3-15-867/28 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Kristina Maimann Otsuse tegemise aeg ja koht 18.09.2015, Tallinn Haldusasja number 3-15-867 Haldusasi OÜ Paekalda 2, 3, 7 ja 9 kaebus keskkonnaministri 27.03.2015 määruse nr 22 osaliseks tühistamiseks. Menetlusosalised Kaebuse esitajad – OÜ Paekalda 2 (reg.kood 12380700), OÜ Paekalda 3 (reg.kood 12380717), OÜ Paekalda 7 (reg.kood 12380723), OÜ Paekalda 9 (reg.kood 12380733), esindaja vandeadvokaat Martin Triipan. Vastustaja – Keskkonnaministeerium, esindajad vandeadvokaat Allar Jõks ja advokaat Kadri Härginen. Asja läbivaatamise vorm Kirjalikus menetluses. Resolutsioon

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta poolte menetluskulud nende enda kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale on õigus 30 päeva jooksul kohtuotsuse kohtu kantselei kaudu teatavakstegemisest (s.o hiljemalt 19.10.2015) esitada apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule (HKMS § 180, § 181 lg 1). Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega (HKMS § 182 lg 1 p 9). ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 12.05.2006 esitas OÜ Unigate Keskkonnaministeeriumile (edaspidi KKM) taotluse vahetada Tallinnas Lasnamäe linnaosas Maarjamäe klindil paiknevad äriühingule kuuluvad looduskaitseliste piirangutega kinnistud riigile kuuluvate kinnisasjade vastu. Kuna kinnistute riigile vahetamise menetlus kaotati looduskaitseseadusest (edaspidi LKS) teavitas Maa-amet 26.09.2008, et kinnistute vahetamismenetlust on võimalik jätkata omandamismenetlusena (kinnistute riigile võõrandamisena).

2. Looduskaitselised piirangud kinnistutele rakendusid tulenevalt keskkonnaministri 03.02.2006 määrusest nr 9 „Mägi-kadakkaera, püstkiviriku ja aasnelgi Maarjamäe klindi püsielupaiga kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri“ (edaspidi kaitse-eeskiri). 27.11.2014 algatas vastustaja kaitse-eeskirja muutmise menetluse. Keskkonnaministri 27.03.2015 määrusega nr 22 (edaspidi määrus nr 22) muudeti 03.02.2006 määrust nr 9 selliselt, et kaitse-eeskirjaga kaitstavast piirkonnast arvati välja kaebajatele kuuluvad kinnisasjad.

3. 06.04.2015 esitasid kaebajad Tallinna Halduskohtule kaebuse keskkonnaministri 27.03.2015 määruse nr 22 osaliseks tühistamiseks. Kaebuse esitajad (OÜ Unigate õigusjärglased) vaidlustavad keskkonnaministri 27.03.2015 määruse nr 22 neile kuuluvate Paekalda tn 2, 3, 7, 9 ja 2a kinnistute osas. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

4. Kaebajate seisukohad

4.1 Kaebajad paluvad tühistada keskkonnaministri määruse, millega muudeti keskkonnaministri 03.02.2006 määrust nr 9 selliselt, et kaitsealusest piirkonnast arvatakse välja muu hulgas kaebajatele kuuluvad kinnisasjad Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ning Paekalda tn 2a. Kinnisasjad asuvad kogu ulatuses mägi-kadakkaera, püstkiviriku ja aasnelgi Maarjamäe klindi püsielupaiga sihtkaitsevööndi territooriumil, mis on kaitse alla võetud keskkonnaministri 03.02.2006 määrusega nr 9.

Harjumaa Keskkonnateenistuse 09.062006 kirja nr 30-3-1/3362-2 kohaselt on Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ning Paekalda tn 2a kinnisasjade sihtotstarbeline kasutamine oluliselt piiratud, kuna sihtkaitsevööndis on keelatud majandustegevus ja loodusvarade kasutamine. Kaitseala valitseja arvamusele tuginedes on Maa-ameti 2008.a alates viinud läbi omandamise menetlust LKS § 20 ja Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 määrusega nr 242 „Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise kord ning kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, ning kinnisasja väärtuse määramise kord ja alused” (edaspidi omandamise kord) kehtestatud menetluskorra alusel. Keskkonnaministeerium teatas oma 12.11.2013 kirjas nr 7-3.4/13/9238, et teeb ettepaneku Paekalda tn kinnisasjade riigile võõrandamiseks eksperthinnangus määratud hinnaga. Kaebajad ning vastustajad pidasid kirjavahetust eksperthinnangus toodud hinna üle, kuna kaebajad ei nõustunud pakutud hindadega. 04.07.2014 teostati kordushindamine ning kaebajad teatasid seisuga 29.07.2014 Keskkonnaministeeriumile ja Maa-ametile, et nõustuvad OÜ-le Paekalda 2, OÜ-le Paekalda 3, OÜ- le Paekalda 7 ning OÜ-le Paekalda 9 kuuluvate kinnisasjade võõrandamisega riigile eksperthinnangus määratud hinnaga. Riik viivitas kinnistute omandamisega ning alles 11.09.2014 said kaebajad ootamatult Maa-ametilt kirja, mille kohaselt Maa-amet seab kahtluse alla Paekalda tn kinnisasjadel asuvate kaitsealuste taimede olemasolu ning ühtlasi märgib Maa-amet, et sellest johtuvalt pikeneb Paekalda tn kinnisasjade omandamise menetlus „mõjuval põhjusel“ kuni nimetatud asjaolude selgumiseni. 21.10.2014 esitasid kaebajad kohustamisning tuvastamiskaebuse halduskohtule (asi nr 3-14- 525293). 27.02.2015 tegi halduskohus otsuse, millega rahuldas kaebajate kaebuse osaliselt alljärgnevalt: - halduskohus tuvastas, et keskkonnaminister ja Keskkonnaministeerium on olnud õigusvastaselt tegevusetud Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja

Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamise otsustamisel ning otsustamiseks vajalike eeltoimingute tegemisel alates 30.07.2014; - halduskohus kohustas Keskkonnaministeeriumi tegema Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamise otsustamiseks vajalikud toimingud ning keskkonnaministrit otsustama Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamine või sellest keeldumine 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates. Kohtuotsus ei ole jõustunud. Kohtumenetluse ajal aga algatas vastustaja kaitse-eeskirja muutmise menetluse. 26.03.2015 esitasid kaebajad keelamiskaebuse ning esialgse õiguskaitse taotluse haldusasjas nr 3-15- 754, millega palusid keelata kuni kohtuotsuse jõustumiseni keskkonnaministril välja andmast määrust, millega muudetakse keskkonnaministri kaitse-eeskirja selliselt, et kaitsealusest piirkonnast arvatakse välja kaebajatele kuuluvad kinnisasjad Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ning Paekalda tn 2a. 27.03.2015 võeti vastu kaitse-eeskirja muutev määrus nr 22. Haldusasjas nr 3-15-754 tagastas halduskohus kaebajatele kaebuse ning jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.

4.2 Keskkonnaministri 27.03.2015 määrus nr 22 rikub kaebajate õigusi.

Riigi käitumine keskkonnaministri määruse nr 22 vastuvõtmisel olukorras, kus halduskohus on asjas nr 3-14-52529 tuvastanud riigipoolse õigusvastase viivitamise Paekalda tn kinnisasjade omandamise menetluse otsustamisel ning olukorras, kus riigil on tekkinud kohustus vastav otsustus teha, mõjutab otseselt ja oluliselt kaebajaid. Käesoleval juhul on keskkonnaminister välja andnud uue määruse nr 22, millega arvatakse kaebajatele kuuluvad Paekalda tn kinnisasjad kaitsealast välja. See aga toob kaasa olukorra, kus Tallinna Halduskohtu 27.02.2015 kohtuotsusega haldusasjas nr 3-14-52529 muutub vastustajate kohustamine sisutühjaks. PS § 14 sätestab, et õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus. Kuna keskkonnaminister on välja andnud määruse nr 22, millega muudetakse kaitseala piire, siis rikutakse sellise tegevusega kaebajate õigust heale haldusele ning õiguspärase ootuse põhimõtet. Õiguspärane ootus kaitseb isiku õiguspärast ootust ja usaldust, et isikult ei võeta ära riigi poolt antud õigusi, mida isik on asunud realiseerima (RKHKo 21.02.2002, 3- 3-1-6-02, p 18). Seega vastustajate käitumine määruse nr 22 vastuvõtmisel olukorras, kus halduskohus on tuvastanud vastustajate õigusvastase viivituse ning kohustuse otsustada Paekalda tn kinnisasjade omandamine, ei vasta heale haldusele ning rikub kaebajate õiguspärast ootust, et kaebajad ei minetaks neile tekkinud õigusi.

Määruse nr 22 seletuskirjas on uue määruse eesmärgina välja toodud, et eelnõukohase määruse jõustumisel kaob riigi kohustus eramaade omandamiseks (eelnõu seletuskiri, lk 8, viimane lõik). Tallinna Halduskohtu 27.02.2015 kohtuotsusega asjas nr 3-14-52529 aga tuvastati, et esiteks on riik olnud seni õigusvastaselt viivituses Paekalda tn kinnisasjade omandamise menetlusega ning teiseks, on riigil kohustus alates kohtuotsuse jõustumisest otsustada Paekalda tn kinnisasjade omandamine või sellest keeldumine. Halduskohus leidis, et maaomanikul tekib õiguspärane ootus sellele, et kui LKS § 20 lõikes 4 sätestatud järjekord temani jõuab, omandab riik kinnistu selle väärtusele vastava hinna eest. Samuti asus kohus seisukohale, et riik ei saa põhimõtteliselt kinnisasja omandamise otsustamisega viivitamist põhjendada kahtlusega, et kaitserežiim ja sellest tulenevad piirangud on muutunud mittevajalikuks, et neid tuleks edaspidi muuta või need sootuks kehtetuks tunnistada. Eelnõu seletuskiri lähtub ekslikust arusaamast, et riik võib jätta kõnealused maad omandamata, kuna väidetavalt on looduskaitselised piirangud mittevajalikud. Vastuvõetud määrusega nr 22 soovitakse sisuliselt kohtuotsust haldusasjas nr 3-14-52529 ignoreerida ning jätta see täitmata. HKMS § 2 lg 1 kohaselt on halduskohtumenetluse ülesanne eelkõige isikute õiguste kaitse õigusvastase tegevuse eest täidesaatva võimu teostamisel. Keskkonnaministri määruse nr 22 jõustumisel ning kehtimisel ei ole eelnõu seletuskirja põhjenduste järgi riigil enam kohustust üldse otsustadagi selle üle, kas omandada kaebajatelt Paekalda tn kinnisasjad või mitte. Seega on tegemist kaebajate õiguste rikkumisega, kuna halduskohtu 27.02.2015 kohtuotsust ei saa sellisel juhul enam täita ning kaebajate kohtu poole pöördumine oma õiguste kaitseks on jäänud katteta. Kaebajad leiavad, et kui isikul on juba tekkinud riigi vastu nõue maad omandada, siis samal ajal ei tohi keskkonnaminister teha muid toiminguid, mis on suunatud sellisest kohustusest vabanemisele (milline eesmärk nähtub selgesti eelnõu seletuskirjast). Selline riigipoolne käitumine on õigusvastane, kuna see rikub kaebajatel tekkinud õigust nõuda riigilt maade omandamist ning ühtlasi õigust efektiivsele kohtulikule kaitsele.

4.3 Määrus nr 22 on kaalutlusvigadega. Looduskaitse alt on vabastatud ala, mille suhtes on tegelikult looduskaitse eeldused täidetud. Määruse vastuvõtmine tugineb suuresti Olev Abneri ekspertiisile, mille välitööd toimusid juuli algusest augusti lõpuni (2014). See aeg pole aga kaebajale teadaolevalt parim aeg kadakkaera nägemiseks (mis on mai lõpp/juuni algus) ja sama võib öelda püstkiviriku kohta. Seega on Olev Abneri ekspertiis teostatud ajal, mis ei sobi kaitsealuste liikide leidmiseks. Olev Abner möönab ka ise, et näiteks kadakkaera puhmikud on raskesti loendatavad. Olev Abner on välja toonud, et umbes 1/3 aasnelgi populatsioonist kasvab eramaal (sh Paekalda tn 7, 9). Seega on ekspertiisiga kindlaks tehtud, et kaebajate kinnistutel leidub kaitsealuseid taimi. Nagu määruse seletuskirjast nähtub, on riigi tegelik eesmärk olnud vabaneda maade väljaostmise kohustusest, mis on aga lubamatu kaalutlus looduskaitserežiimi üle otsustamisel. Lisaks pole määruse vastuvõtmisel üldse arvestatud sellega, et ekspert Abneri ekspertiisist nähtuvalt on liikide seisund halb eeskätt sellepärast, et püsielupaigas pole tehtud piisavalt hooldust. Taoliste kaitsemeetmete rakendamine on aga riigi enda ülesanne. Kaebaja leiab, et tekkinud on lubamatu olukord, kus riigi enda tegevusetuse tulemusena võib liikide seisund olla mõnevõrra halvenenud ja selle tulemusena hakatakse kahjustama kaebajate õigusi. Täielikult on arvestamata ala looduskaitseline potentsiaal. Kui kaitsemeetmeid hakataks praegu aktiivsemalt rakendama, võib pidada tõenäoliseks, et liikide seisund pareneb arvestades, et tegemist on siiski kohaga, kus potentsiaalselt haruldasi taimeliike kasvab ja on kasvanud. Nende kaalutlustega pole määruse vastuvõtmisel üldse arvestatud, millega on tehtud kaalutlusviga.

4.4 Kaebajad täiendasid kaebuse põhjendusi 30.04.2015 määruskaebuses (tlk 202-206, I kd). Kaebajad leiavad, et määruse andmisel kaalutlusõiguse alusel tuli vastustajal lisaks loodusväärtustele arvestada, et määrus nr 22 hakkab mõjutama kaebajate õiguslikku positsiooni (väljaostunõuet riigi vastu). Arvestada tuli sellega, et vastustaja ei ole enam kui 8 aasta jooksul täitnud oma kohustust kinnistud välja osta. Kaebajate nõudeõigus tekkis looduskaitseliste piirangute kehtestamisest ja tulenevalt LKS § 20 lg-st 1, mis sidus piirangute kehtestamise kinnistute vahetamise ja hiljem omandamisega. Määruse nr 22 kehtestamisega kaotavad kaebajad võimaluse nõuda riigilt kinnistute väljaostmist. Kui alternatiivselt asuda seisukohale, et kaebajate taotluse menetlus tuleb lõpuni viia sõltumata vaidlustatud määrusest nr 22, siis puuduks vajadus määrust vaidlustada. Vastustaja on aga teistsugusel positsioonil ning ka vaidlusaluse määruse seletuskirjast nähtub, et väljaostukohustus kaob. Seega mõjutab määrus nr 22 kaebajate subjektiivseid õigusi.

Määruse nr 22 andmisel tulnuks lähtuda HMS §-st 64, eelkõige arvestada haldusakti kehtetuks tunnistamise tagajärgi isikule ja haldusakti andmisest möödunud aega. 2006.a pidid kaebajad oma äriplaanid ümber tegema, kui selgus, et kinnistutel ei saa looduskaitseliste piirangute kehtestamise tõttu ehitada. Seejärel ootasid kaebajad ligi 8 aastat järjekorras ning jõudsid omandamisjärjekorras esimeste hulka. Selle aja jooksul ei avaldanud riik kordagi, et maade omandamisel võiks tekkida mingid takistused. Kaebajate õiguspärase ootuse riivet ei saa haldusmenetluses jätta tähelepanuta. Kaebajad leiavad, et usalduse kaitse tõttu ei tohtinud vastustaja sellises olukorras määrust nr 22 kehtestada enne omandamismenetluse lõpule viimist. Kui sarnases olukorras oleks kaebajad arvatud seadusega välja õigustatud subjektide ringist, siis ei saaks olla kahtlust, et lähtuda tuleks õiguspärase ootuse põhimõttest. Kaebajad võisid eeldada, et kui haldusorgan on kord seda küsimust haldusmenetluses otsustanud, siis nii ka jääb. Õiguspärase ootuse tekkimisel haldusaktist kaitstakse isiku usaldust isegi tugevamalt (RKHK lahend asjas nr 3-3-1-51-01). Kuigi vastustaja on väitnud, et kaebajate omand vabastati piirangutest, ei anna see ühe õiguse teisega asendamisel vastustajale vabadust jätta arvestamata õiguspärase ootuse põhimõttega. Omandiõiguse piirangutest vabastamine võinuks olla üksnes argument kaalutlusõiguse teostamisel, kuid seda ei kaalutud. Kaebajate nõudeõiguse lõpetamine on igaljuhul käsitletav riivena, mida tulnuks kaaluda kohases menetluses. Ka nõudeõigus kuulub omandipõhiõiguse kaitsealasse. Riiveks peab olema kaalukas põhjus. Piisav ei ole loodusväärtuste vähenemine, mis pole ka tõendatud. Riik ei saa mõelda 8 aastat hiljem ringi ning sundida kaebajaid loobuma tehtud valikust maad riigile võõrandada. Selliselt antakse õigusmuudatusele sisuliselt tagasiulatuv jõud.

4.5 14.08.2015 ja 21.08.2015 kaebuse täiendustes kaebajad märgivad, et määruse nr 22 vastuvõtmiseks ei ole piisav, et ainult kaebajate kinnistutel I kaitsekategooria liik puudub. Kaebajad on esitanud botaanik T.Paali arvamuse, et mägi-kadakkaera (I kaitsekategooria liik, T.Paal tuvastas Paekalda tn 5 kinnistul 10m² alal) püsimajäämiseks kaitsealal tervikuna on vajalik puhvertsooni suurendada, mitte vähendada. Kaebajate kinnisasjad olid enne määruse nr 22 kehtestamist püsielupaiga nn puhveralad. Kui I kaitsekategooria liik on tänaseks levinud endisesse puhveralasse, siis on tegemist kaitsealuse taime tegeliku kasvukohaga, mis peaks olema kaitse all. Määruse nr 22 materiaalse õiguspärasuse hindamisel tuleb analüüsida kogu kaitstava ala ja välja jäetavate alade olukorda tervikuna. Kui kaebajate kinnisasjad välja jäetakse siis ei saa kaitsealune taim sinna levida. O.Abneri arvamus, mis oli kaevatava määruse aluseks ei kajastanud I kaitsekategooria liigi olemasolu Paekalda tn 5 kinnistul ning oli teostatud vaatluseks ebasobival ajal, mistõttu võib arvata, et see ei saa õige olla ka muus osas. Kaebuse eesmärgiks ei ole omandiõiguse piirangute säilitamine, vaid nõudeõiguse kaitsmine. Kohtumenetluses kohus haldusorgani eest kaalutlusõigust teostada ei saa. Kui riik leiab, et loodusväärtuste kaitse vaidlusalusel alal ei ole vajalik saab riik kaebajate kinnisasjad omandada ja seejärel piirangud kaotada ning realiseerida kinnistud.

4.6 04.09.2015 vastuväidetes vastustaja vastusele kaebajad märgivad, et OÜ Unigate hoonestamise arendusplaanid olid tehtud kogu arendusala suhtes, sh infrastruktuuri väljaarendamiseks. Õige ei ole vastustaja väide, et arendusplaani ei oleks majanduslanguse tõttu nagunii teostatud sõltumata looduskaitseliste piirangute kehtestamisest. Teada on, et arenduse majanduslik otstarbekus sõltub arendusala suurusest.

5. Vastustaja seisukohad

5.1 Kaebuse eesmärgiks on, et kaebajatele kuuluvad kinnisasjad kuuluksid jätkuvalt 2006.a moodustatud kaitsealasse ja et riik oleks kohustatud omandama kaitsealasse jäävad kinnisasjad.

5.2 Kaebajatel puudub kaebeõigus. Kaebajad on määrust nr 22 pidanud kaebajate õigusi rikkuvaks üksnes seetõttu, et selle kehtimisel ei saaks täita kohtuotsust, mis ei ole jõustunud. Kuna seda olukorda ei ole tekkinud, ei ole ka kaebajate poolt välja toodud asjaoludel kaebajate subjektiivseid õigusi rikutud. Kaebajatele kuuluvate kinnisasjade väljaarvamine kaitsealast ei saa ka sisuliselt kaebajate subjektiivseid õigusi rikkuda. Piirangute kaotamisega kaebajate kinnisasjadelt kaebajate õigused omandi teostamisel suurenevad, mitte ei vähene. Seega on kaebajate kinnisasjade kaitsealast väljaarvamise järel kaebajate seisund soodsam ning kaebajatel puudub subjektiivne õigus piirangute jätkamise nõudmiseks. Piirangute jätkamise aluseks saab olla üksnes avalik huvi looduse kaitsmise vastu. Kaebus ei ole esitatud avalikes huvides.

5.3 Määrus nr 22 on õiguspärane. Kaebajad ei ole veenvalt ära näidanud, et vastustaja oleks eksinud määruse nr 22 vastuvõtmisel haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) §-st 54 tulenevate nõuete vastu. Vastupidi, määrus nr 22 on vastu võetud pädeva haldusorgani poolt ning tuginedes õigele õiguslikule alusele (LKS § 10 lg 2).

Kaitseala ulatuse vähendamisel saavad peamisteks kaalutlusteks olla ala looduskaitseline väärtus ja sellest lähtuv avalik huvi ala jätkuvaks kaitse all hoidmiseks. Teiselt poolt on kaitseala ulatuse vähendamise oluliseks kaalutluseks kaitseala koosseisus olevate kinnisasjade omanike erahuvid. Vastustaja tellis enne määruse nr 22 vastuvõtmist Tallinna Botaanikaaialt kaitsealuste liikide inventuuri. Inventuurist nähtub, et kaebajate kinnisasjadel (Paekalda tn 2, 2A ja 3) ei leidu ühtegi kaitstavat loodusobjekti. Ainsana esineb kaebajate kinnisasjadest II kaitsekategooria liiki (aasnelk) Paekalda tn 7 ja 9 kinnisasjal, mille kaitse all säilitamise vastu puudub avalik huvi. Paekalda tn 7 ja

9 kinnisasjal ei ole aasnelgi püsielupaik degradeerumise tõttu enam esinduslik. Samas leidub Eestis mitmeid teisi aasnelgi püsielupaikasid, mis on esinduslikud. Riik ei pea kaitsma kõiki II kaitsekategooria liike, vaid üksnes 50% püsielupaikade ulatuses. Olukorras, kus puudub alus kinnisasjade kaitseala koosseisu kuulumise säilitamiseks, on riigil kohustus kaitseala ulatust muuta ning looduskaitselise väärtuseta kinnisasjadelt piirangud kaotada. Seega on sellistel kaalutlustel vastu võetud määrus nr 22 õiguspärane. Määrusega nr 22 vähendatakse, mitte ei suurendata kaebajate kinnistute suhtes kohaldatud looduskaitselisi piiranguid. Isikul ei ole subjektiivset õigust sellele, et tema kinnistu loetaks kaitse all olevaks. Samuti ei saa isik nõuda objekti kaitse alla võtmist, mis objektiivselt kaitsmisele ei kuulu. Kaitse alla võtmine toimub avalikes, mitte erahuvides. Niisiis saaks määrus olla õigusvastane üksnes avalikes huvides − keskkonnakaitse eesmärgil. Kaebus ei ole aga esitatud avalikes huvides. Järelikult ei saa määrus nr 22 olla õigusvastane, kuna selle eesmärk on kaebajate omandilt piirangute kaotamine, mitte nende tekitamine.

Kaebaja viidatud jõustumata halduskohtu otsusest ei saa tuleneda vastustajale täitmiseks kohustuslikke juhiseid. Järelikult ei saa määrus nr 22 sellel põhjendusel olla ka õigusvastane.

Määruse nr 22 kui haldusakti õiguspärasus ei sõltu mitte haldusorgani varasematest menetlustest, vaid sellest, kas haldusakt vastab selle andmise hetkel seadusest tulenevatele õiguspärasuse eeldustele. Vastustaja vaidleb kaebusele vastu, kuna määrus nr 22 vastab kõikidele seadusest tulenevatele haldusakti õiguspärasuse eeldustele. Seega on määrus nr 22 sisuliselt õiguspärane.

LKS § 10 lg 2 alusel on määruse vastuvõtmise õigus antud valdkonna eest vastutavale ministrile. Seega oli keskkonnaminister õigustatud määrust vastu võtma ning kaebaja ei ole väitnud vastupidist.

2006. a vastuvõetud määrus nr 9 kehtestati mägi-kadakkaera, püstkiviriku ja aasnelgi püsielupaikade kaitseks. Mägi-kadakkaer ja püstkivirik kuuluvad I kaitsekategooria liikide hulka. Aasnelk on II kaitsekategooria liik. Määrus nr 22 muudab juba varasemalt loodud kaitseala koosseisu, vähendades selle piire lähtuvalt hetkel faktiliselt kaitseala koosseisu kuuluvatel kinnisasjadel kaitstavate loodusobjektide leidumisest. Seega kuulub kaitsealade moodustamine, kuid ka nende koosseisu muutmine ja lõpetamine, valdkonna eest vastutava ministri pädevusse. Järelikult on määrus nr 22 kaitseala piire muutva määrusena antud tuginedes õigele õiguslikule alusele. Kaebajad ei ole kaebuses tuginenud sellele, et määrus nr 22 oleks vastu võetud tuginedes ebaõigele õiguslikule alusele.

5.4 Kaebajate kinnisasjadel ei leidu enam kaitstavaid loodusobjekte. Määrus nr 22 on võetud vastu tuginedes tuvastatud faktilisele olukorrale. Vastustaja on enne määruse nr 22 kehtestamist kaitsmist vajavate loodusobjektide jätkuva olemasolu väljaselgitamiseks tellinud Tallinna Botaanikaaialt kaitsealuste liikide inventuuri. 2014. aasta suvel ja varasügisel läbiviidud inventuurist nähtub (lk 7), et kõik mägi-kadakkaera isendid kasvavad reformimata riigimaal (EHAK kood 0784). Püstkivirik kasvab Maarjamäe püsielupaigas alal, millele on tehtud riigi reservmaa piiriettepanek (RMK) AT0606010048 (inventuuri lk 8). Seega ei asu kaebajate kinnisasjadel (Paekalda tn 2, 2A, 3, 7 ja 9) mägi-kadakkaera ega püstkivirikku. Aasnelgi osas nähtub inventuurist (lk 8), et „umbes 1/3 aasnelgi populatsioonist kasvab eramaal (Paekalda tn 7, 9, 11 ja 13), ülejäänud osa populatsioonist alal, millele on tehtud riigi reservmaa piiriettepanek (RMK) AT0606010048“. Kaebajate kinnisasjadest leidub ainsana kaitstavat loodusobjekti ehk aasnelki üksnes Paekalda tn 7 ja 9 kinnisasjadel. Inventuurist tuleneb (lk 12), et „püsielupaiga eramaadel paiknev osa (Paekalda tn 1, 2, 2A, 3, 4A, 5, 6, 6A, 7, 9, 11, Paekalda tn põhjaosa ning osa Paekalda tänava trassist) on arvatud püsielupaiga hulka eelkõige kui puhverala, et vähendada kahjulikku inimmõju kaitstavatele liikidele“. Järelikult ei saa olla vaidlust selles, et kaebajatele kuuluvate Paekalda tn 2, 2A ja 3 väljaarvamine kaitsealast on õiguspärane. Kaebajad ei ole 06.04.2015 kaebuses inventuuriga tuvastatud asjaoludele kaebajate kinnisasjadel kaitstavate liikide leidumise osas vastu vaielnud.

5.5 Aasnelk on II kaitsekategooria liik, mida peab kaitsma üksnes esinduslikes kasvukohtades. LKS § 48 lg 2 alusel tagatakse II kaitsekategooria liikide puhul vähemalt 50 % teadaolevate ja keskkonnaregistris registreeritud elupaikade või kasvukohtade osas kaitsevõi hoiualade moodustamine või püsielupaikade kindlaksmääramine lähtuvalt alade esinduslikkusest. Seega tuleneb LKS-ist, et kaitse alla ei tule võtta mitte kõiki aasnelgi kasvukohti, vaid üksnes pooled Eesti esinduslikemaist kasvukohtadest. Inventuurist nähtub (lk 11), et „Aasnelki leidub Tallinnas ja selle lähiümbruses veelgi, kusjuures Tallinnas kasvab aasnelk rohkearvuliselt plaanitaval Astangu looduskaitsealal ja hajusalt üksikute puhmikutena Pirita jõeoru maastikukaitsealal.

Suur aasnelgi populatsioon paikneb Tallinnast idas Liivamäe külas. Aasnelk Tallinna piirkonnas vajab tähelepanu, kuid ei ole veel ohustatud.“. Määrus nr 22 ei lõpetanud aasnelgi kaitsmist Paekalda piirkonnas tervikuna, vaid kaitseala koosseisu vähendati, arvates kaitsealast välja kinnisasjad, millel kaitstavat loodusobjekti ei leidu või mis ei ole vajalik ka puhveralana. Seega on aasnelk (kui ka mägi-kadakkaer ning püstkivirik) Paekalda piirkonnas jätkuvalt kaitse all nendel kinnisasjadel, kus neid liike piisavalt leidub. Lisaks on vastustaja määruse nr 22 seletuskirjas toonud välja kaalutlused, miks riik on otsustanud Paekalda piirkonnas asuvat aasnelgi kasvukoha kaitseala kitsendada ning vähendatud ala asemel eelistada teistes Eesti piirkondades asuvate aasnelgi püsielupaikade kaitsmist.

Ühe kaalutlusena on vastustaja arvestanud, et Paekalda piirkonna aasnelgi kasvuala on oma esinduslikkust kaotanud, samal ajal kui teised aasnelgi piirkonnad on esinduslikumad. Lisaks võttis vastustaja arvesse, et olukorras, kus Paekalda piirkonna aasnelgi kasvuala ei ole enam esinduslik ja leidub rohkem esinduslikemaid aasnelgi kasvukohtasid, on piirangud eraomandile alusetud (määruse nr 22 seletuskirja lk 2). Kogumis on vastustaja seega tuginenud kaebajate kinnisasjade kaitsealast väljaarvamisel asjakohasele ja tõendatud faktilisele alusele, mistõttu on haldusakt ka faktiliselt õiguspärane.

Ühtlasi on vastustaja aasnelgi puhverala vähendamisel arvestanud aasnelgi kasvukoha esinduslikkuse vähenemisega ning sellega, et sellises olukorras kaaluvad eraomanike huvid kinnisasjadelt piirangute kaotamise vastu avaliku huvi aasnelgi kasvukoha kaitsmise vastu üles. Sellist kaalutlust tuleb pidada asjakohaseks, õiguspäraseks ning kaebajate kui eraomanike huve teenivaks.

5.6 Kaebajatel ei ole õiguspärast ootust kaitseala koosseisu muutumatuna püsimisele. Kaebajatel ei saa olla õiguspärast ootust kaitseala püsivale koosseisule 2006.a kehtestatud kujul. Kaitseala olemusest tuleneb, et kaitseala moodustamine ning selle kaotamine või muutmine sõltub looduses toimuvatest muudatustest. Riik ei saa looduses toimuvaid aastatepikkusi muudatusi kontrollida ega looduskeskkonna varasemalt kehtestatud kujul säilimist garanteerida. Samamoodi ei saa kaebajatel olla ka nõudeõigust kaitseala muutumatul kujul säilimisele, nagu ei saa riiki ka selle eest vastutavaks pidada. Järelikult ei ole võimalik nõustuda sellega, et kaebajatel saaks kinnisasja kaitsealasse kuulumisest tekkida nõudeõigust kaitseala koosseisu muutumatuna säilitamiseks. Teiseks ei ole võimalik kaebajate õiguspärase ootuse argumenti määruse nr 22 õiguspärasuse hindamisel arvestada, kuna kaebajate huvi eksisteerib eelkõige varasemalt kaitsealasse kuulunud kinnisasjade riigile võõrandamise vastu. Kinnisasjade omandamine riigi poolt ei puutu aga kaitseala moodustamisel või selle muutmisel asjasse. Kaitseala piiride ja kaitsealale jäävate kinnisasjade koosseisu muutmine (ehk määruse nr 22 õiguspärasus) sõltub üksnes ala looduskaitselistest väärtustest. Ühtlasi on riigipoolne kaebajate kinnisasjade omandamiskohustus teise haldusasja (nr 3- 14-52529) esemeks. Seega ei saa määruse nr 22 õiguspärasus sõltuda kinnisasja omandamiseks algatatud haldusmenetluse kulgemisest.

5.7 Määruse nr 22 vastuvõtmine avalikes huvides on õiguspärane. Eraomandis olevatele kinnisasjadele piirangute seadmise lähtekohaks on eeldus, mille kohaselt on eraomand eelduslikult puutumatu. Põhiseadus jaatab võimalust piirata eraomandit avalikes huvides, sh keskkonnakaitse eesmärkidel. Niisiis tuleb piirangu õiguspärasuse üle otsustamisel diskretsiooni teostades viia läbi proportsionaalsuse kontroll (PS § 11). Järelikult saab haldusorgan jõuda diskretsiooni teostamisel LKS-i alusel kinnisasja kasutamisele piirangute seadmiseni ja selle omandamise otsuseni ainult ja üksnes juhul, kui otsuse tegemisel on jätkuvalt olemas põhiõiguste piiramist õigustav ülekaalukas avalik huvi. Kui kinnisasjale piirangute kehtestamist või selle omandamist õigustav avalik huvi puudub, tuleb kinnisasi jätta omandamata ning lähtuvalt proportsionaalsuse põhimõttest piirangud eraomandile kaotada. Olukorras, kus looduskaitseline objekt LKS-i mõttes kinnisasjal puudub, eksisteerib samal põhjusel avalik huvi ka selle vastu, et riik tühistaks kinnisasja kasutamist piiravad meetmed, kui sihtkaitsevööndi kaitserežiimiga kaitset enam ei ole vaja. Riigil ei ole õigust avaliku huvi puudumisel (kui kinnisasi ei sisalda kaitstavat loodusobjekti) seada kinnisasjale piiranguid (nagu ka seda avaliku raha eest omandada). Riigil puudub seaduslik õigus kui ka avalikust huvist lähtuv õigustus piirangute kehtestamiseks, säilitamiseks ning maatükkide omandamiseks nende edasimüümiseks vaheltkasu teenimise eesmärgil.

5.8 Lisaks on kaebajad ilmselgelt käitunud vastuoluliselt. Määrusega nr 22 vähendatakse, mitte ei suurendata nende kinnistute suhtes kohaldatud piiranguid. Isikul ei ole subjektiivset nõudeõigust, et tema kinnistu loetaks kaitse all olevaks. Samuti ei saa isik subjektiivselt nõuda objekti kaitse alla võtmist, mis kaitsmisele objektiivselt ei kuulu. Kaitse alla võtmine toimub avalikes, mitte erahuvides. Niisiis saaks määrus nr 22 olla õigusvastane üksnes avalikes huvides − keskkonnakaitse eesmärgil.

Kaebajad ei ole õigustatud esitama nn populaarkaebust, kuivõrd nende subjektiivne huvi on kantud rahalise tehingu sooritamisest riigiga, mitte keskkonna kaitsest.

5.9 Kaitseala piiride muutmisel rahalise mõjuga arvestamine on riigi kohustus. Kaebajad on vastustajale ette heitnud, et vastustaja on kaitseala piiride muutmisel ja kaebajate kinnisasjade kaitsealast väljaarvamisel lähtunud muuhulgas rahalistest kaalutlustest, mida tõendab ka määruse nr

22 eelnõu seletuskirjas märgitu. Vastustaja sellise järeldusega ei nõustu. Vastustaja on määruse nr 22 vastuvõtmisel hinnanud määruse vastuvõtmise mõjusid, mille hulka kuulub lisaks keskkonnaalastele mõjudele ka rahaliste mõjude hindamine. Eelnõude koostamisel ja menetlemisel on õigusakti igakülgsete, sh rahaliste mõjude hindamine vastustaja kohustus tulenevalt Vabariigi Valitsuse 22.12.2011 määrusest nt 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“, mida ei saa vastustajale haldusakti õiguspärasuse vaidlustamisel ette heita. Vastupidi, olukorras, kus vastustaja oleks määruse nr 22 eelnõu rahalised mõjud jätnud hindamata, oleks tegemist olulise kaalutlusveaga. Ühtlasi ei ole võimalik eelnõu rahaliste mõjude hindamisest eelnõus tuletada riigi pahatahtlikku käitumist kaebajate suhtes. Eelnõu rahaliste mõjude hindamine on vastustaja jaoks kohustuslik eelnõu koostamise nõue.

5.10 Määrus nr 22 on soodustav haldusakt, mille põhjendamiskohustuse ulatus on madalam. Kuigi vastustaja jääb selle juurde, et määrus nr 22 on piisavas ulatuses ja asjakohaselt põhjendatud, siis juhul, kui kohus peaks leidma, et määruse nr 22 kui haldusakti põhjendused ei ole täielikud, on vastustaja seisukohal, et määruse nr 22 põhjendamiskohustuse ulatus on madalam järgmistel põhjustel. Käesoleval juhul ei ole määruse nr 22 näol tegemist haldusakti andmisest keeldumisega, mille põhjendamisele on Riigikohtu praktikas seatud väga kõrged nõuded. Kuna määrus nr 22 vabastab mitmed kinnisasjad seniste looduskaitseliste piirangute, nagu majandustegevus või ehituskeeld, mõjualast, siis on haldusakt soodustava iseloomuga. Seepärast on haldusakti põhjendamisstandard käesoleval juhul madalam. Määrus nr 22 toob kaebajatele kaasa eelnevast oluliselt soodsama olukorra, kus kaebajatel on võimalik vaidlusalustel kinnisasjadel tegeleda majandustegevusega, sh alustada ehitustegevust. Samuti on kaebajatel võimalik kinnisasju turuhinnaga müüa, sest kinnisasjadel puuduvad looduskaitselised piirangud, mis kinnisasjade väärtust võiksid negatiivses suunas mõjutada.

5.11 Kaebajaid kaasati määruse nr 22 vastuvõtmise menetlusse. Vastustaja on kaebajate ettepanekuid analüüsinud ning esitanud iga ettepaneku juurde ka omapoolse seisukoha.

5.12 Vastustaja 04.09.2015 seisukohast nähtuvalt on kaebajate poolt tellitud T.Paali arvamuses tuvastatud ekslikult Paekalda tn 5 kinnistul I kaitsekategooria liik. Tegemist on võõrliigi karvase kadakkaeraga, mis on sarnane mägi-kadakkaerale. Jätkuvalt on õige vastustaja seisukoht, et kaebajate kinnisasjadel puuduvad looduskaitselised väärtused, mis õigustaksid kinnistute kaitseala koosseisus olemist. KOHTU PÕHJENDUSED

7. Kohus nõustub kaebajatega selles, et kaevatav määrus kaebajate subjektiivseid õigusi mõjutab. Nimelt on kaevatava määruse vastuvõtmise tulemuseks kaebajate omandiõiguse piirangute (omandikitsenduse) kaotamine. Sellega seoses kaob kaebajatel ka õiguslik alus nõuda riigi poolt vaidlusaluste kinnistute omandamist LKS § 20 lg 1 alusel (kaebuses nimetatud nõudeõigus).

8. LKS § 20 lg 1 kohaselt kaitstavat looduse üksikobjekti sisaldava või kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas asuva kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, omandab riik kokkuleppel kinnisasja omanikuga kinnisasja väärtusele vastava tasu eest. Viidatud sättest nähtub, et normi eesmärgiks on loodusväärtuste kaitse tagamine ja nende kaitsmise tõttu tekkiva olulise omandiõiguse piirangu kompenseerimine maaomanikele.

9. Menetlusosalistel ei ole vaidlust, et kaevatav määrus on üldkorraldus (HMS § 51 lg 2) ning kohus nõustub sellega. Määrus on kehtiv, kuna kohus ei peatanud esialgse õiguskaitse vajaduse puudumise ja kaebuse vähese perspektiivi tõttu määruse kehtivust.

Kaevatava määrusega ei otsustata kaebajate kinnisasjade omandamist või sellest keeldumist LKS §

20 lg 1 alusel, vaid kaitseala piiride muutmise kaudu arvatakse kaebajate kinnistud välja kaitseeeskirjaga kaitstavast alast. Kaevatav määrus toob haldusmenetluses kaasa olukorra, kus LKS § 20 lg-s 1 sätestatud kinnisasjade omandamise eeldused ei ole täidetud, teisisõnu kaebajate taotlusi ei ole enam võimalik rahuldada, kuna kaebajate kinnistutel ei kehti enam kaitsekorrast tulenevad looduskaitselised piirangud. Kaitsekorra kehtimine kinnisasja suhtes on üks LKS § 20 lg 1 kohaldamise eeldus. Riigil on kohustus kinnistud välja osta üksnes viidatud normis sätestatud eelduste täidetuse korral. Kinnisasi, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, omandatakse kinnisasja väärtusele vastava tasu ees (LKS § 20 lg 1 ja lg 2¹).

Kaebajad leiavad, et kuigi kaevatav määrus kaotab omandiõiguse piirangud, pidanuks vastustaja arvestama ka kaebajate nõudeõigusega, mida tuleks samuti kaitsta PS § 32 alusel. Kuna vastustaja seda ei teinud, on üldkorraldus olulise kaalutlusveaga ning määrus nr 22 tuleks ainuüksi seetõttu tühistada.

9.1 Kaebajad viitavad haldusakti muutmise sätetele (HMS 4.jagu), käsitledes üldkorraldust koormava haldusaktina. Vastustaja leiab, et tegemist on soodustava haldusaktiga ning see vastab HMS §-s 54 sätestatule (haldusakti õiguspärasuse eeldused). HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui see on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Pooltel ei ole vaidlust keskkonnaministri pädevuse üle (LKS § 10 lg 2). Kaebajad väidavad õigusvastaselt kaalutlusõiguse kasutamist (kasutamata jätmist) ja sellest tulenevalt ka määruse puudulikku põhjendamist. Samuti leiavad kaebajad, et määruse aluseks olev loodusväärtuste inventuur on puudulik.

Kohus leiab, et üldkorralduse põhjendused sisalduvad määrusena vormistatud akti seletuskirjas ning on kohased ja piisavad. Soodustava haldusakti põhjendamise nõue on madalam kui koormava haldusakti (omandiõiguse piirangute kehtestamise) puhul. Kokkuvõtvalt on akti andmise põhjendused järgmised: pärast püsielupaigaks muutmist alal toimunud muutused, elupaiga degradeerumine; esinduslike populatsioonide kaitse alla võtmine mujal Eestis; alusetuks muutunud omandiõiguse piirangute kõrvaldamine eraomandis kinnistutel; mittejätkusuutlike ja ebakvaliteetsete kasvualade väljaarvamine; püsielupaiga idaosa ei ole kriitiliselt ohustatud liikide (mägi-kadakkaer, püstkivirik) kaitse seisukohast puhvrina vajalik; piisav on isendikaitse sätete (LKS § 55) kohaldamine. Vastustaja ei ole eksinud kaalutlusotsuse tegemisel. Kohus ei nõustu kaebajate seisukohaga määruse andmisel arvesse võetavate asjaolude ja huvide osas. Kohus ei nõustu kaebajate väidetega, mille kohaselt vastustaja oleks pidanud tagama kaebajate nõudeõiguse realiseerimise ja alles seejärel vajaduse esinemisel kaitse-eeskirja muutma või vähemalt määruse andmisel (kehtiva kaitse-eeskirja muutmisel) kaaluma kaebajate subjektiivse õiguse (nõudeõiguse) väidetava riive põhjendatust. Kohus nõustub haldusorganiga, et kaaluda tuli kaebajate kinnisasjade suhtes looduskaitseliste piirangute jätkuva kohaldamise põhjendatust olukorras, kus kaebajate kinnistutest üksnes kahel esines II kaitsekategooria liiki ning kasvukohta ei saanud enam pidada esinduslikuks.

9.2 Kohtul ei ole alust arvata, et 03.02.2006 määrusega nr 9 kehtestatud kaitse-eeskiri oleks olnud kehtestamisel õigusvastane, seega on HMS § 65 lg 2 kohaselt tegemist õiguspärase haldusakti edasiulatuvalt ja osaliselt kehtetuks tunnistamisega. Kaitse-eeskirja osaliselt kehtetuks tunnistamine määrusega nr 22 ei ole vastuolus ühegi seadusega.

9.3 Kohus on seisukohal, et kaebajate nõudeõigus kinnistute riigile võõrandamiseks tugines faktilisele asjaolule, et nende sihtotstarbelist kasutamist piirasid oluliselt kaitse-eeskirjast tulenevad nõuded ning LKS § 20 lg-ga 1 antud võimalusele taotleda kinnisasjade riigi poolt võõrandamist. Riik oli kaebajate omandiõigust piiranud üldistes huvides määral, mis põhiseaduse kohaselt nõudis hüvitamist. Kehtiv õigus ei ole kunagi andnud nn omandamise garantiid üksnes riigile taotluse esitamisest tulenevalt, kuna looduskaitseseaduses sätestatud regulatsiooni primaarseks eesmärgiks on alati olnud loodusväärtuste kaitse. Kohus leiab, et kaebajatele tulenes LKS § 20 lg-st 1 subjektiivne õigus esitada taotlus kinnisasjade omandamiseks, kuid omandamise taotluse rahuldamiseks pidid olema täidetud viidatud normis toodud eeldused. Puudub vaidlus, et haldusakti kinnistute omandamiseks ei antud. Kohus leiab, et piirangu kaotamisel ei saa omandikitsendusele tuginev nn nõudeõigus jääda alles, kuna omandikitsenduse talumine annab õiguse nõuet esitada. Õiguspärase ootuse põhimõte ei saa kohtu arvates välistada omandikitsenduse (põhiõiguse riive) kõrvaldamist, kuid võiks keelata LKS §

20 lg 1 regulatsiooni kehtetuks tunnistamise. Teisisõnu, õiguspärase ootuse põhimõttele tuginedes ei saa kaitsta ennast omandiõiguse riive lõpetamise eest. Kohus on seisukohal, et kehtiv õigus ei anna kinnisasja omanikule valikuõigust, kas tema omandiõiguse riive lõpetatakse kinnistu riigi poolt omandamisega või omandiõiguse piirangute kaotamisega. Kaebajad on omandiõiguse tagasi saanud endises mahus ning on vabad omaniku õigusi kasutama enda soovitud viisil. Vastustaja ei pidanud kaaluma ega põhjendama, miks ta ei arvesta kaebaja soovi omandiõiguse piirangute kaotamise asemel viia omandamismenetlus lõpuni. Sellise kaalumise vajadus ei tulene ühestki õigusnormist ega põhiseaduses sätestatud printsiibist. Vajalik oli hinnata looduskaitselise piirangu säilitamise vajadust loodusväärtuste kaitsmise aspektist olukorras, kus vaidlusalustel kinnistutel ei tuvastatud I kaitsekategooria liike ning tuvastati II kaitsekategooria liik (aasnelk) kahel kinnistul (Paekalda tn 7 ja 9) ning selle püsielupaiga osa degradeerumise tõttu püsielupaiga esinduslikkuse puudumine. Lisaks arvestati, et aasnelgi püsielupaiku on antud asukohas ja mujal juba piisavalt kaitse all. Samuti olid kaebajate kinnistud esialgselt arvatud püsielupaiga koosseisu kui puhverala. Sellises olukorras ei saanud omandiõiguse piiramine olla enam õigustatud ega kooskõlas põhiseadusega (PS §-d 11, 14, 32).

9.4 LKS § 4 lg 1 p 4 alusel kuuluvad kaitstavate loodusobjektide alla püsielupaigad. LKS § 7 kohaselt on loodusobjekti kaitse alla võtmise eeldus selle ohustatus, haruldus, tüüpilisus, teaduslik, ajaloolis-kultuuriline või esteetiline väärtus või rahvusvahelisest lepingust tulenev kohustus. LKS § 48 lg 2 alusel tagatakse II kaitsekategooria liikide puhul vähemalt 50 % teadaolevate ja keskkonnaregistris registreeritud elupaikade või kasvukohtade osas kaitsevõi hoiualade moodustamine või püsielupaikade kindlaksmääramine lähtuvalt alade esinduslikkusest.

Seega tuleneb LKS-st, et kaitse alla ei tule võtta mitte kõiki aasnelgi kasvukohti, vaid üksnes pooled Eesti esinduslikemaist kasvukohtadest. LKS § 48 lg-st 2 tulenevat kaalutlusõigust teostades (liigi püsielupaigana kaitse alla võtmisel) tuleb pädeval haldusorganil arvestada puudutatud eraomanike omandiõigusega ning proportsionaalsuse põhimõttega. Kui looduskaitseline vajadus on kaalukas, tuleb ala kaitse alla võtta ning eraomanikule tagada piirangu kompenseerimine juhul, kui see takistab oluliselt kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist.

Kaitse-eeskirja kehtestamine, muutmine ja kehtetuks tunnistamine sõltub eelkõige looduskaitselisest vajadusest. Kaitse-eeskirja osaliselt kehtetuks tunnistamisel ja sellega omandiõiguse piirangute kaotamisel on ilmselgelt tegemist maaomanikule soodustava haldusaktiga. Seda sõltumata sellest, kas ta on esitanud riigile kinnisasja omandamise taotluse või mitte. Taotluse esitamine, pikk omandamise ootejärjekord ja riigi poolt omandamismenetluses tehtud menetlustoimingud ei oma tähtsust kaitse-eeskirja jätkuva kehtimise põhjendatuse hindamisel.

Riik ei ole ühegi menetlustoiminguga tekitanud kaebajatele õiguspärast ootust, et kinnisasjad omandatakse sõltumata sellest, kas looduskaitseliste piirangute kehtivus nendel on käesoleval ajal veel vajalik. LKS § 20 lg 1 võimaldab riigil omandada üksnes neid kinnistuid, mille omandamine on vajalik loodusväärtuste kaitsmise tagamiseks ning annab kinnisasjade omanikele õiguse nõuda omandamist olukorras, kus piirangud kehtivad. Keeldu, mistahes ajal kaitse-eeskirjast tulenevaid piiranguid leebemaks muuta või kehtetuks tunnistada kehtivast õigusest ei tulene.

Nagu kohus eelnevalt viitas on haldusorganil põhiseadusest tulenevalt hoopis kohustus omandiõiguse piirangud maha võtta kui on ilmnenud nende jätkuva kohaldamise põhjendamatus. Kaebajate äriline huvi (hoonestamise asemel kinnistud võõrandada) ei ole subjektiivne õigus. Sellise huvi olemasolu ei saa õigustada riigi rahaliste vahendite ebaotstarbekat kasutamist ja ilma õigusliku aluseta kinnisasjade omandamist. Vastustaja ei pidanud sellise ärilise huvi olemasolu kaitse-eeskirja muutmisel arvesse võtma teades, et omandikitsenduse kaotamisel saavad kaebajad kinnisomandi käsutamisõigust vabalt teostada.

Ka kaebajad ise ei ole põhjendanud, milles seisneb vahe riigi poolt kinnistute omandamisel ja nende müümisel vabal turul. Eeltoodust tulenevalt ei saanud Määrus nr 22 andmisel omada tähtsust kaebajate äriplaanide võimalik muutus, mis puudutab kinnistute hoonestamist ega soov, et just riik nende kinnistud omandaks.

9.5 Nagu kohus eelnevalt märkis, ei saa kaebajatel olla õiguspärast ootust selle suhtes, et riik omandamismenetluse kestel kaitse-eeskirja ei muuda. Omandiõiguse piiranguid sätestav kaitseeeskiri ei taga erahuvi, vaid riivab seda. Loodusväärtusi kaitstakse avalikes huvides ning omandiõiguse piirangud looduse kaitsmise eesmärgil on õigustatud üksnes seni kuni eksisteerib kaitsevajadus. Kui kaitsevajadus kaob on riigil kohustus omandipõhiõiguse riive lõpetada. Seetõttu ei saanud kaebajatel tekkida õiguspärast ootust kinnisasjade riigi poolt omandamiseks kinnisasjade omandamise avalduste esitamisest ja pädeva haldusorgani kinnitusest, et piirangud on olulised. Nendele lisaks peab loodus omandamise hetkel kaitsmist vajama. Õiguspärane ootus järjekorra kaebajateni jõudmisel kinnistute omandamiseks riigi poolt on omandamismenetluses üksnes eeldusel, et kinnistud on jätkuvalt piirangualas ja nende sihtotstarbeline kasutamine on oluliselt piiratud. Riigile kinnisasjade võõrandamiseks avalduse esitamine tekitas kaebajatele subjektiivse õiguse avalduste õiguspärasele menetlemisele, mitte õiguspärast ootust, et kaitse-eeskirja muutmine on mistahes tingimustel välistatud ning avaldus rahuldatakse.

Kohus nõustub vastustaja seisukohaga, et kaitseala moodustamine ning selle kaotamine või muutmine sõltub looduses toimuvatest muudatustest, mis ei ole täiel määral riigi kontrolli all. Ka seetõttu ei saanud LKS § 20 lg 1 mõtteks olla kinnisasjade omandamine sõltumata piirangute vajadusest. See, kas riik peaks pika menetlusaja tõttu perioodiliselt kontrollima kaitse-eeskirja vajalikkust, ei ole käesoleva vaidluse teema. Ka selgitas kohus 15.04.2015 esialgse õiguskaitse määruses, et käesolevas asjas ei oma tähtsust see, et piirangute kaotamise aluseks olevaid faktilisi asjaolusid ei tuvastatud varem ning omandamismenetluse pikkus ei vasta ilmselt mõistliku menetlusaja nõudele. Kui selle tõttu on kaebajatel tekkinud kahju, on võimalik vastava kahjunõude esitamine riigi vastu. Riigile omandamise avalduse esitamine on vabatahtlik. Kaebajatel oli soovi korral võimalik oma piirangutega kinnistud vabal turul müüa, kuigi nende rahaline väärtus oleks ilmselgelt olnud piirangute tõttu väiksem. Kaebajatel oli ka võimalus omandamismenetluse ebamõistliku pikkuse vastu esitada kohustamiskaebus. Kohus ei pea käesolevas asjas vajalikuks käsitleda seda, mida kaebajad oleks tõenäoliselt teinud, kui kinnistud oleks piirangute alt vabastatud varem.

9.6 Esialgses kaebuses toodud põhjendused 27.02.2015 kohtuotsuse (haldusasjas nr 3-14-525293) täitmise vajadusest ja sellest tulenevast keelust muuta kaitse-eeskirja on asjakohatud. Kohtuotsus on jõustumata. Selle resolutsiooniga kohustati Keskkonnaministeeriumi tegema Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamise otsustamiseks vajalikud toimingud ning keskkonnaministrit otsustama Paekalda tn 2, Paekalda tn 3, Paekalda tn 7, Paekalda tn 9 ja Paekalda tn 2a kinnisasjade omandamine või sellest keeldumine 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates. Samuti tuvastas kohus haldusorgani tegevusetuse omandamismenetluses. Tulenevalt eelviidatud kaalutlusõiguse teostamise aluseks olevatest normidest, ei oma kaitse-eeskirja muutmise puhul haldusmenetluse lõpule viimiseks kohustav kohtuotsus tähtsust. Samas, kohtuotsus oleks täidetud ka juhul, kui haldusmenetlus lõpetatakse keelduva otsuse tegemisega.

9.7 Kui omandikitsenduse jätkuv kohaldamine ei ole põhjendatud, siis ei oma tähtsust, kas riik määruse nr 22 andmisel rahalisi vahendeid säästab. Rahalise mõju väljatoomine on alati määruse eelnõu kohustuslik element.

9.8 Kaevatava määruse faktilise aluse (I ja II kaitsekategooria taimede levik alal) tuvastamise õigsus ei oma tähtsust olukorras, kus kaebajate omandiõiguse piiramine lõpetatakse. Võimalik eksimus avalike huvide kahjuks saaks olla vaidlustatav üksnes populaarkaebusega, millise esitamise õigust kaebajatele seadusest ei tulene. Kohus peab siiski vajalikuks käsitleda ekspertiisidega (kohtumenetluses dokumentaalsed tõendid) seonduvat. Vastustaja on enne määruse nr 22 vastuvõtmist tellinud kaitsmist vajavate loodusobjektide jätkuva olemasolu väljaselgitamiseks Tallinna Botaanikaaialt kaitsealuste liikide inventuuri (nimetatud ka ekspertiis, tlk 173-190, I kd, koostaja O.Abner). Sellest selgusid faktilised asjaolud, mis olid määrus nr 22 andmisel aluseks. Välitööd toimusid juuli algusest kuni augusti lõpuni 2014 (tlk 174, I kd). Inventuurist nähtub (tlk 176, I kd), et kõik mägi-kadakkaera isendid kasvavad reformimata riigimaal (EHAK kood 0784). Püstkivirik kasvab Maarjamäe püsielupaigas alal, millele on tehtud riigi reservmaa piiriettepanek (RMK) AT0606010048 (tlk 176 pöördel).

Pooltel ei ole vaidlust, et ühtegi I kaitsekategooria liiki kaebajate kinnistutel (Paekalda 2, 3, 7, 9 ja 2a) ei kasva. Kaebajad üritavad enda tellitud T.Paali koostatud ekspertiisiga (tlk 23-24, II kd, kohtumenetluses dokumentaalne tõend) näidata, et Paekalda tn 5 kinnistul (mis ei ole kaebajate kinnistu) kasvab mägi-kadakkaer ning seetõttu ei ole kindel, kas püsielupaiga territooriumi vähendamine on põhjendatud.

Kohtumenetluse ajal on O.Abner kontrollinud sama kasvukohta Paekalda tn 5 kinnistul ja sedastanud, et tegemist on juba tema varasemas inventuuris tuvastatud kasvukohaga ning liigiga, mis ei ole kaitsealune mägi-kadakkaer, vaid karvane kadakkaer või selle hübriid (tlk 75, 76, II kd). O.Abner on esitanud väga põhjaliku liigikirjelduse (tlk 75-76, II kd). Kuna see asjaolu, ei ole kohtuasja lahendamisel oluline, siis ei pidanud kohus vajalikuks teha kohtulikku ekspertiisi, kuid märgib, et spetsialistide arvamuste põhjendusi võrreldes on veenvam O.Abneri arvamus. Kaebajad O.Abneri täiendavale hinnangule omalt poolt spetsialisti vastust ei esitanud, kuigi kohus andis selleks aega kuni 11.09.2015. Kaebajate 11.09.2015 menetlusdokumendis on esitatud põhjendus, et O.Abneri täiendav ekspertarvamus käsitleb vaid Paekalda tn 5 kinnistut, mistõttu ei tõenda see kuidagi seda, et Paekalda tn kinnisasjadel ei kasvanud I kaitsekategooriasse kuuluvat mägi-kadakkaera. Milliseid Paekalda tn kinnistuid kaebajad silmas peavad menetlusdokumendist ei selgu. Samas ei ole kaebajate enda ekspert T.Paal tuvastanud tema arvates mägi-kadakkaera mujal kui Paekalda tn 5 kinnistul. Kohtu arvates ei ole püsielupaiga piiride muutmisel tehtud meelevaldset otsust ning kaebajad ei ole tõendanud, et I kaitsekategooria liiki ei oleks kaebajate kinnistute püsielupaigast väljaarvamisel enam võimalik kaitsta nendel kinnistutel, kus liigi kasvukohti on avastatud. O.Abneri inventuurist nähtub, et kaebajate kinnisasjadel (Paekalda tn 2, 2A ja 3) ei leidu ühtegi kaitstavat loodusobjekti. Ainsana esineb II kaitsekategooria liiki (aasnelk) Paekalda tn 7 ja 9 kinnistul, mille kaitse all hoidmise vastu puudub määruse nr 22 kohaselt avalik huvi, kuna aasnelgi püsielupaik ei ole degradeerumise tõttu enam esinduslik. Samas leidub Eestis mitmeid teisi aasnelgi püsielupaikasid, mis on esinduslikud. Inventuurist nähtub (tlk 178 pöördel, I kd), et: „püsielupaiga eramaadel paiknev osa (Paekalda tn 1, 2, 2A, 3, 4A, 5, 6, 6A, 7, 9, 11, Paekalda tn põhjaosa ning osa Paekalda tänava trassist) on arvatud püsielupaiga hulka eelkõige kui puhverala, et vähendada kahjulikku inimmõju kaitstavatele liikidele“. Määruse nr 22 kohaselt puhverala sellisena liikide kaitseks säilitada vaja ei ole, arvestades riivet eraomandile. Kohtul ei ole mõistlikku kahtlust selle kaalutlusõiguse alusel tehtud otsustuse õigsuses.

10. Kuna kaebajate subjektiivseid õigusi kaevatav määrus vaidlustatud osas ei riku, tuleb jätta kaebus rahuldamata.

11. Kaebajate menetluskulud jäävad HKMS § 108 lg 1 alusel nende enda kanda. Vastustaja menetluskulude nõude jätab kohus rahuldamata (HKMS § 109 lg 6), kuna ei näe käesolevas asjas põhjust kalduda kõrvale Riigikohtu väljakujunenud praktikast haldusorgani kasuks menetluskulude väljamõistmisel. Käesolev vaidlus ei ole erakordselt keerukas ja mahukas ega välju haldusorgani põhiülesannete raamest, mistõttu pidi haldusorgan olema võimeline kohtumenetluses osalema välist õigusabi kasutamata.

/allkirjastatud digitaalselt/ Kristina Maimann