3-15-573/7 · Tartu Halduskohus Tartu kohtumaja

1

T A R T U H A L D U S K O H U S T a r t u k o h t u m a j a

KOHTUOTSUS E E S T I V A B A R I I G I N I M E L

Kohtuasja number 3-15-573 Otsuse kuupäev 14. august 2015. a Kohtunik Roby Koik Kohtuasi OÜ Tava Mets kaebus Konguta Vallavolikogu 28.01.2015.a otsuse nr 53 ja 04.02.2015.a otsuse nr 54 õigusvastasuse tuvastamise ning asja uueks läbivaatamiseks kohustamise nõudes Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebaja OÜ Tava Mets, esindaja Mehis Adamson Vastustaja Konguta vald, esindaja vallavanem Aivar Õun Kaasatud haldusorgan Keskkonnaamet, esindaja Käthlin Raudla Resolutsioon 1. Rahuldada kaebus. Tuvastada Konguta Vallavolikogu 28.01.2015.a otsuse nr 53 ja 04.02.2015.a otsuse nr 54 õigusvastasus ning kohustada Konguta valda uuesti esitama arvamus OÜ Tava Mets geoloogilise uuringu loa taotluse kohta. 2. Menetlusosaliste menetluskulud jätta nende endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tartu Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul kohtuotsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 14. september 2015. a. Tartu Ringkonnakohus võib lahendada apellatsioonkaebuse kirjalikus menetluses, kui apellatsioonkaebuses ei taotleta selle lahendamist istungil.

Asjaolud ja menetluse käik

1. OÜ Tava Mets taotles geoloogilise uuringu luba maavara - kruusa ja liiva - uurimiseks Tartu maakonnas Konguta vallas Külaaseme külas katastriüksusel Padussoo 1 (registriosa nr 199204, katastritunnus 33101:003:0466) Põrgumäe IX uuringuruumis.

2

2. Keskkonnaamet küsis uuringuloa taotluse ja taotluse kohta tehtava otsuse eelnõu kohta arvamust Konguta vallalt. Konguta Vallavolikogu tegi sellega seoses kolm otsust. 2.1. 17.12.2014.a otsus nr 49 (tl 34), millega nõustuti OÜ-le Tava Mets geoloogilise uuringu loa väljastamisega kruusamaardla Põrgumäe IX uuringuruumis. Nõusolek uuringu loa väljastamiseks ei anna õigustatud lootust kaevandusloa saamiseks. 2.2. 28.01.2015.a otsus nr 53 (tl 8), millega tühistati punktis 2.1. nimetatud otsus. 2.3. 04.02.2015.a otsus nr 54 (tl 9), millega otsustati mitte nõustuda geoloogilise uuringu loa väljastamisega OÜ-le Tava Mets geoloogilise uuringu teostamiseks kruusamaardla Põrgumäe IX uuringuruumis.

Kaebaja sai punktis 2.2. ja 2.3. nimetatud otsustest teada Keskkonnaameti kaudu 05.02.2015.a. Vastustaja ei ole otsuseid kaebajale otse väljastanud.

Kaebus ja menetlusosaliste seisukohad

3. OÜ Tava Mets esitas 09.03.2015.a Tartu Halduskohtule kaebuse (tl 2-7), milles ta palus tunnistada kaebaja geoloogilise uuringu loa taotlusele heakskiidu andmisest keeldumine õigusvastaseks, tunnistada punktis 2.2. ja 2.3. nimetatud otsused kehtetuks ja kohustada Konguta valda kaebaja geoloogilise uuringu loa taotlust uuesti läbi vaatama.

Kohus võttis kaebuse menetlusse järgmiste nõuetega (tl 23): - tuvastada punktis 2.2. ja 2.3. nimetatud otsuste õigusvastasus, - kohustada Konguta valda kaebaja geoloogilise uuringu loa taotlust uuesti läbi vaatama. Kohus kaasas menetlusse arvamuse andmiseks Keskkonnaameti.

4. Kaebaja leiab, et punktis 2.2. ja 2.3. nimetatud otsused on õigusvastased järgmistel põhjustel.

4.1. Otsused on motiveerimata ja neis puuduvad mistahes selgitused ja põhjendused. Menetlustoimingutele ei saa küll otseselt laiendada haldusaktile kehtestatud nõudeid, kuid motiveerimise nõue on haldusmenetluse üldine nõue. Haldusorgani tegevuse õiguspärasuse hindamisel on oluline roll haldusogani kaalutlusel ja selle alusel. Kaalutlus peab olema kontrollitav. Põhjenduste esitamine kohtumenetluses ei muuda akti tagantjärele tõhusalt kontrollitavaks.

4.2. Kaebajat ei kaasatud menetlusse, kui asuti muutma punktis 2.1. nimetatud kaebajale soodsat otsust. Keskkonnaõiguse põhimõtted ja Århusi konventsioon näevad ette huvitatud isikute kaasamise otsustusprotsessi võimalikult varases staadiumis.

4.3. Punktis 2.1. nimetatud otsuse tühistamisel ei arvestatud sellega, et kaebajal on tekkinud õiguspärane ootus varasema samas asjas tehtud otsuse püsima jäämiseks.

4.4. Vastustaja ei ole kohelnud taotlejaid võrdselt. Samaaegselt kaebajaga esitas geoloogilise uuringu loa taotluse aktsiaselts Eesti Teed, kellele vastustaja andis nõusoleku 17.12.2014.a otsusega nr 49. Seda otsust hiljem ei tühistatud. Keskkonnaamet väljastas 10.02.2015.a aktsiaseltsile Eesti Teed uuringuloa Põrgumäe VIII uuringuruumis, mis asub katastriüksustel 33101:003:0572 ja 33101:003:0153 (tl 12, 19).

3 4.5. Punktis 2.3. nimetatud otsus on valesti vormistatud: pealkiri on „Keeldumine geoloogilise uuringuloa väljaandmisest“ (peab olema nõusoleku andmisest) ja viidatud on maapõueseaduse § 14 lg 2 (peab olema § 20 lg 1 p 9).

5. Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata (tl 80).

5.1. Vastustaja ei andnud uuringuteks nõusolekut kohalike elanike vastuseisu tõttu. Kodanike pöördumine saabus valda 03.09.2014.a. Loa väljastamise keeldumiseks on allkirjad andnud 12 Külaaseme küla ja 13 Vahessaare küla elanikku. Lähim elamu hoov asub taotletava uuringu alast (plaanitav kaevandus) 150-200 meetri kaugusel. 400-600 meetri raadiuses paiknevad juba 10 majapidamist, kellede elukvaliteeti taotletavad uuringud ja plaanitav kaevandus otseselt oma ülemäärase lähedusega ohustavad. Väga paljud teised valla elanikud saaksid müra-, tolmuja heitgaaside saaste suurenemisest häiritud suurte veokite karjääri ja sealt koormatega väljasõitmise tõttu. On ülimalt tõenäoline, et plaanitav kaevandus mõjutab põhjavee režiimi sedavõrd, et jätab kuivale lähedal asuvate majapidamiste kaevud. Karjääri loomine ei ole kooskõlas valla arengukavaga, mille järgi Konguta vald on terve elukeskkonna, säästva looduskasutusega ning uuendusmeelne kultuurija puhkepiirkond, kus majandustegevuseks on maaharimine, turismija puhkemajandus. Taotletava uuringuruumi kinnistust ligikaudu 1,5 ja 2 km kaugusel asuvad täna juba töös olevad kaevandused, edasine järeleandmine elukeskkonna arvelt tööstusele ei oleks proportsionaalne ja ei ole kooskõlas elanike huvidega. Kellegi ärihuvisid ei saa eelistada paljude valla elanike huvidele. Vald ei ole huvitatud uute erakarjääride loomisest.

5.2. Kaebajal ei saanud tekkida õigustatud ootust punktis 2.1. nimetatud otsusest, kuna otsus ei tekita kaebajale ei õigusi ega kohustusi ega määra õiguslikult siduvalt kindlaks mingit asjaolu enne lõplikku otsustamist. Volikogu otsusena vastu võetud arvamus ei ole eelhaldusaktiks keskkonnateenistuse otsusele. Tegemist on lõplikku haldusakti andmist ettevalmistava menetlustoiminguga, millel puudub regulatiivne tähendus lõpliku otsustuse suhtes uuringuloa andmisel.

6. Kaasatud haldusorgan Keskkonnaamet selgitas (tl 31-32), et kohaliku omavalitsuse arvamuse küsimise näeb ette Maapõueseadus. Kui kohalik omavalitsus nõusoleku andmisest keeldub, saab uuringuloa välja anda ainult riikliku huvi olemasolu korral. Kohaliku omavalitsuse seisukohtadele, sh nende põhjendatusele ja õiguspärasusele Keskkonnaamet hinnangut ei anna.

Kuigi geoloogilise uuringu loa andmisest ei teki isikul veel õiguspärast ootust, et kohalik omavalitsus nõustub ka kaevandamisloa väljaandmisega, oleks kohalikul omavalitsusel Keskkonnaameti arvates järgnevas kaevandamisloa menetluses väga keeruline põhjendada kohaliku kogukonna huvide oluliselt teistsugust sisustamist, kui faktiline olukord ei ole vahepeal märkimisväärselt muutunud. Seetõttu on mõistlik hinnata uuringuloa taotluse menetluse raames ka tulevase kaevandamise võimalikke perspektiive ning uuringuloa väljastamisele nõusoleku mitteandmist saab põhjendada muu hulgas sellega, et tulevane maavara kaevandamine oleks välistatud.

Kohtu seisukoht

7. Kaebaja taotleb maavara geoloogilise uuringu luba Maapõueseaduse (MaaPS) tähenduses. MaaPS § 14 lg 2 sätestab, et loa andja saadab uuringuloa taotluse ning taotluse kohta tehtava otsuse eelnõu arvamuse saamiseks taotletava uuringuruumi asukoha kohalikule omavalitsusele, kes annab oma arvamuse kirjalikult.

4 Riigikohus leidis lahendis number 3-3-1-38-10, et MaaPS § 14 lg 2 alusel antud kohaliku omavalitsuse arvamus on menetlustoiming, mille puhul on tegemist osaga uuringuloa taotluse menetlusest ning kohaliku omavalitsuse poolt nõusoleku andmisest keeldumine on eraldi vaidlustatav halduskohtus.

8. Õigusaktides ei ole sätestatud täpsemaid sisuvõi vorminõudeid menetlustoimingu tegemisel: haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 1 kohaselt määrab menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. Kohus saab vastustaja poolt tehtud menetlustoimingute õiguspärasuse hindamisel lähtuda järgmisest.

Kohtupraktika kohaselt tuleneb menetlustoimingute põhjendamise nõue haldusmenetluse üldpõhimõtetest. Motiveerimise nõue on haldusmenetluse üldine nõue, mis peab tagama Põhiseaduse § 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse. Kuna teatud tingimustel on menetlustoimingud halduskohtus vaidlustatavad ka iseseisvalt, tuleb ka neid isikute õiguste kaitse võimaldamiseks vajalikul määral põhjendada (Riigikohtu lahend 3-3-1- 47-12 p 23).

Kohaliku omavalitsuse arvamuse kujundamine (nõusoleku andmine või sellest keeldumine) ning selle arvamuse kujundamise ja vormistamise viis (menetlusreeglid) on kaalutlusotsused. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ja õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Kohtupraktikas on leitud, et kaalumissituatsioonis ei ole haldusorgani ülesandeks üksnes võrrelda erinevaid huve ja selgitada välja neist kaalukamad, vaid ka tasakaalustada erinevaid kaalukaid huve (Riigikohtu lahend 3-3-1-52-13 p 31). Kui haldusorgan ei teosta kaalutlusõigust, on lähtunud sobimatutest või ebaõigetest kaalutlustest või jätnud mõne olulise asjaolu tähelepanuta, võib olla tegemist olulise kaalutlusveaga (Riigikohtu lahend 3-3-1-72-13 p 21).

HMS § 40 lg 1 ja 2 kohaselt peab haldusorgan enne haldusakti andmist ja enne menetlusosalise suhtes sellise toimingu sooritamist, mis võib kahjustada tema õigusi, ära kuulama menetlusosalise arvamuse ja vastuväited.

Haldusmenetluses kehtib võrdse kohtlemise põhimõte. Võrdse kohtlemise rikkumisega on tegemist siis, kui ühesuguseid asjaolusid käsitletakse ilma nähtavate mõistlike põhjendusteta erinevalt (Riigikohtu lahend 3-3-1-65-06 p 25).

9. Vastustaja kaalutlused sisulise otsustuse tegemisel (uuringuloa andmisest keeldumisel) ei sisaldu volikogu otsuses, vaid esitati esmakordselt käesoleva kohtuasja raames. Nendest lähtudes leiab kohus, et vastustaja on teinud olulisi kaalutlusvigu. On võimalik, et vastustaja on rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet.

9.1. Vastustaja põhjendab nõusoleku andmata jätmist kohalike elanike vastuseisuga. Kuid elanike pöördumine saabus valda 03.09.2014.a ehk 3,5 kuud enne seda, kui vastustaja tegi esimese otsuse anda uuringuloa väljastamiseks nõusolek. Vastustaja kaalutlustest ei nähtu, miks tuli tehtud otsus samadest asjaoludest lähtudes tühistada ja teha uus, vastupidine otsus.

Vastustaja väitel on karjääri loomine vastuolus valla arengukavaga, mille järgi Konguta vald on terve elukeskkonna, säästva looduskasutusega ning uuendusmeelne kultuurija puhkepiirkond, kus majandustegevuseks on maaharimine, turismija puhkemajandus. Samal ajal asuvad vastustaja kinnitusel taotletavast uuringuruumist ligikaudu 1,5 ja 2 km kaugusel täna juba töös olevad kaevandused ning vastustaja andis uuringuloa aktsiaseltsile Eesti Teed, kelle uuringuala jääb kaebaja uuringualast ca 1 km kaugusele (tl 84).

5

Seega on vastustaja põhjendused vastuolulised. Selliste vastuolude puhul ei ole arusaadav, millistest huvidest ja kaalutlustest on vastustaja otsuse tegemisel lähtunud.

9.2. Vastustaja põhjendustest ei nähtu, millised on kaebaja huvid uuringute tegemisel ja kuidas on neid kaalutud muude isikute huvidega. Selle vea võis põhjustada asjaolu, et kaebaja kavatsused ja huvid ei olnud vastustajale teada, kuna kaebajale ei antud võimalust oma seisukoha ja väidete esitamiseks (vt ka otsuse punkti 10).

Vastustaja ei ole välja toonud üldisi (kogukonna) huve ning ei ole eristanud üldisi huve ja teiste kinnisasjade omanike erahuve. Ka kaebaja on omanik ja lisaks sellele ettevõtja, kellel on Põhiseadusega kaitstud õigused. Õige ei ole lähtuda ainult sellest, et isikuid, kes on uuringuloa andmise vastu, on rohkem. Sellises olukorras on loa või nõusoleku taotleja paratamatult üksi ja kaotab mistahes häälteenamuse alusel tehtava otsuse.

9.3. Enamus vastustaja kaalutlustest käsitleb mitte uuringute tegemist ja sellega kaasnevaid mõjusid, vaid maavara kaevandamist ja sellega kaasnevaid mõjusid. Kohus põhimõtteliselt küll nõustub sellega, et tulevase kaevandamise perspektiivikus on oluline argument uuringuloa andmisel, kuid see ei saa olla praeguses menetluses põhiküsimuseks. Tegemist on uuringuloa andmise, mitte kaevandamisloa andmise menetlusega.

Kohus ei nõustu kaasatud haldusorgani seisukohaga, et vastustajal on keeruline tulevikus keelduda kaevandamiseks nõusoleku andmisest, kui uuringute tegemiseks on nõusolek antud. On selge, et kaevandamise puhul on tegemist oluliselt tugevamate ja kauem kestvate mõjudega ümbritsevale keskkonnale ja isikutele (müra, tolm jms). Geoloogilise uuringu loa andmise korralduse eelnõus (tl 43-45) on öeldud, et uuringuteks vajalike puuraukude ja kaevendite rajamine ei tekita norme ületavat tolmu, müra ega jäätmeid. Kaevandamise kohta seda tõenäoliselt väita ei saa. Vastustaja poolt on korrektne välja tuua asjaolu, et kaevandamisloa saamine tulevikus on ebatõenäoline, kuid kui kaebaja siiski soovib uuringuid teha, siis peaks talle sellise võimaluse andmist vähemalt kaaluma.

Lisaks on kaevandamise mõjude arvestamisel kohtu arvates hädavajalik välja selgitada, millal ja millise aja jooksul, millises mahus ja eesmärgil kaebaja kaevandada kavatseb. Vastustaja kaalutlustest ei nähtu, et seda oleks tehtud.

Kohus märgib selguse huvides, et kaevandamisloa andmise menetluses küsitakse kohaliku omavalitsuse arvamust uuesti (MaaPS § 28 lg 3) ning kaevandamisloa andmisest keeldutakse, kui kohalik omavalitsus ei ole kaevandamisloa andmisega nõustunud (MaaPS § 34 lg 1 p 16). Kohaliku omavalitsuse nõusoleku puudumisel on MaaPS § 34 lg 2 alusel siiski võimalik anda kaevandamisluba (nagu praegusel juhul ka uuringuluba) Vabariigi Valitsuse nõusolekul.

9.4. Vastustaja kaalutlused ei käsitle üldse küsimust, miks koheldi erinevalt kaebajat ja aktsiaseltsi Eesti Teed. Jääb arusaamatuks, miks kehtivad vastustaja poolt välja toodud argumendid ainult kaebaja taotluse suhtes, aga mitte aktsiaseltsi Eesti Teed taotluse suhtes. Taotletavad uuringualad asuvad üksteisest ligikaudu 1-2 km kaugusel (tl 84). Kui kaebaja puhul oli argumendiks majapidamiste paiknemine 600 m raadiuses, müra levimine majapidamisteni jne, siis pidid vähemalt mõned neist majapidamistest paiknema ka Eesti Teede uuringualast ligikaudu samas raadiuses.

Tegemist ei ole olukorraga, kus liiva ja kruusa kaevandamine kogu Konguta vallas või taotletava uuringuala piirkonnas on igal juhul välistatud. Seda näitab töötavate kaevanduste olemasolu ja uuringuloa andmine aktsiaseltsile Eesti Teed. Võrdne kohtlemine on haldusmenetluse oluline põhimõte ja sellest kõrvalekaldumist tuleb põhjendada.

6

Kohane ei ole argument, et vastustaja ei ole huvitatud uute erakaevanduste loomisest. Kohus ei oska ette kujutada põhjendust, mis lubaks kohelda uuringuloa taotlejaid erinevalt lähtudes taotleja omandivormist.

10. Nähtuvalt toimunud menetlusest lähtus vastustaja otsuse punktis 2 nimetatud menetlustoimingute (vormistatud volikogu otsustena) tegemisel muuhulgas järgmistest menetlusreeglitest: - otsustused loa andmiseks või sellest keeldumiseks vormistatakse ilma kaalutlusi esitamata, sh olukorras, kus esmalt antud nõusolek uuringuloa väljaandmiseks tühistatakse ja seejärel nõusoleku andmisest keeldutakse; - uuringuloa taotlejat ei kuulata enne otsustuse tegemist, sh enne tema kasuks tehtud otsustuse tühistamist ära.

Vastustaja poolt tehtud otsused (volikogu otsused) olid olemuselt küll menetlustoimingud, kuid sisuliselt otsustati kaebaja soovitud uuringuloa saamine ära punktis 2 nimetatud otsustega (kaasatud haldusorgani seisukohast nähtub, et praegusel juhul ei ole tegemist olukorraga, kus uuringuloa võiks olenemata kohaliku omavalitsuse loa puudumisest anda valitsus). Arvestades lisaks sellega, et esmalt tehti kaebajale soodne otsus, ei saa eelnimetatud menetlusreegleid pidada kohasteks ja menetlusnõuete rikkumine võis mõjutada asja otsustamist.

Kohus nõustub sellega, et kuna volikogu otsused olid olemuselt menetlustoimingud, siis ei tulene õigusaktidest keeldu muuta esialgselt tehtud otsustust ja esialgsest otsustusest ei saanud kaebajal praeguses asjas tekkida õigustatud ootust.

11. Kohus leiab, et kirjeldatud kaalutlusja menetlusvigu ei saa kõrvaldada kohtumenetluse käigus. Kui vastustaja ei ole välja selgitanud ja selgelt formuleerinud kõigi menetlusosaliste ja kogukonna kaalutavaid huve, siis võidakse asja uuel otsustamisel teha teistsugune otsus. Seetõttu tunnistab kohus punktis 2.2. ja 2.3. nimetatud otsused õigusvastaseks ja teeb vastustajale korralduse esitada uuesti arvamus kaebaja geoloogilise uuringu loa taotluse kohta.

Menetluskulud

12. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 sätestab, et menetluskulude väljamõistmiseks esitatakse kohtule enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta.

Menetlusosaliste menetluskulud jäävad nende endi kanda, kuna vastavaid hüvitamistaotlusi pole kohtule esitatud.

/allkirjastatud digitaalselt/

Roby Koik Kohtunik