3-14-51213/28 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Ruth Plaks ja Virgo Saarmets Määruse tegemise aeg ja koht 29.09.2015, Tallinn Haldusasja number 3-14-51213 Haldusasi Seltsingu „Ühendus Noarootsi keskkonna ja kultuuri kaitseks“ kaebus Noarootsi Vallavalitsuse 07.02.2013 korralduse nr 17 ja 12.12.2013 korralduse nr 232 õigusvastasuse tuvastamiseks Menetlusosalised Kaebaja – Seltsing „Ühendus Noarootsi keskkonna ja kultuuri kaitseks“, volitatud esindaja Kärt Vaarmari Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 28.04.2015 määrus Menetluse alus ringkonnakohtus Seltsingu „Ühendus Noarootsi keskkonna ja kultuuri kaitseks“ määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta seltsingu „Ühendus Noarootsi keskkonna ja kultuuri kaitseks“ määruskaebus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 155 lg 5; § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Noarootsi Vallavalitsus väljastas 07.03.2013 korraldusega nr 17 Nuckö Farm OÜ-le projekteerimistingimused rebasefarmi ehitusprojekti koostamiseks.

2. Noarootsi Vallavalitsus väljastas 12.12.2013 korraldusega nr 232 Nuckö Farm OÜ-le ehitusloa nr EL-25/2013 Suurekivi rebasefarmi rajamiseks Suur-Nõmmküla/Klottorpi külas.

3. Seltsing „Ühendus Noarootsi keskkonna ja kultuuri kaitseks“ esitas 19.06.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse ehitusloa ja projekteerimistingimuste tühistamiseks või alternatiivselt nende õigusvastasuse tuvastamiseks. Kaebuse kohaselt sai kaebaja ehitusloa andmisest teada 21.02.2014 ning projekteerimistingimuste väljastamisest 28.02.2014.

4. Tallinna Halduskohus võttis 27.06.2014 määrusega kaebuse menetlusse, kaasas tühistamiskaebuse osas kolmanda isikuna menetlusse Nuckö Farm OÜ, jättis tühistamisnõuetes

3-14-51213 2(5) kaebuse esitamise tähtaja ennistamata ja lõpetas selles osas asja menetluse. Tallinna Halduskohtu 27.06.2014 määrus on jõustunud.

5. Tallinna Halduskohus jättis 28.04.2015 määrusega kaebuse tuvastamisnõude osas läbi vaatamata.

Kaebajal puudub projekteerimistingimuste vaidlustamiseks kaebeõigus, kuivõrd tegemist ei ole keskkonnakaitse valdkonnas kehtestatud haldusaktiga (vt kuni 01.08.2014 kehtinud HKMS §

292 lg 1). Ehitusseaduse (EhS) § 19 lg 3 kohaselt on projekteerimistingimused kohaliku omavalitsuse (KOV) kinnitatud konkreetsele ehitisele kohaldatavad arhitektuursed ja ehituslikud tingimused. Seega määratakse projekteerimistingimustega kindlaks ehitusprojekti lähteandmed ning nende alusel ei toimu vahetut keskkonda mõjutada võivat tegevust, mistõttu ei otsustata projekteerimistingimustega keskkonnaalaseid küsimusi. Projekteerimistingimused ei ole tegevusluba keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 7 mõttes. KeHJS § 26 annab arendajale võimaluse keskkonnamõju hindamise (KMH) läbiviimiseks ehitusprojekti koostamisel, mitte enne seda.

Ehitusloa õigusvastasuse tuvastamine ei ole lubatav ega aitaks saavutada kaebaja eesmärki, milleks on karusloomade kasvatamise vältimine. Kaebaja põhiväited ehitusloa kehtetuks tunnistamisel on isikute kaasamata jätmine, KMH läbiviimata jätmine ja ehitusloa motiveerimatus. Isegi kui kohus tuvastaks ehitusloa õigusvastasuse kaebuses toodud asjaoludel, siis ei aitaks see saavutada kaebaja eesmärki, kuna õigusvastasuse tuvastamine ei kõrvalda haldusakti kehtivust. Kaebaja eesmärgiks on kaebusest nähtuvalt rebasefarmi KMH läbiviimine. See on jätkuvalt saavutatav kasutusloa andmise menetluses, kuivõrd KeHJS § 7 p

1 kohaselt on tegevusloaks ehitise kasutusluba.

Kuivõrd ehitusluba ise ei anna õigust karusloomade (sh rebaste) pidamiseks, siis saab kaebaja esitada KMH läbiviimisega seotud argumendid kasutusluba vaidlustades ning ehitusloa õigusvastasuse tuvastamise nõude läbivaatamata jätmine seda ei takista. Karusloomade kasvatuseks on vajalik saada nii ehitise kasutusluba kui ka vajalikud keskkonnaload (nt vee erikasutusluba, välisõhu saasteluba). Samuti tuleb Nukcö Farm OÜ-l lähtuda loomatauditõrje seaduse § 196 lg-test 1 või 3.

Preventiivsel eesmärgil tuvastamiskaebuse esitamine ei ole reeglina lubatav. Kasutusloa andmise menetlus on eraldiseisev menetlus, mille haldusorgan peab läbi viima õiguspäraselt, sõltumata sellest, kas kohus on tuvastanud eelnevas etapis eksimusi. Asjaolu, et ehitusloa andmisel ei ole otsustatud KMH läbiviimist või ehitusloa andja on pidanud projektis toodud meetmeid piisavaks, ei võta otsustajalt ära võimalust hinnata KMH läbiviimist või eelhinnangu andmise vajalikkust kasutusloa andmise menetluses. Kui kasutusloa andmise menetluses leitakse, et valminud ehitis ei vasta põllumajandusministri 06.09.2010 määruse nr 88 „Nõuded karuslooma pidamise ja selleks ettenähtud ruumi või ehitise kohta“ nõuetele ning tegevusega võib siiski avalduda oluline negatiivne keskkonnamõju, siis on KMH koostamine ka kasutusloa andmise menetluses jätkuvalt võimalik.

Kasutusloa andmisel on tühistamiskaebuse esitamine vältimatu, kui kaebaja soovib saavutada käesolevas asjas deklareeritud eesmärki. Tuvastamiskaebus ehitusloale ei ole lubatav olukorras, kus KMH läbiviimine ise on diskretsiooniotsustus ning see, millises menetlusetapis seda teha või selle mittetegemist kohase eelhinnanguga põhjendada, on otstarbekuse küsimus. Kasutusloa andmise menetluses saab kaebaja esitada kasutusloa andjale taotluse KeHJS § 7 lg 1 ja Vabariigi Valitsuse 29.08.2005 määruse nr 224 alusel KMH algatamise otsustamiseks.

3-14-51213 3(5) MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. Seltsing „Ühendus Noarootsi keskkonna ja kultuuri kaitseks“ palub 13.05.2015 määruskaebuses halduskohtu 28.04.2015 määrus tühistada ning saata asi Tallinna Halduskohtule lahendamiseks.

Kohtu seisukoht, et projekteerimistingimused ei ole keskkonnakaitse valdkonna haldusaktiks, on vastuolus HKMS § 292 lg-ga 1. EhS nõuete eesmärk on tagada ehitise ohutus, sh keskkonnakaitselisest aspektist. Tulenevalt EhS nõuete eesmärgist, hõlmavad „ehituslikud tingimused“ ka ehitistele keskkonnakaitselistel eesmärkidel seatavaid tingimusi. Ka antud juhul reguleerivad projekteerimistingimused keskkonnakaitselisi küsimusi. Projekteerimistingimuste punktid 6.2. ning 7.2. sisaldavad konkreetseid nõudeid ehitusprojekti koostamiseks seoses sõnnikukäitluse, keskkonnahoiu ja jäätmekäitlusega. HKMS § 292 lg 1 terminit „keskkonnakaitse valdkonnas“ tuleb tõlgendada laiendavalt ning mõista selle all üldisemalt looduskeskkonda mõjutavates küsimustes antud haldusakte.

Asjakohatu on Tallinna Halduskohtu viide sellele, et projekteerimistingimusi ei ole KeHJS §-s

7 nimetatud tegevusloana, millele saab läbi viia KMH-d. HKMS § 292 lg 1 ei sisaldanud mingit viidet KMH regulatsioonile ning seega ei tugine ka see kaebeõiguse kitsendusena väljatoodud kriteerium vaidluse lahendamisel kohalduvale kohtumenetluse regulatsioonile.

Ehitusloa õigusvastasuse tuvastamata jätmine halvendab oluliselt kaebaja positsiooni kasutusloa menetluses. Samuti ei ole kasutusloa tühistamise nõude esitamine tõhusam õiguskaitsevahend kaebaja õiguste kaitseks. Tuvastamiskaebus on vajalik selleks, et kasutusloa menetluses ei saaks tugineda ehitusloale (ja projekteerimistingimustele) kui „õiguspärasele“ haldusaktile. Oluline on see eelkõige osas, mis puudutab ehitusloa KMH algatamata jätmist. Ehitusloa andmise ajal oli kavandatava tegevuse sisu ehitusprojektis täpsustatud sellises ulatuses, mis võimaldanuks hinnata ka rebasefarmi kasutusega kaasnevat keskkonnamõju. Seda kinnitab ka vaidlustatud ehitusloa tekst, mille kohaselt on ehitusprojektis toodud nii keskkonnakaitse nõuded kui ettevaatusabinõud loomade massilise põgenemise korral ning Noarootsi vallavalitsus on seisukohal, et kui neid nõudeid täidetakse, siis tõenäoliselt olulist negatiivset mõju ümbruskonna looduskeskkonnale ja elanikele ei avaldu. Kuna antud juhul jäeti „õiguspäraseks“ loetava ehitusloa menetluses KMH algatamata, on kasutusloa menetluses KMH algatamise võimalused piiratud. Sisuliselt saaks KMH algatada vaid juhul, kui ilmnevad uued asjaolud, mis ei olnud ehitusloa andmise ajal teada.

Kasutusloale tühistamiskaebuse esitamine ei ole kaebaja õiguste kaitseks tõhusam vahend HKMS § 45 lg 2 tähenduses. Esiteks on antud hetkel võimatu ennustada, kui kaua kestab ehitustegevus ning millal väljastatakse rebasefarmile kasutusluba, kuna ehitusluba on muutunud tähtajatuks. On tõenäoline, et kasutusloa väljastamise ajaks on möödunud ehitusloa õigusvastasuse tuvastamiseks HKMS § 46 lg-s 5 ette nähtud kaebetähtaeg. Seetõttu ei saaks koos tühistamiskaebusega enam ehitusloa (ja projekteerimistingimuste) õigusvastasuse tuvastamise kaebust esitada. Riigikohus on küll sedastanud, et kasutusloa andmisel tuleb kontrollida valminud ehitise nõuetele vastavust laiemalt, mitte piirduda ehitise ehitusprojektile vastavuse kontrolliga (RKHK otsus asjas 3-3-1-63-10 p 20, RKHK otsus asjas 3-3-1-62-03, p 11), kuid Riigikohus on viimatinimetatud asjas sedastanud, et kasutusluba ei või jätta välja andmata kolmanda isiku vastuväidete alusel, mida võinuks esitada ehitusloa menetluses. Seega on kaheldav, kas ja millises ulatuses saaks kaebaja kasutusloa tühistamiskaebust esitades tugineda ehitusloa õigusvastasusele.

7. Noarootsi vald palub kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata.

3-14-51213 4(5)

EhS peamine reguleerimisala on EhS § 1 lg-s 1 sätestatu, mitte keskkonnakaitse ning seega ei ole projekteerimistingimused keskkonnakaitse valdkonnas kehtestatud haldusaktiks. EhS § 19 lg 3 kohaselt on projekteerimistingimused kohaliku omavalitsuse kinnitatud konkreetsele ehitisele kohaldatavad arhitektuursed ja ehituslikud tingimused. Projekteerimistingimustega määratakse kindlaks ehitusprojekti lähteandmed ning nende alusel ei toimu vahetut keskkonda mõjutada võivat tegevust, mistõttu ei otsustata projekteerimistingimustega keskkonnaalaseid küsimusi.

Käesoleval juhul oli kaebajale juba kaebuse esitamisel ilmne, et ta on oma tühistamisnõude esitanud hilinemisega, mistõttu esitati alternatiivsena koheselt ka tuvastamiskaebus juhuks, kui tühistamiskaebuse menetlusse võtmisest keeldutakse – see tähendab, et tuvastamiskaebus ei täitnud algusest peale eraldi eesmärki vaid oli n-ö „hädavahend“ juhuks, kui tühistamiskaebust ei menetleta. See ei vasta tuvastamiskaebuse menetlemisele esitatavatele nõuetele. Nimelt rõhutas Riigikohus 17. märtsi 2014. a lahendi nr 3-3-1-61-13 p-s 20 tuvastamiskaebuse osas, et: „Kaebuse läbivaatamise ja rahuldamise üheks eelduseks on selle vajalikkus kaebaja õiguste kaitseks.“ Seega oleks tuvastamiskaebuse puhul HKMS § 38 lg 4 kohaselt vajalik kaebaja selgitus, miks on kaebuse esitamine eraldiseisvana tühistamiskaebusest vajalik kaebaja õiguste kaitseks.

Juhul, kui kaebaja suudab tuua konkreetsed põhjendused ja alused, millest tulenevalt on KMH algatamine kasutusloa saamiseks vältimatu ja vajalik ning kohalikul omavalitsusel puuduks sellest lähtuvalt diskretsioon, siis sellises olukorras puudub kohalikul omavalitsusel sisuliselt võimalus kaebaja märkusi mitte tähele panna ja seadusega vastuolus olevat kasutusluba väljastada. Kõike märgitut on võimalik teha ka ehitusluba vaidlustamata, st õige on Tallinna Halduskohtu seisukoht, mille kohaselt on kaebaja eesmärgiks rebasefarmi KMH läbiviimine. See on jätkuvalt saavutatav kasutusloa andmise menetluses, kuivõrd KeHJS § 7 p 1 kohaselt on tegevusloaks ehitise kasutusluba. Kaebaja ei väida ka ise, et ehitusloa andmisel oli KMH läbiviimine imperatiivselt sätestatud kohustus. Asjaolu, et ehitusloa andmisel ei ole otsustatud KMH läbiviimist või ehitusloa andja on pidanud projektis toodud meetmeid piisavaks, ei võta otsustajalt ära võimalust hinnata KMH läbiviimist või eelhinnangu andmise vajalikkust kasutusloa andmise menetluses. Tuvastamiskaebuse menetlemine ei ole vältimatult vajalik kaebaja õiguste kaitseks, vaid tegemist on preventiivse kaebusega, mis on lubatav vaid selleks, et vältida haldusorgani jätkuvat või korduvat õigusvastast tegevust kaebaja suhtes (vt Riigikohtu 25.02.2010 otsus asjas nr 3-3-1-100-09, p-d 18 ja 22; 21.01.2009 otsus asjas nr 3-3- 1-88-08, p-d 13–14). Kasutusloa andmise menetlus on eraldiseisev menetlus, mille haldusorgan peab läbi viima õiguspäraselt, sõltumata sellest, kas kohus on tuvastanud eelnevas etapis eksimusi. Seega kaebaja õiguste efektiivseks kaitseks kasutusloa andmise menetluses ei ole üldse vajalik, et oleks tuvastatud ehitusloa õigusvastasus.

8. Tallinna Halduskohus võttis määruskaebuse 13.05.2015 menetlusse, jättis selle rahuldamata ning edastas määruskaebuse 21.05.2015 lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Ringkonnakohus nõustub määruskaebuse esitajaga selles, et HKMS v.r § 292 lg-s 1 nimetatud „keskkonnakaitse valdkonda“ tuleb tõlgendada laiendavalt, hõlmates selle alla kõiki keskkonda mõjutavates küsimustes antud haldusakte sõltumata akti formaalsetest tunnustest, sh õiguslikust alusest. Sellist ideed kannab HKMS v.r § 292 lg 1 loomise aluseks olnud Århusi konventsioon (Vt. United Nations Economic Comission for Europe. The Aarhus Convention: An Implementation Guide, lk 197. Arvutivõrgus kättesaadav

3-14-51213 5(5) http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/Publications/Aarhus_Implementation_Guide_i nteractive_eng.pdf). Olukorras, kus 2 km raadiusega alale jääb 5 küla, sh lähimad elamud asuksid 570 m ja 650 m kaugusel farmist, omavad projekteerimistingimustes sätestatud nõuded (nt juurdepääsuteede planeerimine, veevarustus, sõnnikumajandus, jäätmete käitlemine) eelduslikult mõju ümbruskonna eluja looduskeskkonnale, mistõttu tuleb tunnustada seltsingu „Ühendus Noarootsi keskkonna ja kultuuri kaitseks“ kaebeõigust Noarootsi Vallavalitsuse 07.03.2013 korraldusega nr 17 Nuckö Farm OÜ-le väljastatud projekteerimistingimuste vaidlustamiseks.

10. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega, et HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud tuvastamiskaebuse esitamise eeldused ei ole ehitusloa ega projekteerimistingimuste vaidlustamise osas täidetud. Ringkonnakohus ei pea vajalikuks kõiki halduskohtu põhjendusi üle korrata (HKMS § 201 lg 4 ja § 203 lg 2).

11. Seltsingu kaebusest nähtuvalt kaasneb võimalik negatiivne keskkonnamõju ennekõike rebasefarmi käitamisega (lõhnahäiringud, linnuparvede põhjustatav lärm ja nendega kaasnev sõnnikureostus, võimalik rottide, kärbeste ja haiguste levik ja põhjavee reostus), mitte selle ehitamisega. Ehitusloa ja projekteerimistingimuste õigusvastaseks tunnistamine ei mõjuta aga nimetatud aktide kehtivust, ei peata ehitustegevust ega välista Nuckö Farm OÜ-le hilisemat kasutusloa väljastamist. Oma eesmärgi saavutamiseks tuleb kaebajal igal juhul vaidlustada rajatava rebasefarmi kasutusluba.

12. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et asjaolu, et ehitusloa andmisel ei ole otsustatud KMH läbiviimist või ehitusloa andja on pidanud projektis toodud meetmeid piisavaks, ei võta otsustajalt ära võimalust hinnata KMH läbiviimist või eelhinnangu andmise vajalikkust kasutusloa andmise menetluses, sest KeHJS kohaselt võib tegevusluba eeldavate projektide keskkonnamõju hindamine toimuda erinevatel menetlusetappidel: nii planeerimismenetluses, ehitusloa taotlemise kui ka kasutusloa taotlemise menetluses (vt Riigikohtu 18.06.2010 määrus nr 3-3-1-101-09, p 15). Kuna Noarootsi vallal ei olnud KeHJS järgi kohustust KMH läbiviimiseks ehitusloa või projekteerimistingimuste väljastamise eelselt, tuleb kaebuse esitamist pidada ennatlikuks. Seetõttu on põhjendamata ka määruskaebuse esitaja väited selle kohta, et ehitusloa ja projekteerimistingimuste õigusvastasuse tuvastamata jätmine halvendab oluliselt tema positsiooni kasutusloa andmise menetluses.

13. Ülaltoodut arvestades tuleb jätta seltsingu „Ühendus Noarootsi keskkonna ja kultuuri kaitseks“ 13. mai 2015. a määruskaebus rahuldamata.

/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe /allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks /allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets