3-16-227/7 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Maret Altnurme ja

Oliver Kask

Määruse tegemise aeg ja koht

16.03.2016, Tallinn

Asja number

3-16-227

Haldusasi

AS Generaator, IMG Energy OÜ ja AS Kunda Nordic

Tsement

kaebus

Keskkonnaameti

peadirektori

31.12.2015 käskkirjaga nr 1-4.2/15/549 kinnitatud Sirtsi

looduskaitseala

ja

Kunda

jõe

hoiuala

kaitsekorralduskava 2016–2025 tühistamiseks ulatuses,

milles see keelab Kunda jõel hüdroenergia tootmise ning

näeb ette paisutamisega mõjutatud jõeosade taastamise

Menetlusosalised

Kaebajad – AS Generaator, IMG Energy OÜ ja AS

Kunda Nordic Tsement; volitatud esindajad v.adv

Allar Jõks ja adv Britta Pärk

Vastustaja – Keskkonnaamet, volitatud esindajad Lüüli

Junti ja Maiu Paloots

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 11.02.2016 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

AS Generaator, IMG Energy OÜ ja AS Kunda Nordic

Tsement määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta AS Generaator, IMG Energy OÜ ja AS Kunda Nordic Tsement määruskaebus

rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 11.02.2016 määrus haldusasjas nr 3-16-227

muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määrus on lõplik ja selle peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 252 lg 7).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaameti peadirektori 31.12.2015 käskkirjaga nr 1-4.2/15/549 kinnitati Sirtsi

looduskaitseala

ja

Kunda

jõe

hoiuala

kaitsekorralduskava

aastateks

2016–2025.

Kaitsekorralduskava järgi on Natura elupaigatüübi „jõed ja ojad“ pikaajaliseks kaitse-

eesmärgiks rändeteede efektiivne avamine. Elupaigatüübile negatiivset mõju omavate

3-16-227

2(6)

tegevustena on nimetatud hüdroenergia kasutamist ning kalade liikumise tõkestamist

paisudega. Nende mõjutegurite vastumeetmetena on nähtud ette hüdroenergia tootmise

lõpetamine ning paisutamisega mõjutatud jõeosade taastamine looduslähedasel kujul.

2. AS Generaator, IMG Energy OÜ ja AS Kunda Nordic Tsement esitasid 29.01.2016

Tallinna Halduskohtule kaebuse kaitsekorralduskava tühistamiseks ulatuses, milles see keelab

Kunda jõel hüdroenergia tootmise ning näeb ette paisutamisega mõjutatud jõeosade taastamise.

AS Generaator soovib jätkata hüdroenergia tootmist olemasolevas Kunda hüdroelektrijaama

(HEJ) kompleksis Kunda I paisul ning esitas selleks Keskkonnaametile taotluse.

Keskkonnaamet edastas AS-ile Generaator 18.12.2015 kirjaga eelnõu, milles keeldutakse vee

erikasutusloa väljastamisest. IMG Energy OÜ soovib jätkata hüdroenergia tootmist Kunda III

paisul olemasolevas Jaama tn 17 asuvas HEJ kompleksis. Seoses senise loa kehtivuse

lõppemisega esitas IMG Energy OÜ Keskkonnaametile taotluse vee erikasutusloa kehtivuse

pikendamiseks. Kaebuse esitamise seisuga ei olnud loataotluste menetlus veel lõppenud. AS

Kunda Nordic Tsement tegeleb Kundas Jaama tn 2 klinkri ja tsemendi tootmisega ning võtab

tähtajatu keskkonnakompleksloa alusel Kunda III paisul olevast pinnaveehaardest jahutusvett.

Kaebajate taotletav ning olemasolev tegevus eeldab luba hüdroenergia tootmiseks ning

paisutamise jätkamist. Vaidlustatud kaitsekorralduskava välistab kaebajate võimaluse tegeleda

soovitud tegevusega, sest näeb ette paisude lammutamise. Kaitsekorralduskavale tuginedes

saab Keskkonnaamet keelduda AS-ile Generaator ja IMG Energy OÜ-le tegevuslubade

andmisest. Samuti võib Keskkonnaamet juba praegu asuda realiseerima kaitsekorralduskavas

ette nähtud meetmeid, sõltumata omanike ja valdajate tahtest. Kaitsekorralduskavas ette nähtud

meetmed (paisude lammutamine ja hüdroenergia tootmise keelamine) ei ole proportsionaalsed.

Kavas on jäetud arvestamata Kunda jõel tegutsevate ettevõtete õiguspärase ootusega. IMG

Energy OÜ ja AS Kunda Nordic Tsement rajasid riigi toel Kunda III paisule kalapääsu, lisaks

on kaebajad teinud muid olulisi investeeringuid.

Koos kaebusega esitasid kaebajad esialgse õiguskaitse taotluse, milles paluvad peatada

kaitsekorralduskava kehtivus Kunda jõge käsitlevas osas kuni menetlust lõpetava kohtulahendi

jõustumiseni.

Õigusvastase

kaitsekorralduskava

rakendamine

mõjutab

otseselt

kaebajate

vee

erikasutuslubade menetlusi, arvestades, et vastustaja tugines juba detsembris 2015 koostatud

haldusakti eelnõus kaitsekorralduskava tulemustele. Kaitsekorralduskava jõusse jätmine

muudab IMG Energy OÜ ja AS Generaator vee erikasutusloa taotluste menetlused

perspektiivituks. Kaebajad ei saa vaidlustada kaitsekorralduskava ja selle raames planeeritavaid

meetmeid

vee

erikasutusloa

menetluse

raames.

Lisaks

on

vastustajal

võimalik

looduskaitseseaduse (LKS) § 17 lg 4 alusel juba praegu asuda paise lammutama.

3. Keskkonnaamet palus jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata.

Kaitsekorralduskava ei ole halduskohtus vaidlustatav. Kaitsekorralduskavaga ei kehtestata

kaebajate tegevusele kitsendusi ega keelde, vaid need tulenevad looduskaitseseadusest.

Kaitsekorralduskava annab suunised looduskaitsealal tegutsemise korraldamiseks. Nende

suuniste elluviimine toimub teistes menetlustes, mille käigus on võimalik esitada

kaitsekorralduskavas esitatule vastuväiteid. Seega ei saa kaitsekorralduskava rikkuda kaebajate

õigusi. Konkreetseid kaitsekorralduslikke meetmeid ei ole võimalik rakendada kava alusel, vaid

kavas nimetatud meetmete rakendamist kaalutakse lubade ja nõusolekute andmisel. AS-ile

Generaator vee erikasutusloa andmisest keeldumise eelnõu koostamisel oli kaitsekorralduskava

vaid üks paljudest allikatest, millele vastustaja tugines. Seega on ekslikud kaebajate väited, et

kaitsekorralduskava mõjutab otseselt vee erikasutuslubade menetlusi. Kaitsekorralduskava

alusel ei saa Keskkonnaamet asuda paise lammutama. Vastustaja ei nõustu kaebajatega, et

avalik huvi kaitsekorralduskava rakendamiseks Kunda jõe osas menetluse kestel puudub: kava

3-16-227

3(6)

on abiks kaitse korraldamisel ning looduskaitseseadusest või muudest seadustest tulenevate

otsuste tegemisel ega puuduta ainult kaebajate tegevust. Kui kohus siiski peaks kaebuse

menetlusse võtma, ei tooks esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine kaasa kaebajate olukorra

halvenemist kohtumenetluse ajal. Kaebajatele soodsa kohtuotsuse täitmine on võimalik ka

esialgset õiguskaitset kohaldamata.

4. Tallinna Halduskohus jättis 11.02.2016 määrusega esialgse õiguskaitse taotluse

rahuldamata.

Kaebajad ei ole kohut veennud esialgse õiguskaitse vajaduses. Kohtuotsuse täitmine

kaebajatele soodsa lahendi korral ei ole raskendatud ega muutu võimatuks. Pole mingit

takistust, miks ei saa kaebajad vee erikasutusloa andmise menetluses vaidlustada või ümber

lükata kaitsekorralduskavas toodud meetmete õigustatust. Ka vastustaja selgitusest nähtub, et

vastuväiteid on võimalik esitada konkreetsetes haldusmenetlustes. Kaitsekorralduskava

kehtivuse peatamata jätmine ei muuda kaebajate olukorda kohtumenetluse ajal halvemaks.

Kaebajate olukorda saavad halvendada vaid eraldi haldusmenetluses tehtavad otsused. AS-ile

Generaator vee erikasutusloa andmisest keelduva otsuse eelnõu põhjendavas osas ei ole

tuginetud kaitsekorralduskavale ega selles märgitud meetmetele. Kaitsekorralduskava ei ole

selline dokument, millel oleks keskkonnalubade menetluses otsustav tähendus. Esialgse

õiguskaitse vajaduse puudumise tõttu ei pea kohus vajalikuks kaaluda kaebuse perspektiivi.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

5. AS Generaator, IMG Energy OÜ ja AS Kunda Nordic Tsement paluvad 29.02.2016

määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada ja teha uus määrus, millega rahuldada nende

esialgse õiguskaitse taotlus.

Kohus leidis ebaõigesti, et kaebajatel puudub õiguskaitse vajadus. Praegusel juhul on

konkreetsed haldusmenetlused juba algatatud ning kava kinnitamisest alates on kaebajate

olukord juba halvenenud. Vastustaja rakendab kaitsekorralduskava pooleliolevates vee

erikasutuslubade menetlustes. Vastustaja keeldus 05.02.2016 otsusega 1-3/16/241 AS-ile

Generaator vee erikasutusloa andmisest. Loa andmisest keeldumine toob kaasa kohustuse

likvideerida Kunda I pais. AS Generaator on kohustatud esitama taotluse talle kuuluva

muinsuskaitsealuse paisu likvideerimiseks või vastasel juhul võidakse AS Generaator suhtes

algatada väärteomenetlus ja määrata trahv. Kaitsekorralduskava ja selles nimetatud meetmeid

on käsitletud ka IMG Energy OÜ vee erikasutusloa menetluses keskkonnamõju hindamise

(KMH) programmi eelnõus. IMG Energy OÜ-d võib ees oodata sama tagajärg, mis AS-i

Generaator. See omakorda mõjutab otseselt AS-i Kunda Nordic Tsement, kes võtab oma

jahutusvee Kunda III paisu juurest. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel on kaebajate

õiguste tõhus kaitse välistatud.

Kohus jättis tähelepanuta, et AS-ile Generaator vee erikasutusloa andmisest keelduva otsuse

eelnõu põhines suures ulatuses kaitsekorralduskava järeldustel ja meetmetel. Arvestades, et

ükski õigusakt ei keela paisutamist ja hüdroenergia tootmist, on ilmne, et vastustaja on

keelduvas otsuses tuginenud kaitsekorralduskavale. Üheski õigusaktis ei sätestata Sirtsi

looduskaitsealal selliseid kaitse-eesmärke, mille täitmine oleks võimalik üksnes AS Generaator

vee erikasutusloa andmisest keelduvas otsuses nimetatud meetmeid rakendades. Vee

erikasutusloa menetluses ei ole võimalik kaitsekorralduskavas planeeritud meetmeid ümber

hinnata. Hilisemas kohtumenetluses ei saa kaebajad enam nõuda kava või selles ette nähtud

konkreetse meetme tühistamist.

Kohus on ebaõigesti käsitanud kaitsekorralduskava tähendust. Kava kohaselt ei ole Kunda jõel

paisude säilitamine ja hüdroenergia tootmine lubatud. Kui vastustaja eesmärk oli kavast

3-16-227

4(6)

lähtuvate meetmete sätestamine soovituslikuna, oleks pidanud neid kavas otsesõnu sellisena

käsitlema.

6. Keskkonnaamet palub jätta määruskaebus rahuldamata ja halduskohtu määrus muutmata.

Kunda jõgi on kaebuses käsitletavas osas määratud Kunda jõe hoiualaks ja Natura 2000

võrgustikku kuuluvaks Sirtsi loodusalaks. Kitsendused tegevusele kaitstaval loodusobjektil

tulenevad looduskaitseseadusest. Kaitsekorralduskava ei ole oma olemuselt haldusakt ega

dokument, milles sätestatakse kaitsekord ja sellest tulenevad kitsendused. Seega ei saa

kaitsekorralduskava piirata kaebajate õigusi. Määruskaebuse lahendamisel on otstarbekas võtta

seisukoht kaebuse lubatavuse osas. Kaebajatel on võimalik esitada oma vastuväited

kaitsekorralduskavas toodule vastavas haldusmenetluses. Kaitsekorralduskava ei ole

keskkonnalubade

ja

nõusolekute

andmisel

otsustava

tähendusega,

kuna

lisaks

looduskaitselistele kaalutlustele peab loa andmise üle otsustamisel võtma arvesse ka muid

kaalutlusi.

Vee erikasutusloa andmata jätmisel tuleb veeseaduse kohaselt likvideerida paisutus (alandada

veetase), mitte pais kui ehitis. AS Generaator paisutab jätkuvalt vett vaatamata vee

erikasutusloa

puudumisele

ega

ole

esitanud

teatist

paisutuse

likvideerimiseks.

Keskkonnaametile teadaolevalt ei ole Keskkonnainspektsioon teinud AS-ile Generaator

ettekirjutust paisutamise lõpetamiseks või algatanud väärteomenetlust.

Asjaolu, et vee erikasutusloa andmisest keelduva otsuse eelnõus antud hinnangud ja järeldused

osaliselt kattuvad kaitsekorralduskavas tehtud ettepanekutega, ei tähenda, et nimetatud otsuse

eelnõu

tugineks

olulises

osas

kaitsekorralduskava

eelnõule.

Otsuse

eelnõu

ja

kaitsekorralduskava koostamisel on kasutatud osaliselt samu eksperthinnanguid. AS

Generaator on tema suhtes 05.02.2016 tehtud keelduva otsuse juba kohtus vaidlustanud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Määruskaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohus on õigesti

keeldunud esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamisest.

8. Esialgse õiguskaitse vajaduse vältimatuteks eeltingimusteks on subjektiivse õiguse

olemasolu, mida esialgse õiguskaitsega soovitakse kaitsta, ning oht selle õiguse kahjustamiseks

juba kohtumenetluse ajal (Riigikohtu 22.09.2014 määrus asjas nr 3-3-1-59-14, p 12).

Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajatel puudub praeguses menetluses esialgse

õiguskaitse vajadus. Riigikohus leidis 16.03.2016 otsuse haldusasjas nr 3-3-1-81-15 p-s 20, et

kaitsekorralduskava on üldkorraldus, kuid see ei tähenda, et kaitsekorralduskava kõikidel

osadel on ühesugune õiguslik iseloom. Isegi juhul, kui kaitsekorralduskava teatud osa tekst näib

esmapilgul imperatiivse reeglina, võib olla tegemist üksnes haldusesisese tegevusplaaniga,

kaitseala valitseja kaalutlusotsuste tegemise aluseks olevate põhimõtetega, millest võib

vajaduse korral kõrvale kalduda. Praeguses asjas vaidlustatud kaitsekorralduskavas on kaitse-

eesmärkide saavutamise meetmetena muu hulgas ette nähtud hüdroenergia tootmise

keelustamine ja paisjärvede all olevate jõeosade taastamine, kuid tegevusplaan on liiga üldine,

et sellest saaks tuletada kohustusi konkreetsetele isikutele. Vaidlustatud kaitsekorralduskavaga

ei piirata otseselt kaebajate senist tegevust: kaitsekorralduskavast ei tulene kaebajatele

kohustust likvideerida paisutus, lõpetada hüdroenergia tootmine või jõest vee võtmine.

Piirangud kaebajate tegevusele ja omandi kasutusele saavad tulla konkreetsest haldusaktist,

millega keeldutakse vastava loa andmisest või pikendamisest või tühistatakse senine luba.

Keskkonnaamet peab mh kaaluma ettevõtjate majandushuve ja laiemalt sotsiaalmajanduslikke

tagajärgi

keskkonnaloa

andmise

aluseks

oleva

kaalutlusotsuse

tegemisel,

mitte

kaitsekorralduskava kinnitamisel. Loamenetlustes tehtavaid otsuseid, mis võivad, kuid ei

3-16-227

5(6)

pruugi olla kaebajate jaoks ilmtingimata negatiivsed, on kaebajatel võimalik eraldi vaidlustada

ning taotleda ka esialgse õiguskaitse kohaldamist. Seega ei ole kaitsekorralduskava kehtivuse

peatamine kaebajate õiguste kaitseks vältimatult vajalik. Esialgse õiguskaitse kohaldamata

jätmisel ei muutu kaebajate õiguste kaitse kohtuotsusega oluliselt raskendatuks või võimatuks.

Ringkonnakohus märgib, et kaebuse piiridest väljuks Keskkonnaameti kohustamine hoiduda

praeguse kohtumenetluse ajal otsuse tegemisest, millega keelatakse Kunda jõel hüdroenergia

tootmine ning nähakse ette paisutamisega mõjutatud jõeosade taastamise – sisuliselt oleks

tegemist esialgse õiguskaitse abinõuga, mis sobiks keelamiskaebuse tagamiseks, kuid praegusel

juhul ei ole täidetud HKMS § 45 lg-s 1 sätestatud eeldused säärase ennetava iseloomuga

kaebuse esitamiseks juba enne keskkonnalubade andmise otsustamist.

9. Keskkonnaamet on 05.02.2016 otsusega (tl 182-203) keeldunud AS-ile Generaator vee

erikasutusloa andmisest ning AS Generaator on nimetatud otsuse halduskohtus vaidlustanud ja

taotlenud ka esialgse õiguskaitse kohaldamist (haldusasi nr 3-16-487). Selles vaidluses saab

kaebaja muu hulgas esitada vastuväiteid hinnangutele ja meetmetele, mis kaitsekorralduskavas

ja Keskkonnaameti 05.02.2016 otsuses kattuvad. Keskkonnaamet on selgitanud, et vee

erikasutusloa andmisest keeldumisel tuleb likvideerida paisutus ehk alandada veetaset, mitte

likvideerida pais kui ehitis. Ringkonnakohtu arvates ei ole usutav, et ainus võimalus paisutuse

likvideerimiseks on kogu ehitise lammutamine. Seega pole põhjendatud kaebaja väited

muinsuskaitsealuse paisu likvideerimise kohustuse kohta.

10. IMG Energy OÜ, kellele vee erikasutusloa andmise osas veel otsust tehtud ei ole, sooviks

on välistada olukord, kus Keskkonnaamet keeldub kaitsekorralduskavale või selles toodud

hinnangutele ja ette nähtud meetmetele tuginedes vee erikasutusloa andmisest. Praeguses asjas

ei saa kohus Keskkonnaametil keelata vee erikasutusloa andmisest keeldumist (vt määruse p

8). Ringkonnakohtu arvates on kaebajad omistanud kaitsekorralduskavale loamenetluses liialt

suure tähenduse. AS Generaator suhtes 05.02.2016 tehtud otsusest ei nähtu, et vee

erikasutusloa andmisest keeldumisel oleks tuginetud olulisel määral kaitsekorralduskavale,

vaid see on üks paljudest allikatest, mida Keskkonnaamet on kaalumise teostamisel arvesse

võtnud. Siit võib järeldada, et kaitsekorralduskava kehtivuse mõju kaebaja huvidele

loamenetluses on võrdlemisi väheoluline. Seega isegi kui peatada kaitsekorralduskava kehtivus

kohtumenetluse ajaks, ei tähendaks see, et IMG Energy OÜ-le vee erikasutusloa andmisest

keeldumine muudele allikatele tuginedes oleks välistatud. Kui Keskkonnaamet teeb keelduva

otsuse praeguse menetluse ajal, saab IMG Energy OÜ seda otsust eraldi vaidlustada ja

vajadusel taotleda esialgse õiguskaitse kohaldamist.

11. Kaebusest nähtub, et AS Kunda Nordic Tsement võtab Kunda III paisu juurest tähtajatu

keskkonnakompleksloa alusel jahutusvett. On ilmne, et kui paisutus likvideeritakse, mõjutab

see ka AS-i Kunda Nordic Tsement tegevust. Vaidlustatud kaitsekorralduskava aga ei ole

paisutuse likvideerimise ega ka kaebaja keskkonnakompleksloa tühistamise aluseks. Seetõttu

ei ole käesolevas asjas esialgse õiguskaitse kohaldamine AS Kunda Nordic Tsement õiguste

kaitseks vajalik. Esialgse õiguskaitse vajadus võiks AS-il Kunda Nordic Tsement teoreetiliselt

tekkida juhul, kui IMG Energy OÜ-le keeldutakse vee erikasutusloa andmisest ning paisutus

tuleb likvideerida. Ringkonnakohus märgib, et ka see ei tähenda tingimata, et AS Kunda

Nordic Tsement jääks ilma tootmiseks vajalikust veest. Nimelt on IMG Energy OÜ HEJ vee

erikasutusloa taotluse KMH programmi eelnõus (tl 204-223p) käsitletud ka Kunda III paisu

likvideerimise mõju AS-ile Kunda Nordic Tsement. Nimetatud eelnõus on peetud võimalikuks

veehaarde ümberehitust, kusjuures selleks vajalikud rahalised vahendid on KMH programmi

eelnõu koostajale teadaolevalt olemas.

3-16-227

6(6)

12. Kuna halduskohus ei keeldunud esialgse õiguskaitse kohaldamisest kaebeõiguse

puudumise või kaebuse perspektiivituse motiivil, ei pea ringkonnakohus vajalikuks võtta

praeguses määruses lõplikku seisukohta kaebuse lubatavuse küsimuses.

/allkirjastatud digitaalselt/

Maret Altnurme

/allkirjastatud digitaalselt/

Villem Lapimaa

/allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask