3-16-277/27 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1(13)

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Monika Laatsit

Otsuse tegemise aeg ja koht

18.03.2016, Tallinn

Haldusasja number

3-16-277

Haldusasi

Tuulekaru OÜ ja OÜ Reaalprojekt kaebus riigihangete

vaidlustuskomisjoni 26.01.2016 otsuse nr 275-15/166229

tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebajad (vaidlustajad) – ühispakkujad Reach-U AS, AS

Teede Tehnokeskus ja Geodata Arendus AS, esindaja Kadri

Matteus

Vastustaja (hankija) – Maanteeamet, esindaja Andry Palu

Kolmandad isikud – ühispakkujad Tuulekaru OÜ ja OÜ

Reaalprojekt, esindajad Taivo Ruus ja Sandor Elias

Asja läbivaatamise vorm

Kohtuistung 01.03.2016

Resolutsioon

1. Rahuldada Tuulekaru OÜ ja OÜ Reaalprojekt kaebus.

2. Tühistada Riigihangete vaidlustuskomisjoni 26.01.2016

otsus nr 275-15/166229 ning jätta Reach-U AS, AS Teede

Tehnokeskus

ja

Geodata

Arendus

AS

vaidlustus

rahuldamata.

3. Mõista kaebajatelt (Reach-U AS, AS Teede Tehnokeskus

ja Geodata Arendus AS) solidaarselt kolmandate isikute

(Tuulekaru OÜ ja OÜ Reaalprojekt) kasuks välja

menetluskulu

2500

eurot.

Ülejäänud

osas

jätta

menetluskulud iga menetlusosalise enda kanda.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna

Ringkonnakohtule 10 päeva jooksul arvates otsuse avalikult

teatavakstegemisest (st hiljemalt 28.03.2016). Hankeasjas ei

saa esitada vastuapellatsioonkaebust.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Maanteeamet (edaspidi ka hankija või vastustaja) avaldas 19.08.2015 riigihangete

registris avatud hankemenetlusena läbiviidava riigihanke „Kohalike teede andmete

inventeerimine“

(viitenumber

166229)

hanketeate

(HT)

ja

tegi

kättesaadavaks

hankedokumendid (HD). Tähtaegselt esitasid pakkumuse ühispakkujad Tuulekaru OÜ ja

2(13)

Reaalprojekt OÜ ning ühispakkujad REGIO AS (alates 07.01.2016 Reach-U AS), AS Teede

Tehnokeskus ja Geodata Arendus OÜ.

2. Maanteeameti peadirektori 18.12.2015 käskkirjaga nr 0217 kvalifitseeriti mõlemad

ühispakkujad ning tunnistati mõlema ühispakkuja pakkumused vastavaks ja ühispakkujate

Tuulekaru OÜ ja Reaalprojekt OÜ pakkumus edukaks.

3. Ühispakkujad Reach-U AS, AS Teede Tehnokeskus ja Geodata Arendus OÜ (edaspidi

ka vaidlustajad või kaebajad) esitasid 31.12.2015 Riigihangete vaidlustuskomisjonile

(edaspidi vaidlustuskomisjon) vaidlustuse, milles palusid tunnistada kehtetuks hankija otsus,

millega kvalifitseeriti ühispakkujad Tuulekaru OÜ ja Reaalprojekt OÜ (edaspidi ka

kolmandad isikud) ning tunnistati nende pakkumus vastavaks ja edukaks, sest kolmandad

isikud ei vasta HT osa III punkti 2.3 alapunktis 1 kehtestatud kvalifitseerimise tingimusele ja

nende pakkumus oli põhjendamatult madala maksumusega.

4. Vaidlustuskomisjon rahuldas 26.01.2016 otsusega nr 275-15/166229 (edaspidi ka

26.01.2016 otsus) vaidlustuse ja tühistas hankija 18.12.2015 käskkirja nr 0217 osas, millega

kvalifitseeriti ühispakkujad Tuulekaru OÜ ja Reaalprojekt OÜ ning tunnistati nende

pakkumus vastavaks ja edukaks. Vaidlustuskomisjon leidis, et kolmandad isikud ei vasta HT

osa III punkti 2.3 alapunktis 1 kehtestatud kvalifitseerimise tingimusele ja seetõttu ei tohtinud

hankija neid kvalifitseerida ega nende pakkumust vastavaks ja edukaks tunnistada. HT osa III

punkti 2.3 alapunktis 1 on kehtestatud järgmine kvalifitseerimise tingimus: „Pakkuja peab

viimase 3 aasta (08/2012-07/2015) jooksul olema täitnud vähemalt kaks lepingut, mis

sisaldavad avalikult kasutatavate teede (teeseaduse § 4 mõistes või ehitusseadustiku § 92 lg 5

mõistes) mõõdistamist ehk inventeerimist teeregistrisse esitatavate andmete saamise

eesmärgil ja milledest igaühe maksumus on olnud vähemalt 5 000 EUR ilma käibemaksuta.“

Nimetatud hanketingimuse sõnastusest tulenevalt peab teeregistrisse esitatavate andmete

saamine olema kvalifitseerimise tingimustele vastava mõõdistamise ehk inventeerimise

ainsaks või peamiseks eesmärgiks, mitte võimalikuks kõrvaltulemiks muude eesmärkide

täitmise

kõrval.

Kolmandate

isikute

referentslepingud

sellele

nõudele

ei

vasta.

Vaidlustuskomisjon ei hinnanud sisuliselt vaidlustajate väidet, et kolmandate isikute

pakkumus oli põhjendamatult madala maksumusega.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

5. Tuulekaru OÜ ja OÜ Reaalprojekt esitasid 05.02.2016 Tallinna Halduskohtule

kaebuse, milles palusid tühistada vaidlustuskomisjoni 26.01.2016 otsus ja teha uus otsus,

millega jätta vaidlustus rahuldamata.

HT osa III punkti 2.3 alapunktis 1 sätestatud kvalifitseerimise tingimus on mitmeti mõistetav,

sest

inventeerimise

ja

mõõdistamise

mõisted

ei

ole

samatähenduslikud.

Sellist

kvalifitseerimise tingimust tuleb tõlgendada laiendavalt hanke eesmärgi kaudu, et pakkumuse

saaks teha võimalikult suur arv pakkujaid. Piiripealsetel juhtudel tuleks eelistada pakkuja

kvalifitseerimist, eriti kui konkurents on vähene nagu vaidlusaluses hankes.

Hanke tehnilise kirjelduse (TK) punkti 1.1 kohaselt nähakse ostetava töö raames ette toimiva

ühtsetel kriteeriumidel põhineva kohaliku teedevõrgustiku moodustamine (kohalike

tervikteede määratlemine); kohalike tervikteede ruumikujude ja põhiandmete täpsustamine;

tee tehniliste ja tee toimimiseks vajalike rajatiste andmete inventeerimine. TK järgi kuulub

hanke

objekti

teede

seisukorra

hindamine;

teeregistri

andmestiku

kontrollimine

inventeerimise käigus; teede põhiandmete nagu teeosa käsitlus ja pikkus meetrites

täpsustamine; mõõdistustööd, sh katte mõõdistustööd; tee seisukorra, sh katendi seisukorra

hindamine visuaalsel vaatlusel (vt nt TK punkt 3). TK-s on eraldi välja toodud „Teede

inventeerimine, mis sisaldab kõigi teiste ette nähtud teid iseloomustavate andmete kogumist,

3(13)

teostatakse peale teede põhiandmete ja kulgemise täpsustamist. Teede ja sildade seisukorra

info kogumine toimub koos inventeerimisega“ (TK punkt 3). TK punktist 6 nähtuvalt

kontrollitakse teostatava inventeerimise käigus üle teeregistri ning Eesti topograafia

andmekogu (ETAK) andmestikud. Välitööde käigus kogutakse teid iseloomustavaid andmeid,

üheks viisiks on mõõdistustööd vastavalt TK punktile 7.2. Nähtuvalt TK lisa 1 punktidest 2.6

kuuluvad nende andmete hulka ka andmed katte kohta (katte liik, katte laius, tee pikkus, tee

algus, tee lõpp). Teede seisukorda hinnatakse visuaalse vaatlusega (TK punkt 8.1) ning

vastavalt TK punktile 13.3 esitatakse andmed lähtudes lisast 2. TK lisa 2 järgi kuuluvad

esitamisele mh andmed katte kohta (katte laius, katte liik), aga samuti teeosade pikkused (vt

lehed „Tee“, „Kate“, „Katte laius“, „Katte koodid“). Eeltoodust nähtub, et hanke objekti

kuulub sõnaselgelt ka teede seisukorra hindamine ja teeregistri andmekogu andmestiku

kontrollimine. Nii mõõdistamine kui ka seisukorra hindamine puudutab mh tee katendit. Kui

tuvastatakse erinevused mh teeregistri andmetega, tehakse ettepanekud nende täpsustamiseks.

Seega kuulub hanke objekti mitte üksnes mõõdistamine, vaid ka inventeerimine seisukorra

hindamise ja andmete kontrollimise näol. Eeltoodud järeldust kinnitab ka see, et üheks

kvalifitseerimise tingimuseks oli ruumiandmete töötlemise kogemus.

Vaidlusalune kvalifitseerimise tingimus ei nõua, et referentslepingu täitja oleks kõnealuseid

andmeid riiklikule või kohalikule teeregistrile ise esitanud, vaid üksnes seda, et lepingu

täitmisel oleks saadud andmeid, mida oleks vajadusel kohane esitada teeregistrile. Ka

käesolevas hankes kontrollitakse põhiosas üksnes olemasolevat teeregistri andmestikku, mitte

ei koguta ainult uusi ehk teeregistrisse kandmata andmeid. Teeregistri andmestiku

„ümberkirjutamiseks“ puudub ka vajadus, sest referentstööde tegemise ajal kehtinud

Vabariigi Valitsuse 28.07.2005 määruse nr 199 „Riikliku teeregistri asutamine ja registri

pidamise põhimäärus“ (edaspidi teeregistri põhimäärus) järgi kantakse registrisse andmeid

tee pikkuse, laiuse ja katendi kohta (§ 7 lg 2). Registrisse kandmise aluseks on seejuures kõik

tee andmeid sisaldavad dokumendid (§ 10 lg 2). Tee kohta andmete kogumise eesmärk on

alati ühtlasi teeregistri andmete vajadusel korrigeerimine, see on kohaliku omavalitsuse

kohustus (§ 9 p 2 ja § 14 lg 2). Seega on tee kohta andmete kogumise eesmärk alati hõlmatud

teeregistri andmete korrigeerimisega, sest õiguslikult oli ja on kohalik omavalitsus kohustatud

varasema teeregistri põhimääruse § 10 lg 2 nimetatud dokumentide saamisel nendes esitatud

andmete vastavust teeregistrile kontrollima ning vajadusel esitama registrile õiged andmed.

Asjaolu, kas esitatud dokumentidest tulenes objektiivselt vajadus teeregistri andmeid

muuta/täiendada ja kas faktiliselt teeregistri andmeid muudeti/täiendati või mitte, samuti see,

kuidas kohalik omavalitsus ise oma õigusaktidest tulenevaid kohustusi mõistab ja/või täidab,

ei saa omada vaidlusaluse kvalifitseerimise tingimuse tõlgendamisel ega kolmandate isikute

tingimusele vastavuse hindamisel mingit tähtsust. Ka niisuguste tööde, mille käigus tuvastati,

et teeregistri andmete korrigeerimist ei ole vaja, teostamise eesmärgiks oli ikkagi teeregistri

andmete kontroll.

Järelikult on hanke objekti arvestades eesmärgipärane tõlgendada HT osa III punkti 2.3

alapunkti 1 selliselt, et referentslepingu täitmisel peab olema inventeerimise ja/või

mõõdistamise käigus kogutud andmeid, millised on kohane esitada teeregistrisse kandmiseks,

kui teeregistri senised andmed vastavate objektide osas on väärad või puudulikud.

Referentslepingu eesmärk ei pea olema tingimata teeregistri andmeid tervikuna muuta, kui

puudub korrigeerimise vajadus. Vaidlustuskomisjoni tõlgendus ei vasta hanke eesmärgile ja

rikub kitsendavalt tõlgendamise keeldu, lisaks pole arvestatud kvalifitseerimistingimuste

põhilise eesmärgiga – tuvastada pädev pakkuja just hanke objektiks olevate tööde mõttes, sest

hanke eesmärk on mõõdistamise ja inventeerimise käigus andmete kogumine, mitte teeregistri

massiline muutmine.

4(13)

Termini „teeregister“ käsitlemine üksnes riikliku teeregistrina on vastuolus mitmeti

mõistetavate kvalifitseerimistingimuste laiendava tõlgendamise reegliga, mis tuleneb mh

Riigihangete seaduse (RHS) § 3 punktidest 1, 3 ja 4. RHS § 39 lg 1 eesmärk on vältida

pakkujate suhtes ebaproportsionaalselt rangete kvalifitseerimistingimuste seadmist. Kehtiv

õigus ei välista või näeb isegi ette, et igal vallal ja linnal võib olla oma teeregister, registri ehk

loendi või andmekoguna on käsitletavad ka kohalike teede nimekirjad, mis oli mh riikliku

teeregistri põhimääruse § 10 lg 1 p 2 kohaselt teeregistrisse andmete kandmise aluseks olev

dokument.

Anija Vallavalituse ja Tuulekaru OÜ 03.11.2014 lepingu nr 03112014 (edaspidi Anija leping)

sõlmimisele eelnenud hinnapakkumisest ilmneb, et tööd hõlmasid teeandmete kogumist ja

töötlemist. Lepingu täitmise dokumentatsioonist ilmneb, et andmeid koguti tee alguse, lõpu,

pikkuse, laiuse ja katendi kohta. Seega koguti ka andmeid, mis on teeregistrisse kantavad

(toonase teeregistri põhimääruse § 7 lg 2). Arusaamatu ja väär on vaidlustuskomisjoni väide,

justkui teede mõõtmist ei toimunud, sest lepingus sätestatud ümberhindamine ei välista

mõõdistamist ja pakkumisest nähtub ka teede mõõdistamine. Anija vald ei ole väljendanud

seisukohta, et leping oleks mittekohaselt täidetud. Tähendust ei oma Anija valla esindaja T.

Reisi poolt vaidlustajale 11.01.2016 saadetud e-kiri, kuna riikliku teeregistri andmete

muutmine ei pidanudki olema eraldi eesmärk. Oluline on tema 12.01.2016 e-kirjas märgitu:

tellitud töö põhjal on võimalik kontrollida-võrrelda teede registriandmeid ja puuduste

ilmnemisel teha registris muudatusi. Toona kehtinud riikliku teeregistri põhimääruse § 9 p 2

ja § 14 lg 2 järgi oleks andmete korrigeerimise vajaduse ilmnemisel pidanud Anija vald

riikliku teeregistri andmeid muutma. Veelgi enam – kui kohus nõustub kolmandate isikute

tõlgendusega, et „teeregister“ võib olla ka kohalike teede nimekiri, on selge, et kolmandad

isikud ongi tervikuna koostanud Anija valla kohalike teede registri koos nõutud andmetega.

Kose Vallavalituse ja Tuulekaru OÜ 06.08.2013 lepingu nr 06082013 (edaspidi Kose leping)

punkti 3.2.1 järgi kuulus lepingu objekti teeregistri andmete kontrollimine. Lepingu täitmise

dokumentatsiooni kohaselt kontrolliti muu hulgas teede pikkust, katendit, laiust jms. Kuivõrd

Kose vald pole tellijana väitnud, et leping oleks mittekohaselt täidetud, vaid andnud

hankemenetluses kinnituse lepingu täitmise kohta, tuleb eeldada, et teeregistri andmeid ka

kontrolliti, sh saadi andmeid varem kehtinud teeregistri põhimääruse § 7 lg 2 mõttes. Ühtlasi

koostati selliselt kohalike teede nimekiri, mis saab olla aluseks Kose valla teeregistri

muutmisel.

Kolmandad isikud viisid Kose ja Anija vallas läbi teede inventeerimistöid, mis sisaldasid ka

mõõtmistöid. Tööde esemeks olnud teede hindamisele eelnes teeregistrist ja kohalikelt

omavalitsustelt saadud andmete kontroll ehk inventeerimine (katte liik, katte laius, tee pikkus,

tee algus, tee lõpp) ning teede läbisõitmisel teostati nii pikkuse kui ka laiuse mõõdistustöid.

Vajalike rahaliste arvestuste tegemiseks hinnati täismahus mh visuaalselt kõigi teede

katendeid (liik, seisukord). Fikseeritud tulemused sisaldasid seega toona kehtinud teeregistri

põhimääruse § 7 lg 2 kohaseid andmeid. Tulemused kajastati tellijale üle antud dokumentides,

mis omakorda vastavad põhimääruse § 10 lg 2 nõudele registriandmete dokumendi kohta. Kui

niisuguse dokumendi alusel registrile andmeid ei edastatud, tähendab see üksnes seda, et

midagi korrigeerimist vajavat ei tuvastatud ning registriandmed on õiged. Seega hankijale

esitatud referentstööd vastavad HT osa III punkti 2.3 alapunkti 1 nõuetele ning ka käesoleva

hanke esemele, milleks on „kohalike teede andmete inventeerimine“. See, et muu hulgas

teostati ka teede ümberhindlust, ei muuda ülejäänud töö osi olematuks.

Mitmeti mõistetavat kvalifitseerimise tingimust tuleb tõlgendada ka hankija kavatsuse kaudu.

Kvalifitseerimise tingimuste esitamise eesmärk on tagada, et pakkumusi esitaksid isikud, kelle

puhul on hankijal piisav põhjus eeldada, et nad suudavad pakkumuse parimaks osutumisel

hankelepingu nõuetekohaselt ja tõrgeteta täita ning välistada pakkumuse esitamine nende

5(13)

poolt, kes pakkujas sellist usaldust ei tekita. Loogiliselt saab hankija kavatsuse

hanketingimuste

kehtestamisel

sisustada

hankija

ise.

Antud

juhul

on

hankija

vaidlustusmenetluses ühtinud kolmandate isiku tõlgendusega vaidlusalusest tingimusest.

Vaidlustuskomisjon on õigesti leidnud, et hankija on oma kontrollikohustust korrektselt

täitnud, kuid jätnud tähelepanuta, et hankija teadis täpselt vaidlusaluste lepingute sisu ja

lepingu täitmisel tehtud tööde olemust ning kontrollis seega põhjalikult, kas need vastavad

nõutud tingimustele nii nagu hankija seda tõlgendas.

Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse osas jäävad kolmandad isikud

vaidlustusmenetluses esitatud seisukohtade juurde. RHS § 48 lg 3 eesmärk on kaitsta

pakkujaid nende pakkumuste meelevaldse tõlgendamise eest ja seda ei ole hankija käesolevas

hankes teinud. Hankija on pakkumuse vastavaks tunnistamise protokollis põhjendanud, miks

kolmandate pakkumus ei ole põhjendamatult madala hinnaga.

6. Maanteeamet leidis 15.02.2016 vastuses, et Tuulekaru OÜ ja OÜ Reaalprojekt

kaebus tuleb rahuldada ning vaidlustuskomisjoni 26.01.2016 otsus tühistada.

Hankija ei ole HT osa III punkti 2.3 alapunktis 1 sätestanud, et teeregistrisse esitatavate

andmete saamine peab olema kvalifitseerimise tingimustele vastava mõõdistamise ehk

inventeerimise ainsaks või peamiseks eesmärgiks, vaid seda, et lepingud pidid sisaldama

avalikult kasutatavate teede mõõdistamist ehk inventeerimist teeregistrisse esitatavate

andmete saamise eesmärgil. Tellijad on kinnitanud, et kolmandate isikute lepingud sisaldasid

tee mõõdistamist ehk inventeerimist teeregistrisse esitatavate andmete saamise eesmärgil ning

seega vastasid kolmandad isikud kvalifitseerimise tingimustele.

Anija lepingus olev hinnapakkumus sisaldab töid, mis hõlmasid teeandmete kogumist ja

töötlemist. Anija lepingu dokumentatsioonist ilmneb, et koguti ja töödeldi andmeid tee alguse,

lõpu, pikkuse, laiuse ja katendi kohta ning nende andmete kogumine ja töötlemine eeldab ka

vastavate tee andmete mõõdistamist, et kontrollida teeregistri andmete õigsust. Anija

Vallavalitsuse esindaja on 12.01.2016 e-kirjas öelnud, et tellitud töö põhjal on võimalik

kontrollida-võrrelda teede registriandmeid ja puuduste ilmnemisel teha registris muudatusi.

Seetõttu oli lepingus eesmärgiks saada andmeid ka selle kohta, kas teeregistris olevaid

andmeid on vajalik korrigeerida. HT-s ei ole nõutud, et referentslepingute tulemusena saadud

andmed oleks tegelikult kantud teeregistrisse.

Kose lepingu p 3.2.1 kohaselt on teostatavateks töödeks teeregistri andmete kontrollimine ja

teede läbisõitmine. Seega oli töövõtja kohustuseks kontrollida teede läbisõitmise teel

teeregistrisse kantud andmete õigsust. Nimetatud töö eeldab ka teatud andmete mõõdistamist.

Koosmõjus Kose Vallavalitsuse esindaja kinnitusega, et lepingu eesmärgiks oli saada ka

mõõdistamise tulemusel andmeid teeregistrisse, on kvalifitseerimise tingimus täidetud.

Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse osas jääb hankija vaidlustusmenetluses

esitatud seisukohtade juurde. Hankija ei ole teinud kaalutlusvigu. Hankija eksis hanke

eeldatava maksumuse määramisel, sest kõik pakkumused olid hankija määratud maksumusest

oluliselt odavamad. Hanke mahtu arvestades (ca 32 000 km) on ühikuhind madalam kui

hankija esialgu prognoosis. Kui hankija on eeldatava maksumuse määramisel eksinud, ei saa

pakkumusi põhjendamatult madala hinna tõttu tagasi lükata. Hankija küsis kolmandatelt

isikutelt pakkumuse maksumuse kohta selgitusi ja saadud selgitused olid veenvad.

Kolmandad isikud on põhjendanud, et nad on arvestanud kõigi hanke esemeks olevate tööde

tegemiseks vajalike kuludega ega ole alahinnanud tööde läbiviimise mahtu. Puudub alus

arvata, et kolmandad isikud kasutaksid tööjõudu, mis ei oma nõutud kvalifikatsiooni. Hankija

on oma otsust põhjendanud pakkumuste vastavaks tunnistamise protokolli lisas.

6(13)

7. Reach-U AS, AS Teede Tehnokeskus ja Geodata Arendus OÜ leidsid 15.02.2016

seisukohas, et vaidlustuskomisjoni 26.01.2016 otsus on õiguspärane ja kolmandate isikute

kaebus tuleb jätta rahuldamata.

HT osa III punkti 2.3 alapunktis 1 sätestatud kvalifitseerimise tingimuse mitmeti mõistetavus

on ületatav, sest hankija on määranud referentslepingu eesmärgi – teeregistrisse esitatavate

andmete saamine. Seetõttu pole oluline mõistete „mõõdistamine“ või „inventeerimine“

sisustamine ega nende mõistete laiendav tõlgendamine. Kui lepingu eesmärk pidi olema

teeregistrisse esitatavate andmete saamine, ei piisa kvalifitseerimise tingimuse täitmiseks, et

see oli vaid lepingu kõrvalsaadus. Kolmanda isiku eesmärgipärane tõlgendus arvestab

üksikuid otsitud TK punkte, jättes arvesse võtmata lepingu kogu eesmärgi. Kolmanda isiku

referentslepingud katavad käesoleva hanke esemest kaduvväikese osa. RHS § 39 lg 1 kohaselt

peavad kvalifitseerimise tingimused olema piisavad pakkuja võimekuse hindamiseks.

Vaidlustuskomisjoni praktika järgi ei sätesta RHS nõuet, et juhul, kui turg on piiratud, tuleb

hankijal kehtestada seadusega lubatud kvalifitseerimise tingimused viisil, mis tagaksid reaalse

konkurentsi tekkimise, kuid ei pruugi samas olla piisavad pakkuja või taotleja hankelepingu

nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks RHS § 3 p 3 ja RHS § 39 lg 1 mõttes. Kolmanda

isiku tõlgendus ei ole kooskõlas kvalifitseerimise tingimuse mõttega, milleks on vastavalt

hanke esemele piisavate tingimuste seadmine tagamaks, et pakkujal on reaalne võimekus

lepingu täitmiseks. Käesoleva riigihanke eesmärgiks on toimiva ühtsetel kriteeriumidel

põhineva kohaliku teedevõrgustiku moodustamine (kohalike tervikteede määratlemine);

kohalike tervikteede ruumikujude ja põhiandmete täpsustamine ning tee tehniliste ja tee

toimimiseks vajalike rajatiste andmete inventeerimine kokku ca 32 000 km teede ulatuses.

Kolmanda isiku hinnangul on käesoleva hanke eesmärgiks vaid mõõdistamise ja

inventeerimise käigus andmete kogumine, kuigi hanke eesmärk on palju laiem. Arvestades

lepingu suurt mahtu ei ole võimalik tõlgendada kvalifitseerimise tingimust viisil, et

referentslepingu raames peab olema toimunud teega seotud mistahes andmete kogumine, olgu

see lepingu põhieesmärgiks või mitte. Seda enam, et referentslepingu rahaline piirmäär 5000

eurot on erakordselt madal arvestades hankija määratud eeldatavat maksumust 799 000 eurot

ja esitatud pakkumuste maksumusi. Kolmanda isiku väide, et kvalifitseerimistingimuse

tõlgendusel tuleks eelistada hankija arusaama, on põhjendamatu. Hankija või kolmanda isiku

tõlgendus kvalifitseerimise tingimusest ei oma ette kindlaks määratud jõudu, vastasel juhul ei

olekski võimalik kohtulikult kontrollida kvalifitseerimise otsuse õiguspärasust.

Vaidlustuskomisjon leidis õigesti, et riikliku teeregistrina ei saa käsitleda mingeid kohalike

omavalitsuste teede nimekirju.

Anija ja Kose lepingud ei vastanud kvalifitseerimise tingimusele. Kummagi lepingu eesmärk

ei olnud seotud teeregistrisse saadetavate andmete saamisega, sest lepingute eesmärk oli

kohalike teede ümberhindlus. Tee raamatupidamislik väärtus ei kuulu selliste andmete hulka,

mida edastatakse teeregistrisse lähtuvalt teeregistri põhimääruse §-le 7. Põhimääruse § 10 lg 2

nimetab üksnes alusdokumendid, millega §-s 7 nimetatud andmed teeregistrisse esitatakse.

Paragrahv 7 loetleb andmed, mida kohalike teede osas teeregistrisse kantakse ning andmed

kantakse registrisse nt teehoiu käigus koostatud dokumentide alusel või muude tee andmeid

sisaldavate dokumentide alusel. See ei tähenda, et iga dokument, mis sisaldab andmeid tee

kohta, oleks kohane teeregistri andmete muutmiseks. Anija lepingu eesmärki on selgitanud

Anija valla esindaja T. Reisi, kes kinnitas, et vald ei ole kogutud andmeid teeregistrile

edastanud ning see ei olnud ka tööde eesmärk. Kolmas isik leiab, et fakt, kas andmeid

teeregistrile esitati või mitte, ei ole oluline, mistõttu on referentslepingud vastavad. Kuid

kaebaja ja vaidlustuskomisjoni hinnangul tõendab käesolev tõend seda, et referentslepingu

eesmärgiks ei olnud teeregistrisse saadetavate andmete saamine. Tellijate ehk Anija ja Kose

valla eesmärgiks oli saada kohalike teede ümberhindluse teel teede nüüdisaegne väärtus.

7(13)

Isegi kui kohus tuvastab, et referentslepingute eesmärgiks oli teeregistrisse saadetavate

andmete saamine, siis ei ole täidetud referentslepingu rahalise mahu kriteerium (5000 eurot),

kuivõrd mõlema lepingu hinnapakkumise esildisest nähtub, et teeregistris olevate teede läbi

sõitmise ja teede inspekteerimise maht jäi alla 5000 euro.

Vaidlustus oli esitatud ka põhjendamatult madala maksumuse argumendil. Kui kohus leiab, et

kolmanda isiku kvalifitseerimine oli õiguspärane, tuleb RHS § 48 alusel võtta seisukoht ka

edukaks tunnistamise otsuse kohta. Kaebajad jäävad vaidlustusmenetluses esitatud

seisukohtade juurde. Hankija tegi kaalutlusvea, kui jättis kolmandate isikute pakkumuse

tagasi lükkamata. Hankija ei ole eksinud hanke eeldatava maksumuse määramisel.

Kolmandate isikute pakkumus ei ole turuhinnale vastav ja nende pakutud hinnaga ei saa

hankes nõutud töid kvaliteetselt ja tähtaegselt teostada. Kuna kolmandate isikute pakkumus

on konfidentsiaalne, ei ole võimalik esitada detailseid väiteid selle puudujääkide kohta.

Kolmandate isikute pakkumuse hind viitab sellele, et pakkuja jääb kahjumisse või on kolmas

isik jätnud mingid tööd arvestusest välja.

KOHTU PÕHJENDUSED

8. Vaidlus käib selle üle, kas kolmandad isikud vastasid HT osa III punkti 2.3 alapunktis

1 kehtestatud kvalifitseerimise tingimusele ja kas kolmandate isikute pakkumus oleks tulnud

tagasi lükata põhjendamatult madala hinna tõttu.

I

9. RHS § 39 lg 1 kohaselt peab hankija kontrollima, kas pakkuja või taotleja majanduslik

ja finantsseisund ning tehniline ja kutsealane pädevus vastavad hanketeates esitatud

kvalifitseerimise tingimustele. Kvalifitseerimise tingimused peavad olema piisavad pakkuja

või taotleja hankelepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning vastavad ja

proportsionaalsed hankelepingu esemeks olevate asjade, teenuste või ehitustööde olemuse,

koguse ja otstarbega. RHS § 39 lg-st 3 tulenevalt tuleb jätta kvalifitseerimata pakkuja, kes

sisuliselt ei vasta kvalifitseerimise tingimustele (Riigikohtu otsus nr 3-3-1-24-13, p 11).

10. HT osa III punkti 2.3 alapunktis 1 on kehtestatud järgmine kvalifitseerimise tingimus:

„Pakkuja peab viimase 3 aasta (08/2012-07/2015) jooksul olema täitnud vähemalt kaks

lepingut, mis sisaldavad avalikult kasutatavate teede (teeseaduse § 4 mõistes või

ehitusseadustiku § 92 lg 5 mõistes) mõõdistamist ehk inventeerimist teeregistrisse esitatavate

andmete saamise eesmärgil ja milledest igaühe maksumus on olnud vähemalt 5 000 EUR ilma

käibemaksuta.“

11. Kuna hankemenetluses ei ole esitatud hankijale küsimusi HT osa III punkti 2.3

alapunkti 1 kohta ja hankija ei ole seda ka iseseisvalt selgitanud, tuleb vaidlusaluse tingimuse

sisustamisel eelkõige arvestada tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 75 lg 2 2. lausega,

mis sätestab, et kui tahteavaldus on suunatud avalikkusele, tuleb seda tõlgendada nii, nagu

mõistlik isik seda mõistma pidi. Nimetatud sätte kommentaaride kohaselt tuleb mõistliku

isikuna mõista eelkõige isikuid, kes tahteavaldust usaldasid ja sellele tuginedes ka tegutsesid

(P. Varul jt, Tsiviilseadustiku üldosa seadus. Kommenteeritud väljaanne, Tallinn 2010, § 75

komm 3.2.4). Reeglina lähtub mõistlik isik tahteavalduse tekstist. Kui kvalifitseerimise

tingimus on mitmeti mõistetav, tuleb selle sisustamisel lähtuda ka hanke eesmärgist ja

tõlgendada tingimust laiendavalt (nt Tallinna Ringkonnakohtu 21.12.2011 otsus nr 3-10-1495

ja 10.09.2010 otsus nr 3-09-3081). Hanketeatest ei saa tuletada selliseid nõudeid või

piiranguid, mida seal otseselt sätestatud ei ole, kuid teisalt ei saa kvalifitseerimise tingimusi

tõlgendada ka põhjendamatult leebelt, sest sel juhul ei täidaks kvalifitseerimise tingimused

oma eesmärki.

8(13)

12. Vaidlustuskomisjon sisustas 26.01.2016 otsuse punktis 11 HT osa III punkti 2.3

alapunkti 1 selliselt, et riiklikku teeregistrisse esitatavate andmete saamine peab olema

kvalifitseerimise tingimustele vastava mõõdistamise ehk inventeerimise ainsaks või

peamiseks eesmärgiks, mitte võimalikuks kõrvaltulemiks muude eesmärkide täitmise kõrval,

ning andmete kogumist teede hindamiseks või ümberhindamiseks, nagu kolmandate isikute

referentslepingute puhul, ei saa käsitada andmete kogumisena teeregistrisse esitamiseks, sest

teeregistrisse kantavate andmete hulgas ei ole tee maksumust.

13. Kohus ei jaga vaidlustuskomisjoni arvamust, et HT osa III punkti 2.3 alapunktis 1

ettenähtud kvalifitseerimise tingimuse kohaselt pidi mõõdistamine ehk inventeerimine

riiklikusse teeregistrisse esitatavate andmete saamise eesmärgil olema referentslepingute

ainus või peamine eesmärk. Hanketingimuse teksti kohaselt pidid referentslepingud sisaldama

mõõdistamist ehk inventeerimist teeregistrisse esitatavate andmete saamise eesmärgil. Seega

selliste andmete saamine, mida on võimalik kanda riiklikusse teeregistrisse, võis olla ka

lepingu alameesmärk (nt selliselt, et lepingu täitmise esimese etapina oli vajalik saada

mõõdistamise ehk inventeerimise teel riiklikusse teeregistrisse kantavaid andmeid ning

järgnevates etappides tuli saadud andmeid lepingu lõppeesmärgi saavutamiseks täiendavalt

töödelda ja töötlemise tulemusena tekkisid ka sellised andmed, mis riiklikku teeregistrisse

kandmisele ei kuulunud).

14. Sidesõna „ehk“ kasutamine viitab sellele, et hankija on HT osa III punkti 2.3

alapunktis 1 käsitlenud „mõõdistamist“ ja „inventeerimist“ sünonüümidena. Kolmandad

isikud märgivad aga õigesti, et need ei ole samatähenduslikud sõnad. Eesti keele seletav

sõnaraamat

(http://www.eki.ee/dict/ekss/)

annab

„mõõdistama“

tähenduseks

„kaardistamiseks, plaanistamiseks või skeemi koostamiseks mõõtma“ ja „inventeerima“

selgituseks „vara loendit koostama, arvele võtma“. Kumbki sõnaseletus ei kirjuta ette

mõõdistamise või inventeerimise kindlat viisi. Seega selles osas on kvalifitseerimise tingimus

mitmeti mõistetav.

15. Vaidluse esemeks oleva riigihanke nimetus on HT kohaselt „Kohalike teede andmete

inventeerimine“. Töö eesmärgiks on TK punkti 1.1 kohaselt koguda korrektsed algandmed

kohalike teede kohta, mille järel saab teha muid toimingud, et maa- ja omandireform lõpule

viia. TK punkti 1.1 kohaselt nähakse ostetava töö raames ette toimiva ühtsetel kriteeriumidel

põhineva kohaliku teede võrgustiku moodustamine (kohalike tervikteede määratlemine);

kohalike tervikteede ruumikujude ja põhiandmete täpsustamine; tee tehniliste ja tee

toimimiseks vajalike rajatiste andmete inventeerimine. Kohalike teede hoiu paremaks

korraldamiseks nähakse täiendavalt ette teede ja sildade seisukorda iseloomustavate andmete

kogumine ja teedele liiklussagedusete hindamine mõõtmisandmete ja analüüside põhjal. TK

punktist 3 tuleneb, et esmalt tuleb täpsustada teede põhiandmed (terviktee number, nimi, liik

ja asukoht kaardil; teeosa ja sõidutee kood ning teeosa käsitlus ja pikkus meetrites;

teeregistrisse kande tegemise aluseks olevate dokumentide andmed) ja kulgemine ning

seejärel toimub teede inventeerimine, mis sisaldab kõigi teiste ette nähtud teid

iseloomustavate andmete kogumist. TK punktis 6 on täpsemalt kirjeldatud teede põhiandmete

ja ruumikujude määramist; punktis 7 tee ja teerajatiste tehniliste andmete inventeerimist ning

punktides 7-12 on täpsustatud kohalike teede hoiu paremaks korraldamiseks ettenähtud töid.

Hanke eesmärki ja selle saavutamiseks kirjeldatud töid arvestades on ilmne, et tööd ei piirdu

ainult mõõdistamisega kitsamas mõttes. Samuti ei ole hankedokumentides ammendavalt

määratletud mõõdistamise või inventeerimise viise. Seega hanke eset arvestades ei ole õige

HT osa III punkti 2.3 alapunkti 1 sisustamisel piirduda pelgalt kitsamas tähenduses

mõõdistamisega ega piirata kvalifitseerimise tingimust mõõdistamise või inventeerimise

kindlate viisidega.

9(13)

16. Tõendamaks enda vastavust HT osa III punkti 2.3 alapunktis 1 kehtestatud

kvalifitseerimise tingimusele esitasid kolmandad isikud vormikohases tabelis andmed ja

kinnituse Tuulekaru OÜ poolt täidetud Anija lepingu ja Kose lepingu kohta (I kd, tl 92).

Lepingu nimetus on kinnituse kohaselt mõlemal juhul kohalike teede ja teeregistri andmete

põhjal kohalike teede ümberhindlus vastavas vallas. Lepingu lühikirjelduse järgi on selle

sisuks teede inventeerimine, mis sisaldas kõigi ette nähtud teid iseloomustavate andmete

kogumist, teostatud peale teede põhiandmete ja kulgemise täpsustamist. RHS § 41 lg 4 kohase

tõendina esitatud lepingu nõuetekohase täitmise kohta olid kolmandate isikute pakkumusele

lisatud Anija Vallavalitsuse ja Kose Vallavalitsuse kinnitused (I kd, tl 93-96). Hankija esitas

27.10.2015 kolmandatele isikutele küsimuse seoses HT osa III punkti 2.3 alapunktis 1

kehtestatud kvalifitseerimise tingimuse täitmisega, mille kohta kolmandad isikud esitasid

28.10.2015

selgituse

koos

Kose

ja

Anija

lepingute

ning

lepingute

täitmise

dokumentatsiooniga (tõendid vaidlustusmenetluse toimikus ja I kd, tl 97-148).

17. Kolmandad isikud selgitasid 28.10.2015 vastuses hankijale, et Kose ja Anija lepingute

raames teostati teede seisukorra hindamist, sh seoses tee katendiga, mis on osa hankega

hõlmatud inventeerimisprotsessist. Kolmandad isikud märkisid, et Kose ja Anija lepingute

alusel tehti tõepoolest ka hanke objekti mittekuuluvaid töid, nt teede ümberhindlust, kuid

sellele eelnevalt teostati teeregistrist ja kohalikelt omavalitsustelt saadud andmete

kontrollimiseks (teekatte liik ja laius; tee pikkus, algus ja lõpp) teede läbisõitmisel nii teede

pikkuse kui laiuse mõõtmist, samuti hinnati täismahus kõigi teekatendite liiki ja seisukorda.

Fikseeritud tulemused kajastati tellijatele üle antud aktides. Kolmandad isikud on kaebuse p-

des 3.8-3.12 täiendavalt selgitanud, et Anija ja Kose lepingu alusel tehtud tööd on ka vaidluse

esemeks oleva hanke objektiks (vt ka käesoleva otsuse p 5).

Kohus leiab, et hinnapakkumised, lepingud ja lepingute täitmise dokumentatsioon kinnitavad

kolmandate isikute seisukohta. Kose lepingu (I kd, tl 99) punkti 2.1 kohaselt on selle objektiks

„/…/teeregistrisse kantud Kose v teed ja teeregistris olevate andmete põhjal teostada Kose

valla teede ümberhindlus (kahe erineva komponendina: muldkeha, kate) /…/“ ja tööde sisuks

lepingu punkti 3.2.1 kohaselt teeregistri andmete kontrollimine ja teede läbisõitmine; punkti

3.2.2. kohaselt tee ümberhindlus kahe erineva komponendina, teeregistri andmete alusel; ja

punkti 3.2.3. kohaselt lõpparuande esitamine. Tuulekaru OÜ poolt Kose Vallavalitsusele

koostatud hinnapakkumise esildisest (I kd, tl 103) tulenevalt sisaldas pakkumine ka

teeregistris olevate Kose valla teede läbisõitmist koos teede inspekteerimisega ning

ümberhindluseks vajalike andmete kogumist ja töötlemist. Kose lepingu punktis 5.2.1 on

teeregistri andmete kontrollimine ja teede läbisõitmine eraldi määratletud ka töö vaheetapina.

Anija lepingu (I kd, tl 97) punkti 2.1. kohaselt on lepingu objektiks „teeregistrisse kantud

Anija valla kohalikud teed. Teeregistris olevate andmete põhjal teostada Anija valla kohalike

teede ümberhindlus kahe erineva komponendina: a) muldkeha; b) kate.“ Teostatavate töödena

on lepingu punktis 3.1 nimetatud ümberhindluse akti koostamist ja tööde sisuna punktis 3.2

avalikult kasutatava tee ümberhindlust kahe eraldi komponendina: muldkeha, kate ja

ümberhindluse tulemist kohalike teede taastamise maksumuse koostamist. Tuulekaru OÜ

poolt Anija vallale koostatud hinnapakkumise esildisest tulenevalt sisaldas pakkumine ka

Anija vallas kohalike teede teeosade ja rajatiste inspekteerimist ja teede läbisõitmist koos

teede inspekteerimisega. Anija Vallavalitsuse esindaja selgitas 11.01.2016 e-kirjas (tõend

vaidlustusmenetluse toimikus, vaidlustajate 11.01.2016 seisukoha lisa), et vald ei ole kogutud

andmeid teeregistrile edastanud ja see ei olnud ka tööde eesmärk, ning lisas 12.01.2016 e-

kirjas (I kd, tl 170) järgmist: „Tuulekaru OÜ teostas Anija valla kohalike teede (valikuliselt)

ümberhindlust ja ümberhinnatud teede ülevaatust. Töö tulemuseks oli kohalike teede ja

rajatiste põhivara ja kulumiarvestuse sisseviimine. Lisaks teostati Anija valla kohalike teede

hoolde ülevaatust, kus avastatud puudused sai välja toodud ja mille alusel koostati puuduste

10(13)

likvideerimise töömaht ja maksumus. Tellitud töö põhjal on võimalik kontrollida-võrrelda

teede registriandmeid ning puuduste ilmnemisel teha registris muud(a)tusi.“ Kui Kose ja

Anija lepingutes ettenähtud ümberhindlus oleks tehtud üksnes teeregistri andmetele tuginedes,

nagu arvavad kaebajad, ei oleks ilmselt olnud põhjust teede läbisõitmist ja inspekteerimist

hinnapakkumises või lepingus eraldi välja tuua. Puudub ka mõistlik alus arvata, et teed sõideti

läbi eesmärgitult, st ilma, et selle tulemusena oleks fikseeritud mingeid teeregistrisse

kantavaid andmeid. Teeregistri põhimääruse § 7 lg 2 p-de 3 ja 4 kohaselt on kohaliku tee

kohta riiklikusse teeregistrisse kantavateks andmeteks mh tee pikkus, teekatte liik ja laius.

Teeregistri põhimääruse § 9 p 2 kohaselt on kohalike teede kohta andmete esitajaks kohalik

omavalitsus, kes on § 14 lg-test 1 ja tulenevalt kohustatud tagama registrisse kantuid andmete

õigsuse ning ebaõigete andmete avastamisel peab viivitamata esitama registrile õiged andmed.

Teeregistri põhimääruse § 10 lg-st 2 tulenevalt on teed iseloomustavate andmete registrisse

kandmise aluseks mistahes tee andmeid sisaldavad dokumendid.

18. Eeltoodut kokku võttes leiab kohus, et hanketingimuse teksti kohaselt pidid

referentslepingud sisaldama mõõdistamist ehk inventeerimist teeregistrisse esitatavate

andmete saamise eesmärgil ning selliste andmete saamine, mida on võimalik kanda riiklikusse

teeregistrisse, võis olla ka referentslepingu alameesmärk. Anija ja Kose lepingud sisaldasid

sellist kohalikku teed iseloomustavate andmete kogumist ja töötlemist, mis mahub

kvalifitseerimise tingimuses sätestatud „mõõdistamise ehk inventeerimise“ mõiste alla.

Nimetatud andmete kogumine oli referentslepingute alameesmärgiks ning kohalik

omavalitsus oleks saanud kogutud andmeid vajaduse korral kanda riiklikku teeregistrisse.

19. Kaebajad väidavad, et kui sisustada kvalifitseerimistingimust hankija ja kolmandate

isikute soovitud viisil, ei oleks see pakkuja kvalifikatsiooni hindamiseks piisav, sest kolmanda

isiku referentslepingud katavad käesoleva hanke esemest väga väikese osa (teeosade pikkuse

ja katendiga seonduv on vaid kaks andmeliiki 30-st) ja referentslepingu rahaline piirmäär oli

väga madal.

RHS § 39 lg-st 1 tuleneb, et kvalifitseerimise tingimused peavad olema piisavad pakkuja või

taotleja hankelepingu nõuetekohase täitmise võime tõendamiseks ning vastavad ja

proportsionaalsed hankelepingu esemeks olevate asjade, teenuste või ehitustööde olemuse,

koguse ja otstarbega. Kuna aga hanketeadet, milles vaidlusalune kvalifitseerimise tingimus

sisaldus, ei ole vaidlustatud, tuleb üldjuhul nimetatud kvalifitseerimise tingimusest lähtuda,

isegi kui see on ebapiisav, asjakohatu, ebaproportsionaalne või muul põhjusel õigusvastane

(vt nt Riigikohtu otsus nr 3-3-1-79-03, p 11 ja 3-3-1-24-13, p 25). Lisaks tuleb märkida, et

vaidustuskomisjoni otsuse punktis 11 antud nn lepingu põhieesmärgist lähtuv tõlgendus, mida

toetavad kaebajad, ei pruugi olla pakkuja kvalifikatsiooni hindamiseks piisavam. Ka

vaidlustuskomisjoni tõlgenduse järgi saaks kvalifitseerida pakkuja, kelle kvalifikatsioon

piirdub väga väikese osaga käesoleva hanke esemest, nt pakkuja, kes on täitnud viimase

kolme aasta jooksul kaks lepingut, mille peamine eesmärk on üksnes tee pikkuse või laiuse

mõõdistamine teeregistrisse esitatavate andmete saamise eesmärgil, kuid jätta kõrvale näiteks

pakkuja, kellel on teede mõõdistamise ehk inventeerimise kogemus 20 hanke objekti kuuluva

andmeliigi osas, kui nende andmete saamine oli pelgalt referentslepingute vaheetapiks.

Vaidlusaluse kvalifitseerimise tingimuse sisustamisel, pidades silmas piisavuse kriteeriumit,

saab täiendavalt arvestada ka asjaolu, et tehnilise ja kutsealase pädevusena on HT osa III

punktis 2.3 lisaks teede mõõdistamisele ehk inventeerimisele nõutud ruumiandmete töötlemist

ja/või juurutamist, nõudeid projektijuhi ja liiklussageduse hindamise eest vastutavate isikute

kvalifikatsioonile ning töö- ja liiklusvahenditele. Seda, et kolmandad isikud vastasid neile

täiendavatele kvalifitseerimise tingimustele, ei ole kahtluse alla seatud.

20. HT osa III punkti 2.3 alapunktis 1 kehtestatud kvalifitseerimise tingimusest ei tulene,

et referentslepingute puhul peab mõõdistamise ehk inventeerimise maksumus eraldi võetuna

11(13)

olema 5000 eurot ilma käibemaksuta. Tingimuse sõnastus viitab selgelt sellele, et vähemalt

5000 eurot ilma käibemaksuta pidi olema referentslepingu kui terviku maksumus.

21. Eeltoodud põhjustel leiab kohus, et ühispakkujate Tuulekaru OÜ ja OÜ Reaalprojekt

kvalifitseerimine oli õiguspärane ning vaidlustuskomisjoni 26.01.2016 otsus tuleb seetõttu

tühistada.

II

22. Ühispakkujad Reach-U AS, AS Teede Tehnokeskus ja Geodata Arendus OÜ leidsid

vaidlustuskomisjonile esitatud vaidlustuses, et ühispakkujate Tuulekaru OÜ ja Reaalprojekt

OÜ pakkumus oli põhjendamatult madala maksumusega ning seetõttu oli nende edukaks

tunnistamine õigusvastane. Vaidlustuskomisjon tunnistas Maanteeameti 18.12.2015 käskkirja

nr 0217 Tuulekaru OÜ-d ja Reaalprojekt OÜ-d puudutavas osas kehtetuks põhjusel, et pidas

nende kvalifitseerimist õigusvastaseks, ega analüüsinud seetõttu pakkumuse põhjendamatult

madala maksumusega seotud seisukohti. Kuna Reach-U AS, AS Teede Tehnokeskus ja

Geodata Arendus OÜ jäid selle vastuväite juurde ka kohtumenetluses, analüüsib kohus

järgmisena pakkumuse maksumusega seonduvat, tuginedes ennekõike vaidlustuskomisjoni

toimikus olevatele seisukohtadele ja tõenditele.

23. RHS § 48 lg-st 1 tuleneb, et kui hankija leiab, et pakkumuse maksumus on

hankelepingu eeldatava maksumusega võrreldes põhjendamatult madal, peab hankija

kirjalikus vormis nõudma pakkujalt asjakohast kirjalikku selgitust. Pakkuja on kohustatud

esitama kirjaliku selgituse hankijale viie tööpäeva jooksul vastava nõude saamisest arvates.

RHS § 48 lg 2 kohaselt võib RHS § 48 lg-s 1 nimetatud selgituses pakkumuse madal

maksumus olla põhjendatud eelkõige: 1) ehitusmeetodi, tootmisprotsessi või osutatava

teenuse säästlikkusega; 2) pakkuja valitud tehnilise lahendusega või erakordselt soodsate

tingimustega, mis on pakkujale hankelepingu täitmiseks kättesaadavad; 3) ehitustööde, asjade

või teenuste ainulaadsusega; 4) hankelepingu täitmise kohas kehtivate töötajate kaitset ja

töötingimusi reguleerivate sätetega; 5) pakkuja võimalusega saada riigiabi. RHS § 48 lg 3

kohaselt kontrollib hankija esitatud selgitust ja hindab esitatud tõendeid, konsulteerides

vajaduse korral pakkujaga. Kui hankija leiab endiselt, et pakkumuse maksumus on

põhjendamatult madal või kui pakkuja ei esita hankijale nõutud selgitust, võib hankija

pakkumuse põhjendatud kirjaliku otsusega tagasi lükata.

Seega peab hankija esmalt põhjendama kahtlust, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult

madal ja andma pakkujale võimaluse selgitada ja tõendada pakkumuse maksumuse

kujunemist. Kui hankijale selgub, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, peab

hankija kaaluma, kas pakkuja hankemenetlusest kõrvaldada (vrd Riigikohtu otsus nr 3-3-1-50-

15, p 21).

24. Maanteeamet määras 02.09.2015 selgituses riigihanke eeldatavaks maksumuseks

799 000 eurot ilma käibemaksuta (I kd, tl 84). Kaebajate pakkumus oli 18.12.2015 käskkirja

nr 0217 kohaselt 634 800,00 eurot ning kolmandate isikute pakkumus 348 329,60 eurot ilma

käibemaksuta (I kd, tl 91). Vaidlust ei ole selles, et Maanteeametil tekkis kahtlus, et

kolmandate isikute pakkumuse maksumus on hankelepingu eeldatava maksumusega võrreldes

põhjendamatult madal, ja ta nõudis kolmandatelt isikutelt selle kohta kirjalikku selgitust

(Maanteeameti 26.11.2015 kiri), mille kolmandad isikud ka esitasid (03.12.2015 vastus).

Maanteeamet pidas selgitusi piisavaks ja põhjendas seda ka riigihanke vastavaks tunnistamise

protokolli lisas 1. Kaebajatele on esitatud protokolli lisa 1 väljavõte (RHS § 43 lg-st 4

tuleneva pakkumuste konfidentsiaalsuse nõude tõttu on protokollist välja jäetud kolmandate

isikute 03.12.2015 vastuses antud selgitused, vt 31.12.2015 vaidlustuse lisa 11). Riigihanke

komisjon on protokolli lisas 1 leidnud, et kolmandate isikute pakkumus ei ole põhjendamatult

madala maksumusega, sest hankija eksis hanke eeldatava maksumuse määramisel; kolmandad

12(13)

isikud on esitanud oma pakkumuse kohta põhjalikud selgitused ning nad on hankelepingu

objektiks olevatest töödest õigesti aru saanud ja kõikide tööde kuludega pakkumuse hinnas

arvestanud.

25. Kaebajate arvates ei kasutanud Maanteeamet kaalutlusõigust õigesti, jättes kolmandad

isikud hankemenetlusest kõrvaldamata põhjendamatult madala pakkumuse tõttu. Pakkumuste

konfidentsiaalsuse tõttu ei ole kaebajatel võimalik ennast tõhusalt kaitsta ja kolmandate

isikute pakkumuse puudujääke sisuliselt hinnata, kuid tööde teostamise madal maksumus on

ilmselt seotud osa tööde kulude mittearvestamisega, sest vastasel juhul oleks kolmandate

isikute tegevus kahjumlik.

26. RHS § 48 peamine eesmärk on kaitsta pakkujat tema pakkumuse meelevaldse

kõrvaldamise eest (nt Riigikohtu otsus nr 3-3-1-50-15, p 20.2). Lisaks peab see regulatsioon

maandama hankija riski, et pakkumuse esitaja ei suudaks hankelepingut nõuetekohaselt täita,

ning tagama pakkujate võrdse kohtlemise ja eluterve konkurentsi (nt Tallinna

Ringkonnakohtu 22.04.2015 otsus nr 3-15-127, p 16 ja Euroopa Kohtu liidetud kohtuasjad C-

285/99 ja C-286/99, p 57). Seega on kaebajatel kui hankemenetluses kvalifitseeritud ja

vastavaks tunnistatud pakkujatel õigus esitada käesolevas menetluses põhjendamatult madala

maksumuse kohta vastuväiteid ja kohus peab nende väidete alusel kontrollima hankija

kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasust.

27. Põhjendamatult madala hinnaga pakkumuse tõendamiskoormus lasub kaebajatel, kuigi

tulenevalt pakkumuse konfidentsiaalsusest (RHS § 43 lg 4) ja pakkuja ärisaladuse kaitse

vajadusest (RHS § 54 lg 3) saab kaebajate väidete alusel kontrollida eeskätt seda, kas hankija

tegi ilmseid ja olulisi kaalutlusvigu, mida saab põhjendada avalike ja üldteada andmete alusel.

Erialakirjanduses on leitud, et oluline kaalutlusviga kontrolli teostamise järgselt võiks esineda

juhul, kui hankijale pakkumuse maksumuse põhjendamiseks esitatud selgitused ilmselgelt ei

põhjendanud ära pakkumuse tõsiseltvõetavust ning pakkuja võimekust pakutud hinnaga

hankelepingut nõuetekohaselt täita (D. Minumets, P. Kulm, Riigihangete õigus, Juura, 2014,

lk 419).

28. Maanteeamet selgitas kolmandatele isikutele 26.11.2015 saadetud kirjas, et

pakkumuse madal hind võrreldes hankelepingu eeldatava maksumusega on tekitanud hankijas

kahtluse, kas pakutud hinnaga on reaalselt ja kvaliteetselt võimalik osutada riigihanke

esemeks olevaid töid hankelepingus sätestatud tingimustel. Maanteeamet palus põhjendada

pakkumuse maksumust lähtuvalt RHS § 48 lg-s 2 sätestatud kriteeriumitest ja tuua välja

pakkumuse põhjuseks olevad objektiivsed asjaolud, esitades põhjendused lähtuvalt oma

pakkumuse ja riigihanke eeldatava pakkumuse maksumuse vahest. Lisaks esitas Maanteeamet

kolmandatele isikutele küsimused hinnakomponentide kohta, paludes selgitada, miks

ettevalmistustööde maksumus ja metoodika väljatöötamise maksumus on tunduvalt kallimad

kui teiste tööde maksumused. Kohus leiab, et hankija küsimus oli piisav selleks, et kolmandad

isikud saaks selle alusel oma pakkumuse kujunemist asjakohaselt selgitada.

Kolmandad isikud leidsid 03.12.2015 vastuses, et hankelepingu eeldatav maksumus ei vasta

keskmisele turuhinnale ja esitasid põhjendused selle kohta, et nende pakkumus võimaldab

nõuetekohaselt osutada kogu vajaliku teenuse lähtuvalt oma valdkondlikust kogemusest,

spetsialistide palgatasemest ning hankedokumentides kirjeldatud tööde keerukusest ja mahust.

Kolmandad isikud selgitasid põhjalikult ka ettevalmistustööde ja metoodika väljatöötamise

maksumuse kujunemist.

Kohus, olles tutvunud kolmandate isikute selgitustega, nõustub hankijaga, et kolmandad

isikud on oma pakkumuse maksumust ja selles sisalduvaid kulusid piisavalt selgitanud,

hajutamaks kahtlust, et pakkuja ei ole võimeline hankelepingut pakutud hinnaga

nõuetekohaselt täitma. Kolmandate isikute selgitusi arvestades jagab kohus hankija arvamust,

13(13)

et kolmandad isikud on hankelepingu esemeks olevate tööde mahust õigesti aru saanud ja

pakkumuse tegemisel tööde kuludega arvestanud. Kuna kolmandate isikute selgitusi ei saa

pidada ilmselgelt ebapiisavaks või asjakohatuks, ei pidanud hankija nende pakkumust

põhjendamatult madala maksumuse tõttu tagasi lükkama.

29. Kuna hankijal tekkis kahtlus, et kolmandate isikute pakkumus on põhjendamatult

madala hinnaga, vastuseks hankija küsimustele on kolmandad isikud oma pakkumuse

maksumust sisuliselt põhjendanud ning hankija on pakkuja sisuliste selgitustega arvestanud ja

seda ka pakkumuste vastavaks tunnistamise protokolli lisas märkinud, ei ole käesoleva asja

lahendamisel määravat tähtsust sellel, kas hanke eeldatav maksumus oli õigesti määratud või

mitte. Seetõttu kohus hanke eeldatava maksumusega seonduvat pikemalt ei käsitle.

III

30. Eeltoodut kokku võttes rahuldab kohus kolmandate isikute kaebuse, tühistab

vaidlustuskomisjoni 26.01.2016 otsuse ning jätab Reach-U AS, AS Teede Tehnokeskus ja

Geodata Arendus AS vaidlustuse rahuldamata. Seega jääb Maanteeameti peadirektori

18.12.2015 käskkiri nr 0217 kehtima ka osas, milles kvalifitseeriti ühispakkujad Tuulekaru

OÜ ja Reaalprojekt OÜ ning tunnistati nende pakkumus vastavaks ja edukaks.

31. HKMS § 108 lg 1 alusel kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS

§ 109 lg-st 1 tulenevalt saab välja mõista vaid kulud, mille kandmise kinnituseks on kohtule

esitatud menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistetakse

välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud.

Otsus tehakse kaebajate (Reach-U AS, AS Teede Tehnokeskus ja Geodata Arendus AS)

kahjuks, seega kaebajate menetluskulud jäävad nende endi kanda. Maanteeamet ei ole kulude

väljamõistmist taotlenud, seega jäävad ka hankija võimalikud menetluskulud tema enda

kanda. Kolmandad isikud (Tuulekaru OÜ ja Reaalprojekt OÜ) palusid halduskohtule esitatud

kaebuses jätta oma menetluskulud kaebajate kanda. Menetluskuludeks on halduskohtusse

esitatud kaebuselt tasutud riigilõiv 1280 eurot (I kd, tl 8) ja õigusabikulud 2400 eurot koos

käibemaksuga, mida tõendab 16.02.2016 arve ja pangakonto väljavõte (II kd, tl 14-17). Kohus

leiab, et vaidlustuskomisjoni otsusega tutvumisele ja kaebuse koostamisele kulunud aeg (11

tundi) on ülepaisutatud, arvestades, et vaidlustuskomisjoni põhjendused on neljal lehel ja

kohtule esitatud kaebus kordab valdavas osas vaidlustusmenetluses esitatud seisukohti.

Kaebajatelt tuleb seetõttu solidaarselt kolmandate isikute kasuks välja mõista 2500 eurot koos

käibemaksuga (väljamõistetud summa sisaldab ka riigilõivu).

/allkirjastatud digitaalselt/

Monika Laatsit