3-13-2186/28 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Tiina Pappel, Agu Timmi ja Madis Ernits Otsuse avalikult teatavakstegemise aeg ja koht 22.09.2015, Tartu Haldusasja number 3-13-2186 Haldusasi M.K. kaebus Haridusja Teadusministeeriumi 19.09.2013. a otsuse nr XXXXX tühistamiseks, ettekirjutuse tegemiseks asja uueks otsustamiseks ning vajadusel põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 20.02.2014. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Haridusja Teadusministeeriumi apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebaja M.K. Vastustaja Haridusja Teadusministeerium

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada apellatsioonkaebus osaliselt ja tühistada Tartu Halduskohtu 20.02.2014. a otsus.

2. Saata haldusasi tagasi halduskohtule uueks läbivaatamiseks.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast, s.o hiljemalt 22.10.2015 (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaebaja on alates 2013. a septembrist üliõpilane. 19.09.2013 esitas ta internetiportaali www.eesti.ee kaudu Haridusja Teadusministeeriumile (HTM) taotluse vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks viieks õppekuuks. Avaldusele ei olnud võimalik lisada juurde asjasse puutuvaid dokumente, mis tõendaksid toetuse saamise vajadust. Kaebaja on kohtule esitanud tõendid selle kohta, et ta elas ülikooli õppima asumisel koos ema ja õega (tl 12). Kaebaja isa nendega koos ei elanud (14). Samuti on kohtule esitatud tõendid selle kohta, et Rapla Maakohus on 27.09.2005. a otsusega (tl 7-7p) kaebaja isalt mõistnud välja kaebaja kasuks elatise alates 06.07.2005 kuni kaebaja täisealisuseni, ning 02.12.2012. a otsusega mõistis Pärnu Maakohus kaebaja isalt kaebaja kasuks välja igakuise elatise alates 22.09.2012 kuni kaebaja õpingute lõpuni gümnaasiumis.

2. 19.09.2013 tegi HTM otsuse nr XXXXX (tl 19), millega otsustas õppetoetuste ja õppelaenu seaduse (perioodil 01.09.–31.12.2013 kehtinud redaktsiooni, edaspidi ÕÕS) § 5 lõigete 21 ja 72 alusel mitte määrata kaebajale vajaduspõhist õppetoetust viieks õppekuuks, sest perekonna eelmise aasta sissetulek ületab riigieelarvega kehtestatud vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks arvestatava keskmise sissetuleku määra.

3. 16.10.2013 esitas kaebaja Tartu Halduskohtule kaebuse (tl 3-4p), milles palub HTM-i 19.09.2013. a otsuse nr XXXXX tühistada, teha vastustajale ettekirjutus asja uueks otsustamiseks ning algatada vajadusel põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlus ÕÕS § 51 lg 2 p 1 vastavuse kontrollimiseks Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-le 12. Kaebuse kohaselt on vastustaja lugenud kaebaja perekonnaliikmeks perekonnast lahus oleva isa, kes ei ela kaebajaga koos alates 2005. aastast ning nende omavaheline suhtlus puudub. Kaebaja on seisukohal, et vajaduspõhise peretoetuse määramisel tuleb lugeda perekonnaliikmeteks abielus või abielulistes suhetes olevad samas eluruumis elavad isikud, nende abivajavad lapsed ja vanemad või muud üht või enamat tuluallikat ühiselt kasutavad või ühise majapidamisega isikud. Kaebaja vanemad ei ole aga abielus ega abielulistes suhetes, ei kasuta ühte eluruumi ega jaga ühiseid toiduega raharessursse. HTM-le vajaduspõhise õppetoetuse taotluse esitamisel ei olnud kaebajal võimalust lisada taotluse juurde asjassepuutuvaid dokumente, millest nähtuks õppetoetuse vajadus. Kaebaja hinnangul on vastustaja kohaldanud ebaõigesti diskretsiooni. Kaebuse täienduses (tl 47-48p) märgib kaebaja, et õppetoetuse eesmärgiks on aidata majanduslikesse raskustesse sattunud üliõpilasi ning seadusandja ei ole sätestanud võimalusi, kuidas vajadust tõendada. Kaebaja hinnangul peab lugema tema sissetuleku hulka vaid tema ema sissetuleku, mitte isa sissetuleku, sest isapoolsest vanemlikust hoolitsusest ja toetusest on kaebaja jäänud ilma. Kaebaja ema ülalpeetavaks tuleb lugeda nii alaealine laps kui ka kuni 24-aastane üliõpilane. Kaebaja on seisukohal, et ÕÕS § 51 lg 2 punkt 1 ei ole kooskõlas seaduse eesmärgiga.

4. Vastustaja palub kaebusele esitatud ja hiljem täiendatud vastuses (tl 37-38, 54-55) jätta kaebus rahuldamata. Vastustaja sõnul on otsuse tegemisel lähtutud seaduses kehtestatud kriteeriumidest, mistõttu on haldusakti andmisel loetud kaebaja perekonnaliikmete hulka tema mõlemad vanemad. Vastustaja hinnangul ei riiva ÕÕS § 51 lg 2 punktist 1 tulenev kuni 24-aastase üliõpilase vanemate tema perekonnaliikmete hulka arvestamise nõue PS §-s 12 sätestatud võrdsuspõhimõtet, kuna see kohaldub võrdselt kõigile vajaduspõhise õppetoetuse taotlejatele. Vajaduspõhisuse määratlemise kriteeriumiks on üliõpilase keskmine sissetulek ning see on olnud seadusandja valik, et üliõpilase õpingutega seonduvate kulude katmise allikana nähakse perekonna toetust. Kõrghariduse omandamine ei saa olla kui paratamatu kohustus ning perekond üldmõistena hõlmab just vanemate ja laste vahelisi suhteid. HTM ei nõustu kaebaja seisukohtadega, et seadusandja ei ole sätestanud võimalusi vajaduspõhise toetuse saamise tõendamiseks ja ei nõustu ka sellega, et kaebaja sissetuleku hulka tuleb arvestada ainult ema sissetulek. Vajaduspõhiste õppetoetuste eesmärgiks on halvemas sotsiaalmajanduslikus olukorras üliõpilaste toetamine kõikide semestrite lõikes õppekava kohaselt täitmisele kuuluva õppe mahu täitmisel. Vajaduspõhise õppetoetuse puhul ei ole tegemist sotsiaalabiga, vaid meetmega, millega on kavandatud kõrghariduse omandamisega kaasnevate lisakulude katmine vähemkindlustatud perekondadest pärit üliõpilaste puhul ning igat üksikjuhtumit ei ole võimalik eraldi käsitleda.

5. Tartu Halduskohus rahuldas 20.02.2014. a otsusega kaebaja kaebuse osaliselt, tühistas HTM-i poolt kaebaja suhtes 19.09.2013 tehtud otsuse nr XXXXX , tegi HTM-ile ettekirjutuse kaebaja taotluse vajaduspõhisele õppetoetusele mõistliku aja jooksul uuesti läbi vaatamiseks, ning jättis kaebuse muus osas rahuldamata. Kohtu põhjendused on järgmised. Vajaduspõhine õppetoetus on isiku majanduslikust olukorrast lähtuv rahaline toetus kõrghariduse omandamisega kaasnevate kulutuste katmiseks. Kaebaja on üliõpilane ega ole seetõttu perekonnaseaduse (PKS) § 97 mõistes ülalpidamist saama õigustatud isikuks.

Kohus nõustub vastustajaga selles osas, et ÕÕS § 51 lg 2 p 1 ei ole vastuolus PS §-ga 12 ning puudub alus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks, kuna eelnimetatud kriteerium kohaldub võrdselt kõigile vajaduspõhise õppetoetuse taotlejatele. Võrdsuse põhimõtte rikkumisega saab olla tegemist siis, kui ühesuguseid asjaolusid käsitletakse ilma nähtavate mõistlike põhjusteta erinevalt. Antud juhul ei ole kaebaja välja toonud ühtki isikut, kellega võrreldes oleks tema suhtes rikutud võrdsuspõhimõtet. Kohus on seisukohal, et vaidlustatud otsus ei vasta haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54, § 55 lg 1 ja 56 nõuetele.

Haldusakt on puudulikult motiveeritud ning see pole lugejale arusaadav. Eriti põhjendatud peab olema keelduv haldusakt. Antud asjas sisaldab otsus nr XXXXX ainult viidet ÕÕS § 5 lõigetele 21 ja 72 ning vajaduspõhise õppetoetuse mittemääramise põhjendusteks on toodud, et perekonna eelmise aasta sissetulek ületab riigieelarvega kehtestatud vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks arvestatava keskmise sissetuleku määra. Haldusaktis ei ole analüüsitud asjaolu, keda on loetud kaebaja perekonnaliikmete hulka ning millised arvestused on tehtud selleks, et on keeldutud vajaduspõhise õppetoetuse maksmisest.

Samuti pole analüüsitud kõiki tingimusi, mis on loetletud ÕÕS § 5 lg-s 21. Antud asjas ei pea ministeerium kaalutlema tehtavat otsustust, vaid vajaduspõhise õppetoetuse määratlemise kriteeriumiks on üliõpilase keskmine sissetulek, mistõttu tuleb põhjendada, miks on arvestatud ka kaebajast ja tema emast lahus elava isa sissetulekud perekonna sissetulekute hulka. Kohtule esitatud tõenditest nähtub, et kaebaja ema ja isa ei kasuta ühist eluruumi, nad ei ole abikaasad ning neil ei saa olla ka ühist majapidamist. Kohus leiab, et kuna haldusaktis puudub analüüs selle kohta, milliseid dokumente on arvestatud, on tõenäoline, et kaebaja ei ole saanud vastavaid tõendeid esitada.

Siiski ei nõustu kohus kaebaja väitega, et seadusandja ei ole andnud võimalust vajaduspõhise toetuse saamise tõendamiseks. Euroopa Liidu kodaniku seaduse § 3 tähenduses on perekonnaliikmeks isik, kes on abikaasa ja ülalpeetav ning nimetatud seaduse säte määratleb ära leibkonna viitega riikliku statistika seaduse (RStS) § 24 lg-le 4. RStS § 24 lg 4 tähenduses koosneb leibkond koos elavatest isikutest, keda seob ühine kodune majapidamine. Kohus leiab, et kaevatavast haldusaktist ei nähtu, millistest põhjendustest on haldusorgan haldusakti andmisel lähtunud.

Kuna kaevatav haldusakt on kaebajale kaasa toonud negatiivsed tagajärjed, tuleb asja uuel otsustamisel lähtuda kohtu poolt väljatoodust ning põhjendada otsustust, välja tuleb tuua haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus ning haldusakt peab olema selge ja üheselt mõistetav. Kuigi kaebaja ei ole kaebuses otseselt haldusakti motiveerimatust välja toonud, viidates vaid kaalutlusõiguse rikkumisele, leiab kohus, et motiveerimata otsus ei taga reaalselt isikule selgust ja läbipaistvust ning kaebaja õigusi on rikutud juba sellega, et ilma põhjendusteta ei ole kaebajal võimalik haldusaktile efektiivselt vastu vaielda.

Riigikohtu praktika kohaselt ei muuda põhjenduste hilisem esitamine akti tagantjärele kontrollitavaks, sest pole võimalik tõendada, kas kohtumenetluse jooksul esitatud põhjendused on samad, millest tegelikult on lähtutud.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

6. 24.03.2014 esitas vastustaja Tartu Halduskohtu 20.02.2014. a otsuse peale apellatsioonkaebuse (tl 71-73p). Apellatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.

- Halduskohus ei ole järginud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 157 lõikes 1 ja § 158 lõigetes 1-2 sätestatud nõudeid, on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse norme ning jätnud sisuliselt analüüsimata mitmed vastustaja seisukohad. Halduskohus ei ole piisavalt analüüsinud ning selgitanud, miks on kehtiva ÕÕS-i regulatsiooni ning käesoleva haldusasja vaidluse eset arvestades vaidlustatud haldusakt kohtu hinnangul puudulikult motiveeritud. Kaebaja ei ole kaebuses haldusakti motiveerimatust vaidlustanud ning on viidanud vaid kaalutlusreeglite rikkumisele ÕÕS § 51 lõike 2 punkti 1 kontekstis. Käesoleva haldusasja vaidluse esemes on kaebaja isa arvestamine tema perekonnaliikmete hulka, mistõttu ei seondu küsimus haldusakti motiveerimisest käesoleva vaidluse esemega.

- Vastustaja leiab, et ÕÕS § 5 lõikes 21 nimetatud tingimuste kontrollimine, et hinnata taotleja vastavust taotluse esitamise kriteeriumitele, ei eelda nende põhjalikumat analüüsi haldusaktis. Vastustaja on kaebaja õppetoetuse taotluse menetlemisel kontrollinud taotleja vastavust antud sättes toodud kriteeriumitele, tuginedes selleks riiklikest registritest päringute kaudu saadavale informatsioonile. Motiveerimise põhjalikkus ja uurimispõhimõtte rakendamine oleks käesoleval juhul olnud vajalik, kui iga kõnealuses sättes sisalduva õigusliku eelduse puhul oleks pidanud haldusorgan selgitama seda, miks ta isikut sätte igas punktis nimetatud õiguslikule eeldusele vastavaks peab või ei pea. Antud juhul pidi haldusorgan tegema otsuse isiku eeldustele vastavuse kohta juhinduvalt talle registritest edastatavatest andmetest ning kaalutlusruumi ei tekkinud. Lisaks haldusakti andmise õiguslikule alusele ongi seetõttu antud lühike põhjendus ainult selle kohta, millisele nõudele konkreetselt toetuse taotleja ei vasta. Õppetoetuse taotluste menetlemisel kontrollitavad andmed saadakse vajaduspõhiste õppetoetuste taotlemise keskkonna kaudu tehtavate automaatsete päringute kaudu ning seejuures on üliõpilase vastavus ÕÕS § 5 lõike 21 punktides 1 ja 2 toodud tingimustele eeltingimuseks selleks, et haldusorgan teeks päringu üliõpilase ja tema pereliikmete tuluandmete kohta. Eelnevast tulenevalt ei olnud haldusakti selguse ning läbipaistvuse seisukohalt vajalik selles täiendavalt analüüsida ÕÕS § 5 lõike 21 punktides 1 ja 2 toodud tingimusi, kuivõrd nimetatud kriteeriumitele kontrollimise vastavuse puhul vaid selgitatakse, kas üliõpilasel on olemas nõutud alus Eestis viibimiseks ning kas üliõpilane täidab õppekoormuse ning õppemahu täitmise nõudeid. Kuna need eeltingimused olid kaebaja puhul täidetud, siis puudus vajadus neid haldusaktis eraldi selgitada.

- Vastustaja selgitab, et vajaduspõhise õppetoetuse taotlejale kuvatakse õppetoetuse taotlemise käigus menetluskeskkonnas informatsioon selle kohta, millised isikud on võetud arvesse tema perekonnaliikmetena ÕÕS § 51 lõike 2 mõttes. Samuti kuvatakse toetuse taotlejale see, milline on vastavate isikute ning taotleja sissetuleku summa, millest lähtutakse vajaduspõhise õppetoetuse määramise otsuse tegemisel ning positiivse otsuse korral ka selle suuruse määratlemisel. Seega on kaebaja perekonnaliikmete hulka loetud vaid need isikud, kes ÕÕS § 51 lõike 2 järgi sinna tuleb lugeda ning vastustaja ei ole kaebaja perekonna koosseisu ning toetuse määramisel arvesse võetava sissetuleku määra arvestamisel (ÕÕS § 51 lõige 4) saanud toetuda mingitele muudele alustele või kaalutlustele lisaks neile, mis tulenevad otseselt seadusest. Seetõttu jääb vastustajale ebaselgeks, kuidas ja miks oleks pidanud haldusaktis analüüsima seda, millised isikud on kaebaja perekonnaliikmete hulka loetud.

- ÕÕS § 51 lõike 2 punkt 1 sätestab sõnaselgelt, et vajaduspõhise õppetoetuse taotlemisel loetakse üliõpilase perekonnaliikmeteks kuni 24-aastase üliõpilase vanemad juhul, kui üliõpilane ei ole abielus ega lapse vanem või eestkostja. ÕÕS § 51 lõikes 2 toodud tingimused on imperatiivsed ning seadus ei anna haldusorganile selles küsimuses kaalutlusõigust. Ka haldusaktis kaebaja isa tema perekonnaliikmete hulka arvestamise põhjuse analüüs ja põhjendamine haldusaktis ei võimaldaks vastustajal teha erinevat otsust võrreldes sellega, mis on juba tehtud, sest kehtiva seaduse alusel tuleb taotleja vanemad arvestada tema perekonnaliikmete hulka sõltumatult nende perekondlikust seisust. Seetõttu ei eelda ega tingi ÕÕS-i kehtiv regulatsioon vastava tingimuse põhjendamist.

- Seda, keda loetakse vajaduspõhise õppetoetuse taotlemisel üliõpilase perekonnaliikmeteks, ei saa sisustada Euroopa Liidu kodaniku seaduses (§ 3), riikliku statistika seaduses (§ 24 lg 4) või perekonnaseaduses (§ 97) sätestatu kaudu. Vastustaja on haldusakti andmisel olnud seotud just ÕÕS §-s 51 sätestatud tingimustega ja on seetõttu lugenud kaebaja perekonnaliikmete hulka need isikud, kes vastavalt ÕÕS § 51 lõikele 2 sinna kuuluvad ning sõltumata sellest, kas taotluse esitaja bioloogilised vanemad on abielus või elavad teineteisest lahus. Antud juhul on seadusandja ÕÕS § 51 lõike 2 punktide 1-3 kaudu sisustanud perekonnaliikmetena hõlmatud isikute ringi just vajaduspõhise õppetoetuse regulatsiooni kontekstis ning vastutaja hinnangul on tegemist vajaduspõhiste õppetoetuste eesmärgi saavutamiseks sobiva meetmega.

- Põhjendamatud on kaebaja ja kohtu väited, et kuna haldusaktis puudub analüüs selle kohta, milliseid dokumente on arvestatud, on tõenäoline, et kaebaja ei ole saanud vastavaid tõendeid esitada. Kaebaja saab vajaduspõhise õppetoetuse taotlemisel täiendavaid, vajaduspõhisust tõendavaid, dokumente esitada siis, kui seadus sellise võimaluse ette näeb. ÕÕS-is kehtestatud vajaduspõhise õppetoetuse tingimused ei võimaldagi esitada vanemate elukohta tõendavaid dokumente, sest vajaduspõhisus tuvastatakse seaduses määratletud kriteeriumite alusel. Käesoleval hetkel on taotlejal täiendavate dokumentide esitamise võimalus vaid juhul, kui tegemist on ÕÕS § 51 lõikes 21 või lõikes 3 nimetatud isikuga. Kaebaja näol sellise isikuga tegemist ei ole.

7. Kaebaja palub apellatsioonkaebusele esitatud vastuses (tl 88-90p) jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Kaebaja on endiselt seisukohal, et vastustaja ei ole kohaldanud diskretsiooniõigust, ei ole haldusakti andes diskretsioonivolitusi täielikult kasutanud. Vastustaja on teinud olulise diskretsioonivea, tuginedes vaid rahvastikuregistri ning Maksuja Tolliameti andmetele. Vastustaja ei ole välja uurinud tegelikku olukorda ega näidanud üles initsiatiivi tõendite kogumiseks. Sellega on vastustaja rikkunud HMS § 6. Sealjuures oleks tulenevalt Riigikohtu esitatud seisukohtadest haldusasjas nr 3-3-1-59-06 tulnud vastustajal välja selgitada ka tsiviilõiguslikud asjaolud.

Antud juhul on jäetud kindlaks tegemata üliõpilase tegelik olukord, sealhulgas ka majanduslik. See, et isa saab tulu, ei tähenda, et ta sellest tulust oma alaealisi lapsi või täisealisi ülikoolis õppivaid lapsi vabatahtlikult rahaliselt toetaks. Tegelikkuses kaebaja isa kaebajat vabatahtlikult ei toeta. Selliseks toetuseks ei saa pidada ka sissenõutavaks muutunud elatise võla likvideerimist. Üliõpilasel puudub ka võimalus pöörduda kohtu poole vanematelt elatise väljamõistmiseks. Seadusandja vaid eeldab, et vanemad toetavad üliõpilast ning loeb üliõpilase perekonna liikmeteks tema vanemad, kuid tegelikult ei kohusta seadus vanemaid üliõpilast ülal pidama.

Kaebaja hinnangul ei ole antud juhul selline vajaduspõhise õppetoetuse taotlejate põhiõigusesse sekkumise ulatus ja intensiivsus mõõdukas, eriti arvestades asjaolu, et menetleja ei rakenda vajaduspõhise õppetoetuse taotluse läbivaatamisel uurimispõhimõtet, vaid piirdub kahe registri andmetega. Seadusandja on lähtunud vaid sünnitunnistusel märgitud vanema nimest, kuid ei arvesta seda, kas vanem on kaebajale vanemlikku hoolt ja toetust, sealhulgas ka majanduslikku toetust pakkunud. Kaebaja hinnangul on olukorras, kus vanem ei ole kohustatud üliõpilast üleval pidama, küsitav, kuidas on üliõpilasele tema ülalpidamine tagatud.

Probleeme ei teki olukorras, kus vanemad on vastutustundlikud ning annavad endale aru, et olenemata sellest, kas elatakse koos või lahus, on laps see, kes vajab vanemlikku hoolt ja toetust. Kaebaja puhul see nii ei ole ning vaid üks vanem on vastutustundlik. Kaebaja leiab, et antud juhul on jäetud rakendamata riigipoolne sunnijõud ning tegelikkuses tuleks muuta kas ÕÕS-i või perekonnaseadust selliselt, et kui üliõpilase perekonnaliikmeteks juba loetakse tema vanemad, siis on vanematel ka kohustus teda ülal pidada kõrghariduse omandamisel kuni 24-aastaseks saamiseni või kõrghariduse esimese astme s.o bakalaureuseõppe lõpetamiseni.

Erinevalt ÕÕS-ist on näiteks nii sotsiaalhoolekande seadus kui ka Euroopa Liidu kodaniku seadus perekonna mõiste sisustamisel lähtunud pigem tegelikest oludest ehk leibkonnast.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt ning halduskohtu otsus tuleb tühistada. Haldusasi tuleb saata tagasi halduskohtule uueks läbivaatamiseks.

9. Esmalt märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtuga selles, et kaebaja taotluse rahuldamata jätmise kohta tehtud haldusakt on haldusakti andja poolt formaalselt põhjendamata. ÕÕS § 1 lg 4 kohaselt kohaldatakse ÕÕS-s ettenähtud haldusmenetlusele haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades ÕÕS-i erisusi. HMS § 56 lg-d 1 ja 2 sätestavad järgmist: „Kirjalik haldusakt ja soodustava haldusakti andmisest keeldumine peab olema kirjalikult põhjendatud. Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Haldusakti põhjenduses tuleb märkida haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus.“ HTM-i 19.09.2013. a otsuses nr XXXXX (tl 19) on vastustaja haldusakti andmise õigusliku alusena viidanud ÕÕS § 5 lg-tele

21 ja 72. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole eeltoodu kaebajale vajaduspõhise õppetoetuse määramisest keeldumisel esitatava õigusliku alusena piisav. Kaebaja poolt taotluse esitamise ajal kehtinud ÕÕS § 5 lg 21 kohaselt on üliõpilasel õigus saada vajaduspõhist õppetoetust, kui: 1) ta on Eesti kodanik või viibib Eestis pikaajalise elaniku elamisloa või tähtajalise elamisloa või alalise või tähtajalise elamisõiguse alusel; 2) ta õpib täiskoormusega ja on algavaks semestriks täitnud kumulatiivselt eelmistel semestritel õppekava kohaselt täitmisele kuuluva õppe mahu või ta õpib täiskoormusega esimesel semestril; 3) tema ÕÕS § 51 alusel arvestatud keskmine sissetulek kuus ei ületa igaks aastaks riigieelarvega kehtestatud vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks arvestatava keskmise sissetuleku ülemmäära. ÕÕS § 72 sätestab, et üliõpilane esitab vajaduspõhiste õppetoetuste eraldamise korraldajale taotluse vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks viieks õppekuuks kaks korda õppeaastas – septembris (septembriks, oktoobriks, novembriks, detsembriks ja jaanuariks) ja veebruaris (veebruariks, märtsiks, aprilliks, maiks ja juuniks). Taotluse rahuldamata jätmise faktilise põhjendusena on vaidlustatud haldusaktis lühidalt märgitud, et kaebaja perekonna eelmise aasta sissetulek ületab riigieelarvega kehtestatud vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks arvestatava keskmise sissetuleku määra. Seega on õppetoetuse määramisest keeldutud ennekõike ÕÕS § 5 lg 21 p 3 ja selles viidatud ÕÕS §-s 51 sätestatud regulatsiooni alusel. ÕÕS § 51 lg 1 kohaselt on üliõpilase keskmise sissetuleku arvestamise aluseks üliõpilase ja tema perekonnaliikmete vajaduspõhise õppetoetuse taotlemise õppeaastale eelnenud kalendriaasta tulumaksuseaduse (TuMS) § 12 alusel tulumaksuga maksustatav tulu, arvestamata TuMS 4. peatükis sätestatud mahaarvamisi, TuMS § 13 lg-s 4 nimetatud tulu ning saadud dividendid ja omakapitali väljamaksed. Kuivõrd kaebaja puhul oli taotluse esitamise ajal tegemist kuni 24-aastase üliõpilasega, kes ei olnud abielus ega lapse vanem või eestkostja, loeti tulenevalt ÕÕS § 51 lg

2 p-st 1 tema keskmise sissetuleku arvestamisel tema perekonnaliikmeteks tema vanemad. Nendele taotluse rahuldamata jätmise aluseks olevatele konkreetsematele sätetele ei ole aga HTM oma 19.09.2013. a otsuses viidanud. Samuti on ringkonnakohtu hinnangul vaidlustatud haldusaktist puudu põhjendused selle kohta, milline oli see riigieelarvega kehtestatud vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks arvestatava keskmise sissetuleku määr ning mil määral kaebaja taotluse menetlemisel arvestatav sissetulek seda ületas. Seega ei saa HTM-i 19.09.2013. a otsuse puhul pidada täidetuks haldusakti formaalset põhjendamiskohustust.

10. Siiski ei anna formaalne põhjendamiskohustuse täitmata jätmine automaatselt alust kõnealuse haldusakti tühistamiseks. HMS § 58 sätestatu kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui eelnimetatud rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. See säte saab olla kohtule aluseks haldusakti tühistamata jätmiseks üksnes siis, kui kohtul on võimalik veenduda, et haldusakti puudulik põhjendamine ei ole mõjutanud asja otsustamist HMS § 58 mõttes (vt RKHKo 20.10.2011, 3-3-1-54-11, p 13). Haldusakti nõuetekohaselt põhjendamata jätmist, kui akti sisuline õiguspärasus ei ole kohtu poolt kontrollitav, on Riigikohus pidanud akti tühistamise aluseks (vt nt RKHKo 18.10.2007, 3-3-1-39-07, p 13; 15.01.2009, 3-3-1-87-08, p 19). Halduskohus ei ole vaidlustatud otsuses põhjendamiskohustuse rikkumise mõju asja sisulisele otsustamisele hinnanud. Isegi, kui asuda seisukohale, et haldusakti sisuline õiguspärasus ei ole antud juhul kontrollitav, kuna selles ei ole avatud akti andmisel arvesse võetud asjaolusid ning sellest ei nähtu lõppjärelduse tegemist nende asjaolude pinnalt, ei pruugi ringkonnakohtu hinnangul ka vastustaja poolt uue haldusakti tegemisel olla võimalik teha otsust, millega oleks võimalik saavutada kaebusega soovitud eesmärki.

11. Kuigi käesolevaks ajaks on ÕÕS-i regulatsiooni muudetud, tuleb vastustajal kaebaja 2013. a septembri, oktoobri, novembri, detsembri ja jaanuari toetuste taotlus lahendada taotluse esitamise ajal kehtinud seaduse kohaselt. Nii toona kui praegu kehtivad ÕÕS § 5 lg 21 p 3 ja ÕÕS § 51 lg 2 p 1 sätestavad selgelt, et üliõpilasel on õigus saada vajaduspõhist õppetoetust, kui tema ÕÕS § 51 alusel arvestatud keskmine sissetulek kuus ei ületa igaks aastaks riigieelarvega kehtestatud vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks arvestatava keskmise sissetuleku ülemmäära ning et vajaduspõhise õppetoetuse taotlemisel loetakse üliõpilase perekonnaliikmeteks kuni 24-aastase üliõpilase vanemad juhul, kui üliõpilane ei ole abielus ega lapse vanem või eestkostja.

Seega isegi, kui vastustaja põhjendaks haldusaktis korrektsemalt taotluse rahuldamata jätmist, peaks ta õppetoetuse saamise tingimuste hindamisel ÕÕS § 51 lg 2 p 1 järgi arvesse võtma taotleja mõlema vanema sissetulekut. Seda, et vastustajal ei ole võimalik teha õppetoetuse taotluse kohta otsust ilma kaebaja isa sissetulekuid arvesse võtmata, on asja materjalidest nähtuvalt teadnud ka kaebaja ema ja kaebaja ise enne taotluse esitamist, kuivõrd enne taotluse esitamist on kaebaja pöördunud sama murega õiguskantsleri poole (tl 9-9p).

Ka õppetoetuste ja õppelaenu seaduse ning maksukorralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (236 SE) seletuskirjas (kättesaadav aadressil: http://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/75e7bf72-a846-4312-91da-44318f4d746f/) on märgitud järgmist: „Eelnõu koostamisel oli valik, kas luua vajaduspõhiste õppetoetuste määramisel selgelt konkreetsete juhtumite menetlemisele suunatud dokumendipõhine taotlemisprotseduur, mille kulud on suured, või jääda riiklikes registrites kättesaadavate andmete juurde ning seeläbi suurendada vahendeid, mis suunatakse üliõpilastele makstavateks õppetoetusteks.

Eelnõu koostamisel seati eesmärgiks jääda toetuse tingimuste seadmisel võimalikult olemasolevate andmete põhiseks, et vajaduspõhise õppetoetuse taotlemine oleks üliõpilasele võimalikult vähekoormav ning sellega ei kaasneks administreerimiseks vajalikke kulutusi, mille võrra õppetoetusteks makstavad vahendid väheneksid. See toob paratamatult kaasa selle, et kõiki erandeid ei ole võimalik seaduses kirjeldada.“ Samuti on seletuskirjas selgitatud järgmist: „Kuna kõrgharidus on ühtlasi nii avalik kui ka erahüve, on mõistlik eeldada, et järeltulijate kindlama tuleviku tagamiseks osalevad üliõpilaste elamiskulude katmisel vanemad (ka juhul, kui vanemad ei ole teineteisega abielus) ning samuti on üliõpilastel võimalus võtta õppelaenu.

Seetõttu loetakse kuni 26-aastane üliõpilane vajaduspõhise õppetoetuse taotlemisel oma vanemate perekonna liikmeks, kui ta ei ole abiellunud või saanud last. Rahvastikuregistri andmetes on iga laps seotud oma vanematega. Võib olla ka juhtumeid, kui vanemad on lahutatud, registriandmetes on vanemad siiski tuvastatavad ja eeldame, et mõlemad oma last toetavad.“ Seega nähtub eelnevast selgelt seadusandja selge tahe lugeda kuni 24-aastase üliõpilase perekonnaliikmeks mõlemad tema vanemad olenemata sellest, kas vanemad on lahutatud või kas vanemad üliõpilast toetavad või ei.

12. Alles alates 01.01.2015 on vajaduspõhise õppetoetuse kõrval üliõpilastel võimalik taotleda ka vajaduspõhist eritoetust (praegu kehtiva ÕÕS § 2 lg 5 ja § 5 lg 22), mis on tulenevalt ÕÕS § 5 lg-st 22 ette nähtud just nendeks olukordadeks, kus üliõpilase vajaduspõhise õppetoetuse taotlus on asjaomasel semestril jäetud rahuldamata põhjusel, et see ei vastanud ÕÕS § 5 lg 21 punktis 3 nimetatud tingimusele. Seletuskirjas õppetoetuste ja õppelaenu seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (728 SE) juurde on selgitatud, et vajaduspõhise eritoetuse andmisel lähtutakse eelkõige vajadusest toetada neid isikuid, kelle majanduslik olukord on järsult halvenenud ning kelle puhul õppeasutus suudab hinnata tegelikku toetusvajadust muuhulgas olukorras, kus üliõpilane vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks ei kvalifitseerunud, kuid tema pereliikmete koosseisus või sissetulekutes ei ole olnud ametlikult muudatusi (näiteks üksikvanemaga pered, kus teine vanematest peret ei toeta, kuid vajaduspõhise õppetoetuse saamisel võetakse arvesse mõlema vanema sissetulekud) (seletuskiri kättesaadav aadressil http://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/fad20530- 4efb-41e5-963c-e6233598cb04/). Kaebaja poolt 2013. a sügissemestriks vajaduspõhise õppetoetuse taotlust saab aga vastustaja ka taotluse teistkordselt läbi vaadata üksnes tol hetkel kehtinud redaktsiooni kohaselt ning isegi kui haldusorgan teeb enam põhjendatud otsuse, kuid jätab siiski taotluse rahuldamata, peab ta lähtuma ÕÕS § 51 lg 2 p-st 1. Sellistel asjaoludel haldusorgani kohustamine asja uuesti läbi vaatama ei aita kaebajal saavutada tema soovitud eesmärki. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole halduskohtu lahend sellisel kujul kooskõlas HKMS § 2 lg-s 1 sätestatud halduskohtumenetluse ülesandega, milleks on eelkõige isikute õiguste kaitse õigusvastase tegevuse eest täidesaatva võimu teostamisel.

13. Tulenevalt HKMS § 2 lg 4 ls-st 1 tagab kohus omal algatusel asja lahendamiseks oluliste asjaolude väljaselgitamise, kogudes vajaduse korral tõendeid ise või tehes nende esitamise kohustuseks menetlusosalistele. Ringkonnakohus leiab, et halduskohus ei ole käesoleva asja lahendamisel piisavalt asjaolusid välja selgitanud ning on jätnud kaebaja õigused piisava kaitseta. Antud juhul puudub vaidlus, et kaebaja vajaduspõhise õppetoetuse taotluse esitamise ajal kehtis ÕÕS-i redaktsioon (mis sisuliselt kehtib tänini, kuid mida on uue õppetoetuse liigiga täiendatud), mis ei võimaldanud majanduslikust vajadusest lähtuva toetuse taotlemisel jätta üliõpilase perekonnaliikmetena arvestamata kaebaja vanemaid, kes reaalselt oma last ei toeta. Selle regulatsiooni probleemsusele on viidanud ka õiguskantsler, väljendades seisukohta, et vajaduspõhise õppetoetuse korraldus, mis lähtub üksnes pere eelmise aasta majanduslikust seisust ning pere tulude hulka arvatakse eranditult üliõpilase mõlema vanema tulud, ei taga toetuse jõudmist kõigi seda tegelikult vajavate üliõpilasteni (vt õiguskantsleri 29.05.2014. a märgukiri

nr 6-8/131332/1402387, kättesaadav aadressil http://oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/6iguskantsleri_margukiri_vajadusp ohine_oppetoetus.pdf).

14. Vastavalt õiguskantsleri poolt kaebaja ema 09.09.2013. a avaldusele esitatud vastuses viidatule on kaebaja käesolevas asjas esitatud kaebuses palunud kohtul kontrollida ÕÕS § 51 vastavust PS §-le 12. Ringkonnakohus leiab, et käesolevas asjas ei ole välistatud ÕÕS § 51 lg 2 p 1 vastuolu põhiseaduses sätestatuga. Nõustuda ei saa halduskohtuga, et nimetatud säte ei ole vastuolus PS §-ga 12, kuna nimetatud kriteerium kohaldub võrdselt kõigile vajaduspõhise õppetoetuse taotlejale. Ringkonnakohtu hinnangul võib antud juhul olla ebavõrdselt koheldud üliõpilasi, kelle vanemad, kellel seadusest tulenevalt puudub üliõpilase suhtes ülalpidamiskohustus, toetavad majanduslikult oma lapsi, ning neid üliõpilasi, keda nende vanemad majanduslikult ei toeta.

Kuivõrd vajaduspõhise õppetoetuse eesmärgiks on maksta toetust neile, kelle õpinguid raha puudus õppetoetuse maksmata jätmisel takistaks, ei pruugi selline ebavõrdne kohtlemine vajaduspõhise õppetoetuse tingimuste hindamisel olla õiguspärane. Seetõttu ei välista kohus, et antud juhul võib esineda alus HKMS § 158 lg 4 alusel asja lahendamisel seaduse kohaldamata jätmiseks. Tulenevalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 9 ja § 14 lg 2 esimesest lausest on normi kohtus põhiseadusvastaseks tunnistamise ja kohaldamata jätmise ning sellega põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise eelduseks vaidlusaluse normi asjassepuutuvas.

Riigikohtu praktikast tulenevalt on asjassepuutuvaks norm, mida tuleb kohtuasja lahendamisel kohaldada ja mille põhiseadusvastasuse korral peaks kohus otsustama teisiti kui selle põhiseaduspärasuse korral (vt RKÜKo 26.03.2013, 3-2-1-140-12, p 18). Seega on üheks normi asjassepuutuvuse eelduseks see, et norm on asja lahendamise seisukohalt otsustava tähtsusega (ehk selle põhiseadusvastasuse korral peaks kohus otsustama teisiti kui selle põhiseaduspärasuse korral). Antud juhul ei selgu asja materjalidest, kas ÕÕS § 51 lg 2 p 1 põhiseadusvastasuse korral peaks kohus otsustama teisiti ehk kas selle põhiseadusvastasuse korral oleks võimalik kaebaja taotlus 2013. a sügissemestriks vajaduspõhise õppetoetuse saamiseks rahuldada.

Selleks tuleb halduskohtul välja selgitada, kas juhul, kui kaebaja isa ei oleks tema perekonnaliikmena arvestatud, oleks tema kaebus kuulunud rahuldamisele. Kui jah, siis saab pidada ÕÕS § 51 lg 2 punkti 1 asjassepuutuvaks normiks ning pärast kohase analüüsi läbiviimist võib esineda vajadus käesoleva asja lahendamisel selle sätte kohaldamata jätmiseks ja põhiseaduslikkuse järelevalve algatamiseks.

15. Ringkonnakohus leiab, et eelkirjeldatud minetused halduskohtu tegevuses toovad kaasa halduskohtu otsuse tühistamise ning asja uueks läbivaatamiseks saatmise HKMS § 199 lg 2 p 3 järgi, kuivõrd kohtumenetluse normide olulisi rikkumisi ei ole võimalik apellatsioonimenetluses kõrvaldada. Seega tühistab ringkonnakohus HKMS § 200 p 2 alusel halduskohtu otsuse ning saadab asja halduskohtule uueks läbivaatamiseks. HKMS § 108 lg 1 ls 1 järgi kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuivõrd antud juhul ei ole kumbki pool kohtule apellatsiooniastmes kantud menetluskulude väljamõistmise taotlust ega menetluskulude nimekirja esitanud, ei ole menetluskulude osas vajalik seisukohta kujundada.

Tiina Pappel Agu Timmi Madis Ernits /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/