3-15-435/24 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S

EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Kaire Pikamäe, Ruth Plaks, Virgo Saarmets

Otsuse tegemise aeg ja koht

15. veebruar 2016, Tallinn

Haldusasja number

3-15-435

Haldusasi

Edgar Savisaare kaebus Erakondade rahastamise

järelevalve komisjoni 13.01.2015 ettekirjutuse nr 50

tühisuse tuvastamiseks või alternatiivselt tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Edgar Savisaar, volitatud esindajad

vandeadvokaadid Oliver Nääs ja Kristi Rande

Vastustaja – Erakondade rahastamise järelevalve

komisjon,

esindajad

Ardo

Ojasalu

ning

vandeadvokaadid Küllike Namm ja Katrina Juhkami

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 31.07.2015 otsus

Menetluse alus ringkonnakohtus

Edgar Savisaare apellatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Edgar Savisaare apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

31. juuli 2015. a otsus haldusasjas nr 3-15-435 muutmata.

2. Menetluskulud apellatsiooniastmes jätta menetlusosaliste endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult

teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 16.03.2016, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises

lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks

esitatud

kassatsioonkaebusele

võib

teine

menetlusosaline

esitada

vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse

esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem

kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida,

vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213

lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi

vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal

Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata

3-15-435

2(14)

menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta

menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Erakondade

rahastamise

järelevalve

komisjon

(ERJK)

koostas

13.01.2015

ettekirjutuse nr 50, millega kohustas Edgar Savisaart tagastama Tallinna linnale keelatud

annetus 116 642,89 eurot (p 1), kõrvaldama puudused Eesti Keskerakonnale esitatud 2013. a

kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania aruandes (p 2) ning esitama ERJK-le

tõendid nende kohustuste täitmise kohta (p 3). Ettekirjutus sisaldas ka sunniraha hoiatust.

2013. a augustis ja septembris olid Tallinna linnaruumis eksponeeritud Hiiu staadioni talgutele

ja avamisele kutsuvad reklaamid (edaspidi Hiiu staadioni reklaam). Plakatil oli kujutatud

Jaanus Mutli, E. Savisaar ja Arvo Sarapuu ning tekstiosad „Hiiu staadioni avapidu ja avamäng“,

„15. september“, „kell 12.00“. Isikute fotode juurde olid paigutatud nende nimed ning pildi

alumisse nurka Tallinna logo. Hiiu staadioni reklaami kogukulu oli 11 000 eurot, mis kaeti

Tallinna linna Spordi- ja Noorsooameti eelarvest ning millest 1/3 (3667 eurot) on A. Sarapuu

09.07.2014 Tallinna linnale tagastanud.

2013. a augustist kuni oktoobri lõpuni esitati erinevates tele- ja raadiokanalites kampaania

„Tallinn liigub“ reklaame, milles kutsuti üles osalema Tallinna Maratonil ja ettevalmistavates

treeningutes, reklaamis prevaleeris E. Savisaar (edaspidi Tallinn liigub reklaam).

Reklaamklippide kogukulu oli 100 842,69 eurot, mis kaeti Tallinna linna Spordi- ja

Noorsooameti eelarvest.

01.08-31.10.2013 esitati telekanalis PBK venekeelset reklaamiklippi, milles E. Savisaar kutsub

inimesi osalema 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel (edaspidi PBK reklaam).

PBK reklaami maksumus oli 8467 eurot ja 20 senti, mille eest tasus Tallinna Linnavalitsus.

E. Savisaar kandideeris 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel Keskerakonna

nimekirjas. Keskerakonna kohaliku omavalitsuse valimiste 2013. a valimiskampaania

aruandest ei nähtu, et reklaamide eest oleks tasunud erakond või E. Savisaar. Kui reklaam on

suunatud eelkõige selles eksponeeritud erakonna liikme reklaamimisele, mitte avalike huvide

edendamisele, on selle reklaami kulude kandmine käsitatav annetusena erakonnaseaduse (EKS)

§ 123 lg 1 tähenduses. EKS § 123 lg 2 p 2 kohaselt on juriidilise isiku annetused keelatud. EKS

§ 124 lg 1 kohaselt tagastab erakond võimalusel keelatud annetuse viivitamata selle teinud

isikule. EKS § 1211 lg 1 p-dest 2 ja 4 tulenevalt peab erakonna nimekirjas kandideerinud isik

keelatud annetuse tagastama. Käsitletud teavituskampaaniate puhul on tegemist pigem

eksponeeritud isiku (valimis)reklaamiga, teavituskampaania läbiviimise eesmärk on

teisejärguline (reklaamiagentuur Zavod BBDO 11.11.2013 ja 19.11.2013 ekspertarvamused,

Reklaaminõukoja 06.01.2014 ja 13.10.2014 arvamused ning Tartu Ülikooli filosoofia ja

semiootika instituudi semiootikaosakonna 08.05.2014 ekspertiishinnang). Reklaami kulude

kandmine Tallinna linna poolt on adressaadile tehtud juriidilise isiku annetus, mis on EKS § 123

lg 2 p 3 kohaselt keelatud. Seetõttu tuleb annetus Tallinna linnale tagastada. Adressaat peab

kõrvaldama puudused 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania aruandes

ning esitama ERJK-le tõendid kohustuste täitmise kohta.

2. Edgar Savisaar esitas 19.02.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse ettekirjutuse tühisuse

tuvastamiseks või alternatiivselt selle tühistamiseks. Kaebuse põhjendused olid järgmised.

1) ERJK-l polnud pädevust ettekirjutust teha, kuna puudub komisjoni moodustamise täpne

regulatsioon, kontrolli- ja järelevalvefunktsioonid on ebaselged, ERJK liikmed ei vasta

3-15-435

3(14)

ametniku ega Vabariigi Valitsuse seaduses (VVS) sätestatud järelevalvepädevusega

haldusorgani tingimustele. Tulenevalt VVS §-st 38, § 39 lg-st 2 ja § 75 lg-st 1 ning avaliku

teenistuse seaduse (ATS) § 7 lg-st 2 ja § 7 lg 3 p-st 2 peab järelevalve teostamiseks ja

ettekirjutuse andmiseks olema tegemist valitsusasutusega ja ametnikuga, kes on valitsusasutuse

koosseisus ettenähtud ametikohale valitud või nimetatud. ERJK ei ole valitsusasutus, vaid riigi-

ja kohaliku omavalitsuse asutuste riikliku registri kohaselt „riigi muu institutsioon“.

2) Ettekirjutuse tegemiseks puudub õiguslik alus. Seadus näeb ette keelatud annetuse

vastuvõtmisel vaid erakonna ning mitte erakonna nimekirjas kandideerinud isiku kohustuse

selle tagastamiseks. EKS § 1210 lg 1 jj kohaselt on ERJK-l kontrollipädevus vaid erakonna,

valimisliidu ja üksikkandidaadi üle. Ettekirjutuse põhistused on vastuolus resolutsiooniga ning

ettekirjutus ei ole täidetav. Ettekirjutuse põhjendustes peetakse teavituskampaaniaid

mitterahaliseks annetuseks, kuid resolutsioonis kohustatakse tagastama Tallinna linnale

rahaline annetus. Seadus ei võimalda mitterahalise annetuse puhul raha tagastada annetuse

tegijale, vaid nõuab imperatiivselt selle kandmist riigieelarvesse.

3) Tegemist ei ole keelatud annetusega. Hiiu staadioni ning Tallinn liigub reklaamide

eesmärgiks oli elanike informeerimine linnas toimuvatest terviseliikumise üritustest, PBK

kampaania eesmärgiks oli suurendada venekeelse elanikkonna teadlikkust lähenevatest

kohaliku omavalitsuse valimistest. Meelevaldne on ERJK järeldus, et E. Savisaare isiku

kasutamine reklaamis muudab selle tema valimisreklaamiks. ERJK on jätnud tähelepanuta

teavituskampaaniate muud selgesti tuvastatavad eesmärgid: kaebajal Tallinna linnapeana on

kohustus teavitada ja kaasata linnaelanikke mh aktiivse eluviisi üritustele, läbi tuntud

linnaelanike seondub teavitus kõige äratuntavamalt Tallinna linnaga, linna enda ametnike

kasutamine teavituskampaanias on otstarbekas (kulude kokkuhoid). Hiiu staadioni ja Tallinn

liigub teavituste puhul on seos kohaliku omavalitsuse ülesandega (edendada ja propageerida

sporti ja sportlikke eluviise) ning enesekorraldusõigusega kohaliku elu korraldamisel.

Teavituskampaaniad moodustavad marginaalse osa kogu vastavast tegevusest, see on

pikaajaline praktika ning kooskõlas linna eelarvestrateegiaga. ERJK on neid tegevusi

valimistega sidudes nende olemust moonutanud. Tallinna linna järelevalvemenetluses on

tuvastatud teavituste kooskõla linna eesmärkide ja kohustustega elanike teavitamisel ja linna

maine kujundamisel. Kaebajal puudub isiklikest huvidest lähtuv seos teavitusega. Kampaania

teostajate seletuste kohaselt oli eesmärk teavitada terviseüritustest ning kaebaja kasutamine

reklaamis oli tootjate idee. Kohaliku omavalitsuse teavitusalane tegevus ei ole seaduses täpselt

sätestatud, see on kohaliku elu küsimus.

4) Ühestki ERJK poolt arvesse võetud tõendist ei tulene tõsikindlalt, et kaebaja on

teavituskampaaniaid kasutanud isikliku valimisreklaamina. TÜ eksperthinnang, millel ERJK

seisukoht peaasjalikult tugineb, on vastuoluline. Reklaamiagentuuri Zavod BBDO arvamuse

kohaselt ei saa Hiiu staadioni reklaami üheselt käsitleda isiku valimisreklaamina, vaid selle

eesmärk on viia tarbijani ka teave avatavast staadionist. Kuigi Reklaaminõukoja 06.01.2014

seisukohas on väidetud, et vaidlusalused reklaamid olid tajutavad reklaamis eksponeeritud

isikute reklaamimisena valijatele, ei tulene esitatud põhjendustest sellist ühest seisukohta, vaid

vähemalt osaliselt olid need suunatud ka avalikkust sündmustest teavitama. Arvestada tulnuks

ka Linnar Priimäe 29.05.2014 ekspertiisi lõppjäreldusega, mille kohaselt ei kujuta ükski ERJK

poolt menetletud plakatist või videoklipist endast valimisreklaami.

5) Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 61 sisustab poliitilise

välireklaami mõiste. Selle koosseisu täitmiseks peab reklaamimine olema ilmselge. Teavitustel

ei ole kasutatud erakonna logo ega muud erakonnaga seostatavat märki, pole kajastatud

erakonna programmi ega reklaamita toodet välireklaami abil nii, et oleks ühemõtteline seos

valimistel kandideerijatega.

3-15-435

4(14)

3. ERJK vaidles E. Savisaare kaebusele vastu ning palus see jätta rahuldamata.

1) Vastustaja pädevus riikliku järelevalve teostamiseks, ettekirjutuste tegemiseks ja sunniraha

määramiseks tuleneb EKS-st. Võrreldav organ on Vabariigi Valimiskomisjon, kes on registris

märgitud samuti riigi muu institutsioonina, kelle koosseis ja pädevus tuleneb riigikogu valimise

seadusest ning kellel on pädevus teha kohtulikult kontrollitavaid otsustusi.

2) EKS § 124 lg-d 1 ja 2 nimetavad annetuse tagastamise kohustatud subjektina erakonda,

kuid EKS § 1211, mis reguleerib ettekirjutuste tegemist, nimetab ettekirjutuse võimaliku

adressaadina ka muid isikuid peale erakonna, sh erakonna nimekirjas kandideerinud isikut.

Seaduse eesmärgipärasel tõlgendamisel ei saa tekkida kahtlust, et ERJK pädevusse kuulub mh

kontrolli teostamine erakonna nimekirjas kandideerinud isikute üle. Annetuse tagastamisel

tuleb lähtuda EKS § 124 lg-tes 1-3 nimetatud viisidest. Alles juhul, kui annetust ei ole võimalik

tagastada, tuleb rahaline annetus kanda riigieelarvesse.

3) Vastustaja on menetluse alustamise teates ja ettekirjutuse resolutsioonis viidanud EKS

§ 123 lg 2 p-le 2. Ka ettekirjutuse põhjendava osa kohaselt käsitletakse annetusena Tallinna

linna kui juriidilise isiku poolt reklaami kulude tasumist (rahalist hüve). Kaebajal ei saanud

tekkida arusaama, et vastustaja käsitleb keelatud hüvena reklaamikampaaniat kui mitterahalist

annetust. Riigikontrolli omavalitsuste teavitustegevuse auditi tulemustest nähtub, et lisaks

reklaami sõnumites esinevatele valimisreklaami elementidele viitavad poliitilise mõju

planeeritud taotlemisele ka arvandmed. Kuigi programm „Tallinn liigub!“ näeb ette

tegevuskava kogu aastaks, on programmi peetud vajalikuks reklaamida just vahetult enne

2013. a kohaliku omavalitsuse valimisi. Reklaamide kulud ületavad tavapäraselt linna

teavitustegevuseks kulutatavaid summasid. Valimistest ja valimisõigusest saanuks kodanikke

teavitada neutraalsemalt ning ilma ühtegi kandidaati esile tõstmata. Vaidlusaluseid reklaame ei

saa käsitada pelgalt linnapea ametiülesande täitmisena. Teavituskampaania ja (valimis)reklaami

eristamiseks tuleb igal üksikjuhtumil tuvastada reklaami mõju konkreetses aegruumis. Kui

reklaam on suunatud eelkõige reklaamis eksponeeritud erakonna liikme reklaamimisele, mitte

avalike huvide edendamisele, on selle reklaami kulude kandmine käsitatav annetusena EKS

§ 123 lg 1 tähenduses. Keelatud annetuste kontekstis tuleb hinnata, kas reklaami esitamise aega,

tonaalsust, eksponeeritud isikut jms asjaolusid arvestades oli tegemist kohase vahendiga

teavituskampaania läbiviimiseks või mõjus reklaam sihtauditooriumile pigem isikureklaamina.

4) Haldusmenetluses kogutud tõendeid on ettekirjutuses analüüsitud ning põhistatud, miks

vastustaja asus seisukohale, et tegemist on keelatud annetusega. Väljaselgitatud asjaolusid ja

kogutud tõendeid arvestades on reklaamid esmalt käsitatavad kaebaja isikureklaamina ning

ühemõtteliselt seostatavad tema kandideerimisega valimistel. Teavituskampaania läbiviimine

on teisejärguline.

5) Vastustaja ei ole väitnud, et reklaam oleks käsitatav poliitilise välireklaamina, vaid keelatud

annetusena erakonnaseaduse mõistes.

4. Tallinna Halduskohus jättis 31.07.2015 otsusega E. Savisaare kaebuse rahuldamata.

1) Ettekirjutuse tegemise pädevus ei ole üksnes valitsusasutusel ja ametnikul.

Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg 1 kohaselt on haldusorgan seadusega, selle alusel antud

määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või

isik. VVS § 75 enne 01.07.2014 kehtinud sõnastuses ei välistanud mõnele selles nimetamata

haldusorganile järelevalvepädevuse panemist eriseadusega ning ka alates 01.07.2014 kehtiva

korrakaitseseaduse § 6 lg 1 kannab loogikat, et seaduse või määrusega võib riikliku järelevalve

ülesannet täitma volitada asutust, kogu või isikut. ERJK on volitatud täitma EKS-ga pandud

ülesandeid. EKS § 1210 lg 1 kohaselt kontrollib ERJK, kas erakond, valimisliit ja üksikkandidaat

3-15-435

5(14)

järgivad EKS-s sätestatut. EKS § 1211 lg 1 p 2 alusel teeb ERJK erakonnale, erakonna

nimekirjas kandideerinud isikule, valimisliidule, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikule

või üksikkandidaadile ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastamata.

Erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (XI

Riigikogu 655 SE) II lugemise seletuskirjas on märgitud, et ERJK on kontrollorgan, kes

kontrollib erakonnaseaduses sätestatud nõuete järgimist (EKS § 1210 lg 1) ning olemuselt

haldusorgan, kellel on oma ülesannete täitmisel õigus teha ettekirjutusi (EKS § 1211). Seega oli

vastustajal ettekirjutuse tegemiseks pädevus ja sellise pädevuse andmine oli seadusandja selge

tahe, mistõttu ettekirjutus ei ole pädevuse puudumise põhjusel tühine.

2) Keelatud annetust tagastama saab kohustada ka erakonna nimekirjas kandideerinud isikut

(EKS § 1211 lg 1 p 2) ning see tuleb esmajärjekorras tagastada annetuse teinud isikule (EKS

§ 1211 lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud EKS § 124 lg-ga 1), st praegusel juhul Tallinna linnale.

Kui annetuse tagastamine annetuse tegijale ei ole võimalik, tuleb see kanda riigieelarvesse.

ERJK on märkinud need normid vaidlustatud ettekirjutuse õigusliku alusena ning neist ka

lähtunud (ettekirjutuse p-d 3.15, 3.16, 4). Asjas pole ilmnenud, et annetuse tagastamine linnale

poleks võimalik. EKS-st tuleneb üheselt, et erakonna nimekirjas kandideerinud isik ei tohi

keelatud annetust saada (EKS § 123 lg-d 1 ja 2) ning talle saab teha ettekirjutuse, kui ta on jätnud

keelatud annetuse tagastamata (EKS § 1211 lg 1 p 2). Seadusandja pole küll otsesõnu nimetanud

erakonna nimekirjas kandideerinud isiku kohustust tagastada keelatud annetus selle tegijale, ent

kuivõrd EKS § 124 lg 1 kohaselt on keelatud annetuse vastuvõtmise tagajärjeks ennekõike selle

viivitamatu tagastamine annetuse teinud isikule ning alles selle võimatuse puhul riigieelarvesse,

peab ka erakonna nimekirjas kandideerinud isiku puhul kehtima samasugune eelistus.

Regulatsioon, mis võimaldaks küll ettekirjutuse tegemist, kuid mitte keelatud annetuse

tagastamiseks kohustamist selle teinud isikule, oleks eesmärgipäratu ja ebamõistlik.

3) EKS § 123 lg 1 tähenduses on annetus füüsilisest isikust annetaja poolt vabatahtlikult oma

vara arvelt erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või erakonna liikmele loovutatav

rahaliselt hinnatav hüve, välja arvatud vabatahtlik töö. EKS § 123 lg 2 kohaselt on neile

tingimustele mittevastav annetus keelatud, eelkõige on keelatud juriidilise isiku annetus (EKS

§ 123 lg 2 p 2). Seega ei tohi juriidiline isik anda erakonnale või selle liikmele oma vara arvelt

sellist rahaliselt hinnatavat eelist, mis toetab erakonna tegevust. Keelatud annetuse mõiste on

jäetud ERJK sisustada, kes vastavalt EKS § 1210 lg-le 1 kontrollib, kas erakond, valimisliit ja

üksikkandidaat järgivad EKS-s sätestatud nõudeid. Praegusel juhul on reklaami eest tasudes

loodud rahaliselt hinnatav hüve, seega ei ole tegu mitterahalise annetusega. Valimiskampaania

tegemine, sh valimiskampaaniat toetava reklaami tellimine ja eksponeerimine, on erakonna

tegevuse osa (EKS §-d 1 ja 2). Niisuguse tegevuse finantseerimine teise isiku poolt on

erakonnale (sh tema liikmetele) varalise hüve loomine.

4) Reklaamitootjate seletusi reklaamide sisu initsiatiivi osas ei saa pidada asjassepuutuvateks

tõenditeks. Kaebaja on pikaajalise poliitikakogemusega ning tajus eelduslikult ka reklaamides

osalemise võimalikke tagajärgi. Samuti on tal võimalus saada meediasuhetes nõu

Linnakantselei eraldi struktuuriüksuselt. Seega pole usutav, et kaebaja on pahaaimamatult

reklaamitootjate ettepanekul nõustunud reklaamides osalemisega, hindamata nende tähendust

ja mõju valimiseelses situatsioonis või kasutamata sellise hinnangu saamiseks vastavaid

asjatundjaid. ERJK on reklaamide hindamisel tuginenud tõenditele kogumis, sh erinevate

eksperthinnangute järeldustele ning tähelepanuta pole jäetud ka L. Priimäe ekspertarvamuse

olemasolu (ettekirjutuse p 3.3).

5) Spordi ning tervislike eluviiside edendamine ja propageerimine on kohaliku omavalitsuse

ülesandeks, mille näol pole siiski tegemist kohaliku omavalitsuse nn tuumikülesannetega

KOKS § 6 tähenduses, vaid n-ö vabatahtlike omavalitsuslike ülesannetega (Eesti Vabariigi

3-15-435

6(14)

põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. § 154 komm. 1.4.1.1). Kohalikul omavalitsusel on avar

kaalutlusruum ka elanikkonna teavitamisel lähenevatest valimistest ja neil osalemise

võimalusest ning sellisele teavitustegevusele kehtiv õigus juhiseid ja piiranguid ette ei näe.

Kõigi reklaamide puhul esineb vähemal või rohkemal määral ka kohaliku omavalitsuse

teavitustegevuse komponent. Nii Hiiu staadioni kui ka Tallinn liigub reklaami puhul esineb

vähemalt

mõningane

seos

sportimisvõimaluste

ja

tervisliku

liikumisharrastuse

propageerimisega ning PBK reklaamis sisaldub sõnum valimiste toimumisest ja osalemise

võimalusest. Keelatud annetuse tegemise väljaselgitamiseks ja sellest tulenevalt kohaldatud

õiguslike tagajärgede õiguspärasuse hindamiseks tuleb hinnata reklaame nende valdavast sisust

ja eesmärgist lähtuvalt. Reklaami kui rahaliselt hinnatava hüve olemus ei võimalda seda

erinevate eesmärkide kaupa osadeks jagada. Ka Reklaaminõukoja 06.01.2014 seisukohas on

märgitud, et pole võimalik protsentuaalselt määratleda, millises ulatuses on neile

analüüsimiseks esitatud reklaamid teeninud avalikkust ja mil määral neis kajastatud isikute

huve.

6) Hiiu staadioni reklaam oli linnaruumis eksponeeritud peamiselt Nõmme linnaosas 2013. a

augustis ja septembris. Zavod BBDO hinnangu kohaselt oli reklaami eesmärk ühelt poolt

reklaamitarbija informeerimine Hiiu staadioni avamisest, samas aga ka Tallinna Linnavalitsuse

liikmete eksponeerimine eesmärgiga mõjutada valimistulemusi neile isikutele soodsamas

suunas. Puudub igasugune avalikust huvist kantud vajadus kasutada jalgpalliväljaku

avamisreklaamis modellidena linnavalitsuse liikmeid. Pole võimalik mõista, kuidas erinevate

muusikainstrumentidega varustatud Tallinna Linnavalitsuse liikmete kujutis on seotud

avalikkuse informeerimisega jalgpallistaadioni võimalustest. Reklaam esindab võrdselt nii

avalikke huve kui ka neis osalenud ametnike isiklikke huve. Reklaami tekstiline pool

informeerib avalikkust staadioni avamisest, visuaalse poole eesmärk on eksponeerida valimistel

kandideerivaid poliitikuid. Reklaami üheks eesmärgiks on valimistulemuste mõjutamine.

Sellega on loodud nendele isikutele põhjendamatu eelis teiste kandidaatidega. Reklaaminõukoja

ekspertarvamuses Hiiu staadioni kohta leiti, et eesmärgini saanuks jõuda ka kõnealuseid isikuid

eksponeerimata. Reklaam on tajutav valimiste konteksti arvestades isikute või erakonna

reklaamina valijatele ning seeläbi on loodud ebavõrdne või põhjendamatu eelis teiste

kandidaatide ees. TÜ 08.05.2014 ekspertarvamuses leiti, et plakat ei informeeri piisavalt tarbijat

sündmusest, selle toimumiskohast ega viita ka Hiiu staadioni funktsioonile, mis ilmselgelt peab

olema seotud spordi ja sportimisega. Spordiga pole seotud ei verbaalne sõnum ega ole

atleetlikkuse või sportimisega seotud fotol kujutatud ametnikud. Nii muutub isegi plakati

formaalne sõnum tinglikuks ning sunnib ja suunab adressaati otsima selle tegelikku ehk varjatud

ehk konnotatiivset tähendust ja sõnumit. Seos Tallinna linnaga jääb plakatil väga nõrgaks, kui

mitte olematuks. Tallinna logo, mis on paigutatud keskerakondlikusse visuaalsesse

diskursusesse, seondub kolme linnaametnikuga, sidudes neid ning nende kui ametnike kaudu

ka Tallinna linna Keskerakonnaga. Ekspertiisis märgitakse ära ka Keskerakonna värvide

olulisust plakatil, samuti on suur osa (u 73%) plakati pinnast hõivatud neil kujutatud

muusikainstrumente käes hoidvate poliitikutest linnaametnike kujutistega. Halduskohus leidis,

et plakatil kujutatud poliitikutest isikute riietuses, käitumises ega tegevuses ei viita miski

üleskutsele tegelda spordi või liikumisega ning osaleda vastavatel üritustel. Ülikonda riietatud

ning

muusikainstrumente

mängivad

isikud

seonduvad

tervise

edendamisest

või

sporditegevusest teavitamisega üksnes seeläbi, et nad on staadioni taustal. Staadionirajatised ise

jäävad plakatil eksponeeritud isikute ning teksti taustal vähemärgatavaks. Erialaasjatundjate

analüüsi seisukohast on kasutatud värvilahendused reklaami hindamisel küll olulised, kuid

valitud ürituse konteksti arvestades ei ole põhjust omistada ülemäärast tähendust värvi seosele

erakonnaga, kui reklaami taustaks on ainuvõimalikult rohelist värvi staadionimuru. Samas ei

välista

üksnes

värvilahenduse

seose

puudumine

erakonnaga

reklaami

käsitamist

valimisreklaamina, kui muud kriteeriumid seda kinnitavad. Ka reklaami ajaline taust

3-15-435

7(14)

(15.09.2013 toimuva ürituse reklaamimine 2013. a augustis ja septembris, kusjuures kohalikud

valimised toimusid 20.10.2013 ning 15.09.2013 oli viimane päev, mil oli lubatud poliitiline

välireklaam vastavalt KOVVS §-le 61) viitab, et teavitustegevust staadioni avamisest ei saa

pidada reklaami põhiliseks eesmärgiks, vaid selleks on plakatil kujutatud isiku enda kui

kohalikel valimistel kandideerija eksponeerimine (valimisreklaam).

7) Tallinn liigub kahe reklaamklipi osas, mida esitati alates 2013. a augustist kuni oktoobri

lõpuni erinevates tele- ja raadiokanalites, leidis Zavod BBDO 19.11.2013 arvamuses, et

reklaamis modellina esinedes ja oma ametikohta rõhutades sai E. Savisaar eelise, võrreldes

teiste valimistel kandideerinud isikutega, kellel puudus võimalus avalikest vahenditest

rahastatavas kampaanias end eksponeerida. Reklaaminõukoja ekspertarvamuses leiti, et isiku

reklaamimist tele-eetris vahetult enne valimisi saab käsitada isikureklaamina, sh

valimisreklaamina. Reklaaminõukoda selgitas, et kui reklaamis osalev isik ei soovi omaenda

isikule tähelepanu tõmmata, siis ta ei peaks reklaamis esinema, seda enam, et kõnealuseid

üritusi oleks saanud edukalt reklaamida ka ilma sellesse poliitikuid kaasamata ja konkreetset

kandidaati esile tõstmata. TÜ eksperdid märkisid, et videotes kasutatud kaadrites esineb

ülekaalukalt Keskerakonna värvi-identiteet, videot raamib alguses visuaalselt ja lõpus

verbaalselt E. Savisaar. Samas leidsid eksperdid, et kuna E. Savisaar esineb videos

harrastussportlasena ning video verbaalses osas pole ühtegi seost Keskerakonnaga, pole

võimalik seda reklaami erakonnaga sõnumiliselt ega otseselt siduda. L. Priimägi (Tallinna

Ülikooli Kommunikatsiooniinstituudi reklaami ning imagoloogia osakonna dotsent) märkis, et

Tallinna maratoni võib korraldada ka valimistevälisel ajal ning poliitilisel põhjusel (valimised)

rahvaspordiürituste korraldamise keelamine oleks seadusevastane. Halduskohus märkis, et

Tallinn liigub reklaami videolõikudel on mõnes episoodis eksponeeritud kaebajat

liikumistreeningul (kepikõnd) ning koos kaebajaga näidatakse kepikõndi tegemas veel teisigi

inimesi. Osaliselt näidatakse videolõigus treenimas jooksvaid inimesi. Videolõigud ei sisalda

infot, mis võimaldaks neid isikuid identifitseerida, sh järeldada nende erakondlikku kuuluvust

või seost poliitilise tegevusega. Videolõikude miljöö on liikumistreeningu kutsele sobivalt

iseloomulik (terviserajad looduskeskkonnas) ning seal osalevad isikud treeningule sobivalt

riides ning aktiivsed. Ka kaebaja on riietatud sportlikult ning osaleb videolõigu kepikõndi

kajastavas osas treeningus. Videolõigu maratonile ja treeningutele kutsuvat teksti ei esita

valdavalt kaebaja, küll on talle ette nähtud eraldi lõik, milles ta esitab kutse “Tulge osalema!

Tallinn liigub.“ Kaebajat näidatakse seejuures üksinda suures plaanis ning ekraanil on tekst

„Edgar Savisaar. Tallinna linnapea“. Ka videolõigu alguses näidatakse kaebajat suures plaanis.

Reklaami üldine tonaalsus on seega sportlikule tegevusele kutsuv. Samas on kaebajat ning tema

ametikohta ja poliitilist positsiooni silmatorkavalt eksponeeritud. Reklaami hindamisel tuleb

oluliseks pidada ka ajalist mõõdet. Raadio- ja telereklaamis esitatud kutse osavõtuks

liikumistreeningutest ja maratonist eelnes ajaliselt kohalikele valimistele, mis on mõistetav,

arvestades maratoni toimumise aega (08.09.2013) ning ka Eesti ilmastikus sobivat perioodi

liikumisüritusteks. Hoolimata märkimisväärses mahus teavitustegevusele iseloomulikest

joontest, on reklaam oma olemuselt siiski valimisreklaam, kuna selles on kaebajale antud

silmatorkav võimalus oma isiku eksponeerimiseks, eriti arvestades lähenevate valimiste

konteksti.

8) 01.08-31.10.2013 esitati PBK reklaami. Reklaaminõukoja ekspertarvamuse kohaselt saab

seda vahetult enne valimisi käsitleda isikureklaamina, sh valimisreklaamina. Üritust saanuks

reklaamida ka konkreetset poliitikut kaasamata ja talle tähelepanu tõmbamata. Kui isik on

seotud kindla parteiga, eriti olles selle juht või pikaajaline kõneisik, kandub talle osaks saav

tähelepanu ka erakonnale, erakonnad reklaamivadki end oma liikmete kaudu. TÜ eksperdid

märkisid, et videotekst on raamitud Keskerakonna visuaalsesse identiteeti kuuluva värvitooniga

(roheline) ning sisustatud Keskerakonna esindajaga (E. Savisaar). Kutset on kahtlemata

3-15-435

8(14)

võimalik tõlgendada kaudse reklaamina Keskerakonnale. Halduskohus leidis, et elanikkonna

kohalike valimiste toimumisest ning neil osalemise võimalusest teavitamiseks pole tingimata

tarvilik linnapea pöördumine videolõikudes esitatud moel (linnapea rolli rõhutamine, ametiraha

kasutamine, ametlik õhkkond). Kui teavituse tegelik eesmärk ei ole mitte ühe kandidaadi või

tema juhitava erakonna kindlalt suunatud eksponeerimine valimiseelselt, on selleks olemas

oluliselt isiku- ja parteineutraalsemaid võimalusi (sh impersonaalsed trükised vms, mis ei

keskendu sõnumi edastaja isikule, vaid valimisõiguse ja -võimaluse selgitamisele). Kaebaja isik

ning tema seos oma erakonnaga on Eesti ühiskonnas üldtuntud ning valimistele kutsuvad

videolõigud ei võimalda kutset valimistel osalemiseks vaadelda lahus selle esitaja isikust, tema

erakondlikust taustast ja positsioonist, seda eriti olukorras, kus ka kutse esitaja ise neil valimistel

kandideeris. Reklaami näitamine valimiseelsel perioodil on põhjendatud, kuna valimistest

teavitamine pikka aega enne valimisi ei avaldaks soovitud mõju. Samas on kaebaja isikut

videolõigus eksponeeritud sedavõrd jõuliselt ja domineerivalt, et võimalik valimistel

osalemisest teavitamise eesmärk jääb tahaplaanile, seejuures ka põhjusel, et kaebaja suuline

sõnum on taustaks kogu videolõigule, sh ka osale, kus teda visuaalselt ei näidata.

9) Ajalise dimensiooni olulisusele kõigi reklaamide hindamisel viitavad ka Riigikontrolli

13.01.2015 „Reklaami ja kommunikatsiooniraha kasutamine valdades ja linnades“ auditi

järeldused, mille kohaselt oli Tallinna linna kulude jaotus teavituse edastamisele televisioonis,

raadios ja välimeediakandjatel 2012. a ja 2013. a aastasiseselt küllaltki erinev ning 2013. a

kulutati põhiosa rahast perioodil augustist oktoobrini ehk vahetult kohalike valimiste eelsel ajal.

Auditist nähtub, et ka absoluutsummades oli vahe tähelepanuväärne: 2013. a augustist

oktoobrini kulus teavitustele eeltoodud kanalitüüpides ca 260 000 eurot, samal perioodil aasta

varem aga ca 70 000 eurot.

10) Praegusel juhul puudub vajadus hinnata Hiiu staadioni reklaami vastavust KOVVS

sätestatud välireklaami tingimustele, kuna ettekirjutuses ei käsitata seda poliitilise

välireklaamina, vaid keelatud annetusena.

11) Vaidlustatud ettekirjutuse tühisuse aluseid ei esine, samuti pole ilmnenud asjaolusid, mis

annaks aluse rahuldada alternatiivse taotluse, st vaidlustatud ettekirjutuse tühistada.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

5. Edgar Savisaar palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus

otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.

1) Halduskohus leidis valesti, et ERJK-l oli pädevus ettekirjutuse tegemiseks. Järelevalve

teostamine ja ettekirjutuse tegemine eeldab, et tegemist on valitsusasutusega ning ametikohale

valitud või nimetatud ametnikuga. ERJK-l kui riigi muul institutsioonil ei ole õigust täidesaatvat

riigivõimu teostada ning ERJK esimehel ei ole vastavalt VVS § 75 lg-le 1 ettekirjutuse tegemise

õigust. EKS-s puuduvad selged sätted ERJK moodustamise kohta ning sõnaselgelt ei ole

sätestatud järelevalve algatamise ja teostamise pädevust.

2) Halduskohus leidis valesti, et EKS kohaselt on võimalik kohustada kandidaati tagastama

keelatud annetus selle tegijale. ERJK tugines EKS § 123 lg 2 p-le 3, mis käsitleb keelatud

mitterahalise annetuse vastu võtmist. Keelatud annetuse vastuvõtmisel näeb seadus ette vaid

erakonna, mitte erakonna nimekirjas kandideerinud isiku kohustuse selle tagastamiseks. Seadus

ei võimalda ERJK-l erakonna nimekirjas kandideerinud isiku üle ka kontrolli teostada. Seega

on menetluse läbiviimine toimunud pädevust ületades ja ebaseaduslikult. Ettekirjutuse

põhistuste osa on resolutsiooniga vastuolus. ERJK on kogu menetluse vältel keelatud

annetusena käsitanud teavituskampaaniaid, ettekirjutuse resolutsioonis aga vastuolus

ettekirjutuse muu osaga kohustanud kaebajat tagastama Tallinna linnale rahaline annetus.

3-15-435

9(14)

Kontrolli objektiks olnud teavituskampaaniaid pole objektiivselt võimalik tagastada. ERJK pole

kindlaks teinud teavituskampaaniate keskmist turuhinda, mille põhjal määrata tagastatava

annetuse väärtust. Seadus ei võimalda mitterahalise annetuse võõrandamisest saadud tulu

tagastada annetuse teinud isikule, vaid näeb imperatiivselt ette kohustuse kanda see

riigieelarvesse.

3) Halduskohus pidas valesti plakatit ja videoklippe keelatud annetuseks EKS § 123 lg 2 p 2

tähenduses. Seaduslikul alusel läbiviidud teavituskampaaniat ei saa samaaegselt lugeda

keelatud annetuseks. Tallinna linn ei loovutanud kaebajale vabatahtlikult rahalist hüve, vaid

tema tegevuseks esines seaduslik alus KOKS § 2 lg 1 ja § 3 p 1 näol. ERJK ja halduskohtu

käsitlus võib viia olukorrani, kus enne valimisi tuleks valimistel kandideerivatel ametnikel

avalikke esinemisi vältida, sest need oleksid vaadeldavad valimisreklaamina ja alati saab väita,

et teavitustegevuse läbiviimine on võimalik ka ametnike osavõtuta. Linnapeal on kohustus

tagada linnaelanike teadlikkus neile suunatud üritustest ning võimalustest aktiivseks eluviisiks.

Kõigi ülesastumiste isikukeskse teavitamise ja valimisreklaamina käsitamine pärsib ametnike

poolt valimiseelsel perioodil oma kohustuste täitmist. Meediaekspert Janek Mäggi arvamuse

kohaselt on võimatu eristada kohaliku omavalitsuse teavitustegevust valimisreklaamist. Kuna

seaduses eristuskriteeriume pole, on vastav hinnang subjektiivne. EKS § 123 lg 1 kohaldamisel

tuleb arvesse võtta ka KOVVS § 61, mis defineerib reklaami, mida võib pidada seotuks

kandidaadi tegevusega kohalike omavalitsuste valimistel kandideerimisel, kuid mille

teokoosseisu eeldus – kandidaadi reklaamimise ilmselgus – on praegusel juhul täitmata.

Plakatite ja videoklipi puhul esineb märkimisväärses ulatuses teavitustegevusele viitavaid

tunnuseid, mitte ei reklaamita ilmselgelt erakonda või selle nimekirjas kandideerivat isikut.

Puudub ka erakonna logo kasutamine, programmi kajastamine ning ühemõtteline seos teabe

esitamise viisi ning valimistel kandideerija vahel. ERJK ja halduskohus on omaalgatuslikult

loonud aluseid keelatud annetuse vastuvõtmise tuvastamiseks.

4) Halduskohtu tõlgendus, mille kohaselt tuleb reklaame hinnata nende valdavast sisust ja

eesmärgist lähtuvalt, ei ole ettenähtav ega tulene seadusest. Tartu Ülikooli õigusteaduskonna

arvamuse ning Riigikontrolli auditi kohaselt ei ole kohaliku omavalitsuse ametnikel keelatud

teavituskampaaniates osaleda, mistõttu ei ole vastupidine järeldus mõistlikult ettenähtav.

Riigikontrolli auditist johtub lisaks, et piir lubatud ja lubamatu teavitustegevuse vahel on

ebamäärane ning õigusselguse tagamiseks peaks EKS-i lisama reeglid keelatud reklaami

tunnuste kohta. Kui reklaami pole võimalik osadeks jagada, nagu ka halduskohus leidis, ei

saanud kaebaja

mõistlikult

ette näha,

et teavituskampaania hinnatakse osaliselt

valimisreklaamiks. Halduskohtu tõlgendus EKS § 123 lg 1 osas on ka vastuoluline. Halduskohus

nimetab annetust iseloomustavateks omadusteks majandusliku või muu eelise andmist, ent

reklaame sisuliselt analüüsides hindas kohus üksnes nende valdavat sisu ja eesmärki, mitte

majandusliku eelise saamist. Majandusliku või muu eelise puhul tuleb võrrelda selle

kättesaadavust teistele kandidaatidele, mitte hinnata reklaami sisu ja eesmärke.

5) Halduskohus hindas tõendeid valesti, ei analüüsinud kaebaja poolt esitatud tõendeid ega

võtnud arvesse kaebaja seisukohti seoses eksperthinnangutega. TÜ eksperthinnang on

vastuoluline ning sellest ei tulene järeldust, et teavituste puhul võiks olla tegemist

valimisreklaamiga. Sealne seisukoht, et Hiiu staadioni reklaamil jääb seos Tallinna linnaga

nõrgaks, on ebaloogiline, sest linn tegutsebki läbi ametnike ning linnaametnike tegevus on

üheselt linnaga seostatav. Informatsiooni vähesust ei saa taolisele, enamasti mööduvast

sõidukist vaadeldavale reklaamplakatile ette heita ning plakati roheline tonaalsus on sealset

taustobjekti arvestades loogiline. Videofaili „Kutse valimistele“ analüüsimisel leidis TÜ

ekspert, et pole objektiivselt tõestatav, et tegu oleks Keskerakonna valimisreklaamiga, ning

Tallinna maratonile kutsuvate videote puhul, et seda pole võimalik sõnumiliselt ega otse

erakonnaga siduda. Seega ei tulene ekspertiisist hinnangut, et reklaamide puhul oli tegu isiku

3-15-435

10(14)

valimisreklaamiga. Zavod BBDO eksperthinnangust ega Reklaaminõukoja arvamusest ei tulene

samuti ühest ja põhjendatud järeldust, et Hiiu staadioni reklaami näol olnuks tegu isiku

valimisreklaamiga. Seega ei ole üheski ERJK poolt arvesse võetud tõendis tõsikindlalt

tuvastatud, et kaebaja oleks teavituskampaaniaid kasutanud isikliku valimisreklaamina. ERJK

ja halduskohus oleksid pidanud arvestama ka L. Priimäe ekspertarvamusega, mille kohaselt ei

kujuta ükski plakat ega videoklipp endast valimisreklaami.

6) Halduskohus hindas tõendeid valesti ka reklaamide tegeliku sisu ja eesmärgi tuvastamisel,

jättes kõrvale tõendid, millest nähtub reklaamide eesmärk. Tallinna Spordi- ja Noorsooameti

juhataja asetäitja juhataja ülesannetes Ain Kivi selgitustest nähtub, et spordiürituste

korraldamisel ning nende toimumisest teavitamisel on Tallinna linnal märkimisväärne ajalugu

ja korrapärane praktika, mille hulka kuuluvad ka vaidlusalused teavituskampaaniad.

Kampaaniad on ERJK poolt kontekstiväliselt teiste seast välja toodud ning see moonutab nende

tegelikke tagamaid. Tallinna linn on läbi viinud järelevalvemenetluse kampaaniate tellimise

asjaolude selgitamiseks ning selle raames tehti kindlaks, et nende korraldamisel on lähtutud

linna ülesannete täitmisest. Teavituskampaaniate tootjad on kinnitanud, et nende poole pöörduti

just üritustest või valimisõigusest teavitamise eesmärgil ning kampaaniad on välja töötatud

reklaamifirmade endi poolt.

6. ERJK vaidleb apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta see rahuldamata ja halduskohtu

otsus muutmata. Vastustaja jääb kõigi halduskohtus esitatud vastuväidete juurde.

1) Vastustajal on pädevus teostada riiklikku järelevalvet ja teha ettekirjutusi. Seadusandja tahe

on olnud ERJK näol erapooletu haldusorgani moodustamine. Seda seisukohta kinnitavad ka

VVS § 75, mille kohaselt teostatakse riiklikku järelevalvet lisaks korrakaitseseadusele ka teistes

seadustes sätestatud alusel ja korras, HMS § 8 lg 1, mis määratleb haldusorgani, ning asjaolu,

et ERJK ettekirjutused on halduskohtus vaidlustatavad ja tema koosseisu moodustamine selgelt

määratletav.

2) EKS § 1211, mis reguleerib ettekirjutuse tegemist ning nimetab ettekirjutuse võimaliku

adressaadina ka erakonna nimekirjas kandideerinud isikut, võimaldab ka erakonna nimekirjas

kandideerinud isikule panna kohustuse keelatud annetuse tagastamiseks. Ehkki EKS § 1210 lg 1

kohaselt kontrollib ERJK erakondade, valimisliitude ja üksikkandidaatide tegevust, on seaduse

eesmärgipärasel tõlgendamisel ning eriti EKS § 1211 arvestades ERJK pädevuses kahtlemata ka

kontrolli teostamine erakonna nimekirjas kandideerinud isikute üle. Kaebajal ei saanud tekkida

arusaama, et vastustaja käsitleb annetusena teavituskampaaniaid kui mitterahalist annetust, sest

vastustaja tugines ettekirjutuse p-s 3.13 sellele, et annetusena EKS § 123 lg 1 tähenduses on

käsitatav reklaami eest tasumine Tallinna linna poolt.

3) Kaebaja viidatud KOKS § 2 lg-st 1 ning § 3 p-st 1, mida kaebaja peab reklaami eest

tasumise seaduslikuks aluseks, ei tulene kohaliku omavalitsuse kohustust eksponeerida

erakonnaliikmeid reklaamis selliselt, et reklaam oleks suunatud eelkõige isikute

reklaamimisele, või üleüldse kasutada reklaamis konkreetseid isikuid. Teavitustegevuse puhul

ei ole avaliku huvi seisukohast põhjendatud ega õiguspärane omavalitsuse kulutus, millega

seatakse avaliku tähelepanu keskmesse mõni erakond või poliitik nende poliitilisi huve teenival

eesmärgil. Tegu on keelatud annetusega reklaamis eksponeeritud isikutele, sest Tallinna linn

tekitas kaebaja eest reklaami kulude tasumisega oma vara arvelt erakonna liikmele rahaliselt

hinnatava hüve. Kui linn maksab erakonna huvides tehtud poliitilise reklaami kinni, eksib linn

KOKS § 2 lg-s 1 sätestatud kohustuse vastu lähtuda oma tegevuses linnaelanike huvidest. Tegu

ei olnud kaebaja õiguspärase osalemisega teavituskampaanias. Avalikud ülesastumised seoses

teenistuskohustuste täitmisega ei ole samastatavad telemeedias levitatava reklaamiga.

Reklaame ei saa käsitada pelgalt linnapea ametiülesannete täitmisena, milles osalemata jätmine

3-15-435

11(14)

tooks kaasa negatiivsed tagajärjed linnaelanike jaoks. Valdav enamus haldusmenetluses

reklaamide kohta kogutud hinnanguid kinnitab, et reklaamide näol on tegemist pigem neid

eksponeeritud isiku (valimis)reklaamiga. Kaebaja poolt viidatud Janek Mäggi arvamuses ei

sisaldunud ühest lõppjäreldust, vaid leiti, et tegu oli nii kohaliku omavalitsuse ülesande

täitmisega kui ka valimisreklaamiga. Oluline on välja selgitada, kas reklaami näol oli tegu

kohase ja proportsionaalse vahendiga teavituskampaania läbiviimiseks või mõjus reklaam

sihtauditooriumile pigem valimisreklaamina. Reklaamid on ühemõtteliselt seostatavad kaebaja

kandideerimisega valimistel.

4) EKS-s sisalduv annetuse definitsioon ning keelatud annetuste loetelu on piisavalt selged.

Kaebaja poolt viidatud Riigikontrolli auditi kohaselt on ka praegu võimalik poliitikuid toetavaid

sõnumeid sisaldavate teavituste õigusvastasuse tuvastamine. Tartu Ülikooli õigusteaduskonna

arvamuses selgitati lisaks, et vastamaks küsimusele, kas reklaame saab valimisreklaamina

käsitada sellest hoolimata, et otsesed valimisreklaamile viitavad tunnused reklaamil puuduvad,

tuleks kasutada õigusteadusest erinevaid erialateadmisi. Kaebajale ei saanud jääda selgusetuks,

et juriidiliselt isikult rahaliselt hinnatava hüve saamine ei ole lubatud. Halduskohus on

põhjalikult käsitlenud keelatud annetuse olemust EKS § 123 mõttes, leides, et kuivõrd annetus

on rahaliselt hinnatav hüve, ei tohi juriidiline isik anda erakonnale või selle liikmele sellist

rahaliselt hinnatavat hüve, mis toetaks erakonna tegevust. Valimiskampaania tegemine on aga

erakonna tegevuse osa ning reklaami finantseerimine ongi sellise rahalise hüve andmine.

Seejärel hindas halduskohus, kas reklaami näol oli tegu valimistel osaleva kandidaadi

eksponeerimisega ja seeläbi rahaliselt hinnatava hüve saamisega. Isikureklaam ongi hüve, mis

annab kandidaadile valimistel eelise ning suurendab tema võimalusi valituks osutuda,

vähendades seejuures vajadust teha kampaaniale kulutusi. Seega, kui tuvastada, et tegu on

isikureklaamiga, tähendab see ühtlasi, et tegu on rahaliselt hinnatava hüvega.

5) Vastustaja hindas ettekirjutust tehes kõiki haldusmenetluses kogutud tõendeid kogumis, sh

kaebaja poolt esitatud tõendeid. Ka kohus on asjas kogutud tõendeid hinnanud ja nende põhjal

järeldused teinud. Asjaolu, et kaebaja ei nõustu tõenditele antud hinnanguga, ei tähenda

menetlusõiguse rikkumist. L. Priimäe arvamust on ettekirjutuse p-des 3.3 ja 3.9 käsitletud ja

põhjendatud, miks ERJK selles tooduga ei nõustu. Lisaks ei olnud selles arvamuses analüüsitud,

kas teavitustes oli erahuvi toetavat infot.

6) Ettekirjutuse tegemise kontekstis pole oluline, kelle algatusel või teadmisel vastav annetus

tehti. Seega on asjassepuutumatud kaebaja väited, et ta ei osalenud reklaamide väljatöötamisel,

ega ka reklaamitootjate seletused, mis peaksid aitama kaebaja tahet välja selgitada.

Riigikontrolli aruandest nähtub, et Tallinna linna kulud teavituste edastamisele televisioonis,

raadios ja välimeediakandjatel on aastasiseselt erinevad. 2013 kulutati põhiosa rahast perioodil

vahetult kohalike omavalitsuste valimiste eelsel ajal ning ka absoluutsummades on vahed väga

suured, ületades tavapäraselt linna teavitustegevuseks kulutatavaid summasid.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse

põhjendustega ning HKMS § 201 lg-le 4 tuginedes neid ei korda. Vastuseks

apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.

8. Kaebaja seab jätkuvalt kahtluse alla ERJK pädevuse vaidlustatud ettekirjutuse tegemiseks,

leides, et ettekirjutus on pädevuse puudumise tõttu tühine. Ringkonnakohus ei nõustu

kaebajaga, et ettekirjutuse tegemise pädevus saab olla üksnes valitsusasutusel või selle

ametnikul. Halduskohus on õigesti märkinud, et nii EKS sätetest (EKS § 1210 lg 1 ja § 1211) kui

ka erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (XI

Riigikogu 655 SE) II lugemise seletuskirjast nähtuvalt on ERJK haldusorgan, mis on seadusega

3-15-435

12(14)

volitatud kontrollima EKS nõuete järgimist ning millel on oma ülesannete täitmisel õigus teha

ettekirjutusi. HMS § 63 lg 2 p 3 alusel on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud pädev

haldusorgan. Kuna vastustajal oli ettekirjutuse tegemise pädevus ja sellise pädevuse andmine

oli seadusandja selge tahe, siis ei ole ettekirjutus tühine.

9. Kaebaja hinnangul on ettekirjutuse täitmine võimatu, sest EKS mitte üksnes ei võimalda

ERJK-l erakonna liikme üle kontrolli teostada, vaid ei näe erakonna liikmele ette ka kohustust

keelatud annetuse tagastamiseks. Lisaks märgib kaebaja, et ettekirjutuses käsitletud

teavituskampaaniaid kui mitterahalist annetust pole võimalik Tallinna linnale tagastada, eriti

kuivõrd mitterahalise annetuse võõrandamisest saadud tulu tuleb seaduse kohaselt

imperatiivselt kanda riigieelarvesse. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebaja

seisukoht, justkui ei saaks erakonna liige olla keelatud annetuse tagastamiseks kohustatud

isikuks, on ekslik. EKS sätete koostoimes tõlgendamise pinnalt on põhjendatud järeldus, et

keelatud annetuse tagastamise ettekirjutuse saab teha ka erakonna nimekirjas kandideerinud

isikule (EKS § 1211 lg 1 p 2) ning keelatud annetus tuleb esmajärjekorras tagastada annetuse

teinud isikule (EKS § 1211 lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud EKS § 124 lg-ga 1), või kui

annetuse tagastamine annetuse tegijale ei ole võimalik, siis kanda riigieelarvesse (EKS § 1211

lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud EKS § 124 lg-ga 2). Halduskohus on õigesti märkinud, et

ehkki seadusandja pole otsesõnu nimetanud erakonna nimekirjas kandideerinud isiku kohustust

tagastada keelatud annetus selle tegijale, tuleb EKS sätteid koostoimes ning nende eesmärgist

lähtuvalt tõlgendada nii, et ka erakonna nimekirjas kandideerinud isikut saab kohustada

keelatud annetuse tagastamiseks selle tegijale. Regulatsioon, mis keelab erakonna nimekirjas

kandideerinud isikul seaduse järgi keelatud annetust saada (EKS § 123 lg-d 1 ja 2) ja võimaldab

talle annetuse tagastamata jätmise korral teha ettekirjutuse (EKS § 1211 lg 1 p 2), kuid ei

võimalda kohustada isikut keelatud annetuse tagastamiseks või võimaldaks teda kohustada

üksnes annetuse tagastamiseks riigieelarvesse, oleks eesmärgipäratu ja ebamõistlik. Asjaoludest

ei nähtu, et annetuse tagastamine Tallinna linnale oleks võimatu. Kaebaja väite osas

teavituskampaaniast kui olemuselt mitterahalisest annetusest, mida pole võimalik tagastada,

nõustub ringkonnakohus halduskohtu seisukohaga, et reklaami eest tasumine kui rahaliselt

hinnatava hüve loomine ei ole vaadeldav mitterahalise annetusena. Vastustaja märgib seejuures

õigesti, et ettekirjutuse põhjal ei saanud kaebajal tekkida arusaama, et annetusena peeti silmas

reklaamikampaaniaid, mitte aga nende eest tasutud summasid.

10. Asjas vaieldakse jätkuvalt selle üle, kas kaebaja sai Tallinna linnalt keelatud annetuse.

Seejuures heidab kaebaja halduskohtule ette keelatud annetuse mõiste vale ja ettenähtamatut

sisustamist ning keelatud annetuse vastuvõtmise tuvastamiseks omaalgatuslike aluste loomist,

tuues välja, et Tallinna linnal esines kulutuste tegemiseks seaduslik alus KOKS § 2 lg 1 ja § 3

p 1 näol ning linnaametnikel on kohustus täita oma teenistusülesandeid, mis hõlmavad mh

avalikke ülesastumisi ning linnaelanike teavitamist eelseisvatest üritustest, ka valimiseelsel

perioodil, kartmata, et need võidaks ümber hinnata valimisreklaamiks. Kaebaja viitab ka, et

valimisreklaami ning teavitustegevuse eristuskriteeriume seadusest ei tulene ning neid polegi

võimalik objektiivselt eristada.

11. Ringkonnakohus märgib esmalt, et halduskohus ei ole keelatud annetuse mõiste

sisustamisel eksinud. Halduskohus on õigesti välja toonud, et EKS alusel on keelatud juriidilise

isiku poolt erakonnale või selle liikmele oma vara arvelt sellise rahaliselt hinnatava eelise

andmine, mis toetab erakonna tegevust, mille hulka kuulub EKS §-de 1 ja 2 alusel ka

valimiskampaania tegemine. Seega juhul, kui vaidlusalused reklaamid olid suunatud kaebaja

kui erakonna liikme reklaamimisele, mitte avalike huvide edendamisele või teavitustegevusele,

on nende kulude katmine Tallinna linna poolt käsitatav keelatud annetusena. Ettekirjutuses ning

halduskohtu otsuses on ekspertide hinnangutele tuginedes kindlaks tehtud, et vaidlusaluste

reklaamide puhul oli tegu pigem neil kujutatud isiku reklaamimisega ning nende peamine

3-15-435

13(14)

eesmärk ei olnud teavituskampaania läbiviimine. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu

põhjendustega ning HKMS § 201 lg 4 alusel neid ei korda. Reklaam andis kaebajale eelise,

võrreldes teiste kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel kandideerinud isikutega. Selliselt oli

reklaamide näol tegu rahaliselt hinnatava hüvega, sest kaebajat soodustati reklaamide

maksumuse võrra.

12. Kuna tegu oli valimisreklaamiga, ei saa reklaamide eest tasumist õigustada ka KOKS §-

dest 2 ja 3 tulenev kohaliku omavalitsuse isekorraldusõigus, sest linnaametnikele taolise

rahaliselt hinnatava eelise andmine neist sätetest ei tulene. Vastustaja märgib õigesti, et linnapea

ametiülesannete hulka kuuluvad avalikud esinemised ei ole samastatavad avalikus ruumis või

telemeedias levitatava reklaamiga. Ringkonnakohus ei nõustu ka kaebaja etteheitega EKS § 123

lg 1 seadusevastasest, mitte-ettenähtavast ning vastuolulisest tõlgendamisest. Kaebajal kui

poliitikas kogenud isikul on võimalik enne kampaaniates osalemist nende mõju mõistlikult

hinnates piisava selgusega ette näha, kas ülesastumine mõjub oma sisu ning ajalise konteksti

poolest valimisreklaamina või jääb kampaania teavitustegevuse piiresse. Ringkonnakohus

möönab, et keelatud annetust puudutav regulatsioon võiks EKS-s olla täpsem, kuid ka praegusel

kujul on määratlemata õigusmõiste regulatsiooni eesmärgist lähtudes piisavalt täpselt

sisustatav. Seoses kaebaja poolt välja toodud vajadusega hinnata välireklaami vastavust

KOVVS §-le 61, märgib ringkonnakohus, et kuivõrd praegusel juhul oli ettekirjutuse esemeks

keelatud annetus EKS tähenduses, mitte keelatud poliitiline välireklaam, ei oma vaidlusaluse

välireklaami vastavus KOVVS §-le 61 asja lahendamisel tähendust.

13. Kaebaja hinnangul ei tulene Reklaaminõukoja, Zavod BBDO ega TÜ ekspertarvamusest

ühest järeldust, et tegu oli valimisreklaamiga, seevastu L. Priimäe arvamusest nähtub, et ükski

plakat ega videoklipp endast valimisreklaami ei kujutanud. Ringkonnakohus kaebajaga ei

nõustu. Reklaaminõukoja arvamustest tuleneb selgelt järeldus, et kõigi kolme reklaami puhul

oli tegu isikureklaamiga. Reklaamiagentuuri Zavod BBDO arvamustes, mis käsitlesid Hiiu

staadioni ning Tallinn liigub reklaame, selgitati, et reklaamides olid esindatud ka kaebaja

isiklikud huvid ning neis osalemisega sai kaebaja eelise, võrreldes teiste kohaliku omavalitsuse

volikogu valimistel kandideerinud isikutega. TÜ eksperthinnangus nähti Hiiu staadioni

reklaami selgelt valimisreklaamina, Tallinn liigub reklaami ning PBK reklaami puhul toodi

välja silmatorkav Keskerakonnale viitavate sümbolite kasutamine, mööndes siiski võimatust

reklaame Keskerakonnaga otseselt siduda. Ettekirjutuse p-s 3.9 on selgitatud, miks L. Priimäe

arvamus ERJK arvates teiste asjatundjate seisukohti ümber ei lükka. ERJK on tema arvamuse

hindamisel arvestanud, et tegu on reklaamiteoreetilise argumentatsiooniga, milles ei tuvastatud

reklaamide tegelikku mõju sihtauditooriumile.

14. Kaebaja leiab, et halduskohus on jätnud valesti kõrvale tõendid, millest nähtub reklaamide

eesmärk – Tallinna Spordi- ja Noorsooameti juhataja asetäitja juhataja ülesannetes A. Kivi ning

reklaamitootjate selgitused ja Tallinna linna läbiviidud järelevalvemenetlus kampaaniate

tellimise asjaolude selgitamiseks. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et ettekirjutuse

õiguspärasuse hindamise kontekstis pole oluline, kelle algatusel või teadmisel keelatud annetus

tehti. Seega ei oma need tõendid asja lahendamisel tähtsust. Halduskohus on põhjendatult

arvestanud ka Riigikontrolli 13.01.2015 auditist nähtuvat reklaamikampaaniatele tehtud

kulutuste ajalist jaotust, mille kohaselt kulutati peamine osa teavitustegevusele läinud Tallinna

linna rahalistest vahenditest 2013. a valimiseelsel perioodil.

15. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS

§ 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. ERJK

palub kaebajalt välja mõista menetluskulu 1053 eurot (II kd, tl 113). Ringkonnakohus leiab, et

praegusel juhul ei kuulu vastustaja kulud kaebajalt väljamõistmisele. Haldusmenetluse

läbiviimisega kaasneb vältimatult ka vajadus võimalikes õigusvaidlustes osaleda. Olukorras,

3-15-435

14(14)

kus Riigikogu juurde moodustatud komisjonile on antud pädevus viia läbi haldusmenetlust ja

anda haldusakte, peab komisjon koos oma haldustoega olema ka võimeline haldusmenetluses

lahendamist vajavaid õigusküsimusi lahendama ja oma seisukohti kohtus kaitsma (vt ka

Tallinna Ringkonnakohtu 11.01.2016 määrus haldusasjas nr 3-15-2434). Haldusvälise õigusabi

kasutamine pole keelatud, kuid sellisel juhul tuleb haldusorganil paratamatult arvestada

võimalusega, et õigusabikulud jäävad tema enda kanda. Seega jäävad vastustaja menetluskulud

tema enda kanda. Kaebaja menetluskulud jäävad HKMS § 108 lg 1 alusel samuti tema enda

kanda.

Kaire Pikamäe

/allkirjastatud digitaalselt/

Ruth Plaks

/allkirjastatud digitaalselt/

Virgo Saarmets

/allkirjastatud digitaalselt/