3-15-757/7 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Ruth Plaks, Virgo Saarmets ja Oliver Kask Määruse tegemise aeg ja koht 24.09.2015, Tallinn Haldusasja number 3-15-757 Haldusasi Ridala valla kaebus Keskkonnaameti 23.02.2015 toimingu – ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmisest keeldumise – õigusvastasuse kindlakstegemiseks ja Ridala valla 15.12.2014 taotluse uuesti lahendamiseks kohustamiseks Menetlusosalised Kaebaja – Ridala vald, esindaja adv Peep Rajavere Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja Maiu Paloots Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 26.08.2015 määrus Menetluse alus ringkonnakohtus Ridala valla määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON Jätta Ridala valla määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 26.08.2015 määrus haldusasjas nr 3-15-757 muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 155 lg 5 ja § 235 lg 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Ridala Vallavolikogu algatas 16.05.2013 otsusega nr 259 Ridala vallas Nõmme külas asuva Tuletorni kinnistu koosseisu kuuluval Künka katastriüksusel (registriosa number 1277032; katastritunnus 67401:001:0461; maa sihtotstarve maatulundusmaa; edaspidi kinnistu) detailplaneeringu koostamise, mille eesmärgiks on kinnistu sihtotstarbe muutmine elamumaaks ning ehitusõiguse saamine elamu ja ühe abihoone ehitamiseks Väinamere ranna ehituskeeluvööndisse. 2. Ridala vald esitas 15.12.2014 Keskkonnaametile taotluse nr 16-8.9/2180 kinnistu ehituskeeluvööndi vähendamiseks vastavalt Künka kinnistu detailplaneeringule. Detailplaneeringu kohaselt soovitakse ehituskeeluvööndit vähendada 200 meetrini tavalisest veepiirist.

3-15-757 2(6) 3. Keskkonnaamet jättis 23.02.2015 kirjaga nr HLS 14-9/14/27689-3 Ridala valla taotluse rahuldamata põhjendusega, et kinnistul ei ole ranna kaitse-eesmärkidest lähtuvalt ehituskeeluvööndi detailplaneeringuga vähendamine põhjendatud. Eelkõige avaldab planeeringulahenduse elluviimine negatiivset mõju looduskoosluste säilimisele ranna eripära arvestava asustuse suunamise ning inimtegevusest lähtuva kahjuliku mõju piiramise aspektist. 4. Ridala vald esitas 26.03.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille halduskohus võttis 24.01.2015 määrusega menetlusse nõuetega tunnistada Keskkonnaameti 23.02.2015 kirjaga ehituskeeluvööndi vähendamisest keeldumine õigusvastaseks ning kohustada Keskkonnaametit Ridala valla 15.12.2014 taotlust uuesti lahendama. Kaebuse kohaselt rikub Keskkonnaameti keeldumine kaebaja õigusi, sest looduskaitseseaduse (LKS) § 40 lg-d 3 ja 4 lubavad ehituskeeluvööndit vähendada üksnes Keskkonnaameti nõusolekul. Kaebaja huvi ehituskeeluvööndit vähendada tuleneb asjaolust, et valla üldplaneeringuga määratud keeluvöönd ei arvesta Ridala valla enam kui 60 km pikkust merepiiri ning iga merega piirneva kinnistu eripära ja looduslikke tingimusi. Keeluvööndi vähendamine tuleks otsustada kinnistu kaupa detailplaneeringu menetluses. Keeldumine riivab oluliselt ruumilise planeerimise ülesande täitmist. Vald on huvitatud keeluvööndi vähendamisest ulatuses, mis ei kahjusta loodust ega ohusta isikute tervist või vara, kuid loob valla praegustele ja tulevastele elanikele võimaluse elada mere läheduses looduses. 5. Keskkonnaamet palus jätta kaebus kaebeõiguse puudumise tõttu läbi vaatamata. Keeldumine ei riku kaebaja õigusi. Kaebaja on üksnes planeerimismenetluse läbiviija. Keeldumine ei takista ega raskenda kaebaja ülesannete täitmist, sest seadus ei näe ette, et kõik algatatud planeeringud soovitud kujul kehtestatakse ning kaebaja ei saa eeldada, et vastustaja annab igal juhul nõusoleku ehituskeeluvööndi vähendamiseks. Asjaolu, et teine haldusorgan jätab planeeringule nõusoleku andmata, ei riku planeeringumenetlust läbiviiva kohaliku omavalitsuse õigusi. Künka kinnistu detailplaneering on selgelt kantud erahuvist ning planeeringust ei nähtu, et see oleks seotud kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmisega. Kaebaja ei ole toonud välja avalikke huve, mida vastustaja peaks otsustamisel veel arvestama ja mis oleksid kaebajale, riigile või avalikkusele tähtsad. Kohalikul omavalitsusel puudub õigus pöörduda kohtusse planeeringust huvitatud isiku õiguste ja vabaduste kaitseks. Kaebuse saanuks esitada planeeringust huvitatud isik. 6. Tallinna Halduskohus jättis 26.08.2015 määrusega kaebuse HKMS § 151 lg 2 p 1 alusel § 121 lg 2 p-s 1 ilmnenud asjaolu tõttu (kaebajal asjas ilmselgelt kaebeõiguse puudumine) läbi vaatamata. Kaebuse põhjendustest võib järeldada, et kaebus on esitatud HKMS § 44 lg 5 alusel, sest kohalik omavalitsus ei ole planeeritava kinnistu omanik ning ei nähtu ka muid kohalikule omavalitsusele kuuluvaid kaitstavaid õigusi (HKMS § 44 lg 4). Riigikohtu 16.01.2014 määrusest nr 3-3-1-41-13 tulenevalt peab kohus hindama menetletava planeeringu seotust kohaliku omavalitsuse poolt realiseeritavate ja kaitstavate konkreetsete avalike huvidega, nagu näiteks avaliku funktsiooniga hoonete rajamine, üldsuse jaoks olulise ala rekreatiivsetel eesmärkidel korrastamine vms. Viidatud kaasuses oli planeeringu eesmärgiks kalarestoranina kasutatava hoone ehitamine ja sellega jõeäärse ala üldsusele külastatavaks muutmine. Riigikohus märkis, et kaebeõiguse olemasoluks HKMS § 44 lg 5 alusel ei piisa pelgalt tuvastamisest, et planeeringulahendus on seotud kohaliku omavalitsuse ülesannetega, vaid keelduv otsus peab sellise ülesande täitmist takistama või oluliselt raskendama.

3-15-757 3(6) Praegusel juhul on võimalik enne kaebuse sisulist läbivaatamist hinnata, kas kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmise oluline takistatus on kohtule esitatud asjaoludest tulenevalt piisavalt tõenäoline. Künka kinnistu detailplaneering ei ole algatatud kohaliku omavalitsuse või üldsuse huvides. Hoonestusel puudub mistahes avalikkusele suunatud funktsioon. Tegemist on selgelt erahuvides algatatud planeeringuga, mille eesmärgiks on maa sihtotstarbe muutmine elamumaaks ning krundile ehitusõiguse määramine elamu ja abihoone ehitamiseks. Planeeringu materjalidest ei nähtu, et planeeringu eesmärgiks oleks soodustada või tagada mõnd kohalikule omavalitsusele pandud ülesande täitmist või luua üldsusele muu oluline hüve. Kohaliku omavalitsuse ülesandeks, millele kaebaja viitab ning mille täitmist vastustaja otsus väidetavalt pärsib, on valla ruumilise planeerimise korraldamine. Keeldumine toob kaasa võimatuse detailplaneeringut kavandatud kujul kehtestada. Kavandatav detailplaneering hõlmab vaid ühte eraomandis olevat kinnistut, mille planeerimise suhtes ei saa eeldada olulist avalikku huvi, v.a kinnistu asukohast lähtuv looduskaitseline huvi, mida kaitseb keeldumine. Eelviidatud Riigikohtu lahendist tulenevalt ei ole kaebeõiguse tekkimiseks piisav, et teise haldusorgani otsus ei võimalda detailplaneeringut kavandatud kujul kehtestada. Üldplaneeringu muutmise taotlust sisaldav kavandatud detailplaneering on vastuolus üldplaneeringuga, mis välistab ehitustegevuse rannaaladel, mille absoluutkõrgus on alla 1,5 m. Samuti esineb vastuolu Läänemaa maakonnaplaneeringu teemaplaneeringu „Asustust ja maakasutust suunavad keskkonnatingimused“ soovitusega – seoses merelt tuleneva üleujutusohuga ei ole soovitav vähendada hajaasustuses väärtuslikele maastikele jäävatel rannaaladel (maapinna absoluutkõrgus alla 1,5 m) ehituskeeluvööndit. Samuti märgitakse teemaplaneeringus, et rannaalade planeerimisel tuleb silmas pidada võimalikku üleujutusohtu ning rannaalad, kus maapinna absoluutkõrgus on alla 1,5 m, ei sobi ehitusaladeks ja seal ei vähendata ehituskeeluvööndit. Vaidlustatud toimingu põhjendustest nähtub, et 2006. a-l on Künka katastriüksusel samasse asukohta soovitud näha ette hoonestusala, kuid keskkonnaminister ehituskeeluala ei vähendanud. Seejärel moodustati kinnistust kaks katastriüksust, millest Nõlva katastriüksusele püstitati hoone Keskkonnaameti arvates looduskaitseseadust rikkudes. Kaebusest võib järeldada, et vald soovib hakata enda kehtestatud üldplaneeringut muutma detailplaneeringutega n.ö tükikaupa, et võimaldada valla territooriumi pikale rannaribale hoonestust, järgimaks traditsioonilisi rannarahva asustuspõhimõtteid, teisisõnu, võimaldada ehitamist üldplaneeringu ja LKS-i kohasesse ranna ehituskeeluvööndisse. Samas märgib kaebaja, et Künka kinnistu on üks vähestest Väinamere hoiualast väljajäävatest kinnistutest, mida on pindala arvestades võimalik hoonestada. Seega ei saa kaebaja enda väidetest lähtuvalt pidada usutavaks, et kõnealune detailplaneering võimaldaks kujundada mingit olulist ruumilise planeerimise suunda Ridala vallas. Valla praegustele ja tulevastele elanikele mere läheduses looduses elamise võimaldamise soovi ei pea realiseerima ehituskeeluvööndi hoonestamise õiguse saamise kaudu. Kinnistu omanikul on võimalik oma erahuve ja omandiõigust kaitsta kaebuse esitamisega menetlustoimingu (ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmisest keeldumise) peale või detailplaneeringu kehtestamisest keeldumise peale. Erahuvide kaitse kohaliku omavalitsuse poolt ja vahendite arvel ei ole praegusel juhul õiguslikult võimalik ega põhjendatud. 7. Tallinna Halduskohus jättis Ridala valla 10.09.2015 määruskaebuse 21.09.2015 rahuldamata ja edastas selle 22.09.2015 lahendamiseks ringkonnakohtule. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 8. Ridala vald palub määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 26.08.2015 määrus tühistada ja saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks.

3-15-757 4(6) Halduskohus on ebaõigesti hinnanud Ridala valla huvi ehituskeeluvööndi vähendamise suhtes Künka kinnistul ning see on viinud HKMS § 44 lg 5 ja § 121 lg 2 p 1 ebaõigele kohaldamisele. Vastavalt kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg-le 1 on omavalitsuse ülesanne korraldada valla ruumilist planeerimist. Planeerimisseaduse (PlanS) ning seeläbi planeerimismenetluse ja planeeringu kehtestamise eesmärgi sätestab PlanS § 1 lg 1. Kohaliku omavalitsuse huvi, funktsioon ja eesmärgid planeerimismenetluses tuleb määrata KOKS § 2 lg 1 järgi, mis määratleb kohaliku omavalitsuse mõiste. Läbi planeerimismenetluse suunab kohalik omavalitsus vallasiseste asustuste teket ning levikut ja tagab oma praegustele ja tulevastele elanikele inimväärse, tervisliku ja keskkonnasõbraliku elukeskkonna. Ehitusalade planeerimise kaudu kaasab kohalik omavalitsus enda jätkusuutlikuks funktsioneerimiseks vajalikke elanikke kui maksumaksjaid. Selle eesmärgi saavutamiseks on ehitusõiguse kättesaadavus looduskaunis ja privaatses kohas oluline, kuid piiratud ressurss. Ressursi ruumiline piiratus ei tähenda aga seda, et vallal poleks kaalukat huvi selle ressursi otstarbeka kasutamise suhtes, nagu leidis kohus. Vastupidi, valla huviks on selle loodusliku ressursi kasutamine otstarbekalt ja maksimaalses võimalikus ulatuses. Huvi olulisus ei pea väljenduma kinnistute suures arvus, ehitusala suures pindalas või planeeringuala suures osakaalus omavalitsuse territooriumist. Vald on oma huvi selgitades osutanud, et valla rannajoone ning seega ka ehituskeeluvööndi pikkus on enam kui 60 km. Looduskaitseliste piirangutega ala (sh ranna ja kalda ehituskeeluvöönd) on kokku 60 km2, mis moodustab Ridala valla üldpinnast 23,6%. Olukorras, kus sedavõrd suur osa valla territooriumist on koormatud keskkonnakaitseliste piirangutega, tuleb elamistingimuste ja eluruumi säilitamiseks vaadelda iga juhtumit individuaalselt ja teha võimaluse korral üldplaneeringuga määratud ehitusõiguse piirangutest erandeid. Arusaamatu on kohtu etteheide, et vald soovib jupikaupa või tükkhaaval vähendada üldplaneeringuga kehtestatud ehituskeeluvööndit. Üldplaneeringu muutmine toimubki reeglina krundi või ala detailplaneeringute kehtestamise kaudu. Tervet valda hõlmav üldplaneering on väga suure üldistusastmega. Tingimused, mida LKS kohaselt tuleb ehituskeeluvööndi suuruse muutmisel arvestada, on enam kui 60 km pikkuse rannajoone lõikes väga erinevad ning ühtne korraldus ei ole kohane ega vajalik. Ridala valla kaebeõiguse aspektist on oluline, et kohaliku omavalitsuse ja vastustaja vahel on erimeelsus ranna või kalda ehituskeeluvööndi ruumilises ulatuses tervikuna, sh Künka kinnistu osas. On ebaselge, millal ja mis tingimustel peaks vald ehituskeeluvööndi vähendamiseks üldse nõusolekut taotlema. Konkreetse kinnisasja osas ei ole üldplaneeringu kaardile ehituskeeluvööndit kantud, mis tähendab, et see on kaardimaterjalil ruumiliselt kindlaks määramata. Vastustaja määratleb ehituskeeluvööndi ulatuse LKS § 35 lg 4 järgi, kuid ei ole kohalikule omavalitsusele piisavalt ja arusaadavalt selgitanud, millest lähtudes määratleb vastustaja ühe või teise maa-ala korduva üleujutuse alaks ning kuidas määrab korduvalt üleujutatud ala piiri, millest arvestada ehituskeeluvööndi ulatust. Selgitamata jätmine takistab omavalitsusel, kes peab kohalikku elu korraldava asutusena keeluvööndi järgimist korraldama ja jälgima, oluliselt ruumilise planeerimise ülesande täitmist sõltumata sellest, kas konkreetne detailplaneering ja taotlus on seotud ühe või enama arvu kinnistutega. Ehituskeeluvööndi vähendamisel tuleb hinnata ja kaaluda LKS § 40 lg-tes 1 ja 5 sätestatud asjaolusid. Keegi ei tea konkreetse paikkonna olusid paremini kui kohalik omavalitsus, mistõttu on mõistlik, et vallal on lisaks taotluse esitamise õigusele ka kaebeõigus ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmata jätmise vaidlustamiseks. Kohaliku omavalitsuse ilmajätmine võimalusest vaidlustada tema taotluse rahuldamata jätmist, on vastuolus Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art 4 lg-ga 2, mis näeb muu hulgas ette kohaliku võimuorgani

3-15-757 5(6) täieliku vabaduse rakendada seadusega lubatud piires oma initsiatiivi igas valdkonnas, mis ei jää väljapoole nende pädevust ega ole määratud täitmiseks mõnele teisele võimuorganile. 9. Keskkonnaamet palub jätta määruskaebus rahuldamata. Künka kinnistu detailplaneering on algatatud erahuvides. Vastupidist ei tulene kaebusest ega ka määruskaebusest. Kohalik omavalitsus on praeguse vaidluse asjaolusid arvestades üksnes planeeringumenetlust läbiviiv haldusorgan. Kohaliku omavalitsuse ülesanded sätestab KOKS § 6 lg 1. Riigikohtu 16.01.2014 määruses nr 3-3-1-41-13 on leitud, et kaebeõiguse olemasoluks HKMS § 44 lg 5 alusel ei piisa üksnes selle tuvastamisest, et planeeringulahendus on seotud kohaliku omavalitsuse ülesannetega, vaid keelduv otsus peab sellise ülesande täitmist takistama või oluliselt raskendama. Halduskohus tuvastas õigesti, et detailplaneering ei ole algatatud kohaliku omavalitsuse või üldsuse huvides, kavandataval hoonestusel puudub mistahes avalikkusele suunatud funktsioon, planeeringu eesmärgiks ei ole soodustada või tagada mõne kohalikule omavalitsusele pandud ülesande täitmist või luua muu oluline huve üldsusele, samuti ei takista või raskenda vastustaja keelduv otsus oluliselt sellise ülesande täitmist. Halduskohus ei ole heitnud kaebajale ette soovi vähendada ehituskeeluvööndit detailplaneeringute kaudu, vaid selgitanud, et Künka kinnistu ehituskeeluvööndi vähendamisega seonduv ei võimalda kujundada mingit olulist ruumilise planeerimise suunda Ridala vallas. Kohus kohaldas HKMS § 44 lg-t 5 põhjendatult. Ebaõige on määruskaebuse väide, et kaebajale ei ole piisavalt ja arusaadavalt selgitatud korduva üleujutusalaga seonduvat ja sellega on takistatud kohaliku omavalitsuse planeerimistegevuse korraldamist. Selgitusi on antud vaidlustatud otsuses, vastuses kaebusele, Läänemaa Keskkonnateenistuse 24.11.2008 kirjas ja 16.05.2007 kirjas, keskkonnaministri 18.01.2007 otsuses, Künka kinnistu detailplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise vajalikkuse eelhinnangus. Keskkonnaameti 23.02.2015 otsus on menetlustoiming ning kui kaebajale jäi seoses otsusega midagi ebaselgeks, oli tal võimalus küsida täiendavat informatsiooni või uute asjaolude ilmnemisel taotleda vastustajalt asja uut lahendamist. Ka muud ehituskeeluvööndisse ehitamist puudutavad küsimused, mis ei ole seotud Künka kinnistuga, on võimalik lahendada selgitustaotluste kaudu ja koostöös.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 10. Määruskaebus jääb rahuldamata. Halduskohus ei ole HKMS § 44 lg 5 ning § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 kohaldamisel eksinud. 11. Kaebaja ei väida, et tal oleks kaebeõigus HKMS § 44 lg 4 alusel (kohaliku omavalitsuse üksuse kaebeõigus oma õiguste kaitseks), küll aga leiab kaebaja, et tema kaebeõigus tuleneb HKMS § 44 lg-st 5, mille kohaselt võib kohaliku omavalitsuse üksus esitada kaebuse juhul, kui teise avaliku võimu kandja haldusakt või toiming takistab või raskendab oluliselt selle kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmist. 12. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et praeguse juhtumi asjaolusid arvestades ei ole ehituskeeluvööndi vähendamisest keeldumisega kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmise takistamine tõenäoline ja kohaliku omavalitsuse üksuse kaebeõiguse saab välistada juba enne asja sisulist läbivaatamist. Kohaliku omavalitsuse kaebeõiguse tuvastamiseks tuleb igal konkreetsel juhul hinnata menetletava planeeringu seotust kohaliku omavalitsuse poolt realiseeritavate ja kaitstavate konkreetsete avalike huvidega (Riigikohtu määruse nr 3-3-1-41-13 p 20). Selline avalik huvi ei ole kaebaja selgituste põhjal äratuntav. Elamu ja abihoone püstitamist kavandatakse selgelt ning

3-15-757 6(6) üksnes kinnistu omaniku huvides, kellel on võimalus Keskkonnaameti keeldumist vaidlustada. Mistahes avalikkusele suunatud funktsioon detailplaneeringul puudub. Kohaliku omavalitsuse üksuse kaebeõiguse aktsepteerimine pelgalt väite alusel, et valla huviks on ressursi otstarbekas ja maksimaalses võimalikus ulatuses kasutamine, tähendaks sisuliselt piiramatut kaebeõigust. 13. Määruskaebuse esitaja peab kaebeõiguse aspektist oluliseks, et kohaliku omavalitsuse ja vastustaja vahel on erimeelsus ranna või kalda ehituskeeluvööndi ruumilises ulatuses tervikuna (sh Künka kinnistu osas) ning valla jaoks on ebaselge, millal ta peab ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusolekut taotlema, sest ehituskeeluvööndi ulatus pole selge. Üldine huvi saada selgust ranna ja kalda ehituskeeluvööndi ulatusest ei ole kaebeõiguse aluseks. Sellist üldist huvi saab vald rahuldada Keskkonnaametilt selgituste küsimisega. Ka väidetav ebaselgus konkreetselt Künka kinnistu ehituskeeluvööndi ulatuses ei ole praegusel juhul kaebeõiguse kindlakstegemisel oluline, sest ehituskeeluvööndi vähendamise taotlemise ja keeldumise kohtus vaidlustamisega on kaebaja vähemalt möönnud, et planeeringuala hõlmab ehituskeeluvööndit ning Keskkonnaameti nõusolek selle ala vähendamiseks on planeeringu kehtestamiseks vajalik (vt selle kohta ka Riigikohtu määruse nr 3-3-1-41-13 p 18). 14. Kohaliku omavalitsuse üksuse kaebeõiguse piiramine HKMS § 44 lg-tes 4 ja 5 toodud alustega ei ole vastuolus Euroopa kohaliku omavalitsuse harta art 4 lg-ga 2. Keskkonnakaitsehuvides sätestatud ehituskeeluvööndi vähendamine ei ole küsimus, mida kohalik omavalitsus saaks iseseisvalt otsustada ja mis oleks kaitstud kohaliku omavalitsuse autonoomiaga.

/allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks /allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets