3-14-52367/25 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Maili Lokk, Tiina Pappel, Madis Ernits Otsuse tegemise aeg ja koht 24.11.2015, Tartu Haldusasja number 3-14-52367 Haldusasi Lääne-Saare valla kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) 09.06.2014. a otsuse nr 17-6/320 ja 10.09.2014. a vaideotsuse nr 17-4/14/19 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 10.02.2015. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus PRIA apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine 28.10.2015 Menetlusosalised Kaebaja Lääne-Saare vald (kuni 29.08.2014 Lümanda vald) Esindaja v.-adv. Indrek Kukk Vastustaja (apellant) PRIA RESOLUTSIOON 1. Jätta vastuolu tõttu Euroopa Nõukogu 18.12.1995. a määruse (EÜ) nr 2988/95 „Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta“ art 3 lg-ga 1 kohaldamata kalandusturu korraldamise seaduse (01.01.2012–30.06.2014 kehtinud redaktsioonis) § 71 lg 3. 2. Rahuldada apellatsioonkaebus osaliselt, tühistada Tartu Halduskohtu 10.02.2015. a otsuse resolutsiooni punktid 1–3 ja saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast arvates, s.o kuni 28.12.2015 (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaebaja esitas PRIA-le taotlused „Euroopa Kalandusfondi 2007-2013 rakenduskava“ meetme 4.1. „Kalanduspiirkondade säästev areng“ (meede 4.1) raames toetuse saamiseks Atla sadama rekonstrueerimiseks – kalasadama ehitamiseks. Atla sadama rekonstrueerimine viidi läbi kolmes etapis: I etapp – kalasadam ja kalakai (riigihanke viitenumber 126776, hankeleping OÜga Monoliit); II etapp – lainemurdjate ehitamine (riigihanke viitenumber 126778, hankeleping OÜ-ga Mert); III etapp – Atla sadama sadamahoone ehitus, navigatsioonimärgistuse paigaldus, elektrija veeliinitööd (riigihanke viitenumber 138491, hankeleping OÜ-ga Seimkivi). 2. PRIA rahuldas 04.01.2011. a käskkirjaga nr 17-6/1 kaebaja taotluse nr 941110740074 ning määras taotlejale meetme 4.1. raames toetuse Atla sadama I etapi (kai ehitamine) ehitamise ja projekteerimise kulude hüvitamiseks summas 159 779,12 eurot. Toetus maksti kaebajale välja. 3. PRIA rahuldas 01.07.2011. a käskkirjaga nr 17-6/190 kaebaja taotluse nr 941111740145 ning määras meetme 4.1. raames toetuse Atla sadama rekonstrueerimise II etapi (lainemurdjate ehitamine) kulude hüvitamiseks summas 159 719,04 eurot. Kaebajale maksti välja 150 518 eurot. 4. Atla sadama rekonstrueerimise I etapi teostamiseks korraldas kaebaja riigihanke „Atla sadama rekonstrueerimise I etapi (kalakai ja slipi) projekteerimistööd“ ning I etapi ehitustööd teostas 14.02.2011 sõlmitud töövõtulepingu alusel OÜ Monoliit. 5. Atla sadama rekonstrueerimise II etapi teostamiseks korraldas kaebaja lihtsustatud korras menetletava hanke „Atla sadama rekonstrueerimise II etapp. Lainemurdjate ehitamine“, mille luges 15.02.2012. a otsusega nr 25 projekteerimistöid puudutavas osas lõppenuks seoses 15.12.2010 kaebaja ja Monoliit OÜ vahel projekteerimistööde töövõtulepingu nr 7-11 J4 sõlmimisega. Pärast seda alustas kaebaja Atla sadama rekonstrueerimise II etapi osas uut hankemenetlust, teavitades sellest PRIA-t 18.05.2012. a kirjaga. Uues hankemenetluses osales üks pakkuja (OÜ Mert), kelle kaebaja tunnistas 26.04.2012. a korraldusega nr 88 riigihanke hanketeates esitatud kvalifitseerimise tingimustele vastavaks. 6. 2012. aastal viis PRIA kaebaja taotluste nr 941110740074 ja nr 941111740145 osas läbi auditi ning tellis teostatud ehitustööde kulude abikõlblikkuse hindamiseks ekspertiisi Ehitusekspertiisibüroo OÜ-lt (ekspertiisi töö nr 12-488/E, tl 13-52p). 7. PRIA nõudis 24.04.2013. a otsusega nr 17-6/160 (tl 10-12) kaebajalt tagasi taotluse nr 941110740074 alusel Atla sadama rekonstrueerimise projekti I etapi ehitamiseks välja makstud toetuse summas 31 854,93 eurot. Otsuse kohaselt ei olnud kaebaja poolt toetuse kasutamisel kantud kulud summa 31 854,93 eurot abikõlblikud, kuivõrd kulud ei olnud tehtud tegelikult ehitatud mahtude osas ja mõistliku hinnaga. Kaebaja vaidlustas otsuse halduskohtus (haldusasi nr 3-13-1969). 8. 05.09.2013. a otsuse nr 17-6/370 (tl 53-55p) alusel maksis PRIA kaebajale taotluse nr 941111740145 alusel Atla sadama rekonstrueerimise projekti II etapi ehitamiseks välja toetuse summas 16 439,90 eurot ning jättis osaliselt välja maksmata toetuse summas 9 201,04 eurot. Otsuse kohaselt oli kulu summas 9 201,04 eurot mitteabikõlblik ega kuulunud väljamaksmisele. Kaebaja vaidlustas otsuse halduskohtus (haldusasi nr 3-14-35). 9. 09.06.2014. a otsusega nr 17-6/320 (tl 56-58p) nõudis PRIA kaebajalt tagasi taotluse nr 941110740074 alusel väljamakstud summast 159 779,12 eurot 25% ehk toetuse summas 2

39 944,78 eurot ja taotluse nr 941111740145 alusel väljamakstud summast 150 518 eurot 25% ehk toetuse summas 37 629 eurot, kokku 77 574,28 eurot. Otsuses on tagasinõude õiguslikuks aluseks märgitud põllumajandusministri 24.04.2008. a määruse nr 38 „Euroopa Kalandusfondi 2007-2013 rakenduskava meetme 4.1 „Kalanduspiirkondade säästev areng“ raames toetuse andmise ja kasutamise tingimused ja kord“ (määrus nr 38) § 32 lg 1 ning kalandusturu korraldamise seaduse (perioodil 01.01.2012–30.06.2014 kehtinud redaktsioonis; KTKS) § 198 lg 3 p 7, § 71 lg 2 p 1 ja p 7, lg 4, 8, 10-11, 13, 15 ja 17. 10. 10.07.2014 esitas kaebaja PRIA 09.06.2014. a otsuse peale vaide (tl 59-63p), mille PRIA jättis 10.09.2014. a vaideotsusega nr 17-4/14/19 (tl 66-68) rahuldamata. 11. 06.10.2014 esitas kaebaja Tartu Halduskohtule kaebuse (tl 2-8), milles palus PRIA 09.06.2014. a otsuse nr 17-6/320 ja PRIA 10.09.2014. a vaideotsuse nr 17-4/14/19 tühistada. 12. Vastustaja palus kaebusele esitatud vastuses (tl 87-90p) jätta kaebus rahuldamata. 13. Tartu Halduskohus rahuldas 10.02.2015. a otsusega kaebuse ning tühistas PRIA 09.06.2014. a otsuse nr 17-6/320 ja 10.09.2014. a vaideotsuse nr 17-4/14/19. PRIA otsuse aluseks on KTKS § 71 lg 2 p 7. Kuivõrd kaebaja oli ostja riigihangete seaduse mõistes, tuli vastavalt KTKS § 198 lg 3 p-le 7 projektiga seotud hangete tegemisel järgida ka riigihangete nõudeid. KTKS § 68 lg 1 annab PRIA-le õiguse riikliku järelevalve teostamiseks KTKS ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete täitmise kontrollimiseks. Kuna toetuse taotleja oli KTKS § 198 lg 3 p 7 kohaselt teiste kohustuste kõrval kohustatud kinni pidama riigihangete seaduse nõuetest, siis oli PRIA-l õigus kontrollida taotleja poolt ka sellest kohustusest kinnipidamist. Vaidlustatud otsus kuulub tühistamisele KTKS § 71 lg-s 3 sätestatud tähtaja – 90 kalendripäeva arvates otsuse rikkumisest teadasaamisest – olulise ületamise tõttu. PRIA 09.06.2014. a otsuse järgi on kaebaja RHS nõuete rikkumine kindlaks tehtud PRIA poolt 2012. aastal läbi viidud auditiga ja PRIA poolt OÜ-lt Ehitusekspertiisibüroo tellitud ekspertarvamusega. PRIA siseauditi osakonna kokkuvõte auditi tulemustest on koostatud 04.01.2013. OÜ Ehitusekspertiisibüroo poolt on ekspertiisi tulemuste kokkuvõte koostatud novembris 2012 ehk auditiga samaaegselt. Seega saab järeldada, et RHS nõuete rikkumisest saadi toetuse andja poolt lõplikult teada hiljemalt jaanuaris 2013. Arvestades KTKS § 71 lg 3 sätestatut, oleks toetuse tagasinõudmise otsus tulnud teha hiljemalt enne 01.05.2013. Vaidlustatud 09.06.2014. a otsus on aga tehtud enam kui aastase hilinemisega. KTKS § 71 lg 3 puhul ei ole tegemist toetuse tagasinõudmise aegumistähtajaga. Toetuse tagasinõudmise tähtaeg tuleneb Euroopa Nõukogu 18.12.1995. a määrusest (EÜ) nr 2988/95 „Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta“ (määrus nr 2988/95), mille art 3 lg 1 kohaselt on üldine aegumistähtaeg tagasinõude menetluse algatamiseks neli aastat eeskirjade eiramise toimepanekust. Jätkuvate ja korduvate eiramiste korral hakatakse aegumistähtaega arvestama päevast, mil eiramine lõpeb. Kohus leiab, et KTKS § 71 lg-s 3 määratud 90-päevane tähtaeg on sätestatud ka selleks, et juhul, kui nõuete rikkumine on kindlaks tehtud, saabuks selgus rikkumise tagajärgede suhtes võimalikult lühikese ajaga. Toetuse tagasinõudmine ei saa toimuda suvalisel ajal. Antud juhul ei nähtu ka, et toetuse saaja enda tegevus oleks olnud takistuseks otsuse tähtaegseks lahendamiseks, samuti ei nähtu, et vastustaja oleks asja lahendamise tähtaega pikendanud. Kuivõrd PRIA on kaebaja samade toetuse taotluste osas juba 2013. aastal teinud kas toetuse tagasinõudmise otsuse (taotluse nr 941110740074 osas 24.04.2013) või toetuse osalise välja maksmata jätmise (taotluse nr 94111740145 osas 05.09.2013), ning ka eelnevate otsuste tegemisel ja toetuse tagasinõudmisel või vähendamisel on PRIA lähtunud kaebaja poolt RHS 3

nõuete rikkumise asjaoludest, siis kannab vaidlustatud otsusega toetuse tagasinõudmine endas karistuslikku iseloomu. Eelnev ei tähenda, et riigihangete reeglite eiramine ei ole iseseivalt rikkumine, mille eest saaks toetust tagasi nõuda, kuid antud juhul on eelnevalt kaebajalt kindel summa tagasi nõutud või talle välja maksmata jäetud. Kui vastustaja lähtus toetuse tagasinõudmisel protsendi määramisel määruse nr 278 § 111 lõikest 3, siis tuli arvestada ka sama määruse § 111 lõikes 1 toodud piirangut, mille kohaselt § 111 lg-tes 2-9 toodud protsendid on kohaldatavad ainult juhul, kui rikkumise tõttu tekkinud kahju suurust ei ole võimalik hinnata ja selle hindamine on ebamõistlikult ajaja ressursimahukas. Vaidlustatud otsuses sellekohane põhjendus puudub. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 14. 11.03.2015 esitas PRIA Tartu Halduskohtu 10.02.2015. a otsuse peale apellatsioonkaebuse (tl 148-151), milles palub halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue otsuse, millega jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata. Vajadusel palub vastustaja küsida Euroopa Kohtult eelotsust tuvastamaks määruse nr 2988/95 artiklis 3 toodud toetuse tagasinõudmise algatamise nelja aastase tähtaja ülimuslikkust KTKS § 71 lg-s 3 sätestatud 90 kalendripäeva pikkuse tähtaja suhtes. 1) PRIA hinnangul ei saa KTKS § 71 lg-s 3 toodud 90-päevase tähtaja alguseks lugeda PRIA siseauditi osakonna poolt koostatud auditi tulemuste kokkuvõtte kuupäeva (04.01.2013). PRIA koosneb erinevatest struktuuriüksustest, millistel kõigil oma funktsioonid ja tööülesanded, mis tulenevad nii PRIA põhimäärusest kui ka osakondade põhimäärustest. Euroopa Liidu poolt kaasfinantseeritavate toetuste menetlemine on reguleeritud vastavate protseduuridega, kus iga menetluses osaleva struktuuriüksuse tegevused on väga täpselt reglementeeritud. Euroopa Kalandusfondi 2007-2013 Eesti rakenduskava toetuste menetlemine toimub eelkõige PRIA arengutoetuste osakonna kalandustoetuste büroo poolt. Põllumajandusministri 21.07.2000. a määrusega nr 52 kehtestatud PRIA põhimääruse § 17 pdes 1 ja 11 sätestatud PRIA siseauditi osakonna ja arengutoetuste osakonna põhiülesannetest nähtuvalt ei kuulu siseauditi osakonna ülesannete hulka toetuste taotluste menetlemises osalemine, sealhulgas menetluse käigus tehtavate otsuste aluseks olevate asjaolude tuvastamine. Vastavaid ülesandeid ei tulene siseauditi osakonnale ka osakonna põhimäärusest. Euroopa Kalandusfondi 2007-2013 Eesti rakenduskava toetuste menetlemise osakondade vahelise protseduuri punkt 6.10.1 sätestab, et kui pärast toetuse väljamaksmist selgub, et esinevad alused toetuse tagasinõudmiseks, tuleb teha vastavasisuline ettepanek, mis kooskõlastatakse vastavalt lisas 1 toodud tabelile. Nimetatud ettepanek ehk dokument, milles tuvastati kaebaja poolsed rikkumised, mis tõid kaasa toetuse tagasinõudmise, koostati PRIA poolt 06.05.2014. Seega ei saa lugeda KTKS § 71 lgs 3 toodud 90-päevase tähtaja alguseks mitte PRIA siseauditi osakonna poolt 04.01.2013 koostatud auditi tulemuste kokkuvõtet, vaid asutuse ja osakonna põhimäärusest tulenevat tööülesannet täitnud ning asjakohaste menetlusprotseduuride järgi käitunud struktuuriüksuse poolt 06.05.2014 koostatud ettepanekut kaebaja taotluste 941110740074 ja 941111740145 toetuste tagasinõudmiseks. 2) PRIA siseauditi osakonna poolt 04.01.2013 koostatud auditi tulemuste kokkuvõtet ei saa lugeda KTKS § 71 lg-s 3 toodud 90 päevase tähtaja algust fikseerivaks aluseks ka selle sisust lähtudes. Auditi tulemuste kokkuvõtte tekstist ei tulene, et rikkumised oleksid lõplikult tuvastatud. PRIA siseauditi osakonna poolt 04.01.2013 koostatud auditi tulemuste kokkuvõte annab PRIA kalandustoetuste büroole juhised edasiseks tegutsemiseks ning nende hulgas ei ole nõuet koheselt alustada toetuse tagasinõudmist. Seega on antud dokumendi näol tegemist tähelepanu juhtimisega võimalikule rikkumisele ning selle käsitlemine Tartu Halduskohtu poolt rikkumisest teadasaamise alusena ei ole õiguspärane. 3) Samuti ei saa rikkumisest teadasaamiseks lugeda PRIA poolt Ehitusekspertiisibüroo OÜ-lt tellitud eksperthinnangus nr 12-488/E punktis 7.2 viidatud puudusi. Asjaolu, et ekspert 4

riigihangete seaduse rikkumised ekspertiisiaktis omapoolselt tuvastas ja fikseeris, ei tähenda, et need leidsid koheselt tuvastamist ka PRIA poolt. Antud ekspertiisiakt oli üheks aluseks PRIA poolsete vastavate menetlustoimingute läbiviimiseks riigihangete seaduse rikkumiste lõplikuks tuvastamiseks, kuna antud juhul oli PRIA poolt tellitud ehituslik ekspertiis, mitte riigihangete seadusele vastavuse ekspertiis. Riigihangete seaduse rikkumise asjaolud said kinnituse 06.05.2014 koostatud ettepanekus Lümanda Vallavalitsuse taotluste 941110740074 ja 941111740145 toetuste tagasinõudmiseks. 4) Tulenevalt Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse printsiibist on KTKS § 71 lõikes 3 sätestatud tähtaega võimalik kohaldada üksnes nendel juhtudel, kui Euroopa Liidu õigus ei sätesta teisiti. Vastavalt määruse nr 2988/95 art 3 lõikele 1 on aegumistähtaeg menetluste algatamiseks neli aastat eeskirjade eiramise toimepanekust alates. Määruse nr 2988/95 art 3 ei reguleeri üksnes tagasinõudmise menetluse algatamise tähtaega (milline ekslik mulje võib jääda õigusakti eestikeelsest tekstist), vaid pigem kogu tagasinõudmise menetluse läbiviimise tähtaega (the limitation period for proceedings shall be four years). Hõlmates kogu menetluse läbiviimise tähtaja, sätestab art 3 mh ka selle, millise aja jooksul tuleb teha tagasinõudmise otsus. Kui siseriikliku õiguse puhul käsitatakse menetlustähtaegasid vaid üldise orinetiirina, siis tuleks Euroopa Liidu õiguse rakendamisel lähtuda samast põhimõttest. PRIA hinnangul ei saa siseriikliku õigusnormiga lühendada tagasinõudmise tähtaega, mistõttu ei ole võimalik KTKS § 71 lõiget 3 antud juhul kohaldada. 5) Kuna antud juhul on ilmselgelt tegemist vastuoluga Euroopa Liidu õiguse ja siseriikliku õiguse vahel on PRIA arvates asjakohane küsida Euroopa Kohtult eelotsust tuvastamaks määruse nr 2988/95 artiklis 3 toodud toetuse tagasinõudmise algatamise nelja aastase tähtaja ülimuslikkust KTKS § 71 lg 3 sätestatud 90 kalendripäeva pikkuse tähtaja suhtes. 6) Väär on halduskohtu seisukoht selles, et vaidlustatud otsuse puhul võib olla tegemist karistusliku iseloomuga haldusaktiga. Varasemate tagasinõuete puhul tuvastati ekspertiisiga taotleja poolt tegemata tööd või tavapärasest kõrgema hinnaga tööd, mille eest oli toetus välja makstud ning milliste summade kohta PRIA algatas tagasinõude. Varasemates tagasinõuetes omavad viited riigihangete seaduse rikkumisele kirjeldavat iseloomu illustreerimaks taotleja käitumist. Erinevate rikkumiste puhul tehtavad toetuse tagasinõuded ei ole üksteist välistavad. 15. Kaebaja palub kohtule edastatud vastuses apellatsioonkaebusele (tl 157-159p) jätta see rahuldamata. 1) PRIA on rikkunud KTKS §-s 71 lg 3 toodud tähtaega. PRIA-l on küll õigus kehtestada õigusaktides ettenähtud menetluste läbiviimiseks protseduurireeglid, ent sellisel juhul on tegemist üksnes halduse sisese eeskirjaga, mille eesmärgiks on seadusega antud diskretsioonivolituse ühetaoline ning nõuetekohane (sh tähtaegne) realiseerimine. Seejuures lasub KTKS-st tulenev kohustus teha ettekirjutus toetuse tagasinõudmiseks hiljemalt 90 päeva jooksul rikkumisest teadasaamisest, mitte konkreetsel PRIA osakonnal, vaid PRIA-l tervikuna ning seda sõltumata ametkondlikust töökorraldusest. 2) Arusaamatuks jääb PRIA väide selle kohta, et tegelikult saadi väidetavatest riigihangete rikkumisele viitavatest asjaoludest teada alles 06.05.2014 koostatud dokumendis. Nimetatud dokumendis on tehtud üksnes ettepanek vastustajalt toetuse tagasinõudmiseks. Väidetavad rikkumised on sedastatud PRIA siseauditi osakonna poolt 04.01.2013 koostatud dokumendis „Kokkuvõte auditi tulemustest“, lisaks on riigihanke nõuete väidetavale rikkumisele viidatud Ehitusekspertiisibüroo OÜ töös nr 12-488-E. Kõik PRIA poolt väidetud asjaolud, mis on olnud vaidlustatud otsuse aluseks, pidid olema PRIA-le teada juba hiljemalt 2013. a alguses. PRIA on tuginenud väidetavatele riigihanke nõuete rikkumistele juba 05.09.2013. a otsuses nr 17-6/370. 3) KTKS § 71 lg-s 3 toodud tähtaja näol on tegemist õigust lõpetava tähtajaga. Nimetatud tähtaja eesmärgiks on kaitsta haldusvälist isikut, seades tagasinõude esitamisele ajalised piirid. Ühelt poolt on KTKS § 71 lg-s 3 sätestatud tähtaja eesmärgiks tagada, et menetlus 5

viiakse haldusvälise isiku suhtes läbi võimalikult kiirelt ja efektiivselt. Teisalt kaitseb osundatud säte isiku õiguspärast ootust, et kontrollitud taotluse ning revideeritud kuludokumentide ja muude esitatud andmete põhjal kord juba väljamakstud toetuse andmise õiguspärasust kontrollitakse mõistliku aja jooksul ning toetust ei nõuta enam pärast eelnimetatud mõistlikku aja möödumist tagasi. Antud juhul oli PRIA vastustaja tegevusega detailselt kursis ning kiitis nii valitud hangete liigid, hankelepingute sõlmimise kui ka täiendused heaks. Kuivõrd PRIA enda hinnangul tuli taotleja poolt riigihangete nõuete täitmist kontrollida kogu menetluse vältel, pidanuks ta tuvastama asjaolud, mis PRIA hinnangul viitavad rikkumisele juba 2012. aastal, mil alustati II etapi ehitust ning kooskõlastati pakkuja asendamine PRIA-ga. 4) KTKS § 71 lg 3 ja määruse nr 2988/95 art 3 vahel puudub vastuolu, mis tooks kaasa KTKS § 71 lg 3 kohaldamata jätmise või vajaduse taotleda Euroopa Kohtult selles osas eelotsust, kuna KTKS § 71 lg 3 ja määruse nr 2988/95 art 3 reguleerivad olemuslikult erinevaid tähtaegu. Ka halduskohus on eristanud ühelt poolt Nõukogu määrusest tulenevat toetuse tagasinõudmise menetluse alustamise tähtaega ja tähtaega, mis on ette nähtud nimetatud menetluse tulemusena antava ettekirjutuse tegemiseks (KTKS § 71 lg 3). Määruse nr 2988/95 art 1 kohaselt kehtestatakse sellega üksnes üldised eeskirjad ühenduse õiguse suhtes toimunud eeskirjade eiramise ühtse kontrolli ja ning haldusmeetmete ja -karistuse kohta. Seejuures tuleneb artiklist 2, et konkreetsed regulatsioonid kontrolli läbiviimiseks ja meetmete kohaldamiseks kehtestatakse liikmesriikide enda õigusaktidega. Nimetatud halduskontroll ja kohaldatavad meetmed peavad olema seejuures proportsionaalsed ja tõhusad (art 2 lg 1). Proportsionaalsuse ja tõhususe nõudega on kooskõlas see, et liikmesriik sätestab siseriiklike õigusaktidega konkreetsed tähtajad, mida pädev ametiasutus on kohustatud kontrollimenetlust läbi viies järgima. Kaebaja leiab, et kooskõlas KTKS § 71 lg-ga 5 ei sätesta KTKS § 71 lg 3 mingil moel lühemat perioodi menetluste läbiviimiseks võrrelduna määruse nr 2988/95 art 3 lg-s 1 toodud 4-aastase tähtajaga, vaid KTKS § 71 lgst 5 tulenevalt on menetluse läbiviimise tähtaeg pikem (10 aastat toetuse väljamaksmisest). Seega võib PRIA alustada menetlust ka hiljem, kui määruses nr 2988/95 märgitud tähtaja jooksul, ent ettekirjutus tuleb teha 90 kalendripäeva jooksul rikkumise tuvastamisest. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 16. Ringkonnakohus leiab, et vastuolu tõttu määruse nr 2988/95 art 3 lg-ga 1 tuleb jätta kohaldamata KTKS § 71 lg 3. Apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt, halduskohtu otsuse resolutsiooni punktid 1–3 tuleb tühistada ja asi tuleb saata halduskohtule uueks läbivaatamiseks. 17. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et halduskohus on ekslikult rahuldanud kaebuse tuginedes KTKS § 71 lgle 3, mille järgi teeb KTKS § 71 lg-tes 1 ja 2 sätestatud juhtudel PRIA kalandusturu toetuse tagasinõudmise otsuse rikkumisest teadasaamisest arvates 90 kalendripäeva jooksul. KTKS-s sätestatud tähtaega ei saa käsitada toetuse tagasinõuet välistava tähtajana, kuna tulenevalt määruse nr 2988/95 art 3 lõikest 1 on üldine aegumistähtaeg tagasinõude menetluse algatamiseks neli aastat eeskirjade eiramise toimepanekust. Jätkuvate ja korduvate eiramiste korral hakatakse aegumistähtaega arvestama päevast, mil eiramine lõpeb. Mitmeaastaste programmide korral ei aegu asi mingil juhul enne programmi täielikku lõpetamist. Tagasinõudmise menetluse aegumistähtaeg katkeb, kui pädev asutus teatab kõnealusele isikule eiramisega seotud juurdluse algatamisest. Asi aegub lõplikult päeval, mil kahekordse aegumistähtajaga võrdne ajavahemik saab läbi, ilma et pädev asutus oleks määranud karistust. Määruse nr 2988/95 art 3 lg 3 lubab liikmesriikidel kohaldada lõikes 1 sätestatust üksnes pikemat (mitte lühemat) ajavahemikku. Määruse nr 2988/95 art 1 lg 1 kohaselt võetakse Euroopa ühenduste finantshuvide kaitsmiseks käesolevaga vastu 6

üldised eeskirjad ühenduse õiguse suhtes toimunud eeskirjade eiramise ühtse kontrolli ning haldusmeetmete ja -karistuste kohta. Sama artikli lg 2 järgi tähendab „eeskirjade eiramine“ ühenduse õiguse mis tahes sätte rikkumist ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks ühenduste üldeelarvet või nende juhitavaid eelarveid kas otse ühenduste nimel kogutud omavahenditest laekunud tulu vähenemise või kaotamise või põhjendamatu kuluartikli tõttu. Euroopa Kohus on selgitanud määruses nr 2988/95 sätestatud tähtaja tähendust järgmiselt: „[…] määruse nr 2988/95 artikli 1 lõikes 1 kehtestatakse „üldised eeskirjad [liidu] õiguse suhtes toimunud eeskirjade eiramise ühtse kontrolli ning haldusmeetmete ja -karistuste kohta“ ning need eeskirjad kehtestatakse sama määruse põhjendusest 3 tulenevalt selleks, et „võidelda igasuguse [liidu] finantshuve kahjustava tegevuse vastu mis tahes alal“ […] Niisiis määratakse määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 esimeses lõigus menetluse alustamise aegumistähtaeg, mis algab eeskirjade eiramise toimepanekust, mis vastavalt sama määruse artikli 1 lõikele 2 tähendab „[liidu] õiguse mis tahes sätte rikkumist ettevõtja tegevuse või tegevusetuse kaudu, mis kahjustab või kahjustaks [liidu] üldeelarvet […]“ […] Siit tuleneb, et määruse nr 2988/95 artikli 3 lõige 1 on kohaldatav nii eeskirjade eiramisele, mille eest võidakse määrata halduskaristus selle määruse artikli 5 tähenduses, kui ka eeskirjade eiramisele, mille puhul võidakse võtta haldusmeetmeid määruse artikli 4 mõttes, st meetmeid, mille sisu on alusetult saadud soodustuse äravõtmine, kuid mida ei käsitleta siiski karistusena […] Määruse nr 2988/95, eelkõige selle artikli 3 lõike 1 esimese lõigu vastuvõtmisega soovis liidu seadusandja kehtestada antud valdkonnas üldise aegumisnormi, mille eesmärk on ühelt poolt määratleda kõikides liikmesriikides kohaldatav minimaalne tähtaeg ja teiselt poolt loobuda võimalusest tagasi nõuda liidu eelarvest põhjendamatult saadud summasid nelja aasta möödumisel vaidlusaluste maksetega seotud rikkumise toimepanemisest […] Seega määratles liidu seadusandja määruse nr 2988/95 artikli 3 lõike 1 vastuvõtmisega, ilma et see piiraks nimetatud artikli lõike 3 kohaldamist, üldise aegumisnormi, millega ta tahtlikult lühendas neljale aastale ajavahemiku, mille jooksul liikmesriikide pädevad asutused peaksid või oleksid pidanud liidu nimel ja liidu eelarve huvides sellised põhjendamatult antud soodustused tagasi nõudma […], jättes siiski välja menetluse algatamise selliste eksimuste ja eeskirjade eiramise suhtes, mille toimepanijaks on siseriiklikud asutused ise […] Määruse nr 2988/95 artikli 3 lõikes 3 ette nähtud võimaluse raames säilib liikmesriikidel lai kaalutlusõigus nende pikemate aegumistähtaegade kehtestamisel, mida nad soovivad kohaldada liidu finantshuve kahjustava rikkumise korral […]“ (EKo 17.09.2014, C341/13, p 43-45, 49-50, 55). Eelnevast tulenevalt leiab ringkonnakohus, et määrus nr 2988/95 kohaldub ka käesoleval juhul. Tegemist on acte claire’iga, mis ei vaja tõlgendamiseks Euroopa Kohtult eelotsuse küsimist, kuna seda on juba piisavalt selgitatud. Teisal on Euroopa Kohus selgitanud, et „kuritarvituse või hooletuse tagajärjel kaotatud summade tagasinõudmine peab toimuma määruse nr 4253/88 artikli 23 lõike 1 alusel ja siseriiklikus õiguses kehtiva korra kohaselt, kuid siseriikliku õiguse kohaldamine ei tohi kahjustada ühenduse õiguse kohaldamist ja tõhusust ning selle tagajärjel ei tohi eeskirju eirates antud summade tagasinõudmine muutuda praktiliselt võimatuks. Siseriikliku kohtu ülesanne on tagada ühenduse õiguse kohaldamine täiel määral, jättes vajadusel kohaldamata või tõlgendades niisugust siseriiklikku normi […], mis ühenduse õiguse kohaldamist takistab“ (EKo 13.03.2008, liidetud kohtuasjad C-383/06–C-385/06, p 59). Ringkonnakohus leiab, et sama põhimõte peab kehtima ka määruse nr 2988/95 art 3 lg 1 suhtes. Seega ei saa Eesti seadusandja sätestada määruse nr 2988/95 art 3 lõikes 1 sätestatud 4-aastasest aegumistähtajast lühemat tähtaega, mis välistaks tagasinõude. Kuna KTKS § 71 lg 3 puhul oli tegemist seaduses sätestatud tähtajaga, mis kollideerub määruse nr 2988/95 art 3 lg-s 1 sätestatud tähtajaga, siis tuleb KTKS § 71 lg 3 tulenevalt Euroopa Liidu õiguse kohaldamise esimuse põhimõttest ja õigusselguse huvidest käesoleval juhul kohaldamata jätta (HKMS § 158 lg 4, § 162 lg 2). 7

18. Halduskohus leidis, et KTKS § 71 lg 3 puhul ei ole tegemist toetuse tagasinõudmise aegumistähtajaga, vaid KTKS § 71 lg-s 3 määratud 90-päevane tähtaeg on sätestatud ka selleks, et juhul, kui nõuete rikkumine on kindlaks tehtud, saabuks selgus rikkumise tagajärgede suhtes võimalikult lühikese ajaga. Toetuse tagasinõudmine ei saa halduskohtu arvates toimuda suvalisel ajal. Kaebaja on väitnud, et KTKS § 71 lgst 5 tulenevalt on menetluse läbiviimise tähtaeg pikem (10 aastat toetuse väljamaksmisest), mistõttu võib PRIA alustada menetlust ka hiljem, kui määruses nr 2988/95 märgitud tähtaja jooksul, ent ettekirjutus tuleb teha 90 kalendripäeva jooksul rikkumise tuvastamisest. Ringkonnakohus halduskohtu viidatud seisukohaga ega kaebaja viimati nimetatud seisukohaga ei nõustu. KTKS § 71 lg 5 sätestab, et Euroopa Kalandusfondi toetuse tagasinõudmise otsuse võib teha hiljemalt 31.12.2025; muu kalandusturu toetuse tagasinõudmise otsuse võib teha kalandusturu toetuse väljamaksmisest arvates 10 aasta jooksul. Ringkonnakohus on seisukohal, et KTKS § 71 lg 5 kujutab endast tähtaja pikendamist määruse nr 2988/95 art 3 lg 3 mõttes. Kuid see järeldus ei kõrvalda KTKS § 71 lg 3 vastuolu määruse nr 2988/95 art 3 lgga 1. Erinevalt halduskohtust leiab ringkonnakohus, et toetuse tagasinõudmise ajahetk ei ole määruse nr 2988/95 art 3 lg 1 valguses oluline. Küll aga on määruse nr 2988/95 art 3 lg-ga 1 vastuolus nõudeõigust välistav tähtaeg, mis on lühem kui art 3 lg-s 1 sätestatud tähtaeg. Seetõttu ei ole oluline, mis liiki tähtajaga on tegu KTKS § 71 lg-s 3 sätestatud tähtaja puhul. 19. Ringkonnakohus leiab, et argumendid PRIA sisemise asjaajamise kohta ei ole eelnevast tulenevalt asjakohased, ega pea vajalikuks nende suhtes seisukohta kujundada. Määruse nr 2988/95 art 3 lg-s 1 sätestatud 4aastane tähtaeg ei olnud PRIA 09.06.2014. a otsuse tegemise ajal igal juhul veel möödas. Küll aga on vajalik võtta seisukoht halduskohtu otsuse ülejäänud põhjenduste osas. 20. Halduskohus on asunud seisukohale, et PRIA otsuse aluseks on KTKS § 71 lg 2 p 7, kuid jätnud täielikult hindamata, kas selle normi eeldused on täidetud ja kas PRIA 09.06.2014. a otsus on nimetatud osas nõutaval määral põhjendatud. KTKS § 71 lg 2 p 7 kohaselt võib PRIA lisaks KTKS § 71 lõikes 1 nimetatud alustele nõuda Euroopa Kalandusfondi toetuse, välja arvatud tehnilise abi, või kalamajandusliku riigiabi täielikku või osalist tagasimaksmist, kui toetuse saaja ei ole täitnud talle pandud kohustusi. 21. Halduskohus on leidnud, et PRIA 09.06.2014. a otsus on karistusliku iseloomuga. Ringkonnakohus leiab, et halduskohtu seisukoht võib sisaldada endas vastuolu, kuna halduskohus on asunud eelnevalt seisukohale, et PRIA 09.06.2014. a otsuse õiguslikuks aluseks on KTKS § 71 lg 2 p 7. Ringkonnakohus leiab, et kui KTKS § 71 lg 2 p 7 eeldused on täidetud, siis ei saa toetuse tagasinõudmine olla karistusliku iseloomuga. 22. Halduskohus on kritiseerinud PRIA teguviisi ka seetõttu, et PRIA oli kaebajalt eelnevalt juba kindla summa tagasi nõudnud või talle välja maksmata jätnud. Ringkonnakohus osutab sellele, et PRIA tugines 24.04.2013. a otsuses nr 176/160 ja 05.09.2013. a otsuses nr 17-6/370 teistele alustele kui 09.06.2014. a otsuses. Kas ja kuivõrd selline korduv tagasinõudmine on lubatav, on jäänud halduskohtu poolt sisuliselt hindamata. 23. Halduskohus on täiendavalt tuginenud määruse nr 278 § 111 lg 1 rikkumisele PRIA poolt. Ringkonnakohus ei nõustu ka selle etteheitega. PRIA on vastuses kaebusele selgitanud, et määrus nr 278 oli üksnes PRIA kaalutlusotsuse tegemise aluseks. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et PRIA on üksnes kaalutlust teostades võtnud analoogiale tuginedes arvesse määruses nr 278 sätestatut, et mitte sattuda vastuollu määrusandja väärtushinnangutega. Tegemist on kaalutlusotsuse põhjenduse raames esitatud legitiimse kaalutlusega. 8

24. Ringkonnakohus märgib veel, et PRIA tugines 09.06.2014. a otsuse kaalumise põhjenduses Komisjoni 19.12.2013. a otsuse nr C(2013)9527final lisa punktis 2.1 oleva tabeli alapunktile 2. Nimetatud alapunkti järgi soovib Komisjon, et toetus nõutaks tagasi kas 25% või 100% ulatuses vastavalt sellele, kas hanketeade oli piisav, et ka teiste Euroopa Liidu liikmesriikide ettevõtted saaksid riigihankel osaleda. PRIA on lähtunud kaebajale soodsamast tõlgendusest ning nõudnud tagasi 25% toetusest. Komisjoni 19.12.2013. a otsuse nr C(2013)9527final õiguslikuks aluseks on märgitud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25.10.2012. a määruse (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju, art 80 lg 4, mille kohaselt peab komisjon: i) kohaldama liikmesriikide suhtes finantskorrektsioone, et arvata liidu rahastatavatest kuludest välja sellised maksed, mis on tehtud kohaldatavat õigust rikkudes; ii) võtma finantskorrektsioonide puhul aluseks kindlakstehtud põhjendamatult kulutatud summade suuruse ja nende rahalise mõju eelarvele ning kui neid summasid ei ole võimalik täpselt kindlaks teha, võib komisjon kohaldada ekstrapoleeritud või kindlamääralisi korrektsioone vastavalt valdkondlikele eeskirjadele; iii) võtma finantskorrektsiooni summa üle otsustades arvesse kohaldatava õiguse rikkumise olemust ja raskusastet ning rahalist mõju eelarvele, sealhulgas juhtimisja kontrollisüsteemide puuduste korral. Samuti on Komisjoni otsuse nr C(2013)9527 õiguslikuks aluseks märgitud nõukogu 27.07.2006. a määruse (EÜ) nr 1198/2006 „Euroopa Kalandusfondi kohta“ artiklid 97 ja 98. Nimetatud artiklid annavad Euroopa Komisjonile õiguse teha finantskorrektsioone liikmesriikide suhtes Euroopa Kalandusfondi poolt rahastatud toetuste kasutamisel avastatud puuduste korral. Samuti on Komisjon otsuse nr C(2013)9527final preambuli punktis 5 viidanud, et otsusega ajakohastatakse riigihankeeeskirjade eiramisega seotud finantskorrektsioonide kohta programmitöö perioodideks 2000– 2006 ja 2007–2013 antud suunised. Kaebaja on halduskohtule esitatud kaebuses tuginenud sellele, et Komisjoni otsus nr C(2013)9527, millest PRIA toetuse tagasinõudmisel ja summa suuruse määramisel lähtus, ei ole käesoleval juhul kohaldatav, kuivõrd selles toodud juhiseid kaalutlusotsuse tegemiseks ei ole võimalik rakendada menetlustele, mis on viidud läbi enne 2013. aastat. Ringkonnakohus leiab, et käesoleva kohtuvaidluse tulemust võib ka hinnang sellele kaebaja argumendile mõjutada. Halduskohus on jätnud ka antud küsimuses seisukoha kujundamata. 25. Eelnevast tulenevalt leiab ringkonnakohus, et halduskohtu lahend ei ole seaduse kohaselt olulises ulatuses põhjendatud ja ringkonnakohtul ei ole võimalik puudust kõrvaldada. Asja sisuline otsustamine tähendaks vähemalt ühe kohtuastme äralõikamist ja sisulise vaidluse kandumist Riigikohtusse esimese astme kohtuna, sest poolte seisukohavõtud ringkonnakohtus keskendusid KTKS § 71 lg 3 kohaldatavusele. Halduskohtu otsuse resolutsiooni punktid 1–3 tuleb seega apellatsioonkaebuse ja selle vastuväidete põhjendustest olenemata tühistada ja saata asi uueks arutamiseks halduskohtule tagasi (HKMS § 199 lg 2 p 2). 26. Kuna ringkonnakohus tühistab halduskohtu otsuse ja saadab asja uueks arutamiseks halduskohtule tagasi, siis ta ei otsusta menetluskulude jaotust. Maili Lokk Tiina Pappel Madis Ernits /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ 9