku maksu kehtestamine kohaliku omavalitsuse pädevuses, põhiseaduse § 157 lg 2 allutab selle seadusereservatsioonile. Maksu kehtestamisel kohaliku omavalitsuse õigusaktiga ei saa maksuõigussuhte elemendid olla kindlaks määratud seaduses.“ Nimetatud kohtulahend jõustus Riigikohtu 25.09.2013 määrusega. Kohtulahendi tegemise ajal oli Riigikohtu praktika PS § 113 kaitseala kohta välja kujunenud. Hilisematest Riigikohtu lahenditest viitasid apellandid vaid lahendile asjas nr 3-4-1-34-14, milles hinnati kohalikule omavalitsusele antud volitust kehtestada jäätmekäitluse teenustasu, mis ei ole aga kohalik maks. Põhjendatud ei ole jäätmekäitluse teenustasu (kui muu avalik- õigusliku rahalise kohustuse) samastamine kohaliku maksuga ning järeldus, et Riigikohtu juhised kohalduvad ka reklaamimaksu kui kohaliku maksu osas. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 8. Vaidlus käib asjas selle üle, kas apellantidel on Pärnus reklaamimaksu tasumise kohustus, kuigi seadusega ei ole reklaamimaksu objekti määratletud täpsemalt kui „omavalitsuse territooriumil paigaldatud, samuti omavalitsuse territooriumil elunevatele ja asuvatele füüsilistele ja juriidilistele isikutele kuuluvatena registreeritud ühissõidukitele paigaldatud kuulutused ja reklaam“ (KoMS § 10 lg 1) ning seaduses ei ole sätestatud selle maksu suurust ka alam- ja ülempiirina. 9. PS § 157 lg 2 sätestab, et kohalikul omavalitsusel on seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi. Riigikohtu praktika kohaselt on PS § 113 eesmärk luua olukord, kus kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused kehtestatakse üksnes Riigikogu poolt vastu võetud ja seadusena vormistatud õigusaktiga. PS §-st 113 tuleneb nõue, et kõik maksuõigussuhte elemendid peavad olema kindlaks määratud seaduses. Õigussuhte üksikute elementide delegeerimine täitevvõimule ei ole lubatud, kuna maksumaksja õigused ja kohustused peavad tulenema vahetult maksuseadusest. Rahalise kohustuse kehtestamist võib delegeerida vaid juhul, kui see tuleneb kohustuse iseloomust ning seaduses määratakse kindlaks diskretsiooni ulatus. See võib seisneda seadusega tasu alam- ja ülemmäära sätestamises, tasu suuruse arvestamise aluste kehtestamises vms (viimati Riigikohtu halduskolleegiumi 21.03.2016 otsus asjas nr 3-3-1-72-15, p 17). Kohalike maksude osas ringkonnakohtu arvates sellist eesmärki – kehtestada maksuõigussuhte kõik elemendid

3-14-52223 9(10) seaduses – saavutada ei ole võimalik. Kohaliku maksu kehtestab kohalik omavalitsus. Seadusega on võimalik reguleerida vaid sellise maksu kehtestamise aluseid. Otsustusruum, millisel juhul maksu tuleb tasuda ja millisel mitte, jääb lõppastmes kohaliku omavalitsuse otsustada. PS § 113 ja § 157 lg 2 eesmärgiks ei saa pidada olukorda, kus seadusega on kohaliku maksu tasumise alused ammendavalt ette nähtud ning kohaliku omavalitsuse volikogu valida on üksnes see, kas konkreetses kohalikus omavalitsuses sellist maksu tuleb tasuda. Maksukohustuslase jaoks ei ole sellisel juhul maksu tasumise kohustus paremini ettenähtav võrreldes olukorraga, kus maksuõigussuhte kõik muud elemendid peale sellise suhte olemasolu enda on sätestatud seaduses. Ka maksukohustuse proportsionaalsust ja maksukohustusega kaasneva põhiõiguste (omand, ettevõtlusvabadus või muu) riive ulatust saab hinnata vaid maksuõigussuhte kõigi elementide – sh lõpliku maksukohustuse enda – kehtivuse korral. Maksukohustust saab ühtviisi selgelt sätestada nii seadusega kui määruse vormis kehtestatud õigustloova aktiga. Seadusega maksu sätestamine ei tooks kaasa vaidluste vähenemist, mida kinnitab ka arvukas kohtupraktika Tallinna reklaamimaksu kohta. 10. Seetõttu on kohaliku maksu puhul olukord teistsugune kui apellandi viidatud Riigikohtu lahendites käsitletud juhtudel, kus maksuõigussuhe või muu avalik-õiguslik rahaline kohustus peab tekkima seaduse, mitte kohaliku omavalitsuse volikogu määruse alusel ning hinnata tuleb, kas mõne maksuõigussuhte elemendi delegeerimine täidesaatvale riigivõimule on lubatav. 11. Kohtuasjas nr 3-4-1-34-14 (p 37) selgitas Riigikohtu üldkogu järgmist: „PS § 157 lg 2 järgi on omavalitsusüksusel seaduse alusel õigus kehtestada avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi. Seadusandja on JäätS § 66 lg-ga 11 koostoimes lg-ga 4 delegeerinud avalik- õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise õiguse omavalitsusüksustele. Selline delegeerimine on kooskõlas põhiseadusega juhul, kui kõik avalik-õigusliku rahalise kohustuse elemendid on PS §-st 113 tulenevalt kindlaks määratud seaduses – üksikute elementide osas ei ole lubatud otsustusõiguse delegeerimine täitevvõimule (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. detsembri 2003. a otsus asjas nr 3-4-1-22-03, p 19; 26. novembri 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-18-07, p 24; 1. juuli 2008. a otsus asjas nr 3-4-1-6-08, p-d 40–41; 8. juuni 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-1-10, p 58).“ Ringkonnakohtu arvates ei saa sellest seisukohast järeldada, et ka kohaliku maksu kõik elemendid peavad olema sätestatud seadusega. Kui teenustasu puhul on lubatav kohalikule omavalitsusele kaalutlusruumi delegeerimine tasu suuruse ja maksmise aluste täpsustamiseks määrusega, siis ka kohalike maksude puhul on vältimatu kohalikule omavalitsusele kaalutlusruumi jätmine. 12. Ringkonnakohus jääb seetõttu vastustaja viidatud haldusasjas nr 3-12-1308 väljendatud seisukoha juurde ja leiab, et kohtupraktika PS § 113 tõlgendamisel ei ole eelmärgitud üldkogu lahendiga muutunud. 13. Reklaamimaksu objekt on seadusega piisavalt selgelt sätestatud. KoMS § 10 lg 1 sätestab: „Reklaamimaksu maksavad füüsilised ja juriidilised isikud omavalitsuse territooriumil paigaldatud, samuti omavalitsuse territooriumil elunevatele ja asuvatele füüsilistele ja juriidilistele isikutele kuuluvatena registreeritud ühissõidukitele paigaldatud kuulutustelt ja reklaamilt.“ Lõike 2 kohaselt kehtestab maksustamisele kuuluvate kuulutuste ja reklaami ning nende paigutuskohtade loetelu volikogu. KoMS § 10 lg 1 ei seo reklaami, mille paigaldamist kohalik omavalitsus võib maksustada, sõnaselgelt reklaamiseaduses defineerituga. Ometi tuleb õiguse süsteemse tõlgendamise vajaduse tõttu just seda mõistekasutust – RekS § 2 lg 1 p 3 definitsioonil põhinevat tähendust – eelistada. Kuna KoMS § 10 lg 1 võimaldab aga maksustada ka kuulutusi, mida eristatakse reklaamist, ei ole kohalik omavalitsus piiratud reklaamiseaduses tooduga. Nii võib maksustada ka RekS § 2 lg-s 2 nimetatud teadaandeid, kui neid saab pidada tavakeele tähenduses kuulutusteks. Kuulutuse mõiste sisustamisel tuleb

3-14-52223 10(10) juhinduda termini tavatähendusest, milleks Eesti keele seletava sõnaraamatu (http://www.eki.ee/dict/ekss/index.cgi?Q=kuulutus&F=M) kohaselt on „avalikult välja pandud v. ajakirjandusees avaldatud kirjalik teadaanne“. Olukorras, kus maksumääruses ei ole neid termineid täpsustatud, saab juhinduda mõistete tavatähendusest. Apellandid ei ole kohtumenetluses esitanud väiteid, et nad mõistavad neid termineid vastustajast erinevalt või ei saa terminite tähendusest aru ja ei oska seetõttu arvestada maksusumma suurust. Konkreetsed näited, mis kaebuses on toodud, ei puuduta maksumääruse ebaühtlast tõlgendamist või sama sõnastusega sätete erinevat tõlgendamist teistes omavalitsusüksustes, vaid reklaami ja kuulutuste erinevas ulatuses maksustamist erinevates kohalikes omavalitsustes. Ringkonnakohtu arvates ei saa sellisest maksustamise ebaühtlusest erinevate kohalike omavalitsuse üksuste lõikes järeldada ettevõtlusvabaduse, sõnavabaduse või vaba eneseteostuse õiguse ebaproportsionaalset riivet. 14. KoMS §-s 10, nagu kogu seaduses ka teiste kohalike maksude kohta, ei ole kehtestatud reklaamimaksu määra, seejuures ka mitte maksumäära ülempiiri (alampiiriks on null, arvestades kohaliku omavalitsuse õigust, mitte kohustust see maks kehtestada). PS § 113 eesmärk ei ole luua olukorda, kus isegi riikliku maksu või muu rahalise koormise määr oleks täpselt määratud seaduses (vt kohtuotsuse p 11). Seadusandja on seejuures sätestanud avara diskretsiooniruumi sellise kohustuse määra kehtestamisel (nt maamaksu puhul MaaMS § 5 lg 1 kohaselt on vahemik 25-kordne, KeTS § 11 lg 4 p 3 näeb ette alam- ja ülemmäära enam kui 105-kordse erinevuse, p 4 aga 425-kordse erinevuse). KoMS-ga maksu ülempiiri kehtestamata jätmist ei saa PS § 157 lg 2 eesmärki arvestades pidada põhiseadusevastaseks, kuna maksuobjekt on seaduses piisava täpsusega määratletud. Apellandid ei väida, et maksumääruse §-s 3 kehtestatud maksumäärad on ebaproportsionaalselt suured. 15. Eeltoodud põhjustel tuleb apellatsioonkaebused jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Apellantide taotlus menetluskulude väljamõistmiseks vastustajalt – apellatsioonimenetluses summas 2981,97 € ja halduskohtus 2990,30 € – tuleb HKMS § 108 lg 1 alusel jätta rahuldamata.

/allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/ Villem Lapimaa

/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe