3-15-435/21 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Sirje Kaljumäe Otsuse tegemise aeg ja koht

31. juuli 2015, Tallinn Haldusasja number 3-15-435 Haldusasi Edgar Savisaare (Savisaar) kaebus Erakondade rahastamise järelevalve komisjoni 13.01.2015 ettekirjutuse nr 50 tühisuse tuvastamise või alternatiivselt tühistamise nõudes Menetlusosalised Kaebaja – Edgar Savisaar, volitatud esindaja vandeadvokaadid Oliver Nääs ja Kristi Rande Vastustaja – Erakondade rahastamise järelevalve komisjon, esindajad Ardo Ojasalu ning vandeadvokaadid Küllike Namm ja Katrina Juhkami Asja läbivaatamine Kohtuistungil 1. juunil 2015

RESOLUTSIOON

1. Jätta Edgar Savisaare kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetluskulud menetlusosaliste enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 31.08.2015. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Selgitused Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Erakondade rahastamise järelevalve komisjon (ERJK) koostas 13.01.2015 ettekirjutuse nr 50, millega kohustab Edgar Savisaart tagastama Tallinna linnale keelatud annetuse kogusummas 116 642 eurot 89 senti (punkt 1), kõrvaldama puudused Eesti Keskerakonnale esitatud 2013. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania aruandes (punkt 2) ning

3-15-435 2(16) esitama ERJK-le tõendid nende kohustuste täitmise kohta ( punkt 3). Ettekirjutus sisaldas ka sunniraha hoiatust.

1.1. Ettekirjutuse kohaselt olid 2013. aasta augustis ja septembris Tallinna linnaruumis eksponeeritud Hiiu staadioni talgutele ja avamisele kutsuvad reklaamid. Plakatil oli kujutatud Jaanus Mutli, Edgar Savisaar ja Arvo Sarapuu, plakatil oli ka tekst „Hiiu staadioni avapidu ja avamäng“, „15. september“, „kell 12.00“. Samuti olid isikute fotode juurde paigutatud nende nimed. Pildi alumises paremas nurgas oli kasutatud Tallinna logo (edaspidi ka Hiiu staadioni reklaam).

Tallinna Linnavalitsus kinnitab vastuses Riigikogu korruptsioonivastase erikomisjoni täiendavale järelepärimisele (I kd, tl 17), et Hiiu staadioni reklaami kogukulu 11 000 eurot kaeti Tallinna linna Spordija Noorsooameti eelarvest.

1.2. 2013. aasta augustikuust kuni 2013. aasta oktoobri lõpuni esitati erinevates teleja raadiokanalites kampaania „Tallinn liigub“ reklaame, milles kutsuti üles osalema Tallinna Maratonil ja ettevalmistavates treeningutes, reklaamis prevaleeris Edgar Savisaar (edaspidi ka Tallinn liigub reklaam). Tallinna Linnavalitsus kinnitas 14.10.2013 vastuses Riigikogu korruptsioonivastase erikomisjoni järelepärimisele, et Tallinn reklaami eest tasus Tallinna linn Spordija Noorsooameti eelarvest, reklaamklippide kogukulu (koos tootmise ja esitamisega) oli 100 842 eurot ja 69 senti.

1.3. Alates 1. augustist kuni 31. oktoobrini 2013 esitati telekanalis PBK venekeelset reklaamiklippi, milles Edgar Savisaar kutsub inimesi osalema 2013. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel (edaspidi PBK reklaam). Tallinna Linnavalitsuse 24.10.2014 vastusele ERJK järelepärimisele on lisatud BMR Estonia OÜ arve nr 8690, mille kohaselt BPK reklaami maksumus oli 8467 eurot ja 20 senti. Arve saajaks on märgitud Tallinna Linnakantselei.

1.4. E. Savisaar kandideeris 2013. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel Keskerakonna nimekirjas. Keskerakonna kohaliku omavalitsuse valimiste 2013. a valimiskampaania aruandest ei nähtu, et reklaamide eest oleks tasunud erakond või E. Savisaar.

1.5. ERJK leidis, et kui reklaam on suunatud eelkõige selles eksponeeritud erakonna liikme reklaamimisele, mitte avalike huvide edendamisele, on selle reklaami kulude kandmine käsitletav annetusena erakonnaseaduse (EKS) § 123 lg 1 tähenduses. EKS § 123 lg 2 p 2 kohaselt on juriidilise isiku annetused keelatud. EKS § 124 lg 1 kohaselt tagastab erakond võimalusel keelatud annetuse viivitamata selle teinud isikule. EKS § 1211 lg 1 p-st 2 ja p-st 4 tulenevalt peab erakonna nimekirjas kandideerinud isik keelatud annetuse tagastama.

1.6. Käsitletud teavituskampaaniate puhul on tegemist pigem eksponeeritud isiku (valimis)reklaamiga. Need teavitused on esmalt käsitletavad adressaadi isikureklaamina ning teavituskampaania läbiviimise eesmärk on teisejärguline. ERJK on tuginenud Reklaamiagentuur Zavod BBDO 11.11.2013 ja 19.11.2013 ekspertarvamustele, Reklaaminõukoja 06.01.2014 ja 13.10.2014 arvamustele ning Tartu Ülikooli filosoofia ja semiootika instituudi semiootikaosakonna 08.05.2014 ekspertiishinnangule (TÜ ekspertiis).

1.7. Ettekirjutuse kohaselt on reklaami kulude kandmine Tallinna linna poolt adressaadile tehtud juriidilise isiku annetus, mis on EKS § 123 lg 2 p 3 kohaselt keelatud. Seetõttu tegi ERJK ettekirjutuse annetus Tallinna linnale tagastada. Eelnevaga seoses kohustati adressaati ka

3-15-435 3(16) kõrvaldama puudused 2013. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania aruandes ning esitama ERJK-le tõendid kohustuste täitmise kohta.

2. Edgar Savisaar esitas 19.02.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse ERJK 13.01.2015 ettekirjutuse nr 50 tühisuse tuvastamiseks või alternatiivselt tühistamiseks.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

3. Kaebaja, taotledes vaidlustatud ettekirjutuse tühisuse tuvastamist või alternatiivselt tühistamist, esitab kaebuses ja 30.04.2015 täiendustes järgmised seisukohad.

3.1. ERJK-l polnud pädevust ettekirjutust teha, kuna puudub komisjoni moodustamise täpne regulatsioon, kontrollija järelevalvefunktsioonid on ebaselged, ERJK liikmed ei vasta ametniku ega Vabariigi Valitsuse seaduses (VVS) sätestatud järelevalvepädevusega haldusorgani tingimustele. Tulenevalt VVS §-st 38, 39 lg-st 2, ja § 75 lg-st 1 ning avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 7 lg-st 2 ja § 7 lg 3 p-st 2 peab järelevalve teostamiseks ja ettekirjutuse andmiseks olema tegemist valitsusasutusega ja ametnikuga, kes on valitsusasutuse koosseisus ettenähtud ametikohale valitud või nimetatud. ERJK ei ole valitsusasutus, vaid riigija kohaliku omavalitsuse asutuste riikliku registri kohaselt „riigi muu institutsioon“.

3.2. Ettekirjutus on tühine, kuna selleks puudub õiguslik alus ning kohustused ei ole täidetavad. Seadus näeb ette keelatud annetuse vastuvõtmisel kohustuse selle tagastamiseks vaid erakonnale, mitte erakonna nimekirjas kandideerinud isikule. EKS § 1210 lg 1 jj kohaselt on ERJK-l kontrollipädevuse vaid erakonna, valimisliidu ja üksikkandidaadi üle.

3.3. Ettekirjutuse põhistused on vastuolus resolutsiooniga ning ettekirjutus ei ole täidetav. Väidetavat annetust ei ole võimalik Tallinna linnale tagastada, kuna seadus ei näe seda ette. Ettekirjutuse põhjendustes peetakse teavituskampaaniaid mitterahaliseks annetuseks, kuid resolutsioonis kohustatakse tagastama Tallinna linnale rahaline annetus. Praegusel juhul ei kohalduks ka EKS § 124 lg 3. Seadus ei võimalda mitterahalise annetuse puhul raha tagastada annetuse tegijale, vaid nõuab imperatiivselt kandmist riigieelarvesse.

3.4. Tegemist ei ole keelatud annetusega.

3.4.1. Hiiu staadioni ning Tallinn liigub reklaamide eesmärgiks oli elanike informeerimine linnas toimuvatest terviseliikumise üritustest ning neis aktiivne osalemine.

3.4.2. PBK kampaania eesmärgiks oli suurendada venekeelse elanikkonna teadlikkust lähenevatest kohaliku omavalitsuse valimistest ning võimalusest seeläbi aktiivselt osa võtta kohaliku elu korraldamisest. Valimistest teavitavate videoklippide loomiseks on ettepaneku teinud ka EL Regioonide Komitee esindaja 19.11.2008 kirjas.

3.4.3. Meelevaldne on ERJK järeldus, et kuna teavitati Edgar Savisaare isiku kaudu, on automaatselt tegemist isiku valimisreklaamiga. ERJK on jätnud tähelepanuta teavituskampaaniate muud selgesti tuvastatavad eesmärgid: kaebajal Tallinna linnapeana on kohustus teavitada ja kaasata linnaelanikke mh aktiivse eluviisi üritustele. Läbi tuntud linnaelanike, sh linnapea, seondub teavitus kõige äratuntavamalt Tallinna linnaga; linna enda ametnike kasutamine teavituskampaanias on otstarbekas (kulude kokkuhoid).

3.4.4. Hiiu staadioni ja Tallinn liigub teavituste puhul on seos kohaliku omavalitsuse ülesandega (edendada ja propageerida sporti ja sportlikke eluviise) ning enesekorraldusõigusega kohaliku elu korraldamisel. Teavituskampaaniad moodustavad marginaalse osa kogu vastavast tegevusest, see on pikaajaline praktika ning kooskõlas linna eelarvestrateegiaga. ERJK on nende tegevuste olemust valimistega sidudes moonutanud. Tallinna linna järelevalvemenetluses on tuvastatud teavituste kooskõla linna eesmärkide ja kohustustega elanike teavitamisel ja linna

3-15-435 4(16) maine kujundamisel. Kaebajal puudub isiklikest huvidest lähtuv seos teavitusega. Kampaaniat teostanud HD Video Baltic OÜ (Hiiu staadioni üritus) ja Tuisk Film Production OÜ (Tallinna Maratoni lühifilm) esindajate seletuste kohaselt oli eesmärk teavitada terviseüritustest ja Tallinna Maratoni toimumisest ning kaebaja kasutamine reklaamis oli tootjate idee. 3.4.5.. Seadus ei sätesta täpselt kohaliku omavalitsuse teavitusalast tegevust. See on kohaliku elu küsimus, mida otsustab ja korraldab iga kohalik omavalitsus, arvestades tema ülesandeid, eesmärke ja prioriteete ning omavalitsusüksuse eripära.

3.5. Üheski ERJK poolt arvesse võetud tõendist, sh ekspertide seisukohtadest ei tulene tõsikindlalt, et kaebaja on teavituskampaaniaid kasutanud isikliku valimisreklaamina.

3.5.1. TÜ eksperthinnang, millel ERJK seisukoht peaasjalikult tugineb, on vastuoluline. Linn kui abstraktsioon tegutseb läbi oma ametnike, kelle tegevus seostub üheselt linnaga. Ekspert ei ole põhjendanud seisukohta, et linnaametnike seos linnaga jääb nõrgaks ning millistel kaalutlustel on linnaametnikud rohkem seostatavad Keskerakonnaga kui linnaga.

3.5.2. TÜ ekspert on leidnud üheselt, et videoklippide puhul pole tuvastatud, et tegemist võiks olla valimisreklaamiga. Eksperdi hinnangust videoklipile „Kutse valimistele“ järeldub, et kuna pole objektiivselt tõestatav, et see video oleks Keskerakonna valimisreklaam, pole ka tõestatav, et see oleks varjatud valimisreklaam. Tallinna maratonile kutsuva video puhul pole võimalik seda reklaami erakonnaga sõnumiliselt ega otseselt siduda ega käsitleda tahtliku valimispropaganda või viitena erakonnale.

3.5.3. Reklaamiagentuuri Zavod BBDO arvamuse kohaselt ei saa vaidlusalust teavitust üheselt käsitleda kui isiku valimisreklaami, vaid eesmärk on viia tarbijani teave avatavast staadionist. Arvamuses ei ole põhistatud järeldust, et teavituse eesmärgiks on valimistulemuste mõjutamine.

3.5.4. Kuigi Reklaaminõukoja 06.01.2014 seisukohas on väidetud, et vaidlusalused reklaamid olid tajutavad reklaamis eksponeeritud isikute reklaamimisena valijatele, ei tulene esitatud põhjendustest sellist ühest seisukohta, vaid, et vähemalt osaliselt olid need suunatud avalikkust sündmustest teavitama.

3.5.5. Tõendeid kogumis hinnates tuleks ka arvestada Linnar Priimägi 29.05.2014 ekspertiisi lõppjäreldusega, et mitte ükski ERJK poolt menetletud plakatist või videoklipist ei kujuta endast valimisreklaami.

3.6. KOVVS § 61 sisustab poliitilise välireklaami mõiste. Selle koosseisu täitmiseks peab reklaamimine olema ilmselge. Teavitustel ei ole kasutatud erakonna logo ega muud erakonnaga seostatavat märki, pole kajastatud erakonna programmi ega reklaamita toodet välireklaami abil nii, et oleks ühemõtteline seos valimistel kandideerijatega.

4. Vastustaja palub oma vastuses jätta kaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda, esitades järgmised väited.

4.1. Vastustaja pädevus teostada riiklikku järelevalvet, teha ettekirjutusi ja määrata sunniraha, tuleneb erakonnaseadusest. EKS § 1210 lg 1 on kooskõlas VVS §-ga 75.

4.1.1. ERJK on kontrollorgan, kes kontrollib, kas erakond, valimisliit ja üksikkandidaat järgivad erakonnaseaduses sätestatud nõudeid (EKS § 1210 lg 1) ning olemuselt haldusorgan, kellel on õigus teha ettekirjutusi (EKS § 1211) ja määrata sunniraha (EKS § 1212).

4.1.2. ERJK koosseisu arvestades on seaduseandja tahe olnud erapooletu haldusorgani moodustamine, millel on õigus teha ettekirjutusi ja määrata sunniraha. Võrreldav organ on Vabariigi Valimiskomisjoni, kes on registris märgitud samuti „riigi muu institutsioonina“, kelle koosseis ja pädevus tuleneb riigikogu valimise seadusest (§ 14, § 15) ning kellele on pädevus teha kohtulikult kontrollitavaid otsustusi.

4.1.3. Kaebajal on võimalus kahtluse korral EKS teatud sätete põhiseaduspärasuses seda vastavalt vaidlustada.

3-15-435 5(16)

4.2. EKS § 124 lg 1 ja 2 nimetavad annetuse tagastamise kohustatud subjektina erakonda, kuid EKS § 1211, mis reguleerib ettekirjutuste tegemist, nimetab ettekirjutuse võimaliku adressaadina ka muud isikud peale erakonna, sh nimetab ettekirjutuse võimaliku adressaadina erakonna nimekirjas kandideerinud isiku. Seaduse eesmärgipärasel tõlgendamisel ei saa tekkida kahtlust, et komisjoni pädevusse kuulub muuhulgas kontrolli teostamine erakonna nimekirjas kandideerinud isikute üle.

4.3. Annetuse tagastamisel tuleb lähtuda EKS § 124 lg-tes 1-3 nimetatud viisidest. Alles juhul, kui annetust ei ole võimalik tagastada, tuleb rahaline annetus kanda riigieelarvesse.

4.4. Vastustaja on menetluse alustamise teates ja ettekirjutuse resolutsioonis viidanud EKS §

123 lg 2 p-le 2. Ka ettekirjutuse põhjendava osa kohaselt käsitletakse annetusena Tallinna linna kui juriidilise isiku poolt reklaami kulude tasumist (rahalist hüve). Kaebajal ei saanud tekkida arusaama, et Vastustaja käsitleb keelatud hüvena reklaamikampaaniat kui mitterahalist annetust Tegemist on keelatud annetusega reklaamis eksponeeritud isikule (ka kaebajale), sest reklaami eest oma vara arvelt lõi Tallinna linn juriidilise isikuna Kaebajale kui erakonna liikmele rahaliselt hinnatava hüve. Arvestades reklaami kui terviku mõju sihtauditooriumile ei ole avaliku huvi seisukohast põhjendatud ega õiguspärane omavalitsuse kulutus, millega seatakse avaliku tähelepanu keskmesse mõni erakond või poliitik nende poliitilisi huve teenival eesmärgil.

4.4.1. Riigikontrolli omavalitsuste teavitustegevuse auditi tulemustest nähtub, et lisaks Reklaami sõnumites esinevatele valimisreklaami elementidele viitavad poliitilise mõju planeeritud taotlemisele ka arvandmed. Kuigi programm „Tallinn Liigub!“ näeb ette tegevuskava kogu aastaks, on viidatud programmi peetud vajalikuks reklaamida just vahetult enne 2013. aasta kohaliku omavalitsuse valimisi.

4.4.2. Reklaamidega kulud ületavad tavapäraselt/keskmiselt linna teavitustegevuseks kulutatavaid summasid.

4.4.3. Puudub vajadus kasutada valimisõigusest teavitamiseks inimest, kes osaleb eelolevatel valimistel. Valimisõigusest teavitada saanuks märkimisväärselt neutraalsemal moel, et ei tõstetaks ühtegi kandidaati kohaliku omavalitsuse vahenditega esile.

4.4.4. Avalikud ülesastumised seoses ametiülesannete täitmisega ei ole samastatavad telemeedias levitatava reklaamiga. Vaidlusaluseid Reklaame ei saa käsitleda pelgalt linnapea ametiülesande täitmisena. Teavituskampaania ja (valimis)reklaami eristamiseks tuleb igal üksikjuhtumil tuvastada reklaami mõju konkreetses aegruumis.

4.4.5. Kui reklaam on suunatud eelkõige reklaamis eksponeeritud erakonna liikme reklaamimisele, mitte avalike huvide edendamisele, on selle reklaami kulude kandmine käsitletav annetusena EKS § 123 lg 1 tähenduses.

4.4.6. Keelatud annetuste kontekstis on vajalik välja selgitada, kas arvestades reklaami esitamise aega, tonaalsust, eksponeeritud isikut jms asjaolusid oli tegemist kohase ja proportsionaalse vahendiga teavituskampaania läbiviimiseks või mõjus reklaam sihtauditooriumile pigem isikureklaamina.

4.5. Haldusmenetluses kogutud tõendeid on analüüsitud ettekirjutuses ning põhistatud, miks asus vastustaja tõendeid kogumis hinnates seisukohale, et tegemist on keelatud annetusega. Haldusmenetluses välja selgitatud asjaolusid ja kogutud tõendeid arvestades on reklaamid esmalt käsitletavad kaebaja isikureklaamina ning ühemõtteliselt seostatavad tema kandideerimisega valimistel. Teavituskampaania läbiviimine on teisejärguline.

4.6. Vastustaja ei ole väitnud, et reklaam oleks käsitletav poliitilise välireklaamina, vaid et tegemist on keelatud annetusega erakonnaseaduse mõistes.

5. Pooled jäid 01.06. 2015 toimunud kohtuistungil oma seniste seisukohtade juurde.

3-15-435 6(16) KOHTU PÕHJENDUSED

6. Vaidlustatud ettekirjutusega luges ERJK kaebajale tehtud keelatud annetuseks Hiiu staadioni reklaami, Tallinn liigub reklaami ja PBK telereklaami. ERJK kohustas ettekirjutusega kaebajat tagastama see annetus Tallinna linnale, kõrvaldama puudused valimiskampaania aruandes ja esitama ERJK-le tõendid nende kohustuste täitmise kohta.

Vaidlust ei ole, et kõnealuste reklaamide eest on tasutud Tallinna linna eelarvest. Samuti ei ole vaidlust, et kaebaja kandideeris 2013. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel Keskerakonna nimekirjas ning pole selgunud, et reklaamide eest oleks tasunud kaebaja või erakond.

7. Kaebaja väidab, et ettekirjutus on tühine, sest ERJK-l ei olnud pädevust selle tegemiseks. Kohus nõustub kaebajaga, et ERJK ei ole VVS-s sätestatud valitsusasutus ning tema liikmed ei ole ametnikud ATS tähenduses. Kohus ei nõustu aga kaebajaga selles, et ettekirjutuse tegemise pädevus on üksnes valitsusasutusel ja ametnikul.

Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 8 lg 1 kohaselt on haldusorgan seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik. VVS § 75 enne 01.07.2014 kehtinud sõnastuses ei välistanud mõnele selles nimetamata haldusorganile järelevalvepädevuse panemist mõne eriseadusega. Ka alates 01.07.2014 kehtiva korrakaitseseaduse § 6 lg 1 kannab loogikat, et seaduse või määrusega võib riikliku järelevalve ülesannet täitma volitada asutust, kogu või isikut.

8. ERJK on volitatud täitma EKS-ga pandud ülesandeid. EKS § 1210 lg 1 kohaselt kontrollib ERJK, kas erakond, valimisliit ja üksikkandidaat järgivad EKS-s sätestatut. EKS § 1211 lg 1 p

2 alusel teeb ERJK erakonnale, erakonna nimekirjas kandideerinud isikule, valimisliidule, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikule või üksikkandidaadile ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastamata. Erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (XI Riigikogu 655 SE) II lugemise seletuskirjas on märgitud, et ERJK on kontrollorgan, kes kontrollib erakonnaseaduses sätestatud nõuete järgimist (EKS § 1210 lg 1) ning ERJK on olemuselt haldusorgan, kellel on oma ülesannete täitmisel õigus teha ettekirjutusi (EKS § 1211).

9. HMS § 63 lg 2 p 3 kohaselt on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan. Haldusakti tühisuse tuvastamiseks peavad HMS § 63 lg-s 2 sätestatud tühisuse alused olema ilmselged (Riigikohtu lahend haldusasjas nr 3-3-1-21-03, p 13; nr 3-3-1-29-14, p 17). Eelnevalt viidatud sätetest ja seaduseelnõu seletuskirja selgitustest nähtuvalt oli vastustajal ettekirjutuse tegemiseks pädevus ja sellise pädevuse andmine oli seadusandja selge tahe. Seega ei ole ettekirjutus tühine pädevuse puudumise põhjusel.

10. Kaebaja leiab, et ta ei saa olla sellise ettekirjutuse adressaat, kuna annetuse tagastamiseks kohustatud isik saab olla erakond, mitte erakonna liige. Kaebaja väidab ka ettekirjutuse tühisust põhjusel, et ettekirjutusel puudub õiguslik alus ning selles pandud kohustused pole täidetavad. Kaebaja arvates saab kohustada ettekirjutuse adressaati tagastama annetust riigieelarvesse, kuid mitte Tallinna linnale.

Haldusakt on tühine, kui sellest ei selgu õigused ja kohustused, kohustused on vastukäivad või seda ei ole muul objektiivsel põhjusel kellelgi võimalik täita (HMS § 63 lg 2 p 5) ning kui sellest ei selgu haldusakti adressaat (p 2). Kohtu hinnangul puuduvad praegusel juhul ka sellised ilmselged tühisuse alused.

3-15-435 7(16)

10.1. EKS § 1211 lg 1 p 2 sätestab, et ERJK teeb erakonnale, erakonna nimekirjas kandideerinud isikule, valimisliidule, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikule või üksikkandidaadile ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastamata. EKS § 1211 lg 2 p 2 näeb ette, et ettekirjutusega kohustatakse erakonda, erakonna nimekirjas kandideerinud isikut, valimisliitu, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikut või üksikkandidaati kandma annetuse ühel EKS §

124 lõigetes 1–3 nimetatud viisil komisjoni määratud tähtpäevaks riigieelarvesse. EKS § 124 lg

1 kohaselt tagastab erakond võimaluse korral keelatud annetuse viivitamata selle teinud isikule. EKS § 124 lg 2 sätestab, et kui annetust ei ole võimalik tagastada, on erakond kohustatud kandma rahalise annetuse viivitamata riigieelarvesse.

Viidatud normidest järeldub, et keelatud annetust tagastama saab ettekirjutusega kohustada ka erakonna nimekirjas kandideerinud isikut (EKS § 1211 lg 1 p 2). Samuti tuleneb eeltoodust, et keelatud annetus tuleb esmajärjekorras tagastada annetuse teinud isikule (EKS § 1211 lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud EKS § 124 lg-ga 1), st praegusel juhul Tallinna linnale. Kui annetuse tagastamine annetuse tegijale ei ole võimalik, alles siis tuleb see kanda riigieelarvesse (EKS § 1211 lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud EKS § 124 lg-ga 2). ERJK on neid norme märkinud vaidlustatud ettekirjutuse õigusliku alusena ning neist ka lähtunud (ettekirjutuse p-d 3.15, 3.16, 4). Asjas pole ilmnenud, et annetuse tagastamine linnale poleks võimalik.

10.2. EKS-st tuleneb üheselt, et erakonna nimekirjas kandideerinud isik ei tohi keelatud annetust saada (§ 123 lg-d 1 ja 2) ning talle saab teha ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastamata (EKS § 1211 lg 1 p 2). Seetõttu ei nõustu kohus kaebaja tõlgendusega, et ERJK-l puudub õigus kohustada erakonna nimekirjas kandideerinud isikut keelatud annetust selle tegijale tagastama, kuna selleks puudub vastav õiguslik alus. Kaebajal on õigus, et seadusandja pole otsesõnu nimetanud erakonna nimekirjas kandideerinud isiku kohustust tagastada keelatud annetus selle tegijale (vaid EKS § 1211 lg 2 p 2 kohaselt riigieelarvesse EKS § 124 lg-tes 1-3 nimetatud viisil). EKS § 124 lg-st 1 tuleneb, et keelatud annetuse vastuvõtmise tagajärjeks on ennekõike viivitamatu tagastamine annetuse teinud isikule ning alles selle võimatuse puhul riigieelarvesse (lg 2). Kohtu hinnangul ei tulene EKS sõnastusest ega eesmärgist mõistlikku põhjust, miks erakonna nimekirjas kandideerinud isiku puhul ei peaks kehtima samasugune eelistus. Regulatsioon, mis võimaldaks küll ettekirjutuse tegemist, kuid mitte keelatud annetuse tagastamiseks kohustamist selle teinud isikule, oleks eesmärgipäratu ja ebamõistlik.

11. Pooled on erineval seisukohal selles, kas kaebaja sai eelnevalt nimetatud reklaamide näol Tallinna linnalt keelatud annetuse.

11.1. EKS § 123 lg 1 kohaselt on annetus EKS tähenduses Eesti Vabariigi kodakondsusega, Eestis alalise elamisõiguse ja pikaajalise elaniku staatusega füüsilisest isikust annetaja poolt vabatahtlikult oma vara arvelt erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või erakonna liikmele loovutatav rahaliselt hinnatav hüve, sealhulgas teenus, kuid välja arvatud vabatahtlik töö.

Reklaamide, mis on tinginud käesoleva vaidluse ajendanud ettekirjutuse tegemise, eksponeerimise ajal ning kuni 01.04.2014 kehtis see säte mõnevõrra teistsuguses redaktsioonis sätestades annetuse tegijaks „füüsiline isik“ ilma praegu kehtivate täpsustusteta. Muus osas on sõnastus sama nii reklaamide eksponeerimise, ettekirjutuse tegemise kui ka käesoleva kohtuotsuse tegemise ajal.

3-15-435 8(16)

11.2. EKS § 123 lg 2 sätestab, et annetus, mis ei vasta sama paragrahvi lõikes 1 nimetatud tingimustele, on keelatud. EKS § 123 lg 2 p 2 kohaselt on eelkõige keelatud juriidilise isiku annetus.

Erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (XI Riigikogu 655 SE) seletuskirja1 lk-l 2 märgitu kohaselt on erakonna rahastamise regulatsiooni kehtestamisel muu hulgas lähtutud Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitusest Rec(2003)4. Selle soovituse art 2 kohaselt on erakonnale tehtud annetus igasugune tahtlik tegu, millega antakse erakonnale majanduslik või muu eelis. Eelnõu 655 SE seletuskirja lk 6-7 on selgitatud, et § 123 eesmärgiks on saavutada läbipaistvus, välistada huvide konflikt ja salajaste (keelatud) annetuste tegemine, tagada erakondade sõltumatus annetajatest ning välistada eelarvamused erakondade tegevuse suhtes. Samuti märgitakse, et järelevalvet teostaval organil on võimalik kaaluda, kas annetus on seaduslik. Kui annetuse puhul on võimalik eeldada korruptsiooniohtlikku tegevust, on annetus vastuolus demokraatliku õigusriigi põhimõttega ning tegemist on keelatud annetusega.

11.3. Seega ei tohi juriidiline isik anda erakonnale või selle liikmele oma vara arvelt sellist rahaliselt hinnatavat eelist, mis toetab erakonna tegevust.

11.4. Keelatud annetuse mõiste igal konkreetsel juhul on jäetud ERJK sisustada, kes vastavalt EKS § 1210 lg-le 1 kontrollib, kas erakond, valimisliit ja üksikkandidaat järgivad EKS-s sätestatud nõudeid.

12. Vastustaja on selgitanud oma seisukohta, et rahalist annetust tuleb mõista avaramalt, seejuures ka mingite kulude (sh valimisreklaami kulude) kandmist. Kohus nõustub vastustajaga selles, et tegemist ei ole mitterahalise annetusega (nagu seda peab võimalikuks oma väidetes kaebaja), vaid reklaami eest tasudes luuakse rahaliselt hinnatav hüve.

Erakond on Eesti kodanike vabatahtlik poliitiline ühendus, mille eesmärgiks on oma liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvide väljendamine ning riigivõimu ja kohaliku omavalitsuse teostamine (EKS § 1). Erakonna eesmärkide saavutamise vahendid on erakonna kandidaatide esitamine ning valimiskampaania läbiviimine Riigikogu, Euroopa Parlamendi ja kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel ning erakonna osalemine Riigikogusse valitud erakonnaliikmete kaudu Riigikogu tegevuses, Euroopa Parlamenti valitud erakonnaliikmete kaudu Euroopa Parlamendi tegevuses, kohaliku omavalitsuse volikogusse valitud erakonnaliikmete kaudu volikogu tegevuses, Riigikogusse ja kohaliku omavalitsuse volikogusse valitud erakonnaliikmete kaudu vastavalt Vabariigi Presidendi valimisel, Vabariigi Valitsuse ja kohaliku omavalitsuse täitevorgani moodustamisel, rahvusvahelises koostöös välisriikide erakondadega (EKS § 2).

Seega on valimiskampaania tegemine erakonna tegevuse osa, mille hulka saab arvata ka valimiskampaaniat toetava reklaami tellimise ja eksponeerimise. Niisuguse tegevuse finantseerimine teise isiku poolt on erakonnale (sh tema liikmetele) varalise hüve loomine.

13. Praeguse vaidluse lahendamisel on oluline määratleda, kas kõnealused reklaamid kujutasid endast Tallinna linna teavitustegevust avalikes huvides või kaebaja kui valimistel osaleva

1 http://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/14387d86-e34e-5550-ccdbc81093a57d5e/Erakonnaseaduse%20muutmise%20ja%20sellega%20seonduvalt%20teiste%20seaduste%20muut mise%20seadus/

3-15-435 9(16) kandidaadi eksponeerimist (valimisreklaami). Sellest järeldusest sõltub, kas kaebaja sai linna eelarvest finantseeritavate reklaamide näol rahaliselt hinnatava hüve (keelatud annetuse).

13.1. Kaebaja väitel ei ole praeguses asjas kõnealused reklaamid olemuselt valimisreklaamid, vaid tegemist on teavituskampaaniatega – Hiiu staadioni ja Tallinn liigub reklaamides teavitatakse linnaelanikke kaebaja sõnul tervisliku ja aktiivse eluviisi üritustest ning kutsutakse üles neis osalema. Kaebaja rõhutab, et tegemist on kohaliku omavalitsusüksuse ülesandega (edendada ja propageerida sporti ning tervislikke eluviise), seejuures osaga enesekorraldusõigusest. Kaebaja on nii kaebuses kui kohtuistungil rõhutanud, et see valdkond, sh teavitustegevuse sisu pole kuigivõrd põhjalikult reguleeritud.

Kohus nõustub et põhimõtteliselt on eeltoodu kohaliku omavalitsuse ülesandeks paljude muude funktsioonide seas. Kohaliku omavalitsuse toimimist iseloomustab kohaliku elu küsimuste iseseisev ja lõplik otsustamine ja korraldamine (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 3 p 1), mille juures arvestatakse omavalitsusüksuse eripära (KOKS § 2 lg 1). Samas pole tegemist nn kohaliku omavalitsuse tuumikülesannetega KOKS § 6 tähenduses, vaid nö vabatahtlike omavalitsuslike ülesannetega („Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. § 154 komm. 1.4.1.1.).

13.2. PBK reklaami peab kaebaja elanikkonna teavitamiseks lähenevatest valimistest ja neil osalemise võimalusest.

13.3. Kaebajaga võib põhimõtteliselt nõustuda selles, et kohalikul omavalitsusel on sellise teavitustegevuse juures avar kaalumisruum, arvestades tema vajadusi, prioriteete, eelarvet jms tegureid. Seejuures ei ole tõepoolest kehtivas õiguses ette nähtud juhiseid ega piiranguid, kes isikuliselt võiks sellist teavitustegevust läbi viia, teavitamise formaati ega ajaraame.

14. Kaebaja väitel puudub tal Hiiu staadioni ja Tallinn liigub reklaamides osalemiseks isiklik huvi ja tema osalemine neis on reklaamitootjate idee. Samuti on kaebaja seisukohal, et just selliste tuntud linnaelanike nagu linnapea isiku kaudu seondub teavitus kõige äratuntavamalt Tallinna linnaga ning linna enda ametnike kasutamine reklaamis on otstarbekas ka kulude kokkuhoiu mõttes.

Vastustaja asus kohtuistungil seisukohale, et reklaamitootjate esindajate (HD Video Baltic OÜ

- Hiiu staadioni reklaam; Tuisk Film Production OÜ - Tallinna Maratoni lühifilm) seletused (I kd tl 64) ei ole halduskohtumenetluses lubatvad tõendid ning need pole ka asjassepuutuvad, kuna reklaamis osalemine saab olla igaühe vaba valik.

Kohus nõustub vastustajaga selles, et reklaamitootjate seletusi ei saa pidada asjassepuutuvateks tõenditeks kaebaja tahte ja eesmärgi väljaselgitamisel. Reklaamitootja võib teha küll ettepaneku, keda ta peab sobivaks taolises reklaamis osalema, kuid igaühel (kaasa arvatud kaebaja) on valikuvõimalus selle ettepanekuga nõustumiseks ning temal lasub ka risk võimalike tagajärgede ees, mida selline osalemine endaga kaasa toob. Kaebaja on pikaajalise kogemusega poliitikas ja avaliku sektori juhtimises (kaebaja karjääri kajastatakse Tallinna linna kodulehel http://www.tallinn.ee/est/Linnapea-Edgar-Savisaare-CV). Eelduslikult peaks sellise teenistuskäiguga isik tajuma ka kõnealuses reklaamis osalemise võimalikke tagajärgi ja ohte, mh nende toime valimisreklaamina (mitte kohaliku omavalitsuse üksuse teavitustegevusena).

Tallinna linnapeana on kaebajal olnud võimalus saada nõu ka avalikkusele suunatud tegevuses ennast eksponeerides. Tallinna linnakantselei põhimääruse § 13 p 1 kohaselt korraldab linnakantselei linnavalitsuse liikmete ja linna asutuste avalikke suhteid. Linnakantselei

3-15-435 10(16) koosseisus on avalike suhete teenistus, mille eraldi struktuuriüksuse (Raepress) ülesandeks on nõustada linnavalitsuse liikmeid ja linna ametiasutusi meediaküsimustes (Linna avalike suhete teenistuse põhimääruse p 5.1.2). Seega pole usutav, et kaebaja on pahaaimamatult reklaamitootjate ettepanekul nõustunud reklaamides osalemisega, hindamata nende tähendust ja mõju valimiseelses situatsioonis või kasutamata sellise hinnangu saamiseks vastavaid asjatundjaid.

15. Ettekirjutuse kohaselt on reklaamid suunatud eelkõige neis eksponeeritud erakonna liikme (kaebaja) reklaamimisele, mitte avalike huvide edendamisele. Vastustaja on tuginenud ettekirjutuses loetletud tõenditele, sh Tarbijakaitseameti juurde moodustatud Reklaaminõukoja ekspertarvamusele Hiiu staadioni reklaami (I kd, tl 21) ning Tallinn liigub ja PBK telereklaami kohta (I kd, tl 22); reklaamiagentuuri Zavood BBDO arvamusele Hiiu staadioni (I kd, tl 18– 19) ning Tallinn liigub Reklaami kohta (I kd, tl 20); Tartu Ülikooli filosoofia ja semiootika instituudi eksperthinnangule kõigi kolme reklaami kohta (I kd, tl 23- 33). Ettekirjutuse kohaselt on vastustaja tutvunud ka Tallinna Ülikooli Kommunikatsiooniinstituudi reklaami ning imagoloogia osakonna dotsent Linnar Priimägi arvamusega (I kd, tl 34–42). Kaebaja väitel ei tulene ühestki ERJK poolt arvesse võetud tõendist, sh ekspertide seisukohtadest tõsikindlalt, et kaebaja on teavituskampaaniaid kasutanud isikliku valimisreklaamina. Seejuures leiab kaebaja, et arvestada tulnuks ka L. Priimägi 29.05.2014 ekspertiisi lõppjäreldustega.

Haldusmenetluses tuleb hinnata tõendeid kogumis ja vastastikuses seoses. ERJK on kohtu hinnangul tuginenud tõenditele kogumis, sh erinevate eksperthinnangute järeldustele. Seejuures ei ole tähelepanuta jäetud L. Priimägi ekspertarvamuse olemasolu (ettekirjutuse p 3.3).

16. Vastustaja selgitas kohtuistungil, et annetuse sisustamisel ei ole võimalik lähenemine, et kohaliku omavalitsuse poolt tasutud reklaam või teavitus kujutab endast osaliselt küll keelatud annetust EKS § 123 tähenduses, kuid osaliselt siiski kohaliku omavalitsuse teavitust ja üleskutset tervislikele eluviisidele või aktiivsusele kohalikel valimistel. Seega tuleb konkreetsete kõnealuste reklaamide puhul võtta selge seisukoht, kas tegemist on reklaamikampaaniaga, mis kujutab endast keelatud annetust EKS § 123 tähenduses, või avalikkuse teavitamisega eelnevalt kirjeldatud ülesannete täitmiseks.

Kohus möönab, et kõikide kõnealuste reklaamide puhul esineb ka vähemal või rohkemal määral kohaliku omavalitsuse teavitustegevuse komponent. Nii Hiiu staadioni kui ka Tallinn liigub reklaami puhul esineb vähemalt mõningane seos sportimisvõimaluste ja tervisliku liikumisharrastuse propageerimiseks. PBK telereklaami puhul tuleb aga möönda, et selles sisaldub sõnum valimiste toimumisest konkreetsel ajal ning selle kohta, millistel elanikkonna gruppidel on võimalik valimistel osaleda. Samas nõustub kohus vastustaja lähenemisega, et reklaamide sisu tuleb praeguse vaidluse kontekstis (keelatud annetuse väljaselgitamiseks ja sellest tulenevalt kohaldatud õiguslike tagajärgede õiguspärasuse hindamiseks) hinnata nende valdavast sisust ja eesmärgist lähtuvalt ning reklaami kui rahaliselt hinnatava hüve olemus ei võimalda seda erinevate eesmärkide kaupa osadeks jagada (hinnata reklaamile tehtud kulutusi ühe reklaami lõikes osaliselt keelatud annetuseks, kuid osalt teavitustegevuse kuludeks). Ka reklaaminõukoja 06.01.2014 seisukohas on märgitud, et pole võimalik protsentuaalselt määratleda, millises ulatuses on neile analüüsimiseks esitatud reklaamid teeninud avalikkust ja mil määral neis kajastatud isikute huve.

Kohus nõustub kokkuvõtteks vaidlustatud ettekirjutuses ekspertiiside pinnalt ja asjas kogutud tõenditest tehtud järeldustega ega pea vajalikuks neid täiel määral korrata (HKMS § 165 lg 2).

3-15-435 11(16)

17. Hiiu staadioni talgutele ja avamisele kutsuvad reklaamid olid linnaruumis eksponeeritud peamiselt Nõmme linnaosas 2013. aasta augustis ja septembris (Tallinna Linnavalitsuse vastus Riigikogu Korruptsioonivastasele erikomisjonile, I kd, tl 17). Plakatil ( I kd, tl 16) oli kujutatud kaebaja koos Jaanus Mutli ja Arvo Sarapuuga. Plakatil oli ka tekst „Hiiu staadioni avapidu ja avamäng“, „15. september“, „kell 12.00“. Samuti olid isikute fotode juurde paigutatud nende nimed. Pildi alumises paremas nurgas oli kasutatud Tallinna linna logo.

17.1. Zavood OÜ on Hiiu staadioni reklaami osas (I kd, tl 18–19) leidnud, et selle eesmärk on ühelt poolt reklaamitarbija informeerimine Hiiu staadioni avamisest, samas aga ka Tallinna Linnavalitsuse liikmete eksponeerimine eesmärgiga mõjutada valimistulemusi neile isikutele soodsamas suunas. Reklaamil puudub igasugune seos ja avalikust huvist kantud vajadus kasutada jalgpalliväljaku avamisreklaamis modellidena linnavalitsuse liikmeid. Pole võimalik mõista, kuidas erinevate muusikainstrumentidega varustatud Tallinna Linnavalitsuse liikmete kujutis on seotud avalikkuse informeerimisega jalgpallistaadioni võimalustest. Reklaam esindab võrdselt nii avalikke huve kui ka neis osalenud ametnike isiklikke huve. Reklaami tekstiline pool informeerib avalikkust staadioni avamisest, visuaalse poole eesmärk on eksponeerida valimistel kandideerivaid poliitikuid. Reklaami üheks eesmärgiks on valimistulemuste mõjutamine. Sellega on loodud nendele isikutele põhjendamatu eelis teiste kandidaatidega.

17.2. Reklaaminõukoja ekspertarvamuses Hiiu Staadioni kohta (I kd, tl 21) leiti, et eesmärgini saanuks jõuda ka kõnealuseid isikuid eksponeerimata. Reklaam on tajutav valimiste konteksti arvestades isikute või erakonna reklaamina valijatele ning seeläbi on loodud ebavõrdne või põhjendamatu eelis võrreldes teiste kandidaatidega.

17.3. TÜ ekspertarvamuses (08.05.2014) on kokkuvõtlikult leitud, et plakat ei informeeri piisavalt tarbijat sündmusest, selle toimumiskohast ega viita ka Hiiu staadioni funktsioonile, mis ilmselgelt peab olema seotud spordi ja sportimisega. Spordiga pole seotud ei verbaalne sõnum ega ole atleetlikkuse või sportimisega seotud fotol kujutatud ametnikud. Nii muutub isegi plakati formaalne sõnum tinglikuks ning sunnib ja suunab adressaati otsima selle tegelikku ehk varjatud ehk konnotatiivset tähendust ja sõnumit. Samuti on leitud, et seos Tallinna linnaga jääb plakatil väga nõrgaks, kui mitte olematuks. Tallinna logo, mis on paigutatud keskerakondlikusse visuaalsesse diskursusesse, seondub kolme linnaametnikuga ning identifitseerib pigem neid ning nende kui ametnike kaudu Tallinna linna Keskerakonnaga. Ekspertiisis märgitakse ära ka Keskerakonna värvide olulisust plakatil, samuti on suur osa (u 73%) plakati pinnast hõivatud neil kujutatud muusikainstrumente käes hoidvate poliitikutest linnaametnike kujutistega (I kd, tl 24p–26).

17.4. Hiiu staadion on vaieldamatult spordirajatis mille olemasolule ja kasutamisvõimalusele plakat mingil määral ka osutab. Seejuures on rõhuasetus avamisüritusel, mille puhul miski peale sõna „staadion“ ei viita sportlikule ega tervistavale tegevusele. Plakatil kujutatud poliitikutest isikute (sh kaebaja) riietuses, käitumises ega tegevuses ei viita miski üleskutsele tegelda spordi või liikumisega ning osaleda vastavatel üritustel. Ülikonda riietatud ning muusikainstrumente mängivad isikud ei seondu tervistedendavast või sporditegevusest teavitamisega rohkem, kui vaid, et neid on eksponeeritud staadioni taustal. Staadionirajatised ise jäävad plakatil eksponeeritud isikute (sh kaebaja) ning teksti taustal vähemärgatavaks. TÜ ekspertiisi järeldustes on oluliseks peetud ka plakatil domineerivat Keskerakonna sümboolikale omast värvilahendust (roheline-kollane-valge). Kohus möönab, et erialaasjatundjate analüüsi seisukohast on kasutatud värvilahendused reklaami hindamisel küll olulised, kuid valitud ürituse konteksti arvestades (staadioni avamise reklaam, staadionimuru roheline värv) tuleb nõustuda kaebaja seisukohaga, et ei ole põhjust ülemäärast tähendust omistada värvi seosele

3-15-435 12(16) erakonnaga, kui reklaami taustaks on ainuvõimalikult rohelist värvi staadionimuru. Samas ei välista üksnes värvilahenduse seose puudumine erakonnaga reklaami käsitlemist valimisreklaamina, kui muud kriteeriumid seda kinnitavad.

17.5. Kohus nõustub ettekirjutuses viidatud ekspertarvamustes väljendatud seisukohaga, et kõnealuste reklaamide puhul tuleb ka arvestada ajalist tausta – lähenevaid valimisi. Reklaami osalemiseks 15.09.2013 toimuval üritusel eksponeeriti 2013. a augustis ja septembris (I kd, tl 17). Kohalikud valimised toimusid 20.10.2013 ning 15.09.2013 oli viimane päev, mil oli lubatud poliitiline välireklaam vastavalt kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse §-le 61 (http://www.vvk.ee/kohalikud-valimised-2013/). Sama päev oli valitud ka reklaamitava ürituse toimumisajaks.

17.6. Seega ei saa eelkirjeldatud teavitustegevust pidada reklaami põhiliseks eesmärgiks, vaid selleks on plakatil kujutatud isiku (kaebaja on üks kolmest plakatil kujutatud isikust) isiku enda kui kohalikel valimistel kandideerija eksponeerimine (valimisreklaam).

18. Ettekirjutuse kohaselt esitati alates 2013. aasta augustikuust kuni 2013. aasta oktoobri lõpuni esitati erinevates teleja raadiokanalites kampaania „Tallinn liigub“ reklaame. Reklaamis kutsuti üles osalema Tallinna Maratonil ja selleks ettevalmistavates treeningutes. Ettekirjutuses on märgitud, et kõnealuses reklaamis prevaleeris Edgar Savisaar. Haldusasja materjalide hulgas on esitatud kõnealuse reklaamiklipi kaks videofaili – lisa 3(1)(1).wmv ja lisa 3(2)(1).wmv. Reklaamilõigud erinevad vaid selle poolest, et neil nimetatakse erineval kuupäeval toimuvaid treeninguid.

18.1. Tallinna Linnavalitsuse 14.10.2013 vastuses Riigikogu korruptsioonivastase erikomisjoni esitatud järelepärimisele kinnitati, et Tallinn liigub Reklaami eest tasus Tallinna linn Spordija Noorsooameti eelarvest. Linnavalitsuse vastuse kohaselt moodustab reklaamklippide kogukulu (koos klippide tootmise ja esitamisega) 100 842 eurot ja 69 senti (II kd, tl 9-10).

18.2. Tallinna Maraton toimus 8. septembril 2013. Maratoni näol ei ole tegemist Tallinna linna üritusega, vaid iga-aastase traditsioonilise spordiüritusega, mille paljude korraldajate ja toetajate hulka küll Tallinna linn ka kuulub (http://www.jooks.ee/index.php?id=20), mis on mõistetav sellise ulatusliku, osavõtjaterohke ning traditsiooniks kujunenud liikumisürituse puhul.

18.3. Tallinn liigub Reklaami osas leidis Zavod BBDO 19. novembri 2013 arvamuses, et reklaamis modellina esinedes ja oma ametikohta rõhutades sai Edgar Savisaar eelise võrreldes teiste valimistel kandideerinud isikutega, kellel puudus võimalus avalikest vahenditest rahastatavas kampaanias end eksponeerida (I kd, tl 20)

18.4. Reklaaminõukoja ekspertarvamuses Tallinn liigub reklaami kohta (tl 22) leiti, et isiku reklaamimist tele-eetris vahetult enne valimisi saab käsitleda isikureklaamina, sh valimisreklaamina. Reklaaminõukoda selgitas: „Kui reklaamis osalev isik peaks väitma, et ta ei soovi omaenda isikule tähelepanu tõmmata, siis ta ei peaks reklaamis esinema, seda enam, et kõnealuseid üritusi oleks saanud edukalt reklaamida ka ilma sellesse poliitikuid kaasamata ja konkreetset kandidaati esile tõstmata“

18.5. TÜ eksperdid märkisid, et videotes kasutatud kaadrites esineb ülekaalukalt Keskerakonna värvi-identiteet, videot raamib Edgar Savisaar – alguses visuaalselt ja lõpus verbaalselt. Samas leidsid eksperdid, et kuna Edgar Savisaar esineb videos (harrastus)sportlasena, ning video verbaalses osas pole ühtegi seost Keskerakonnaga, pole võimalik seda reklaami erakonnaga sõnumiliselt ega otseselt siduda.

3-15-435 13(16)

18.6. Linnar Priimägi (Tallinna Ülikooli Kommunikatsiooniinstituudi reklaami ning imagoloogia osakonna dotsent) on Tallinn liigub Reklaami osas märkinud, et „Tallinna maratoni võib korraldada ka valimistevälisel ajal. Poliitilisel põhjusel (valimised) keelata korraldamast rahvaspordiüritusi oleks seadusevastane“. Vastustaja on ettekirjutuses dots Priimägi seisukohtadele viidanud. Seega on alusetu kaebaja väide, et neid seisukohti pole komisjon arvestanud.

18.7. Haldusasja materjali seas esitatud kahes videolõigus kutsutakse üles nii osalema 08.09.2013 toimunud Tallinna maratonile, kui ka sellele eelnevalt Tallinna linna neljal erineval terviserajal toimunud liikumistreeningutele (10.08.2013, 17.08.2013, 14.08.2013, 31.08.2013 erinevates Tallinna linnaosades). Videolõikudel on mõnes episoodis eksponeeritud kaebajat liikumistreeningul (kepikõnd) ning koos kaebajaga näidatakse kepikõndi tegemas veel teisigi inimesi. Osaliselt näidatakse videolõigus aga treenimas jooksvaid inimesi, kelle hulka kaebaja ei kuulu. Liikumas näidatakse erinevatel hetkedel erinevaid inimesi (2- 10). Videolõigud ei sisalda infot, mis võimaldaks neid isikuid identifitseerida, sh järeldada nende erakondlikku kuuluvust või seost poliitilise tegevusega. Videolõikude miljöö on liikumistreeningu kutsele sobivalt iseloomulik (terviserajad looduskeskkonnas) ning seal osalevad isikud treeningule sobivalt riides ning aktiivsed. Ka kaebaja on riietatud sportlikult ning osaleb videolõigu kepikõndi kajastavas osas ka ise treeningus. Videolõigu maratonile ja treeningutele kutsuvat teksti ei esita valdavalt kaebaja, küll on talle ette nähtud eraldi lõik, milles ta esitab kutse “Tulge osalema! Tallinn liigub.“ Kaebajat näidatakse seejuures üksinda suures plaanis ning ekraanil on tekst „Edgar Savisaar. Tallinna linnapea“. Ka videolõigu alguses näidatakse kaebajat suures plaanis.

18.8. Reklaami üldine tonaalsus on tõepoolest sportlikule tegevusele kutsuv. Samas on kaebajat ning tema ametikohta ja poliitilist positsiooni silmatorkavalt eksponeeritud. „Tallinn liigub“ reklaami hindamisel tuleb oluliseks pidada ka ajalist mõõdet (vt ka eelnevalt otsuse punkt 17.6). Raadioja telereklaamis esitatud kutse osavõtuks liikumistreeningutest ja maratonist on ajaliselt eelnenud kohalikele valimistele, mis on mõistetav arvestades maratoni toimumise aega (08.09.2013) ning ka Eesti ilmastikus sobivat perioodi liikumisüritusteks (august-september), kuid seejuures hõlmas kohalike valimiste eelset reklaamiperioodi.

18.9. Seega on kohus seisukohal, et hoolimata märkimisväärses mahus teavitustegevusele iseloomulikest joontest, on kõnealune reklaam oma olemuselt valimisreklaam, kuna selles on kaebajale antud silmatorkav võimalus oma isiku eksponeerimiseks valimiseelsel perioodil. Kuigi kõnealune reklaam üksikult võttes sisaldab olulisel määral spordile ja liikumisele kutsuvat teavet, on selles domineeriv kaebaja isiku esiletõstmine, eriti arvestades lähenevate valimiste konteksti. Samaaegselt on kaebajat aktiivselt esile tõstetud ka muudes meediaja teistes reklaamides, nt käesoleva vaidluse raames käsitletavates reklaamides.

19. Telekanalis PBK 1. augustist kuni 31. oktoobrini 2013 esitati venekeelset reklaamiklippi, milles Edgar Savisaar kutsub inimesi osalema 2013. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel. Kohtuasja materjalide juures on videofailidena sellest pikem ja lühem versioon (Lisa 5 (1)(1).wmv ja Lisa 5(2)(1).wmv). Lühem versioon kajastab suures plaanis kaebaja üleskutset valimistel osalema. Pikemas versioonis näidatakse kaebajat suures plaanis esitamas üleskutset kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel osalema, vahepeal näidatakse hääletusprotseduuri ning selle taustaks kõlab jätkuvalt kaebaja sõnum.

3-15-435 14(16)

19.1. Reklaaminõukoja ekspertarvamuse kohaselt PBK telereklaami kohta (tl 22) saab vahetult enne valimisi seda käsitleda isikureklaamina, sh valimisreklaamina. Üritust saanuks reklaamida ka konkreetset poliitikut kaasamata ja konkreetsele kandidaadile tähelepanu tõmbamata. Kui isik on seotud kindla parteiga, eriti olles selle juht või pikaajaline kõneisik, kandub talle osaks saav tähelepanu ka erakonnale, erakonnad reklaamivadki end oma liikmete kaudu.

19.2. TÜ eksperdid märkisid, et videotekst on raamitud Keskerakonna visuaalsesse identiteeti kuuluva värvitooniga (roheline) ning sisustatud Keskerakonna esindajaga (Edgar Savisaar). Kutset on kahtlemata võimalik tõlgendada kaudse reklaamina Keskerakonnale, samas märgitakse, et see ei ole objektiivselt tõestatav. Vastuseks ekspertidele esitatud küsimusele, kas isiku reklaamimist tele-eetris vahetult enne valimisi saab käsitleda tema isikliku valimisreklaamina, märkisid TÜ eksperdid. Hinnang toetus reklaami visuaalsele, süntaktilisele ja semiootilisele analüüsile.

19.3. Kohtu hinnangul ei ole elanikkonna (sh muukeelse elanikkonna) kohalike valimiste toimumisest ning neil osalemise võimalusest teavitamiseks tingimata tarvilik linnapea pöördumine kõnealustes videolõikudes esitatud moel (linnapea rolli rõhutamine, ametiraha kasutamine, ametlik õhkkond,). Kui teavituse tegelik eesmärk ei ole mitte ühe kandidaadi või tema juhitava erakonna kindlalt suunatud eksponeerimine valimiseelselt, on selleks olemas oluliselt isikuja parteineutraalsemaid võimalusi (sh impersonaalsed trükised vms, mis ei keskendu niivõrd sõnumi edastaja isikule, vaid valimisõiguse ja -võimaluse selgitamisele). Neutraalse teavitustegevuse sisuks on sihtrühmale edastatav teave, kuidas nad saavad oma valimisõigust realiseerida ja mida isikute selline osalemine ühiskonnaelus nende jaoks reaalselt tähendab. Kaebaja isik ning tema seos oma erakonnaga on Eesti ühiskonnas (sh muukeelse elanikkonna seas) üldtuntud ning valimistele kutsuvad videolõigud ei võimalda kutset valimistel osalemiseks vaadelda lahus selle esitaja isikust, tema erakondlikust taustast ja positsioonist, seda eriti olukorras, kus ka kutse esitaja (praeguse haldusasja kaebaja) ise neil valimistel kandideeris.

Selle reklaami näitamine valimiseelsel perioodil on põhjendatud, kuna valimistest teavitamine pikka aega enne valimisi ei avaldaks soovitud mõju (saadav info ununeks). Samas on kohtu hinnangul kaebaja kui valimistel osaleva kandidaadi isikut videolõigus eksponeeritud sedavõrd jõuliselt ja domineerivalt, et võimalik valimistel osalemisest teavitamise eesmärk jääb tahaplaanile, seejuures ka põhjusel, et kaebaja suuline sõnum on taustaks kogu videolõigule, sh ka osale, kus teda visuaalselt ei eksponeerita.

19.4. Kohus leiab, et kõnealuse videolõigu hinnangut ei mõjuta ka kaebaja poolt viidatud Euroopa Liidu regioonide komitee esindaja 19.11.2008 kiri nr 1932 (I kd, tl 69) koostööks kahe videolõigu tootmiseks, kuna tegemist oleks Euroopa Liitu ning europarlamendi valimisi (2009) puudutava ettepanekuga, mis ei sellise ettepaneku eesmärki ega aastaarvu silmas pidades ei saa olla praeguse vaidluse puhul asjakohane.

20. Ajalise dimensiooni olulisusele kõigi eelnimetatud reklaamide hindamisel viitavad ka Riigikontrolli auditi järeldused (I kd , tl 82 pöördel): „Vaadates Tallinna linna kulusid teavituse edastamisele televisioonis (ei sisalda klippide tootmist), raadios ja välimeediakandjatel, tuleb välja, et kulude jaotus aastasiseselt oli 2012. ja 2013. aastal küllaltki erinev. Kui korrapärased teleja raadiosaated kõrvale jätta, siis on 2013. aastal põhiosa rahast kulutatud perioodil augustist oktoobrini ehk vahetult kohalike valimiste eelsel ajal (vt joonis 4). Ka absoluutsummades on vahe tähelepanuväärne: 2013. aasta augustist oktoobrini kulus teavitustele eeltoodud kanalitüüpides ca 260 000 eurot, samal perioodil aasta varem aga ca 70

000 eurot (summad siin ja edaspidi arvestuslikult koos 20% käibemaksuga).“.

3-15-435 15(16)

21. Kaebaja arvates ei vasta reklaam poliitilise välireklaami mõistele KOVVS § 61 tähenduses. Kohus on seisukohal, et praegusel juhul puudub vajadus hinnata kõnealuse reklaami (Hiiu staadioni avamisüritus) vastavust, kuna vaidlustatud ettekirjutuses ei käsitleta seda poliitilise välireklaamina, vaid keelatud annetusena.

22. Eeltoodust tulenevalt ei ole asjas selgunud vaidlustatud ettekirjutuse tühisuse aluseid. Samuti pole ilmnenud asjaolusid, mis annaks aluse rahuldada alternatiivse taotluse, st vaidlustatud ettekirjutuse tühistada. Seega jätab kohus kaebuse rahuldamata.

MENETLUSKULUD

23. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastavalt HKMS § 109 lg-le 6 mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud.

Vastustaja esitas kohtuistungil taotluse mõista vastaspoolelt välja kulutused õigusabile (12,4 tunni eest, koos käibemaksuga) 1934 eurot 40 senti ning täiendavalt taotluse kohtuistungil osalemisega seonduva menetluskulu (390 eurot 2,5 tunni eest, sh käibemaks) väljamõistmiseks (II kd, tl 72–74 ja 77–81). Taotlustele on lisatud tõendid menetluskulude tasumise kohta. Samuti nähtub neist, et kulud on kantud seoses käesoleva kohtuasjaga.

Kaebaja on tasunud riigilõivu 15 eurot kaebuse esitamisel.

24. Kaebaja esindaja vaidles kohtuistungil menetluskulude kaebajalt väljamõistmisele vastu. ERJK peab tasumist haldusevälise õigusabiteenuse osutamise eest õigustatuks, arvestades ERJK kui haldusorgani eripära – tegemist ei ole igapäevaselt tegutseva haldusorgani, vaid teatud regulaarsusega koos käiva koguga, kelle teenindamiseks on Riigikogu kantselei võimaldanud oma eelarvest kahe õigusteadmistega ametniku kasutamist. ERJK-l endal vastav õigusteenistus puudub ja olemasolev juriidiline teenindamine ei ole menetluste hulka arvestades piisav. Välise õigusabi kasutamise võimatuse korral satuks vastustaja kaebajaga võrreldes ebavõrdsesse olukorda.

25. Riigikohus on välja kujundanud seisukohad, mille järgi pole küll haldusorganil keelatud välist õigusabi kasutada ja selle eest maksta, kuid nende kulude väljamõistmine kaebajalt on õigustatud vaid erandlikel juhtudel (vt Riigikohtu 21.06.2012 otsus haldusasjas nr 3-3-1-26-12, p 29 ja seal viidatud lahendid ning p 30). Viidatud kohtupraktika kohaselt on halduskohtumenetluses kantud haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmine haldusorgani kasuks piiratud mitme tingimusega, nagu näiteks välise õigusabi vajalikkus haldusorgani jaoks, kooskõla proportsionaalsuse põhimõttega, haldusorgani enda ametnike või töötajate kvalifikatsioon, kaebuse esitaja majanduslik olukord jne. Haldusorganile kulude väljamõistmine on reeglina põhjendatud, kui kohtuasjas vaieldavad küsimused on väljaspool haldusorgani igapäevast põhitegevust. Juhul, kui tegemist on haldusorgani põhitegevusega seotud vaidlusega, võivad tema menetluskulud jääda tema enda kanda ka kaebuse rahuldamata jätmisel. Menetluskulude jagamisel võib arvestada ka muid kaalukaid ja erandlikke asjaolusid, näiteks kaebaja pahatahtlikkust või vaidlusaluse küsimuse erilist tähendust õiguskorras.

26. Kohus leiab, et ERJK menetluskulud tuleb praeguses vaidluses jätta tema enda kanda. ERJK ülesandeks on kontrollida EKS nõuete täitmist (§ 1210 lg 1) ning alates 01.04.2014 on tema ülesandeks ka nõustada erakondasid erakonna rahastamise küsimustes (§ 1210 lg 11). Kohus on eelnevalt (otsuse p-d 8 ja 11.4) leidnud, et ERJK ülesanded hõlmavad keelatud annetuse mõiste sisustamist ja vajadusel erakonnale või selle liikmele asjakohase ettekirjutuse tegemist.

3-15-435 16(16) Kohtuvaidluse esemeks olevad küsimused ei välju seega ERJK põhitegevuse raamidest ning piirduvad vastustaja põhitegevusega seotud normistikuga. ERJK asjaajamise ja tehnilise teenindamise tagab Riigikogu Kantselei (EKS § 1210 lg 9), mille koosseisu kuulub õigusja analüüsiosakond. Sellel osakonnal on ka Riigikogu juurde moodustatud organite nõustamise ja kohtus esindamise funktsioon (vt http://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2014/11/Õigus-ja-analüüsiosakonnapõhimäärus.pdf). Asjaolu, et tegelikkuses ei suuda haldusorgan seda funktsiooni (nt töökorralduslikel põhjustel) alati vähemalt täiel määral täita, ei õigusta haldusväliste õigusabikulude väljamõistmist üksikisikult, kelle suhtes järelevalvet teostatakse. Haldusorganina, kellele on seadusega antud pädevus oma valdkonnas järelevalve teostada ja anda kohtulikult kontrollitavaid haldusakte (ettekirjutused), peab ERJK olema ka selle tegevuse piires suuteline oma otsustusi kohtumenetluses kaitsma. Asjas ei nähtu selliseid erisusi, mis eeltoodud kohtupraktika valguses tingiksid erandlikult üksikisikust kaebajalt vastustaja õigusabikulude väljamõistmise.

27. Kuna kaebus jääb rahuldamata, jäävad ka kaebaja menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/ Sirje Kaljumäe