3-15-1630/42 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Ruth Plaks, Oliver Kask ja Virgo Saarmets Määruse tegemise aeg ja koht 17.09.2015, Tallinn Haldusasja number 3-15-1630 Haldusasi TK kaebus Tahkuranna valla üldplaneeringu osaliseks tühistamiseks ja Tahkuranna Vallavalitsuse kohustamiseks esitama ettepanekud Sarapuu kinnistu Natura 2000 alast ja Luitemaa looduskaitsealast välja arvamiseks Menetlusosalised Kaebaja – TK Vastustaja – Tahkuranna vald Kolmas isik – VS Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 03.07.2015 määrus Menetluse alus ringkonnakohtus TK määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON Jätta TK määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 03.07.2015 määrus haldusasjas nr 3-15-1630 muutmata.

EDASIKAEBAMISE KORD Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 155 lg 5 ja § 235 lg 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Tahkuranna Vallavolikogu 27.06.2008 otsusega nr 39 kehtestati Võiste alevikus senise Heliste kinnistu detailplaneering, millega nähti ette kinnistu jagamine elamukruntideks ning teemaa kinnistu eraldamine. Tahkuranna Vallavolikogu kehtestas 31.05.2012 määrusega nr 11 valla üldplaneeringu. 2. TK esitas 06.07.2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille halduskohus võttis 17.03.2015 määrusega haldusasjas nr 3-12-1420 menetlusse järgmiste nõuetega: 1) tühistada Tahkuranna Vallavolikogu 31.05.2012 määrusega nr 11 kehtestatud valla üldplaneering Sarapuu kinnistu Natura ala ja Luitemaa looduskaitseala piire puudutavas osas; 2) tühistada Tahkuranna Vallavolikogu 27.06.2008 otsus nr 39; 3) kohustada vastustajat esitama ettepanekud Sarapuu kinnistu väljaarvamiseks Luitemaa looduskaitsealast. Sama määrusega kaasas kohus kolmanda isikuna menetlusse VS.

3-15-1630 2(5) 3. Tahkuranna Vallavalitsus tegi 06.04.2015 kirjaga nr 7-1.3 (tl 112) Pärnu maavanemale ettepaneku Luitemaa looduskaitseala kaitserežiimi lõpetamiseks ja Natura alast väljaarvamiseks Sarapuu kinnistu osas.

4. Tallinna Ringkonnakohus jättis 15.05.2015 määrusega haldusasjas nr 3-12-1420 rahuldamata TK määruskaebused ja muutmata Tallinna Halduskohtu 17.03.2015 määruse resolutsiooni p 4, millega VS kaasati kolmanda isikuna menetlusse, ning Tallinna Halduskohtu 17.04.2015 määruse resolutsiooni p 3, millega jäeti menetluse kiirendamise taotlus rahuldamata. Ringkonnakohus selgitas määruse põhjendava osa p-s 26 järgmist: „/…/ vaidlus nende nõuete osas, millega kaebaja soovib Sarapuu kinnistu väljaarvamist Natura alast ja Luitemaa looduskaitsealast, ei puuduta kolmanda isiku õigusi ning menetluse selles osas saaks läbi viia ka nõuded eraldi menetlusse eraldades.

Seejuures langeks ära ka vajadus põhimenetlust seniks peatada, kuni selgub lõplikult kaasatavate kolmandate isikute ring. Kuna aga vastustaja 28.04.2015 seisukohast nähtub, et vastustaja on maakonnaplaneeringu koostajale juba kaebaja nõutud ettepaneku teinud, siis võib olla õigustatud kohustamisnõude osas menetluse lõpetamine HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel.“ 5. Tallinna Halduskohus eraldas 25.06.2015 määrusega haldusasjas nr 3-12-1420 TK kaebusest Sarapuu kinnistu Natura alast ja Luitemaa looduskaitsealast väljaarvamisega seotud nõuded (Tahkuranna valla üldplaneeringu osalise tühistamise nõue ja kohustamisnõue) menetlemiseks eraldi haldusasjana, mille numbriks on 3-15-1630.

Samal päeval haldusasjas nr 3- 12-1420 tehtud määrusega kaasas halduskohus kolmanda isikuna menetlusse AV.

6. Tallinna Halduskohus kõrvaldas 03.07.2015 määrusega haldusasja nr 3-15-1630 menetlusest haldusasjas nr 3-12-1420 kolmanda isikuna menetlusse kaasatud VS (resolutsiooni p 1), lõpetas menetluse Tahkuranna Vallavalitsuse kohustamise nõudes (resolutsiooni p 2) ja jättis kaebuse üldplaneeringu osalise tühistamise nõudes läbi vaatamata (resolutsiooni p 3).

1) VS kaasati haldusasja nr 3-12-1420 menetlusse põhjusel, et talle kuulub Heliste kinnistu omandiõigus, mida võidakse Heliste kinnistu detailplaneeringu kehtestamise otsuse vaidluses kohtulahendiga mõjutada. Eraldatud haldusasjas nr 3-15-1630, kus vaidluse esemeks on Tahkuranna üldplaneeringu kehtestamise otsuse õiguspärasus ja Tahkuranna Vallavalitsuse poolt Sarapuu kinnistu Natura alast ja Luitemaa looduskaitsealast väljaarvamisega seotud toimingute sooritamine, ei saa asjas tehtav kohtulahend VSi Heliste kinnistuga seotud omandiõigust puudutada, mistõttu kõrvaldab kohus VSi HKMS § 21 lg 5 alusel menetlusest.

2) HKMS § 152 lg 1 p 4 kohaselt lõpetab kohus haldusasja menetluse, kui kaebuses nõutav toiming on sooritatud. Vastustaja tegi 06.04.2015 kirjaga Pärnu Maavalitsusele ettepaneku Luitemaa looduskaitseala kaitserežiimi lõpetamiseks ja Natura alast väljaarvamiseks Sarapuu kinnistu osas. Ettepanekust ilmneb, et käesoleval ajal on koostamisel Pärnu maakonna planeering. Vastustaja märgib ettepanekus, et kui kõrgema astme planeering muudab Natura ala ja Luitemaa looduskaitseala piire, muutuvad need automaatselt ka Tahkuranna üldplaneeringus ja üldplaneeringu tühistamiseks puudub vajadus.

Pärnu Maavalitsusele osundatud ettepaneku tegemisega on vastustaja kohtu hinnangul sooritanud kohustamiskaebusega taotletud toimingu. Alates 01.07.2015 kehtiva planeerimisseaduse (PlanS) § 10 lg 3 kohaselt peab kohalikku huvi väljendav planeering lähtuma kohalikest huvidest ja olema kooskõlas riiklikke huve väljendava planeeringuga. Üldplaneering väljendab kohaliku kogukonna huve. Maakonnaplaneeringu olemuslik ülesanne on aga riigi huvide väljendamine. PlanS seletuskirja kohaselt kuulub riikliku huvi alla ka looduskaitse ning muinsuskaitse, sest tegu on kohalikust tasandist kõrgemate üldiste väärtustega.

Seega peab üldplaneering olema

3-15-1630 3(5) kooskõlas sama maa-ala hõlmava maakonnaplaneeringuga. Riiklikku huvi väljendav planeering peab lähtuma riiklikest huvidest, arvestades võimaluse korral kohalikke huve ja vajadusi (PlanS § 10 lg 2). Lisaks peab planeerimisalase tegevuse korraldaja tasakaalustama erinevaid huve, sh avalikke huve ja väärtusi, kaaluma neid vastavalt planeerimise põhimõtetele ja planeeringu eesmärkidele ning lõimima need planeeringulahendusse (PlanS §

10 lg 1). Maakonnaplaneeringul on seega kohustus tasakaalustada kohalikud ja riigi huvid. Ehkki PlanS-s ei ole sarnaselt varasemale (kuni 30.06.2015 kehtinud PlanS (PlanS v.r) § 7 lg 4) otsesõnu märgitud maakonnaplaneeringu ja üldplaneeringu vastuolu korral maakonnaplaneeringu ülimuslikkust, tuleneb maakonnaplaneeringu ülimuslikkus ülalmärgitud põhimõtetest, PlanS § 55 lg-st 2 (maakonnaplaneering on üldplaneeringu koostamise alus), § 56 lg 1 p-st 11 (maakonnaplaneeringu ülesandeks on üldplaneeringu koostamiseks suuniste andmine) ning planeeringute hierarhiast üldiselt.

Ettepanekut tehes viitas vastustaja PlanS v.r § 7 lg 3 p-le 11, mille kohaselt on maakonnaplaneeringu ülesandeks kaitsealade ja nende kasutustingimuste arvestamine planeeringus, vajaduse korral ettepanekute tegemine kasutustingimuste täpsustamiseks, uute kaitsealade loomiseks või kaitserežiimi lõpetamiseks. Selles sättes sisalduvad põhimõtted kehtivad ka PlanS-s. Maakonnaplaneeringu ülesandena on sätestatud väärtuslike põllumajandusmaade, maastike ja looduskoosluste säilitamiseks üldiste kasutustingimuste määramine (PlanS § 56 lg 1 p 7).

PlanS-s ei nähta maakonnaplaneeringu ülesannete hulgas küll otsesõnu ette kaitsealade ja nende kasutustingimuste arvestamist ega ettepanekute tegemist kaitserežiimi lõpetamiseks, kuid PlanS § 56 lg 1 p-ga 12 on ülesannete loetelu jäetud lahtiseks. PlanS eelnõu seletuskirja kohaselt võib lisaks loetelus toodule lahendada otseselt nimetamata, kuid loetelus tooduga seonduvaid ülesandeid; nii võib näiteks ettepaneku tegemist uute kaitsealade loomiseks käsitleda meetmena, mis on vajalik looduskoosluse, kultuuripärandi või muu sarnase säilitamiseks.

Kohtu hinnangul on üldplaneeringu või õigusaktide muutmise ettepaneku tegemine käsitatav maakonnaplaneeringu ühe ülesandena tänaseni. PlanS eelnõu seletuskirja kohaselt on välja jäetud sätted, mis näevad ette võimaluse teist liiki planeeringutesse või õigusaktidesse muudatuste tegemiseks, kuna selliste ettepanekute tegemine on alati võimalik olenemata sellest, kas selline võimalus on seaduses ette nähtud või mitte. Maakonnaplaneeringuga kaitseala kaitserežiimi lõpetamiseks ettepaneku tegemise õigus tuleneb maavanemale muu hulgas juba looduskaitseseaduse (LKS) § 8 lg-st 1 ja § 13 lg-st 1.

Kaebuses ei ole konkretiseeritud, kellele vastustaja poolt ettepaneku tegemist kaebaja soovib. Kohustamisnõuet tõlgendades leidis kohus 17.03.2014 määruses, et kaebaja sooviks oli ettepaneku esitamine Keskkonnaministeeriumile, kellel on pädevus otsustada ala kaitsealast väljaarvamise menetluse algatamine. Kaebaja kinnitas kohtu poolt tõlgendatut. Samas nähtub haldusasja nr 3-12-1420 materjalidest, et Keskkonnaministeerium ja Keskkonnaamet on kaebaja avalduse alusel juba keeldunud Sarapuu kinnistu Luitemaa looduskaitsealast ja Natura 2000 alast väljaarvamisest.

Sama nähtub Tallinna Ringkonnakohtu 02.12.2014 määrusest haldusasjas nr 3-14-51290 TK kaebuses Keskkonnaministeeriumi kohustamiseks Sarapuu kinnistu Natura alast ja Luitemaa looduskaitsealast väljaarvamiseks ning kahju hüvitamiseks. Maavanem on vastustaja ettepanekule vastates märkinud, et maakonnaplaneering koostatakse koostöös maa-ala kohalike omavalitsuste ja nende ministeeriumidega, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi planeering käsitleb, ning vastustaja ettepanekut kaalutakse Pärnu maakonna planeeringu ja selle keskkonnamõjude strateegilise hindamise (KSH) koostamise käigus.

KSH on PlanS § 55 lg 3 järgi kohustuslik. Samuti on PlanS § 57 lg 1 järgi kohustuslik koostada maakonnaplaneering koostöös muu hulgas ministeeriumide, planeeringuala kohaliku omavalitsuse üksuste ja valitsusasutustega, kelle valitsemisalas olevaid küsimusi maakonnaplaneering käsitleb. Seetõttu tuleb Pärnu maakonna

3-15-1630 4(5) planeeringu menetlemise käigus Sarapuu kinnistu Natura alast ja Luitemaa looduskaitsealast väljaarvamise küsimuse kaalumisel arvestada Keskkonnaministeeriumi arvamusega. Sisuliselt saavutab kaebaja maakonnaplaneeringu kaudu tehtud kaitserežiimi lõpetamise menetluse algatamise ettepaneku esitamise Keskkonnaministeeriumile. KSH raames hinnatakse vastustaja ettepaneku tõttu ka Luitemaa looduskaitseala ja Natura ala keskkonnaseisundit. Kaebajal on seega võimalik saavutada kaitserežiimi lõpetamise menetluse algatamine vastustaja poolt maavalitsusele esitatud ettepaneku kaudu tõhusamalt kui Keskkonnaministeeriumile esitatava ettepaneku kaudu.

Eelneva tõttu puudub vajadus kohustamisnõude edasiseks menetlemiseks. Ka ringkonnakohus on 15.05.2015 määruses märkinud, et õigustatud võib olla kohustamisnõudes menetluse lõpetamine HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel. HKMS § 152 lg 2 alusel menetluse jätkamine toimingu tegemata jätmise õigusvastasuse tuvastamiseks ei ole praegusel juhul kaebaja õiguste kaitseks vajalik. Tuvastamisnõudega jätkamiseks ei saaks kaebajal olla muud huvi kui tulevikus kahjuhüvitise nõudmine. Sarapuu kinnistu looduskaitseala ja Natura 2000 võrgustiku ala hulka kuulumisest tekkinud varalise ja mittevaralise kahju hüvitamiseks on kaebaja juba kohtu poole pöördunud ja 26.02.2015 jõustunud Tallinna Halduskohtu 31.10.2014 määrusega haldusasjas nr 3-14-51290 tagastati kaebus kahjunõuete perspektiivituse tõttu.

3) Üldplaneeringu osalise tühistamise nõude osas jättis kohus kaebuse läbi vaatamata HKMS § 151 lg 2 p 1 alusel HKMS § 121 lg 2 p-s 2 sätestatud asjaolu ilmnemise tõttu – kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Üldplaneeringu osaliseks tühistamiseks esitatud nõudega ei saavuta kaebaja Sarapuu kinnistu Luitemaa looduskaitsealast ja Natura alast väljaarvamist. Üldplaneeringu tühistamine Sarapuu kinnistu kaitserežiimi piire puudutavas osas ei loo vallale kohustust esitada ettepanekuid piiride muutmiseks ega tühista piire seadnud õigusakte.

Luitemaa looduskaitseala kaitseeeskiri on kehtestatud Vabariigi Valitsuse 26.10.2006 määrusega nr 223. Sarapuu kinnistu jääb ka Natura 2000 võrgustiku Luitemaa linnualale ja Luitemaa loodusalale ning on rahvusvahelise tähtsusega märgala. Riigisisese kaitse osas on kaitseala koosseisust väljaarvamine Vabariigi Valitsuse pädevuses ja Natura 2000 võrgustikust ala väljaarvamise otsustab Euroopa Komisjon. Kaitse alt väljaarvamine saab toimuda üksnes juhul, kui loodusväärtusi ei esine. Seega sõltub kaitserežiimist vabanemine eelkõige Sarapuu kinnistu ökoloogilisest seisundist ning saab teoks üksnes Vabariigi Valitsuse või Euroopa Komisjoni kaudu.

Valla üldplaneeringu tühistamine tooks kaasa vaid üldplaneeringu puudumise. Tallinna Ringkonnakohus märkis 02.01.2013 määruses haldusasjas nr 3-12-1420, et kaebuse ühe eesmärgi (Sarapuu kinnistu Luitemaa hoiualast väljaarvamine) saavutamine pole Tahkuranna Vallavolikogu 51.05.2012 määruse nr 11 vaidlustamise kaudu välistatud; PlanS §

8 lg 3 p 13 sätestab üldplaneeringu ühe ülesandena vajaduse korral ettepaneku tegemise kaitse alla võetud maa-alade ja üksikobjektide kaitserežiimi täpsustamiseks, muutmiseks või lõpetamiseks; hoolimata TK taotlusest ei näinud vald vajadust sellist ettepanekut teha; ettepaneku tegemine võib viia kaitseala režiimi muutmiseni; Tahkuranna Vallavolikogul oli üldplaneeringu menetluses võimalik kaaluda, kas Sarapuu kinnistu kaitserežiimi muutmiseks ettepanek esitada või mitte. Viidatud seisukoht ei ole käesoleval ajal aktuaalne, kuivõrd vastustaja on kaitserežiimi muutmise menetluse algatamiseks vajaliku ettepaneku teinud. 7. TK esitas 24.07.2015 määruskaebuse, milles palus tühistada halduskohtu 25.06.2015 määrused haldusasjas nr 3-12-1420 ja 03.07.2015 määrus haldusasjas nr 3-15-1630. Halduskohus võttis 24.07.2015 määrusega TK määruskaebuse menetlusse halduskohtu 03.07.2015

3-15-1630 5(5) määruse peale esitatud osas, jättis nimetatud osas määruskaebuse 06.08.2015 rahuldamata ja edastas selle lahendamiseks ringkonnakohtule.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS 8. TK palub määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 03.07.2015 määrus tühistada. Tahkuranna Vallavalitsuse kohustamise nõude osas ei saa menetlust lõpetada, sest nõudeks on vallavalitsuse kohustamine teha Keskkonnaministeeriumile ettepanek Sarapuu kinnistu väljaarvamiseks Natura alast ja Luitemaa looduskaitsealast. Vabariigi Valitsus on andnud Keskkonnaministeeriumile volituse valitseda Natura alasid ja looduskaitsealasid ning seega saab alasid rohealade võrgustikest välja arvata Keskkonnaministeerium. Vastustaja on teinud ettepaneku Pärnu Maavalitsusele. Kohtu väitel on maakonnaplaneeringul kohustus tasakaalustada kohalikud huvid ja riigi huvid. Küsimus tekib aga maakonnaplaneeringu hierarhilisusest. Valla üldplaneeringu suhtes omab maakonnaplaneering hierarhiliselt ülimuslikku mõju, kuid riiklike planeeringute suhtes, sh rohealade võrgustik (Natura alad ja looduskaitsealad), maakonnaplaneeringul ülimuslikkus puudub. 9. Tahkuranna vald palub jätta määruskaebus rahuldamata. 10. VS määruskaebusele vastamise võimalust ei kasutanud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 11. Määruskaebus tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse põhjendustega ega pea HKMS § 203 lg-le 2 ja § 201 lg-le 4 tuginedes vajalikuks neid korrata. Tahkuranna vald on teinud riigile kaebaja soovitud ettepaneku arvata Sarapuu kinnistu Natura alast ja Luitemaa looduskaitsealast välja. Halduskohus on kaebajale põhjalikult selgitanud, et Pärnu maakonna planeeringu menetlemise käigus kaalutakse Sarapuu kinnistu väljaarvamise küsimust ning kaalumisel arvestatakse muu hulgas Keskkonnaministeeriumi arvamusega. Halduskohtu määrus täiendavat põhjendamist ei vaja.

/allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/

Virgo Saarmets

Ruth Plaks

Oliver Kask