3-13-1357/56 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe Otsuse tegemise aeg ja koht 29. oktoober 2015, Tallinn Haldusasja number 3-13-1357 Haldusasi OÜ VKG Kaevandused kaebus Keskkonnaministeeriumi kantsleri 21. mai 2013. a vastuse nr 12.9/13/3923-2 tühistamiseks ja Keskkonnaministeeriumi kohustamiseks lahendada uuesti OÜ VKG Kaevandused 6. mai 2013. a taotlus kaevandamislubade muutmiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 3. märtsi 2015. a otsus Menetlusosalised Kaebaja – OÜ VKG Kaevandused, esindajad v.adv Toomas Tamme ja v.adv Triin Biesinger-Jussman Vastustaja – Keskkonnaministeerium, esindajad v.adv Jüri Leppik ja v.adv Tiia Nurm Menetluse alus ringkonnakohtus OÜ VKG Kaevandused apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine 30. september 2015

RESOLUTSIOON

1. Jätta OÜ VKG Kaevandused apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 3. märtsi 2015. a otsus haldusasjas nr 3-13-1357 muutmata. 2. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 30. novembril 2015 (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses

3-13-1357 2(8) (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ VKG Kaevandused esitas 06.05.2013 kirjaga nr KAk/178 maapõueseaduse (MaaPS) § 42 lg 1 p-de 2 ja 6 alusel Keskkonnaministeeriumile taotluse muuta temale kuuluvate kehtivate põlevkivi kaevandamise lubade KMIN-055 (Ojamaa põlevkivikaevandus) ja KMIN-066 (Sompa kaevandus) maksimaalset lubatud aastamäära, sätestades lubade ühiseks maksimaalseks aastamääraks kokku 4372 tuhat tonni. Taotleja leidis, et olemasolev põlevkivi kaevandamismahtude jaotus on vastuolus Eesti ja Euroopa Liidu konkurentsireeglitega ning vajab kohest muutmist. OÜ VKG Kaevandused reaalne vajadus põlevkivi järele on vähemalt 4,5 miljonit tonni aastas ning see vajadus kasvab. Eesti Energia Kaevandused AS ja OÜ VKG Kaevandused vahel varasemalt kehtinud pikaajalise põlevkivitarne lepingu maht 1,6 miljonit tonni arvestati Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 põhjendamatult Eesti Energia Kaevandused AS kaevemahu hulka ning see maht kuulub nimetatud tarnelepingu lõppemisega seoses üleandmisele OÜ-le VKG Kaevandused.

2. Keskkonnaministeerium jättis 21.05.2013 vastusega nr 12.9/13/3923-2 taotluse rahuldamata. Maksimaalne põlevkivi kaevandamise aastamäär kaevandamisloa omanikele on määratud Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319, mille kohaselt on OÜ-le VKG Kaevandused määratud maksimaalseks põlevkivi kaevandamise aastamääraks 2772 tuhat tonni. Taotleja olemasolev maksimaalne lubatud aastamäär kahe kaevandamisloa peale kokku on 3500 tuhat tonni tingimusel, et kõikide kaevandamislubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui 2772 tuhat tonni põlevkivi. MaaPS § 26 lg-s 51 sätestatust tulenevalt saab 10.08.2009 käskkirja nr 1319 muutmise aluseks olla ainult kaevandamisloa omanike vaheline kokkulepe, mis ministeeriumile teadaolevalt puudub.

3. OÜ VKG Kaevandused esitas 20.06.2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse Keskkonnaministeeriumi 21.05.2013 vastuse nr 12.9/13/3923-2 tühistamiseks ja vastustaja kohustamiseks lahendada uuesti kaebaja 06.05.2013 taotlus.

4. Tallinna Halduskohus jättis 03.03.2015 otsusega OÜ VKG Kaevandused kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Keeld kaevandada aastas rohkem kui 2772 tuhat tonni põlevkivi tulenes kaebajale 10.08.2009 käskkirjast nr 1319. MaaPS § 251 kohaselt on põlevkivi aastane kaevandamismäär kalendriaastas kõigi lubade peale kokku 20 miljonit tonni. Varem kehtinud load viidi nimetatud sättega kooskõlla käskkirjaga nr 1319, mille andmise aluseks olid MaaPS § 26 lg 51, § 42 lg 1 p 7 ja lg 3 ning § 75 lg 9. Nimetatud sätete koosmõjust tulenevalt oli kaevandamislubade omanikel võimalus sõlmida kokkulepe MaaPS §-ga 251 kehtestatud aastase põlevkivi kaevandamismäära jagamiseks. Puudub vaidlus, et sellist kokkulepet ei sõlmitud ja seetõttu toimus käskkirja nr 1319 alusel kõigi kaevandamislubade omanikele lubatud mahtude proportsionaalne vähendamine. Käskkiri nr 1319 on jätkuvalt kehtiv ja täitmiseks kohustuslik. Määravat tähtsust ei oma, kas käskkirjaga

3-13-1357 3(8) nr 1319 kehtestatud määr on lubadele kantud või mitte. Samuti ei ole käskkiri nr 1319 käesoleva vaidluse esemeks, mistõttu on asjakohatud kaebaja väited selle vastuolust konkurentsireeglitega. Kaebaja ei ole toonud välja ühtegi õigusnormi, mille alusel saaks ühe kaevandaja taotluse alusel vähendada teisele kaevandajale lubadega antud õigusi viimase nõusolekuta. Kohtule teadaolevalt selline norm puudub, mistõttu ei saanud vastustaja ilma loaomanike kokkuleppeta anda kaebajale üle osa (1,6 miljonit tonni) Eesti Energia Kaevandused AS aastasest kaevandamismahust ega teostada tema taotluse osas ka kaalutlusõigust.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

5. OÜ VKG Kaevandused palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada. Halduskohus on rikkunud oluliselt kohtumenetluse norme ja eiranud kohtupraktikat, tuginedes kaebuse rahuldamata jätmisel motiividele, mida vaidlustatud haldusaktis ei sisaldu, ning jättes tähelepanuta suure osa kaebaja väidetest ja tõenditest. Apellant põhjendas 06.05.2013 taotluses kaevandamislubade muutmise soovi vajadusega normaliseerida konkurentsiolukorda, OÜ VKG Kaevandused reaalse vajadusega vähemalt 4,5 miljoni tonni põlevkivi järele aastas ning asjaoluga, et Eesti Energia Kaevandused AS ja OÜ VKG Kaevandused vahel varasemalt kehtinud pikaajalise põlevkivitarne lepingu maht 1,6 miljonit tonni arvestati 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 põhjendamatult Eesti Energia Kaevandused AS kaevemahu hulka. Samuti viitas apellant, et käskkirjaga nr 1319 reguleeritud üleminekuperiood on möödunud, mitmed varem kehtinud load lõppenud ja kaevandamismahud vabanenud. Vastustaja keeldus taotluse rahuldamisest, tuginedes pelgalt käskkirja nr 1319 kehtivusele ja loaomanike kokkuleppe puudumisele, jättes taotluse rahuldamise võimalikkuse sisuliselt kaalumata. Halduskohus ei ole üldse hinnanud Keskkonnaministeeriumi seisukohta, et taotluse rahuldamine on võimalik üksnes käskkirja nr 1319 muutmise korral, esitades hoopis omapoolsed õigustused käskkirjast nr 1319 lähtumiseks. Kohtuotsus on ka vastuoluline, sest kohus ühest küljest nõustus vastustajaga, et taotluse rahuldamata jätmiseks piisas tuginemisest käskkirjale nr 1319 ja MaaPS § 26 lg-le 51, kuid teisalt võib otsusest järeldada, et kaevandajate vaheline kokkulepe ei ole kohtu hinnangul kaugeltki ainus alus käskkirjaga nr 1319 kehtestatud kaevandamismääradest kõrvalekaldumiseks. Keskkonnaministeerium oleks pidanud taotluse lahendamisel kaaluma kõiki võimalikke variante (st kokkulepe, uue regulatsiooni kehtestamine, käskkirja nr 1319 kehtetuks tunnistamine), kuid pole seda teinud, mistõttu on lubade muutmisest keeldumine õigusvastane. Kuivõrd käskkirjaga nr 1319 lubadele märgitud kaevandada lubatud aastamäärad ei ole kooskõlas MaaPS-ga ja nende jätkuv õigusvastane kohaldamine rikub apellandi õigusi, pidi vastustaja kaaluma käskkirja kehtetuks tunnistamist.

MaaPS § 26 lg-st 51 ei tulene, et Keskkonnaministeerium saaks apellandi lubade muutmise taotluse rahuldamise võimalikkuse seada sõltuvusse teiste kaevandajatega sõlmitavast kokkuleppest. Sellise kokkuleppe sõlmimine võiks olla lubade muutmise kohustuslikuks eelduseks vaid juhul, kui aastamäär oleks lubadele kantud samasuguse kokkuleppe alusel, mida pole aga kunagi sõlmitud. Vastustaja seisukoha järgi ei saaks ükski kaevandaja oma kaevandamismahtusid kunagi muuta ja uutel kaevandajatel oleks põlevkivi kaevandamise turule sisenemine välistatud, sest ülekaalukat turgu valitsevat seisundit omav Eesti Energia Kaevandused AS ei ole valmis oma osast midagi loovutama, kuigi ta kogu kaevemahtu tegelikkuses ei vaja. Keeldumine on vastuolus ka konkurentsireeglitega, sest külmutab turuosaliste positsioonid alatiseks. Keskkonnaministeerium on kohustatud võtma midagi ette konkurentsiolukorra normaliseerimiseks. Keskkonnaministeerium ei saanud lähtuda pelgalt käskkirjast nr 1319, sest see on õigusvastane ja selle kehtivus on väga piiratud (s.o reguleeris

3-13-1357 4(8) vaid üleminekuperioodi). Kuigi riik pidi 2008. aastal jõustunud MaaPS muudatustest tulenevalt mahutama sel ajal kehtinud põlevkivi kaevandamise load kogumahus 25,25 miljonit tonni üleriigilise aastase kaevandamismäära 20 miljonit tonni sisse, kehtestati 10.08.2009 käskkiri nr 1319 siiski vastuolus MaaPS § 42 lg-ga 3, sest sellest ei tulenenud võimalust sätestada igale kaevandajale vähendatud aastamäära (seda enam tähtajatult) ilma kaevandajate vahelise vastava kokkuleppeta, vaid nimetatud säte andis üksnes võimaluse vähendada iga konkreetse loa maksimaalset aastamäära. Erinevus seisneb selles, et kui vähendatud aastamäära kohaldataks iga loa puhul eraldi, mitte iga kaevandaja suhtes tervikuna, siis tekiks senise kaevandamisloa kehtivuse lõppemisel võimalus väljastada selle arvelt teistele soovijatele uusi lubasid või jagada vabanev maht võrdsetel alustel ära kõigi soovi avaldavate kaevandajate vahel, suurendades olemasolevate lubade mahte. Praeguses olukorras on käskkirja nr 1319 andmise aja seisuga võrreldes lõppenud mitmed Eesti Energia Kaevandused AS load, kuid sellele vaatamata ei ole kaevandamismahte vabanenud, vaid see on üle kantud teistele Eesti Energia Kaevandused AS lubadele. Käskkirja nr 1319 õigusvastasust on kinnitanud ka Tallinna Halduskohus 18.02.2015 otsuses nr 3-13-1118. Kuna käskkiri nr 1319 oli vaidlusaluse keeldumise ainsaks aluseks, siis pidi halduskohus selle õiguspärasust hindama, kuigi viidatud käskkiri ei ole formaalselt tõepoolest käesoleva vaidluse esemeks. Teadlikult ilmselgelt õigusvastasele haldusaktile tuginemise korral ei saa vastustaja kaalutlusotsus olla õiguspärane.

6. Keskkonnaministeerium vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Kuivõrd vastustaja tugines 10.08.2009 käskkirja nr 1319 kehtivusele ja kaevandamislubade omanike vahelise MaaPS § 26 lg-s 51 sätestatud kokkuleppe puudumisele, siis on asjakohatu apellandi etteheide, et Keskkonnaministeerium oleks pidanud kaaluma käskkirja nr 1319 kehtetuks tunnistamist. Apellant ei ole viidanud õiguslikule alusele, mis oleks vastustajal võimaldanud ühepoolselt (st loaomaniku nõusolekuta) vähendada Eesti Energia Kaevandused AS või mõne teise kaevandaja lubade mahtu ja anda see üle OÜ-le VKG Kaevandused. Käskkirja nr 1319 kehtivus ei ole ajaliselt piiratud ja vastustaja pidi sellest lähtuma. Apellandi väited käskkirja õigusvastasusest on esitatud hilinenult. OÜ-l VKG Kaevandused oli võimalik nimetatud haldusakti vaidlustada, kuid ta ei ole seda teinud. Samuti ei ole taotletud käskkirja kehtetuks tunnistamist haldusorganilt. Apellandi käsitlus, et MaaPS § 42 lg 3 alusel ei olnud käskkirjaga nr 1319 võimalik kehtestada kaevandamislubade omanike aastast põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära, on ka sisuliselt väär. See ei eeldanud lubadele märgitud maksimaalsete kaevandamise aastamäärade muutmist. Haldusasjas nr 3-13-1118 tehtud kohtuotsuse põhjendused ei ole praeguses asjas siduvad ning ka viidatud asjas asus kohus seisukohale, et käskkiri nr 1319 kehtib ja on täitmiseks kohustuslik. Kehtiv õigus ei võimalda apellandile väljastatud maavara kaevandamise lubade muutmist tema taotletud viisil, vaid see eeldab kaevandajate omavahelist kokkulepet. OÜ VKG Kaevandused taotluse rahuldamise korral ületataks MaaPS §-s 251 sätestatud aastast põlevkivi kaevandamise piirmäära (20 miljonit tonni) 1,6 miljoni tonni võrra, mis on õiguslikult võimatu. Olemuselt on tegemist MaaPS § 34 lg 1 p-s 6 sätestatuga sarnase olukorraga (vt haldusasi nr 3-11-2585). Eeltoodud põhjendustest tulenevalt ei saanud vastustaja sisuliselt kaaluda taotleja väiteid, mis seondusid Eesti Energia Kaevandused AS-le väljastatud lubade ammendumisega. Menetlusõiguse normi rikkumiseks ei saa pidada olukorda, kui kohus ei võta otsuses seisukohta kõigi nende kaebaja väidete osas, mis ei mõjuta asja lahendamist.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-13-1357 5(8) 8. Ringkonnakohus leiab, et OÜ VKG Kaevandused apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on lõppjärelduste osas seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus.

9. OÜ VKG Kaevandused tugines Keskkonnaministeeriumile 06.05.2013 esitatud taotluses (I kd, tl 65-69) kaevandamislubade KMIN-055 ja KMIN-066 maksimaalsete lubatud aastamäärade muutmiseks MaaPS § 42 lg 1 p-dele 2 ja 6. Nimetatud sätete kohaselt kaevandamisluba muudetakse, kui loaga määratud nõuete aluseks olnud õigusnormid on muutunud ning loa omanik on esitanud kaevandamisloa muutmiseks põhjendatud taotluse.

Keskkonnaministeerium põhjendas 21.05.2013 keeldumist (I kd, tl 70-71) MaaPS § 26 lg-ga 51 ja § 42 lg-ga 3, asudes seisukohale, et kaevandamismahtude muutmise aluseks saab olla vaid kaevandamisloa omanike vaheline kokkulepe. MaaPS § 26 lg 51 kohaselt võib põlevkivi aastase kaevandamismäära (MaaPS § 251; alates 17.07.2015 MaaPS § 251 lg 1) paindlikumaks kasutamiseks määrata põlevkivi kaevandamise loaga lisaks lubatud maksimaalsele aastamäärale ka kaevandada lubatud aastamäära (mis ei või olla suurem kui loale märgitud maksimaalne aastamäär). Kui põlevkivi kaevandamise loaga on määratud kaevandada lubatud aastamäär, siis ei ole loa alusel lubatud kaevandada aastas rohkem, kui loaga määratud kaevandada lubatud aastamäär.

Kaevandada lubatud aastamäär määratakse MaaPS § 26 lg 51 järgi esmajoones põlevkivi kaevandamise lubade omanike vahelise kokkuleppega ning MaaPS § 42 lg 1 p 7 ja lg 3 näevad ette, et kui sellist kokkulepet ei saavutata ning põlevkivi aastane kaevandamismäär on väiksem kui kehtivatele lubadele märgitud kaevandamise lubatud maksimaalsed aastamäärad kokku, siis vähendatakse iga kaevandamislubade omaniku aastast põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt talle kaevandamislubadega antud maksimaalse aastamäära osakaalule selle mahu suhtes, mille võrra põlevkivi aastane kaevandamismäär on väiksem kui kehtivatele lubadele märgitud maksimaalsed aastamäärad kokku. Kaevandamisloa omanik võib ise määrata, millistel talle antud lubadel millises osas lubatud maksimaalset aastamäära vähendatakse. MaaPS § 75 lg 9 kohaselt rakendatakse 23.11.2008 kehtinud ja selleks ajaks taotletud põlevkivi kaevandamise lubade suhtes MaaPS § 42 lg 1 p 7 ja lg-t 3, kui MaaPS § 26 lg-s 51 sätestatud kokkulepet ei ole sõlmitud kolme kuu jooksul alates 23.11.2008.

10. Kuna põlevkivi kaevandamise lubade omanikud MaaPS § 26 lg-s 51 sätestatud kokkulepet MaaPS § 75 lg-s 9 märgitud tähtajaks ei sõlminud, toimus kõigi väljastatud kaevandamislubade muutmine MaaPS § 42 lg 1 p 7 ja lg 3 alusel Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 (I kd, tl 32-36). Seejuures nähtub käskkirjast, et „kaevandajale määratud põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalse aastamäära paindlikumaks kasutamiseks jäetakse lubade muutmisel alles loal olnud maksimaalne aastamäär, kuid piiratakse seda, lisades tingimuse, et loa omanikule antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi kaevandada rohkem, kui talle lubatud MPS § 42 lõike 3 alusel arvutatud määr.“ Sisuliselt asus Keskkonnaministeerium nimetatud käskkirjaga seega asendama MaaPS § 26 lg-s 51 sätestatud kaevandamislubade omanike kokkulepet ning määras haldusaktiga lisaks põlevkivi kaevandamise loa lubatud maksimaalsele aastamäärale ka kaevandada lubatud aastamäära ning seda mitte üksikute lubade, vaid kaevandajate lõikes.

Ringkonnakohus nõustub iseenesest apellandi järeldusega, et MaaPS § 26 lg 51 ja § 42 lg 3 sellise sisuga haldusakti andmist ei võimaldanud, vaid olukorras, kus kaevandamislubade omanikud põlevkivi aastase kaevandamismäära paindlikumaks kasutamiseks kokkulepet ei saavutanud, oli Keskkonnaministeeriumil õiguslikult võimalik proportsionaalselt vähendada

3-13-1357 6(8) üksnes kaevandamislubadele märgitud maksimaalset aastamäära. Ehkki kaevandamislubade omanikel oli lubade muutmisel õigus endal määrata, milliste kaevandamislubade osas ja millises ulatuses talle antud maksimaalset aastamäära vähendatakse, ei andnud kehtestatud normid vastustajale alust kehtestada mingit konkreetsete lubade ülest täiendavat kaevandada lubatud aastamäära iga kaevandaja kohta (s.o erinevalt loaomanike kokkuleppe osas sätestatust). Seda, et MaaPS § 26 lg-s 51 nimetatud kaevandada lubatud aastamäära saab põlevkivi kaevandamise loale kanda vaid kaevandamislubade omanike vahelise kokkuleppe alusel, kinnitavad ka MaaPS § 30 lg 21 ja § 301. Sellest tulenevalt oli Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjas nr 1319 sätestatud viisil kõigi tollal kehtinud põlevkivi kaevandamise lubade muutmine iseenesest õigusvastane, millele on põhjendatult tähelepanu juhtinud ka Tallinna Halduskohus jõustunud 18.02.2015 otsuses nr 3-13-1118 (p-d 18.4-18.7).

11. Eeltoodule vaatamata ei ole OÜ VKG Kaevandused kaebust siiski võimalik rahuldada, sest iga kaevandaja osas n-ö personaalse ja konkreetsete lubadega seostamata kaevandada lubatud aastamäära sätestamise õigusvastasusele vaatamata kehtivad põlevkivi kaevandamise load jätkuvalt Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 muudetud kujul (koos hilisemate võimalike muudatustega) kuni nendes märgitud kehtivusaja lõppemiseni. Käskkiri nr 1319 anti tõepoolest üleminekusätete alusel, kuid see ei mõjutanud kuidagi käskkirjaga muudetud lubade kehtivusaega. Üleminekuregulatsiooni toime ammendus seejuures iseenesest käskkirja nr 1319 andmisega ning vastustajal ei ole MaaPS § 42 lg 1 p 7 ja lg 3 ning § 75 lg 9 alusel enam võimalik asuda tagantsiulatuvalt muutma varasemat otsustust 23.11.2008 seisuga kehtinud ja taotletud lubadega kaevandada lubatud maksimaalsete aastamäärade proportsionaalse vähendamise kohta. Küll aga tuleb põhimõtteliselt jaatada Keskkonnaministeeriumi võimalust muuta kaevandamislubasid edasiulatuvalt viisil, et kõrvaldada käskkirja nr 1319 õigusvastasus ja tagada kaevandamislubade sisuline kooskõla MaaPS § 42 lg-ga 3 (st piirates iga konkreetse loa maksimaalset aastamäära proportsionaalselt selliselt, et kõigi lubade maksimaalsed aastamäärad kokku ei ületaks 20 miljonit tonni, andes samas igale kaevandajale valida, milliste lubade osas vähendamine läbi viia).

Käskkirjaga nr 1319 muudeti kokku 19 põlevkivi kaevandamise luba, millest 14 luba kuulusid Eesti Energia Kaevandused AS-le (KMIN-017, KMIN-036, KMIN-041, KMIN-052, KMIN- 053, KMIN-054, KMIN-059, KMIN-062, KMIN-066, KMIN-067, KMIN-073, KMIN-074, KMIN-075, KMIN-087), 2 luba OÜ-le VKG Kaevandused (KMIN-046, KMIN-055), 2 luba Kiviõli Keemiatööstuse OÜ-le (KMIN-045, KMIN-105) ja 1 luba AS-le Kunda Nordic Tsement (KMIN-037). Keskkonnalubade infosüsteemi andmetel olid eelviidatud lubadest OÜ VKG Kaevandused 06.05.2013 taotluse esitamise ajaks lõppenud kahe Eesti Energia Kaevandused AS-le kuulunud loa kehtivus (KMIN-036 – kaevandamise maksimaalselt lubatud aastamäär 600 tuhat tonni, kehtivus lõppes 17.08.2012; KMIN-041 – kaevandamise maksimaalselt lubatud aastamäär 600 tuhat tonni, kehtivus lõppes 06.05.2013). Kohtumenetluse käigus on lõppenud veel kahe Eesti Energia Kaevandused AS-le kuulunud loa kehtivus (KMIN-059 – kaevandamise maksimaalselt lubatud aastamäär 600 tuhat tonni, kehtivus lõppes 11.07.2014; KMIN-062 – kaevandamise maksimaalselt lubatud aastamäär 600 tuhat tonni, kehtivus lõppes 11.07.2014).

Samas tuleb arvestada, et olenemata mõnede käskkirjaga nr 1319 muudetud lubade kehtivuse lõppemisest (06.05.2013 seisuga kokku 1,2 miljoni tonni ulatuses ja hetkeseisuga 2,4 miljoni tonni ulatuses), ületab Eesti Energia Kaevandused AS-le kuuluvate ja jätkuvalt kehtivate kaevandamislubade lubatud maksimaalne aastamäär (kokku 16,55 miljonit tonni) endiselt Eesti Energia Kaevandused AS-le pärast käskkirjaga nr 1319 toimunud vähendamist lubatud aastast kaevandamismahtu (kõigi lubade peale kokku 15,01 miljonit tonni). Sellises olukorras

3-13-1357 7(8) ei ole võimalik rääkida reaalsest kaevandamismahtude vabanemisest, mille arvelt oleks Keskkonnaministeeriumil olnud võimalik apellandi kaevandamislubade maksimaalsete aastamäärade suurendamist üldse kaaluda. Vastustaja on põhjendatult viidanud, et sisuliselt oli OÜ VKG Kaevandused 06.05.2013 muutmistaotluse puhul tegemist MaaPS § 34 lg 1 p-s 6 sätestatud olukorraga, kus kaevandamisloa andmisest tuleb keelduda, kui sama maavara kaevandamiseks varem antud kaevandamislubades fikseeritud aastased kasutusmäärad ületavad maksimaalselt kaevandada lubatud maavaravaru kogust aastas. Ringkonnakohus märgib täiendavalt, et kaevandamismahtude vähenemist ei oleks hetkeseisuga toimunud ka juhul, kui Keskkonnaministeerium oleks käskkirja nr 1319 andmisel lähtunud korrektselt MaaPS § 42 lg-s 3 sätestatust ja vähendanud kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära iga kaevandamisloa osas eraldi ning andnud samas kaevandamislubade omanikele võimaluse ise määrata, millistel lubadel ja millises osas lubatud maksimaalset aastamäära vähendatakse. Puudub igasugune mõistlik alus eeldada, et loaomanikud oleksid jätnud kasutamata võimaluse vähendada aastamäära esmajoones nende lubade arvelt, mille kehtivus oli peagi lõppemas. Sellisel juhul ei oleks vastavate lubade lõppemine toonud kaasa ka kõigi kaevandamislubade alusel kokku maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi koguse jäämist allapoole põlevkivi aastase kaevandamismäära (MaaPS § 251). Seega ei saanud praegusel juhul faktiliselt esineda olukorda, kus käskkirja nr 1319 tõttu oleks apellandi õigused olnud piiratud seaduses sätestatust ulatuslikumalt.

12. Apellant on heitnud vastustajale ette, et 21.05.2013 keeldumine tugines ainuüksi 10.08.2009 käskkirja nr 1319 kehtivusele ja kaevandamislubade omanike vahelise kokkuleppe puudumisele, kuid Keskkonnaministeerium ei kaalunud võimalust tunnistada käskkiri nr 1319 kehtetuks või seda muuta (st sisuliselt muuta käskkirjaga muudetud põlevkivi kaevandamise lubasid). Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kehtiv õigus ei anna vastustajale võimalust suurendada ühele kaevandajale väljastatud kaevandamislubadega kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära mõne teise kaevandamislubade omaniku arvelt, olenemata taotleja väidetest, et tema vajab kaevandamismahte teisest loaomanikust rohkem või teine loaomanik on maavara teatud ulatuses kaevandanud just taotlejaga sõlmitud lepingu (I kd, tl 191-202) täitmiseks. Väljastatud kaevandamisloa kehtetuks tunnistamise (samuti loaga kaevandada lubatud mahtude piiramise) aluseks ei saa MaaPS § 43 lg-st 1 tulenevalt olla hinnang, et loa omanikul puudub sellises mahus maavaravaru kaevandamise järele vajadus. MaaPS § 43 lg 3 annab kaevandamisloa andjale üksnes õiguse tunnistada luba kehtetuks, kui loa omanik ei ole viie aasta jooksul loa andmisest arvates alustanud loaga määratud mäeeraldise piires maavaravaru kaevandamist. Sellise olukorraga praegusel juhul tegemist ei ole. Ka MaaPS § 42 lg 3 ja § 75 lg 9 ei andnud Keskkonnaministeeriumile mingit täiendavat võimalust 23.11.2008 kehtinud kaevandamislubade kehtetuks tunnistamiseks või kaevandamismahtude kaevandajate vahel ümberjaotamiseks, vaid kaevandamiseks lubatud maksimaalsete aastamäärade vähendamine sai seadusest tulenevalt toimuda üksnes proportsionaalselt. Apellandi etteheited, et vastustaja 21.05.2013 keeldumine kahjustab konkurentsi, ei ole põhjendatud, sest praeguse konkurentsiolukorra (s.o äärmiselt keerulise ligipääsetavuse põlevkivivarudele) on põhjustanud esmajoones seadusandja poolt 20 miljoni tonni suuruse põlevkivi aastase kaevandamismäära sätestamine (MaaPS § 251) olukorras, kus kõigi olemasolevate kaevandamislubade maksimaalsed aastamäärad kokku olid 25,25 miljonit tonni. Samale järeldusele on jõudnud muu hulgas Konkurentsiamet oma 2013. aasta analüüsis põlevkivisektori konkurentsiolukorra kohta (I kd, tl 16-31 – vt lk 17-18).

13. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb OÜ VKG Kaevandused apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 03.03.2015 otsus muutmata.

3-13-1357 8(8) 14. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et OÜ VKG Kaevandused on käesolevas asjas tasunud esimese ja teise astme kohtus riigilõivu kokku 60 eurot (I kd, tl 77; I kd, tl 126; II kd, tl 84) ning kandnud õigusabikulusid kahe kohtuastme peale kokku 8232 eurot (II kd, tl 10-35; II kd, tl 55-57; II kd, tl 98-102; II kd, tl 112-115). Kuivõrd OÜ VKG Kaevandused kaebus jääb ringkonnakohtu otsuse tulemusel rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Keskkonnaministeerium on taotlenud esimese ja teise astme kohtus kantud menetluskulude kaebajalt väljamõistmist summas 5320 eurot (II kd, tl 36-46; II kd, tl 103-107). Vastustaja õigusabikulude väljamõistmist ei saa väljakujunenud kohtupraktikat arvestades pidada HKMS § 109 lg-st 6 tulenevalt põhjendatuks, sest käesolev vaidlus ei välju Keskkonnaministeeriumi igapäevase põhitegevuse raamidest (nt Riigikohtu 21.06.2012 otsus nr 3-3-1-26-12, p 29 ja seal viidatud varasemad lahendid).

/allkirjastatud digitaalselt/

Villem Lapimaa /allkirjastatud digitaalselt/

Kaire Pikamäe /allkirjastatud digitaalselt/

Virgo Saarmets

Jõustunud Riigikohtu 21.02.2017 otsuses toodud muudatustega

RESOLUTSIOON 1. Rahuldada Keskkonnaministeeriumi kassatsioonkaebus. 2. Jätta OÜ VKG Kaevandused vastukassatsioonkaebus rahuldamata. 3. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 29. oktoobri 2015. a otsuse haldusasjas nr 3-13-1357 resolutsioon muutmata, muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. 4. Jätta menetlusosaliste kassatsiooniastme menetluskulud nende endi kanda. 5. Kanda OÜ VKG Kaevandused tasutud kautsjon riigituludesse.