3-14-51801/26 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Maili Lokk, Agu Timmi, ja Einar Vene Otsuse tegemise aeg ja koht

10. detsember 2015, Tartu Haldusasja number 3-14-51801 Haldusasi A.O. kaebus Politseija Piirivalveameti 17. juuli 2014. a käskkirja nr 1.9-5/1016t tühistamiseks ja riskitasu väljamõistmiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 9. jaanuari 2015. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus A.O. apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebaja A.O. Vastustaja Politseija Piirivalveamet RESOLUTSIOON

1. Rahuldada apellatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 9. jaanuari 2015. a otsus.

3. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada A.O. kaebus ning tühistada Politseija Piirivalveameti 17. juuli 2014. a käskkiri nr 1.9-5/1016t ning kohustada Politseija Piirivalveametit mõistliku aja jooksul käesoleva kohtuotsuse jõustumisest välja arvutama ja maksma A.O. le riskitasu.

4. Mõista Politseija Piirivalveametilt A.O. kasuks välja menetluskulu 30 eurot.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 11. jaanuar 2016).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politseija Piirivalveameti (PPA) peadirektori 17. juuli 2014. a käskkirjaga nr 1.9-5/1016t pandi Jõhvi arestikambri vanema ametikoha ülesanded ajavahemikuks 18. juuli – 31. juuli 2014 ja

18. august – 30. september 2014 Ida prefektuuri korrakaitsebüroo liiklusjärelevalve talituse juhile A.O. le.

2. A.O. esitas kaebuse, milles palus eelnimetatud käskkiri tühistada ja mõista talle välja riskitasu

18. juulist kuni 30. septembrini 2014. Kaebuse kohaselt on käskkiri motiveerimata ja võimalik pole hinnata kaalutlusõiguse teostamist. Puuduvad põhjendused, miks oli vajalik panna arestikambri vanema ülesanded just liiklusjärelevalve talituse juhile. Ülesanded oleks saanud panna ka arestikambri ametnikule, kes on selles valdkonnas pikaaegselt töötanud. Vaidlustatud käskkirjas polnud määratud kaebaja palgale lisaks riskitasu. Siseministri 30. jaanuari 2014. a käskkirjaga nr 11 kehtestatud Politseija Piirivalveameti palgajuhendi (edaspidi palgajuhend) p

2.8 järgi on riskitasu teenistujale põhitööst tingitud kõrgendatud riski tõttu makstav lisatasu. Palgajuhendi järgi on arestikambri vanema ametikoht kõrgendatud riskiga töö.

3. Tartu Halduskohtu 9. jaanuari 2015. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel põhjendustel:

3.1. Politsei ja piirivalveseaduse (PPVS) § 62 lg järgi võib PPA peadirektor kuni kuueks kuuks, kuid mitte kauemaks kui kaheks järjestikuseks tähtajaks panna ajutiselt äraoleva politseiametniku või vaba politseiametniku ametikoha ülesanded teisele politseiametnikule, vabastades viimase tema ülesannete täitmisest. Vaidlusaluse käskkirjaga vabastati kaebaja oma ülesannete täitmisest Ida prefektuuri korrakaitsebüroo liiklusjärelevalve talituse juhi ametikohalt ja pandi ta Ida prefektuuri korrakaitsebüroo arestimaja Jõhvi arestikambri vanema ametikohale 18. juulist kuni

31. juulini 2014 (14 päeva) ja 18. augustist kuni 30. septembrini (44 päeva). Seega pidi kaebaja puuduva politseiametniku ülesandeid täitma vähem kui kahe kuu jooksul.

3.2. Vastustaja ei ole kaalutlusreegleid rikkunud. Kaalutlusena on haldusaktis ära toodud see, et PPA-l on vajadus tagada Jõhvi arestikambri töö korraldamine. Töö oli ajutise iseloomuga. Pole põhjust kahelda selles, et kohusetäitja teenistusse võtmine ei olnud otstarbekas. Võimalik ei ole nõuda kõigi kaalutluskäigu aspektide üksikasjalikku sõnadesse panekut ja aktis kajastamist. Kuna kaebaja oli juba varem neid tööülesandeid täitnud, ei olnud otstarbekas sellele ametikohale uut ametnikku määrata.

3.3. Seoses riskitasuga on kaebaja jätnud tähelepanuta palgajuhendi p-d 32 ja 33, mis reguleerib kõrgendatud riski eest lisatasu maksmist. Kaebajal puudus riskitasu saamise õigus alates 18. juulist kuni 30. septembrini 2014, kuna liiklusjärelevalve talituse juhi ametikoht ei kuulu palgajuhendi ps 32 nimetatud tööliinide hulka. Kaebajale säilitati õiguspäraselt tema senine palk, kuna asendatava politseiametniku (arestikambri vanem) astmepalk oli asendaja (kaebaja) astmepalgast väiksem.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

4. A.O. esitas apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldada järgmistel põhjendustel:

4.1. Halduskohus pole arvestanud Riigikohtu praktikat, kus on leitud, et koormava haldusakti põhjendus peab sisaldama nii faktilist kui õiguslikku motivatsiooni (RKHKo 3-3-1-13-02, p 14). Kohtuotsusest ega käskkirjast ei selgu, miks oli vaja arestikambri vanema ülesanded panna just kaebajale. Rikutud on ka võrdse kohtlemise põhimõtet, kuna vaidlusalused ülesanded oleks saanud panna ka nt arestimaja juhile. Haldusakti põhjendusi pole võimalik kontrollida ka muudest dokumentidest (nt struktuurijuhi taotlus või ettekanne).

4.2. Alates 1. jaanuarist 2010 kuni 8. detsembrini 2012 ei olnud Jõhvi arestikambri vanema ametikoht täidetud. Seega ei pea paika seisukoht, nagu oleks vaidlusalune käskkiri töökorralduslik abinõu, tagamaks ametiasutuse normaalne töö. Ka hiljem ei määratud erinevatel ajavahemikel ülesannetesse ühtegi politseiametnikku.

4.3. Kaebajale maksti 18. juuni kuni 30. juuni 2014. a eest riskitasu, kuigi kaebaja ei olnud sel ajal arestikambri vanema ametikohale kinnitatud ega ülesannetesse määratud. Riskitasu maksti kaebajal 2014. a igakuiselt, mistõttu on kaebajal õigus saada riskitasu ka perioodi 18. juuli – 30. september 2014 eest.

5. PPA vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata jätta järgmistel põhjendustel.

5.1. Vaidlustatud haldusakt on motiveeritud.

5.2. See, et kaebaja oli varem riskitasu saanud, ei olnud tingitud sellest, et kaebaja oli PPA peadirektori 23. novembri 2012. a käskkirja alusel juba viidud üle arestikambri vanema ametikohale. See üleviimise käskkiri tühistati kohtu poolt haldusasjas nr 3-12-2481.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

6. Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada. Ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse ja rahuldab uue otsusega kaebuse täielikult.

7. Vaidlus asjas käib PPA peadirektori 17. juuli 2014. a käskkirja üle, millega pandi A.O. ile arestimaja vanema ülesanded ja vabastati ta seniste ülesannete täitmisest.

A.O. i põhiliseks väiteks on, et käskkiri on motiveerimata. Eeskätt heidab ta ette faktilise motivatsiooni puudumist. Ringkonnakohus nõustub kaebaja seisukohaga. Sisuliselt on ainsaks faktiliseks motivatsiooniks võimalik käskkirjast pidada lauseosa, milles öeldakse, et kaebajale antakse arestikambri vanema ülesanded ja vabastatakse ta senistest ülesannetest „seoses vajadusega tagada /.../ Jõhvi arestikambri töö korraldamine“. Ehkki halduskohus on leidnud, et käskkiri on sellega faktilises osas piisavalt motiveeritud, ei selgu samas sellest käskkirjast muuhulgas näiteks see, miks oli selliste ülesannete panemine vajalik just kaebajale. Samuti ei selgu käskkirjast, miks oli vajalik just sel perioodil arestikambri vanema vaba ametikoha täitmine. Ka ei selgu käskkirjast, miks oli vajalik vaba ametikoha ülesannete ajutine üleandmine, mitte ametikoha täitmine püsivalt, ametikoha koondamine vms lahendus.

Osaliselt on vastustaja neile küsimustele püüdnud vastata kohtumenetluses. Nii väidab vastustaja, et kaebajale pandi arestikambri töö korraldamine ülesandeks seetõttu, et ta oli seda tööd alates 8. detsembrist 2012 reaalselt teinud ning et ei olnud otstarbekas sellele ametikohale määrata uut ametnikku (tl 37).

Samas on need põhjendused esitatud alles kohtumenetluses. Ringkonnakohus ei ole veendunud, et neist põhjendustest lähtuti ka vaidlustatud haldusakti andmise ajal. Põhjuse selles kahtlemiseks annab eeskätt kaebaja ja vastustaja omavaheliste suhete taust. Nimelt on kaebaja ja vastustaja sarnast vaidlust juba omavahel pidanud. Tartu Ringkonnakohtu poolt 18. märtsil 2014 tehtud otsusest haldusasjas nr 3-12-2481 nähtub, et kaebaja suhtes algatati 2012. a veebruaris vastustaja poolt distsiplinaarmenetlus, mis ei lõppenud distsiplinaarkaristusega, kuid see-eest viidi kaebaja nõusolekuta Jõhvi arestikambri vanema ametikohale. Ringkonnakohus tühistas selle üleviimise käskkirja, leides et selle üleviimise põhjus oli sisuliselt seesama tegevus, mille tõttu algatati tema suhtes distsiplinaarmenetlus. Ringkonnakohus leidis, et sellises olukorras ei ole üleviimine vastavuses üleviimise eesmärgiga. On silmatorkav, et käesolevas asjas vaidlustatud käskkiri anti vaid kuu aega pärast seda, kui ringkonnakohtu viidatud otsus jõustus ja varasem üleviimise käskkiri muutus seega kehtetuks. Samuti on silmatorkav, et pärast käesolevas asjas vaidlustatud käskkirjas teiste ülesannete täitmise perioodi lõppu (30. september 2014), vabastati kaebaja teenistusest koondamise tõttu samast kuupäevast (tl 41).

Kujunenud olukorras pole ringkonnakohus sugugi veendunud selles, et kaebajale arestikambri vanema ülesannete määramise põhjuseks oli vastustaja poolt kohtumenetluses esitatu. On kahtlus, et kaebajale nende ülesannete määramise eesmärk oli tegelikult sama, mis varasemas haldusasjas vaidlustatud käskkirja puhul – sisuliselt reaktsioonina varasemale, distsiplinaarmenetluse algatamise ajendiks olnud tegevusele. Seda kahtlust oleks vastustaja saanud kõrvaldada, kui ta oleks käesolevas asjas vaidlustatud käskkirjas esitanud korrektsed põhjendused oma kaalutluste kohta. Ringkonnakohus märgib, et niisuguses olukorras, kus haldusorgan üritab varasema, kohtumenetluses tühistatud haldusakti asemel anda uuesti sarnast haldusakti, tuleks haldusorganil kaalumisja põhjendamiskohustusse suhtuda iseäranis tõsiselt. Vastustaja ei ole aga käesolevas asjas oma põhjendamiskohustust täitnud. Kuna vaidlustatud haldusakti ei ole korrektselt põhjendatud, ei ole kohtul võimalik kontrollida ka kaalutlusõiguse kasutamise reeglitest kinnipidamist. Ei ole võimalik välistada seda, et vastustaja võis vaidlustatud käskkirja andmisel teha kaalutlusvigu, st üritada saavutada lubamatuid eesmärke (kõrvaldada varasema tegevuse tõttu kaebaja liiklusjärelevalvetalitusest) ja varjata see eesmärk vormiliselt teiste põhjendustega (vajadusega tagada arestikambri töö korraldamine). Viimasel juhul oleks tegemist diskretsiooniõiguse kuritarvitamisega. Neid kahtlusi võimendab ka asjaolu, et kohe pärast teiste ülesannete täitmise lõppu vabastati kaebaja 30. septembril 2014 politseiteenistusest.

Ka ei ole vastustaja selgitanud, miks oli vajalik arestikambri vanema ametikohta täitma asuda, kui kaebaja on osundanud, et kaks aastat enne seda, kui kaebaja sellele tööle määrati, oli see ametikoht täielikult täitmata (tl 3).

Kokkuvõtvalt on ringkonnakohus seisukohal, et vaidlustatud haldusakt on tõepoolest puudulikult motiveeritud ega võimalda kontrollida kaalutlusõiguse teostamise reeglitest kinnipidamist vastustaja poolt. Neid puudusi ei ole võimalik kohtumenetluses kõrvaldada, need vead võisid viia asjas ebaõige otsustuse tegemisele, ja seetõttu tuleb vaidlustatud haldusakt lugeda õigusvastaseks määras, mis tingib selle tühistamise.

8. Lisaks märgib ringkonnakohus järgmist. Ehkki kaebaja ei ole tõstatanud oma seisukohtades küsimust seoses ärakuulamisega, tuleneb haldusmenetluse seaduse § 40 lg-st 1, et enne haldusakti andmist peab menetlusosalisele andma võimaluse esitada asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Vastuses kaebusele on vastustaja märkinud, et „Kaebaja vaidlustatava käskkirja kohta tagasisidet tööandjale ei andnud ning tööandja ei teadnud ega pidanudki teadma, et kaebaja sellise töökorraldusega ei ole nõus“ (tl 37). Muid selgitusi seoses ärakuulamisega ei ole vastustaja esitanud. Kui lähtuda sõna-sõnalt vastustaja esitatust, siis võib järeldada, et kaebaja suhtes enne vaidlustatud haldusakti andmist ärakuulamist läbi ei viidud ja kaebajale heidetakse ette üksnes seda, et ta ei esitanud oma seisukohti pärast käskkirja andmist. Ringkonnakohus selgitab, et pärast käskkirja andmist ei saa enam läbi viia ärakuulamist, sest siis on haldusakt juba antud.

Eeltoodud faktid sellisel kujul viitavad sellele, et kaebaja suhtes võidi rikkuda ka ärakuulamiskohustust. Ärakuulamiskohustuse rikkumine on üldjuhul piisavalt tõsine menetlusviga, mis toob kaasa haldusakti tühistamise. Käesoleval juhul pole ärakuulamisega seonduvad küsimused piisavalt selged, kuid kuna haldusakti tühistamise aluseks on juba põhjendamisja kaalutlusreeglite rikkumine, ei pea ringkonnakohus vajalikuks ärakuulamisega seonduvaid asjaolusid põhjalikumalt välja selgitada.

9. Seonduvalt tühistamisnõude võimalikkusega märgib ringkonnakohus, et ehkki ajutiste ülesannete täitmise periood on käesolevaks ajaks möödunud, ei ole alust vaidlustatud haldusakti tühistamist võimatuks pidada haldusakti mõju lõppemise tõttu. Kaebaja ja vastustaja vaheline varasem kohtuvaidlus tõi kaasa selle, et vastustaja pidi maksma kaebajale välja saamata jäänud palga (tl 6). Praeguses olukorras ei saa ringkonnakohus täielikult välistada, et vaidlustatud haldusakti tühistamine võib tuua kaasa samuti mingisuguse tagasitäitmise või et see omab kaebaja suhtes jätkuvalt mingisugust mõju. Seetõttu leiab ringkonnakohus, et vaidlustatud käskkirja tühistamine on võimalik. Kuna tühistamisnõue oli eelnevast nähtuvalt põhjendatud, kuulub tühistamiskaebus rahuldamisele.

10. Samuti taotleb kaebaja, et vastustajalt mõistetaks tema kasuks välja riskitasu, st palgajuhendi p 2.8 järgi teenistuja põhitööst tingitud kõrgendatud riskist makstav lisatasu. Kaebaja osundab, et palgajuhendi lisa 2 alusel on arestikambri vanema ametikoht selline kõrgendatud riskiga töö, kus ametnikule makstakse riskitasu ning kuna ta täitis arestikambri vanema ülesandeid, siis tuleks talle riskitasu maksta.

Vastustaja vaidleb kaebaja taotlusele vastu, kuid niivõrd, kui ringkonnakohus neid mõistab, väidab vastustaja seda, et kaebajal puudus õigus saada riskitasu vaidlusalusel perioodil seetõttu, et liiklusjärelevalve talituse juhi ametikoht ei kuulu palgajuhendi punktis 32 nimetatud tööliinide hulka ja samuti puudub see juhendi lisas 2 toodud tööde loetelust (tl 37p). Samas jääb ringkonnakohtule arusaamatuks, miks viitab vastustaja siinkohal liiklusjärelevalve talituse juhi ametikohale, kui vaidlustatud käskkirjaga oli kaebaja määratud täitma arestikambri vanema ametikoha ülesandeid ja liiklusjärelevalve talituse juhi ülesannetest oli ta vabastatud. Palgajuhendi p 2.8. järgi on riskitasu teenistujale põhitööst tingitud kõrgendatud riskist makstav lisatasu. Ringkonnakohus on seisukohal, et riskitasu tuleb maksta tegelikult täidetud tööülesannetest (st millise ametikoha ülesandeid tegelikult täidetakse) lähtudes, mitte sellest lähtudes, millisele ametikohale isik oli nimetatud ja kus tema teenistusülesannete täitmine oli peatatud. Vastasel juhul kujuneks absurdne olukord, kus vastustaja vabaneb riskitasu maksmise kohustusest pelgalt sellega, et määrab riskitasule õigust mitteomava ametniku ajutiselt täitma teise, riskitasu saamiseks õigustatud ametniku ülesandeid, kuid viidates selle isiku algsele ametikohale, jätta talle riskitasu maksmata.

Vastustaja ei ole vastu vaielnud sellele, et arestikambri vanema ametikoht on selline, millele on riskitasu maksmine palgajuhendi lisa 2 järgi ette nähtud. Samuti ei ole ta vastu vaielnud sellele, et kaebaja täitis ka tegelikult 17. juulist – 30. septembrini 2014 arestikambri vanema ülesandeid. Järelikult on kaebaja nõue riskitasu saamiseks õigustatud. Kaebus tuleb rahuldada ka selles osas. Ringkonnakohus ei pea võimalikuks hakata välja arvutama ja määrama riskitasu täpset suurust, kuid kohustab seda tegema vastustajat, lähtuvalt riskitasu maksmise õiguslikest alustest.

Asjaolu, et kaebajale säilitati senised palgatingimused, ei ole aluseks riskitasu mittemaksmiseks, kuna õiguslikku alust sellises olukorras riskitasu maksmisest keeldumiseks ei ole. Lisaks on riskitasu maksmine sellises olukorras ka õigustatud, kuna isik täidab sellisel juhul ikkagi faktiliselt kõrgendatud riskiga seotud ülesandeid.

11. Eeltoodust tulenevalt rahuldab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse, tühistab halduskohtu otsuse ja teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse täielikult. Ringkonnakohus möönab, et kohtuotsuse resolutsioon võib esmapilgul näida vastuoluline – ühelt poolt tühistab ringkonnakohus vaidlustatud käskkirja, millega määrati kaebaja täitma arestikambri vanema ülesandeid, kuid teiselt poolt mõistab välja arestikambri vanema ülesannete täitmise tõttu riskitasu. Samas ei ole kujunenud olukorras ringkonnakohtu hinnangul teistsugune lahendus võimalik, sest haldusakti tühistamine on hoolimata selle täitmisest haldusakti võimaliku tagasitäitmise või muu õigusliku mõju säilimise tõttu vajalik ning teisalt kaasnevad ka hiljem tühistatud haldusakti täitmisega õiguslikud tagajärjed. Käesoleval juhul on selleks õiguslikuks tagajärjeks kohustus maksta faktiliselt täidetud tööülesannete eest kaebajale riskitasu.

12. Halduskohtumenetluse seadustiku § 108 lg-st 1 tulenevalt on kaebajal õigus menetluskulude hüvitamisele. Halduskohtus taotles kaebaja riigilõivu 15 euro väljamõistmist (tl 51) ning samuti taotles ta apellatsioonkaebuselt tasutud riigilõivu 15 euro väljamõistmist (tl 106p-107). See taotlus tuleb rahuldada.

/allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ Agu Timmi Maili Lokk Einar Vene