3-15-1316/15 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1(6)

K O H T U O T S U S E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Kadri Sullin Otsuse tegemise aeg ja koht 13. juuli 2015. a, Tallinn Haldusasja number 3-15-1316 Haldusasi X kaebus Tallinna Haridusameti 22.04.2015 käskkirja nr 1.- 2/191 tühistamiseks osas, millega määrati X elukohajärgseks kooliks Pelgulinna Gümnaasium, ning vastustaja kohustamiseks määrata kaebaja elukohajärgseks kooliks Jakob Westholmi Gümnaasium Menetlusosalised Kaebaja – X, seaduslik esindaja Y Vastustaja – Tallinna linn, volitatud esindaja Neeme Mozolev Asja läbivaatamise vorm Kirjalik menetlus Resolutsioon 1. Jätta kaebus rahuldamata. 2. Jätta poolte menetluskulud poolte endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 12. augustil 2015. a.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Haridusameti juhataja 22.04.2015 käskkirjaga nr 1.-2/191 määrati lastele elukohajärgne kool. Käskkirja lisas 1 otsustati elukohajärgse kooli määramine arvestades lapse elukoha lähedust koolile.

X elukohajärgseks kooliks määrati sama lisaga 1 Pelgulinna Gümnaasium. Lapse seaduslik esindaja Y esitas taotluse, et X asuks õppima Jakob Westholmi Gümnaasiumisse (edaspidi JWG). X rahvastikuregistrijärgne aadress on xxxxxxx, Tallinn. Lähim eesti õppekeelega kool X elukohale on JWG (594 m). JWG määratakse kooli ruumiresurssi, õppekorraldust ja klassikomplektide üldarvu arvestades elukohajärgseks kooliks 84 lapsele. JWG on enda taotluses soovinud oma lapse elukohajärgseks kooliks 267 lapsevanemat. Arvestades õppekohtade arvu ja laste arvu, kellele JWG on lähimaks kooliks, ei ole kõigile lastele JWG määramine elukohajärgseks kooliks võimalik. Seetõttu otsustati määrata JWG elukohajärgseks kooliks lastele, kellele kool on elukoha lähedal ja kelle elukohaandmed on rahvastikuregistrisse kantud enne 03.01.2014 või kelle sama pere lapsed õpivad samas koolis. Rahvastikuregistri andmetel on X elukohaks xxxxxxx alates 03.12.2014. Sama pere teisi lapsi, kes õpiksid JWG, ei ole. X elukohale on lähimaks vabade õppekohtadega kooliks Pelgulinna Gümnaasium (882 m).

2(6) 2. X seaduslik esindaja Y esitas 22.05.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Haridusameti 22.04.2015 käskkirja nr 1.-2/191 tühistamiseks osas, millega määrati X elukohajärgseks kooliks Pelgulinna Gümnaasium, ning vastustaja kohustamiseks määrata kaebaja elukohajärgseks kooliks JWG. Kaebuse põhjendused: 1. Elukohajärgse kooli määramisel jäeti arvestamata, et JWG asub 270 meetri kaugusel kaebaja kodust. Puudub reaalne kinnitus, et ülejäänud lapsed elavad koolile lähemal kui 270 meetrit. Esmajärjekorras tuleb arvestada õpilase elukoha lähedust koolile. 2. Kaebaja on sünnist saati elanud aadressil xxxxxxxx, mis asub JWG 350 meetri kaugusel. 3. Selgusetu on, miks otsusega määrati koolikoht vaid 82 lapsele, kui vastustaja on selgitanud, et koolis on 84 õppekohta.

3. Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. 1. Vastustaja arvestab Haridusameti juhataja 13.02.2013 käskkirja nr 1.-2/106 alusel elukohajärgse kooli määramisel esmajärjekorras lapse elukoha lähedust ja sama pere teiste laste õppimist samas koolis; teises järjekorras põhjendatud soove, kolmandaks isiku elukohaandmete rahvastikuregistrisse kandmise aega ning neljandaks ettepanekute tegemisel muid asjaolusid. Täiendavate tingimuste arvestamine võib olla vajalik olukorras, kus esmastele tingimustele vastavaid lapsi on rohkem kui koolis kohti. 2. JWG määrati elukohajärgseks kooliks 82 lapsele, kellest 39 lapsel õpivad samas koolis sama pere teised lapsed. 43 lapsele, kellele see kool on elukohale lähim, määrati JWG elukohajärgseks kooliks lastele, kelle kohta on rahvastikuregistri kanne tehtud ajavahemikul 19.03.2007-25.09.2013. Lapsed, kelle elukohakanne on tehtud pärast 02.01.2014, määrati elukohajärgseks kooliks kauguselt järgmine kool. Lapsed järjestati esmalt kauguse järgi koolist, et määrata, milline kool on lapsele lähim. Seejärel järjestati lapsed rahvastikuregistri kande tegemise aja järgi. Ajavahemikul 25.09.2013-02.01.2014 ei ole rahvastikuregistris kandeid laste kohta, kellele JWG oleks lähim kool. 3. Üldjuhul määratakse elukohajärgseks kooliks lähim kool, kuid alati ei ole see võimalik. Seda toetab ka põhikoolija gümnaasiumiseaduse (PGS) § 7 lg 3. kuna JWG õppekohtade arv on piiratud, arvestatakse ka lapse elukohaandmete rahvastikuregistrisse kandmise aega. Samuti arvestatakse tasuta ühistranspordi kasutamise võimalust Tallinnas. 4. Kaebaja rahvastikuregistrijärgse elukoha üle ei ole vaidlust. Seetõttu ei ole ka olulised xxxxxxx kohta esitatud üürilepingud. Kaebaja varasema rahvastikuregistri aadressi kohaselt on lähimateks koolideks Õismäe Gümnaasium ja Järveotsa Gümnaasium. JWG jääb sealt 4,8 km kaugusele. 5. JWG algklasside maja, kus 1.-4. klassi lapsed käivad, asub 594 meetri kaugusel kaebaja elukohast. Kool tegutseb kahes hoones. Vastustaja lähtus sellest hoonest, kus lapsed tegelikult igapäevaselt koolis käivad. Määramisel ei ole mõistlik lähtuda Kevade 8 hoonest, kuna üldjuhul ei ole lastel esimesel neljal õppeaastal sinna vaja minna ja selle hoone kaugusest lähtumine oleks eksitav ja põhjendamatu. Elukohajärgse kooli määramisel ei arvestata ainult kooli kaugust meetrites. Pelgulinna Gümnaasium on kaebaja elukohast mõistlikul kaugusel. 6. Kaebaja seaduslik esindaja on 05.05.2015 vastustajale avaldanud, et soovib elukohajärgseks kooliks Tallinna Südalinna Kooli. 7. JWG vahetus läheduses elavad 2 hariduslike erivajadustega last, kelle kohta ei olnud üleriigiline nõustamiskomisjon vaidlustatud otsuse tegemise ajaks veel otsust teinud. Kui need lapsed õppekohti ei vaja, täidetakse kohad lastega, kes jäid esimesena JWD nimekirjast välja.

KOHTU PÕHJENDUSED

4. Kohus leiab, et kaebus ei ole põhjendatud ning see tuleb jätta rahuldamata. Vaidlustatud otsus on õiguspärane, kooskõlas kehtiva õigusega ning selle andmisel ei ole rikutud kaalutlusreegleid.

3(6) 5. PGS § 10 lg 1 kohaselt tagab linn koolikohustuslikule isikule, kelle elukoht asub selle valla või linna haldusterritooriumil, võimaluse omandada põhiharidus. Igale koolikohustuslikule isikule põhihariduse omandamise võimaluse tagamiseks kehtestab linnavalitsus elukohajärgse munitsipaalkooli (edaspidi elukohajärgne kool) määramise tingimused ja korra. Linnavalitsus arvestab elukohajärgse kooli määramisel oluliste asjaoludena esmajärjekorras õpilase elukoha lähedust koolile, sama pere teiste laste õppimist samas koolis ja võimaluse korral vanemate soove.

PGS § 8 sätestab, et samas seaduses käsitatakse isiku elukohana tema Eesti rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressi. Kui registrisse ei ole kantud isiku elukoha aadressi piisava täpsusega, määrab isik puuduvas osas oma elukoha aadressi ise, teavitades sellest elukohajärgset linnavalitsust.

Tallinna linnas on elukohajärgse kooli määramise tingimused ja kord sätestatud 21.12.2011 määrusega nr 132 „Elukohajärgse kooli määramise tingimused ja kord.“1 Määruse § 6 sätestab, et elukohajärgse kooli määramise olulised asjaolud on esmajärjekorras õpilase elukoha lähedus koolile, sama pere teiste laste õppimine samas koolis ja võimaluse korral arvestatakse vanemate soove. Seega vastab määruse sõnastus seaduse sõnastusele.

Vastustaja on täiendavalt kehtestanud Haridusameti juhataja 13.02.2013 käskkirja nr 1.-2/106 (tl 32), mis on halduseeskiri elukohajärgse munitsipaalkooli taotluste läbivaatamise komisjoni töö korraldamiseks. Riigikohus on halduseeskirja kohta selgitanud, et halduseeskiri kui haldusesisene akt on esmajärjekorras suunatud haldusele enesele ning on siduv haldusorganile. Halduseeskirja normid omandavad faktilise välismõju nende kohaldamise tulemusena. Kaalumisreeglite kehtestamist eelkõige haldusele enesele suunatud halduseeskirja vormis võib pidada iseenesest põhjendatuks. Kuigi halduseeskiri peab abistama haldusorganit edaspidise kaalutlusõiguse teostamisel, ei tohi eeskiri kaalumist takistada ega välistada. Haldusel peab olema põhjendatud juhtudel ning konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades õiguspärase kaalumisotsuse saavutamiseks võimalus ka halduseeskirjas sätestatud piire ületada. Seejuures tuleb halduseeskirja kohaldades järgida võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtet (Riigikohtu 16.01.2008 otsus nr 3-3-1-81-07 p 14). Seega puudub käesolevas asjas vajadus vaidlustada ka halduseeskirja. Vastustaja peab põhjendatud juhtudel kalduma ise halduseeskirjas sätestatust kõrvale.

6. Pooled ei vaidle selle üle, et JWG on kaebaja rahvastikuregistrisse kantud elukohale lähim kool. Asjas on vaidlusküsimus selles, kuidas peaks vastustaja otsustama kaalutlusõiguse alusel elukohajärgse kooli määramise olukorras, kus koolis on vähem kohti, kui on lapsi, kellele JWG oleks lähim kool.

7. Kohus leiab erinevalt kaebajast, et PGS § 10 lg 1 sätestab esmalt kaks samaväärset kriteeriumit lapse kooli koha määramisel – kooli lähedus elukohale ja õdede-vendade õppimine samas koolis. Kriteeriumite loetelust ei saa järeldada, et esmalt arvestatakse lähedust (vt ka kohtuotsuse järgmine punkt) ja seejärel õdede-vendade õppimist samas koolis. Kohus leiab, et tegemist on samaväärsete kriteeriumitega, mis ei ole omavahel järjekohasuhtes. PGS § 10 lg 1 kriteeriumeid järjekindlalt rakendades peaks reeglina olema tagatud ka pere järgmiste laste korral lähimas koolis koolitee alustamist, kuna esimese lapse korral on PGS § 10 lg-le 1 vastavalt juba järgitud elukoha ja kooli läheduse põhimõtet. Sama pere laste õppimist samas koolis võib pidada oluliselt ka peresidemete tugevdamise ning vanemate tööja pereelu ühitamise eesmärgil. Seetõttu ei ole vastustaja poolt õigusvastane anda esmalt koolikoht lastele, kelle sama pere teised lapsed õpivad samas koolis, sest tingimuste kumuleeruv arvestamine sama pere laste korral tuleneb loogiliselt kahe tingimuse järjekindlast rakendamisest endast. Kohus möönab aga, et vastav valik võiks olla vastustajal üldkriteeriumite kujundamisel ja lapsevanemale selgitamisel põhjalikumalt motiveeritud.

1 https://www.riigiteataja.ee/akt/410062014062

4(6) 8. Kaebaja seisukohast nähtub, et JWG-sse koolikohta soovivad lapsed tuleks järjestada selle alusel, kui kaugel on kool lapse elukohast. Kohus selle seisukohaga ei nõustu. Lapse õigus käia kodulähedases koolis ei ole pöördvõrdeline kooli kaugusega lapse elukohast. Teisisõnu ei ole lapsel, kelle kodust asub kool 100 meetri kaugusel, 10 korda suurem õigus saada koht kodulähedasesse kooli, kui lapsel, kellele lähim kool asub 1 kilomeetri kaugusel. PGS § 10 lg 1 sellist järjestamisalust ei sisalda. Arvestades normi eesmärki tagada igale koolikohustuslikule isikule koolikoht elukohajärgses koolis, tuleb sellest järeldada, et koolikohustuslike isikute õigus saada koolikoht elukohale lähimas koolis on muude võrreldavate tingimuste puudumisel samaväärne sõltumata sellest, kui kaugel kool elukohast on. Vastasel juhul võiks tekkida olukord, kus koolist kaugel elaval lapsel ei ole võimalik saada koolikohta talle lähimas, läheduselt teises, kolmandas ega neljandas koolis, kuna vastavad koolikohad on antud lähemal elavatele lastele ning koolist kaugel elav laps ei saa käia talle lähimas vaid hoopis näiteks läheduselt viiendas koolis. Selline tõlgendus ei oleks aga kooskõlas PGS § 10 lg 1 eesmärgiga. Pigem võib sellistes olukordades kaalutlusõiguse alusel olla põhjendatud anda koolikoht lapsele, kellele lähim kool asub oluliselt kaugemal kui teiste potentsiaalsete koolikoha taotlejate lähim ja läheduselt teine, kolmas ja neljas vms kool.

Samuti ei ole koolil või koolipidajal õigust nõuda, et koolis saaksid koolikoha üksnes sellele koolile lähimal elavad lapsed.

9. PGS ega vastustaja määrus ei sisalda lisaks põhilistele kaalumiskriteeriumitele täiendavaid kriteeriumeid olukorraks, kus lapsi, kelle jaoks kindel kool on elukohale lähim, on oluliselt rohkem kui koolis kohti.

Selliseks olukorraks sisaldab PGS § 10 lg 1 kolmas lause vastustajale antud kaalutlusõigust arvestada muude asjaoludega. Kaalutlusõigus on osaliselt piiratud esmajärjekorras arvestatavate õpilase elukoha lähedusega koolile ja sama pere teiste laste õppimisega samas koolis ning võimalusega vanemate soovide arvestamisega. Samas ei välista PGS § 10 lg 1 muude asjakohaste kaalutlustega arvestamist, kui seaduse normis toodud asjaoludega on juba arvestatud, need ei võimalda teha lõplikku valikut ning arvestatud kaalutlus on kooskõlas kaalutlusõigust andva normi eesmärgi ja õiguse üldpõhimõtetega.

10. Vastustaja otsustus arvestada elukohaandmete rahvastikuregistrisse kandmise aega on käesoleval juhul õiguspärane.

Kohus märgib esmalt, et kaebaja väide, et tema elukohale lähimaks kooliks oli ka enne 03.12.2014 JWD, ei ole tõendatud. PGS § 8 kohaselt on elukohajärgse kooli määramisel rahvastikuregistri andmetel õiguslik tähendus. Käesolevas asjas oli kaebaja elukohaks rahvastikuregistri järgi kuni 02.12.2014 xxxxxxxx (tl 39, 50 ja 64). Seetõttu ei ole asjakohased kaebaja tõendid xxxxxxx elukohana kasutamise kohta, kuna tegemist ei ole kaebaja elukohaga PGS § 8 mõttes. Vastustaja on selgitanud, et kaebaja varasemale elukohajärgsele aadressile on lähimateks koolideks Õismäe Gümnaasium ja Järveotsa Gümnaasium ning JWG jääb sealt 4,8 km kaugusele. Seega ei ole käesolevas asjas tekkinud ka olukorda, kus kaebaja oleks registreerinud oma uueks elukohajärgseks aadressiks naaberkorteri või kõrvalmaja, mis kaebajale lähima kooli kaugust oluliselt ei muuda, vaid kaebaja varasemast elukohast PGS § 8 mõttes lähtudes ei oleks JWD kaebaja elukohale lähim kool. Kohus märgib, et vastustajal tuleb laste rahvastikuregistri kande järgi järjestamisel arvestada, kas sellega muutuks ka asjaolu, milline on lapse elukohale lähim kool. Kui lähim kool ei muutu, ei pruugi ainuüksi rahvastikuregistri kande aja arvestamine olla selle kande arvestamise eesmärki – õiguspärast ootust – silmas pidades olla põhjendatud.

Rahvastikuregistrisse elukoha andmete kandmise ajast lähtumine võimaldab arvestada lapse ja tema pere õiguspärast ootust, et tema elukohale lähim kool määratakse ka elukohajärgseks kooliks. Mida kauem on laps vastava kooli lähistel elanud ja seega teadnud, et ta asub konkreetses koolimajas õp-

5(6) pima, seda põhjalikumad peavad olema kaalutlused, mis võimaldavad lapse ootust eirata. Riigikohus on põhiseaduse § 10 kontekstis selgitanud, et õiguspärane ootus tähendab seda, et igaühel peab olema võimalus kujundada oma elu mõistlikus ootuses, et õiguskorraga talle antud õigused ja pandud kohustused püsivad stabiilsetena ega muutu rabavalt isikule ebasoodsas suunas (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 13). Õiguspärase ootuse kui põhiseadusliku väärtusega printsiibi rakendamine on õigustatud ka kaalutlusõiguse alusel haldusakti andmisel, kui sellega ei minda vastuollu kaalutlusõigust andva normi eesmärgiga. Käesolevas asjas ei ole õiguspärase ootuse arvestamine PGS § 10 lg 1 sätte mõtte ja eesmärgiga vastuolus, arvestades ka seda, et esmatähtsaid asjaolusid on arvestatud.

Vastustaja on käesolevas asjas andnud selgitusi, et lapsed, kellele lähim kool on JWG, järjestati seejärel rahvastikuregistrisse andmete kandmise aja järgi ning kaebaja järjekoht pingereas ei olnud piisav selleks, et koolikohta saada. Kohus kordab, et kaebaja suhtes ei olnud enne 02.12.2014 JWG kaebaja elukohale lähim kool. Rahvastikuregistrisse andmete kandmise aja aluseks võtmine toob kaasa selle, et laps, kellele lähim kool asub keskmiselt kaugemale (näiteks 700 meetrit), kuid on selle kooli lähistel pikaajaliselt elanud, ei jää talle tutvustatud ja tuttavaks saanud koolis käimise võimalusest ilma seetõttu, et 7 kuud enne kooliaasta algust registreerivad end vahetult kooli kõrvale (näiteks 100 meetrit) elukoha teised lapsed, kellel ei ole selle kooliga pikaajalist seost. Kohus märgib, et ka käesolevas asjas nähtub kaebaja seadusliku esindaja 05.05.2015 avaldusest (tl 36), et kaebaja seadusliku esindaja jaoks ei ole niivõrd oluline kooli lähedus kaebaja elukohale, kuivõrd kooliga seotud muud kriteeriumid, mida PGS § 10 lg 1 ei arvesta. Seda kinnitab ka asjaolu, et veebilehe http://kaart.tallinn.ee/ andmetel asub Tallinna Südalinna Kool kaebaja elukohast 1,9 kilomeetri kaugusel, mis on rohkem kui kaks korda kaugemal, kui kaebajale vaidlustatud haldusaktiga määratud elukohajärgne kool.

Arvestades seda, et lapse õigus käia elukohajärgses koolis ei ole pöördvõrdelises sõltuvuses lapse elukoha kaugusest koolist (vt kohtuotsuse punkt 8) ning õiguspärane ootus on põhiseaduslikku järku väärtus, mille arvestamist ei saa vastustajale ette heita, on vastustaja käesoleval juhul kaalutlusõigust teostanud õiguspäraselt.

11. Vastustaja ei ole ka kaebajale Pelgulinna Gümnaasiumi elukohajärgseks kooliks määramisega rikkunud kaalutlusõigust ega jätnud olulised asjaolusid arvestamata. Pelgulinna Gümnaasium asub kaebaja elukohast 288 meetri võrra kaugemal kui JWG algklasside hoone. Tegemist ei ole märkimisväärse erinevusega, mistõttu oleks pidanud erandlikult kaaluma kaebajale JWG-s koha võimaldamist. Kohus märgib, et võib esineda juhtumeid, kus laps on küll hiljaaegu oma elukoha registreerinud lähima kooli lähistele, kuid läheduselt järgmine kool asuks lapse elukohast ebamõistlikult kaugel, kuhu puudub võimalus saada ka mõistlikult ühistranspordiga, ning sellisel juhul tuleks kohalikul omavalitsusel sellise kaaluka asjaoluga arvestada. Käesolevas asjas seda kaalutlust vastustaja arvestama ei pidanud.

Kohus nõustub ka vastustajaga, et kooli asukohana on 1. klassi õpilasele elukohajärgse kooli määramisel õiguspäraselt arvestatud hoonet, kus valdav osa õppetööst tegelikult toimub. PGS ei määratle, et koolina tuleks arvestada üksnes kooli juriidilist aadressi, jättes arvestamata tegelikku õppetegevuse kohta. Praktilistel kaalutlustel võib kooli juriidiliseks aadressina olla registreeritud aadress, kus tegelikult õppetööd ei toimu, ning selle aadressi kooli asukohana arvestamine oleks vastuolus PGS § 10 lg 1 eesmärgiga. Eriti oluline on lapse elukoha kaugus hoonest, kus toimub õppetöö, 1. klassi õpilase korral, kes reeglina asub selles vanuses vähemalt osaliselt iseseisvalt kooliteele. Vanema lapse puhul, kes on iseseisvalt liiklusoludes hakkama saamisega harjunud, ei pruugi koolihoone kaugus mitme erineva hoone korral sedavõrd oluline olla.

12. Eeltoodust tulenevalt on vastustaja otsus õiguspärane ning kaebaja kaebus tuleb jätta rahuldamata. HKMS § 108 lg 1 alusel jäävad menetluskulud poole kanda, kelle kahjuks otsus tehakse. Kuna

6(6) vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud, jäävad vastustaja menetluskulud tema endi kanda.

13. Kohus selgitab kaebajale, et kui ta soovib otsust edasi kaevata, on tal kooliaasta algust arvestades mõistlik seda teha võimalikult kiiresti pärast otsuse kuulutamist, sest siis võib kõrgema astme kohtul olla võimalik otsustada asja sisuline läbivaatamine või esialgse õiguskaitse kohaldamine. Isikul on küll õigus vaidlustada haldusakt ja kohtuotsus 30 päeva jooksul, kuid piiratud aja ressursi korral võib see tähendada, et vastav menetlus tuleb läbi viia pooltele ootamatult kiirelt või ei ole soovitud eesmärgi saavutamine piiratud aja raamides enam võimalik. Seetõttu on varakult (apellatsioon)kaebuse esitamine oluline.

/allkirjastatud digitaalselt/ Kadri Sullin