3-13-669/32 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Maili Lokk, Tiina Pappel ja Madis Ernits Otsuse avalikult teatavakstegemise aeg ja koht 03.07.2015, Tartu Haldusasja number 3-13-669 Haldusasi M.S. (S.) kaebus Politseija Piirivalveametile kohustava ettekirjutuse tegemiseks maksta kaebajale välja saamata jäänud töötasu Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 05.09.2013. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Politseija Piirivalveameti apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebaja M.S. Lepinguline esindaja adv. Kalju Kutsar Vastustaja (apellant) Politseija Piirivalveamet (PPA)

RESOLUTSIOON

1. Tagastada Politseija Piirivalveametile apellatsioonkaebuse lisadena esitatud Ida, Põhja ja Lääne prefektuuride põhimäärused.

2. Rahuldada apellatsioonkaebus osaliselt ja tühistada Tartu Halduskohtu 05.09.2013. a otsus osas, milles see kohustas kaebajale 2012. a palgajuhendi p 13.2 ja p 25.3 alusel saamata jäänud töötasu perioodi 01.01.2012 kuni 31.12.2012 eest ja 2013. a palgajuhendi p 13.2 alusel perioodi 01.01.2013 kuni 31.03.2013 välja maksma.

3. Teha tühistatud osas uus otsus, millega kohustada Politseija Piirivalveametit ühe kuu jooksul arvates käesoleva otsuse jõustumisest määrama kindlaks kaebajale 2012. a palgajuhendi p 13.2 ja p 25.3 kohaselt perioodi 01.01.2012 kuni 31.12.2012 eest ja 2013. a palgajuhendi p 13.2 kohaselt perioodi 01.01.2013 kuni 31.03.2013 eest väljamaksmisele kuuluv rahasumma ning maksma see kaebajale välja.

4. Ülejäänud osas jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, täiendades otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega.

5. Mõista Politseija Piirivalveametilt kaebaja kasuks välja 240 eurot menetluskulu.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast, s.o hiljemalt 03.08.2015 (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaebaja töötab alates 01.01.2010 PPA Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo piiriturvalisuse talituse piiriolukorra regionaalse juhtimiskeskuse vanema ametikohal, asukohaga Võru linn.

2. Kaebaja esitas 15.02.2013 PPA-le selgitustaotluse ja nõude maksta talle 2012. aasta eest PPA 2012. a palgajuhendi punktides 13.2 (palgamäära diferentseerimine piirkondlikkuse alusel) ja 25.3 (lisatasu regiooni eripärast tingitud täiendava töömahu eest) ette nähtud tasu ning 2013. aasta algusest ja edaspidi PPA 2013. a palgajuhendi punktis 13.2 (palgamäära diferentseerimine piirkondlikkuse alusel) ette nähtud tasu (tl 10-10p).

3. PPA jättis 21.03.2013. a kirjaga nr 1.9-9/2996-4 kaebaja taotluse rahuldamata (tl 14).

4. Kaebaja esitas 25.03.2013 Tartu Halduskohtule hiljem täiendatud kaebuse (tl 2-2p, 90-90p), milles palus kohustada PPA-d saamata jäänud töötasu väljamaksmiseks perioodil 01.01.-31.12.12 ja alates 01.01.2013.

- Kaebaja leidis, et tema ametikoht kuulub loetelusse, millele laienevad palgajuhendi p-d 13.2 ja 25.3. Palgajuhend sätestab üheselt, kellel diferentseeritakse piirkondlikkuse alusel palgamäära ja makstakse regiooni eripärast tingitud töömahu eest lisatasu. Neid palgalisasid kaebaja ei saanud.

- 2012. a palgajuhendi p 11 ei kohaldata politseiametnikele, vaid vastavalt sama juhendi p-le 2 ametnikele ja abiteenistujatele. Kuna teistele politseiametnikele makstakse piirkondlikkuse ja regiooni tasu, siis rikutakse kaebajale sama tasu maksmata jätmisel nii kaebaja subjektiivseid õigusi kui ka võrdse kohtlemise põhimõtet. 38,35 eurot makstakse vastavalt palgajuhendi p-le 13.2 kõigile piirivalvebüroo politseiametnikele, välja arvatud Valga maakonnas asuvad ametikohad ja Võru linnas asuvad piiriturvalisuse talituse ja välispiiri teabe talituse ametikohad. Asutuse juhil on kaalutlusõigus palgamäära diferentseerimiseks, kuid antud juhul ei ole kaalutluse teostamisel järgitud võrdse kohtlemise põhimõtet.

5. PPA vaidles kaebusele vastu (tl 66-67p, 121-122).

- PPA hinnangul andsid 2012. a palgajuhendi p-d 11, 13.2, 25.3 ja 56 ning PPA 2013. a palgajuhendi p-d 11 ja 13.2 võimaluse palgamäära diferentseerimiseks ja lisatasu maksmiseks, kuid ei kohustanud PPA-d selleks ega loonud ametnikule subjektiivset õigust nõuda vastavate tasude maksmist. Lisatasu maksmise otsustab peadirektor kaalutlusõiguse alusel.

- 2012. ja 2013. a palgajuhendite p-st 1 ning avalikku teenistust reguleerivatest õigusaktidest tuleneb, et ka politseiametnikud on ametnikud. Seega kohaldub 2012. ja 2013. a palgajuhendi p 11 ka politseiametnikele. Kuivõrd kaebaja ametikoht kuulub Võru linnas asuvate piiriturvalisuse talituse ametikohtade hulka, millest ühegi palgamäära ei diferentseerita piirkondlikkuse alusel, siis ei saa kaebaja väita, et teda on ebavõrdselt koheldud.

- Politseiasutuste 2010. a palgajuhendi p 17.2 alusel diferentseeriti piirkondlikkuse alusel palgamäära Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo kordonites ja piiripunktides. Vastavalt 2011. a palgajuhendi p-dele 53 ja 14.2 diferentseeriti palgamäära Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo kordonites ja piiripunktides tingimusel, et politseiametnik oli 01.01.2011 teenistuses Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo kordonis või piiripunktis ning tema palgamäära diferentseeriti. 2012. a palgajuhendi p-des 13.2 ja 55 ning 2013. a palgajuhendi p-des 13 ja 54 on lähtutud samast põhimõttest ning diferentseeritakse vaid nende politseiametnike palgamäära, kes 01.01.2011 olid teenistuses ja kelle palgamäära sel ajal diferentseeriti. Kuna kaebaja oli 01.01.2011 teenistuses Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo piiriturvalisuse talituses, siis ei diferentseeritud tema palgamäära.

- 2012. a palgajuhendi p 25 alusel maksti regiooni eripärast tingitud täiendava töömahu eest lisatasu Lõuna prefektuuri piirivalvebüroos (v.a Valga maakond), kuid seda lisatasu ei makstud kõigile Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo politseiametnikele, vaid selle lisatasu maksmise eelduseks oli regiooni eripärast tingitud täiendav töömaht. Seetõttu maksti vastavaid lisatasusid vaid Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo kordonites ja piiripunktides.

6. Tartu Halduskohus rahuldas 05.09.2013. a otsusega (tl 136-139) kaebuse ja kohustas PPA-d maksma kaebajale välja ühe kuu jooksul, arvates kohtuotsuse jõustumisest, 2012. a palgajuhendi p 13.2 ja p 25.3 alusel saamata jäänud töötasu perioodi 01.01.2012 kuni 31.12.2012 eest ning 2013. a palgajuhendi p 13.2 alusel perioodi 01.01.2013 kuni 31.03.2013 eest.

- 2012. a palgajuhendi p 1 sätestab, et antud palgajuhend reguleerib PPA politseiametnike ja teiste ametnike (edaspidi vastavalt politseiametnikud ja ametnikud) ning abiteenistujate (edaspidi ühiselt teenistujad) töötasustamist ning ergutuste määramist 2012. aastal.

- Palgamäära diferentseerimist 2012. aastal on reguleeritud palgajuhendi III osas „Palgamäära diferentseerimine“. Palgajuhendi punktis 11 on sätestatud, et palgamäära võib diferentseerida ametija abiteenistuskohtadel esitatavate nõuete, töötingimuste eripära, piirkondlikkuse ja muude töö eripära iseloomustavate näitajate alusel. Palgajuhendi p 12 täpsustab, et politseiametniku palgamäära võib diferentseerida, st suurendada kas protsendina palgamäärast või konkreetse summa võrra. 2012. a palgajuhendi p 13.2 kohaselt diferentseeritakse piirkondlikkuse alusel Lõuna prefektuuri piirivalvebüroos (v.a Valga maakonnas asuvad ametikohad) politseiametnike palgamäära kuni 38,35 eurot. Sama juhendi punkt 25.3 sätestab, et regiooni eripärast tingitud täiendava töömahu eest makstakse lisatasu Lõuna prefektuuri piirivalvebüroos (v.a Valga maakonnas asuvad ametikohad) kuni 63,91 eurot kuus.

- 2012. a palgajuhendi p 11 ei reguleeri politseiametniku palgamäära diferentseerimist, vaid ainult teiste ametnike ja abiteenistujate palgamäärasid. Palgajuhendi p-st 1 ja p-st 2 nähtub, et juhendis eristatakse politseiametnikke teistest ametnikest ning et palgajuhendis on igal konkreetsel juhul täpselt märgitud, kas konkreetne säte reguleerib politseiametniku töötasustamist või teiste ametnike töötasustamist. Kui vastustaja on selle sätte tõlgendamisel teisel seisukohal, siis oleks tulnud see säte ka täpselt selliselt sõnastada. Samas, kui käsitleda juhendi p 11 üldnormina, nagu leiab vastustaja, saab sellest sättest järeldada, et politseiamet on kehtestanud 3 üldist alust, millal on võimalik palgamäära üldse diferentseerida, kas: 1) töötingimuste eripärast tulenevalt, 2) ametikoha asukohast ehk piirkondlikkusest tulenevalt ja 3) ametniku tööalastest näitajatest tulenevalt. Juhendi järgnevad punktid reguleerivad täpsemalt, kelledele ja milliste tingimuste alusel saab palgamäära diferentseerida.

- Palgajuhendi p 12 annab õiguse politseiametniku palgamäära diferentseerimiseks kas protsendina palgamäärast või konkreetse summa võrra. Juhendi järgmine punkt, p 13.2 sätestab, et piirkondlikkuse alusel (ehk mis on kooskõlas juhendi p-ga 11) diferentseeritakse palgamäära Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo politseiametnikel (v.a Valga maakonnas asuvad ametikohad) kuni 38,35 eurot. Antud sätte rakendamisel ei ole PPA-l kaalutlusõigust. Antud säte on konkreetselt määratlenud, millistel politseiametnikel on täiesti välistatud palgamäära diferentseerimine (Valga maakonnas asuvad piirivalvebüroo ametikohad), seega kõikidel ülejäänutel Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo politseiametnikel palgamäär piirkondlikkuse alusel diferentseeritakse. Juhendi p-s 13 on selgelt märgitud, et piirkondlikkuse alusel diferentseeritakse ehk suurendatakse punktis märgitud politseiametnike palgamäär, sõnastusest ei tulene, et ametil on selleks valikuvõimalus. Juhendi p-st 13.2 ei saa kuidagi järeldada, et alati ja kõikidel piirivalvebüroo politseiametnikel on õigus palgamäära diferentseerimisele just piirmääras, so 38,35 eurot kuus. Kuna aga esitatud materjalide järgi on kõikide Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo politseiametnike palgamäära diferentseeritud piirkondlikkuse alusel summas 38,35 eurot, siis võrdse kohtlemise alusel peaks ka kaebaja palgamäär olema diferentseeritud samas määras.

- Sama kehtib ka p 25.3 rakendamise osas, mis sätestab, et regiooni eripärast tingitud täiendava töömahu eest makstakse lisatasu Lõuna prefektuuri piirivalvebüroos (v.a Valga maakonnas asuvad ametikohad) kuni 63,91 eurot kuus. Ka antud sätte sõnastus ei võimalda kaalutlusõiguse rakendamist. Selles ei ole märgitud, et lisatasu võidakse maksta, nagu näiteks juhendi p-des 27,

28 jmt, vaid on selgelt sõnastatud, et lisatasu makstakse regiooni eripärast tingitud täiendava töömahu eest. Seega on selles sättes määratletud, et täiendav töömaht tuleneb regiooni eripärast ehk et täiendava töömahu olemasolu kindlakstegemist edaspidi vajalik määrata ei ole.

- 2012. a palgajuhendi p 56 teise lause kohaselt võib politseiametnikule, kelle palgamäära diferentseeritakse juhendi p-s 13.2 toodud alustel, maksta lisatasu juhendi p 25.3 toodud alustel, kuid diferentseerimise ja lisatasu summa ei tohi ületada p-s 25.3 toodud kogusummat. Antud sätte järgi on piirivalvebüroo politseiametnikul õigus üheaegselt saada nii palgamäära diferentseerimisest tulenevat palka kui ka lisatasu regiooni eripärast tingitud täiendava töömahu eest, kuid siin on seatud piir, et kokku ei tohi diferentseerimise ja lisatasu summa ületada 63,91 eurot.

- Halduskohus leidis, et kaebaja puhul on täidetud 2012. a palgajuhendi sätestatud nõuded märgitud palgamäära diferentseerimise ja lisatasu saamiseks. Kaebaja on olnud 01.01.2011 teenistuses, mida nõuab palgajuhendi p 55 esimene lause. Vastustaja selgituste kohaselt on aga praktikas diferentseeritud nende politseiametnike palgamäära, kes olid 01.01.2011 teenistuses ja kelle palgamäära sel ajal diferentseeriti, kaebaja palgamäära ei olnud 01.01.2011 seisuga diferentseeritud.

- Halduskohus leidis, et 2012. a palgajuhendis sellist tingimust, et palgamäära diferentseeritakse 2012. aastal neil, kelle palgamäära oli 01.01.2011 seisuga diferentseeritud, sätestatud ei ole. Tingimuseks on ainult märgitud, et p 13 alusel diferentseeritakse palgamäära neil, kes olid 01.01.2011 seisuga teenistuses. Juhendis välja toomata tingimuse kohaldamine on õigusvastane.

- 2013. a palgajuhendi p 13.2 on sõnastuselt sama kui 2012. a palgajuhendi p 13.2 – piirkondlikkuse alusel diferentseeritakse palgamäära Lõuna prefektuuri piirivalvebüroos (v.a Valga maakonnas asuvad ametikohad) kuni 38,35 eurot.

- 2013. a palgajuhendi p 13 sätestab samuti, et piirkondlikkuse alusel diferentseeritakse palgamäär, ära on märgitud, milliste ametikohtade politseiametnike palgamäär diferentseeritakse. Antud sättest ei nähtu, et punktis 13.2 märgitud politseiametnike palgamäära mittediferentseerimise otsustamiseks oleks jäetud kaalutlusõigust. Kaalutlusõigus on ainult konkreetse summa määramise osas. 2013. a palgajuhendi p 54 esimene lause sätestab, et juhendi p-s 13 toodud alustel diferentseeritakse 01.01.2011 teenistuses olnud politseiametnike palgamäär. Ka 2013. a palgajuhendis ei ole märgitud, et lisaks nõudele, et politseiametnik peab olema 01.01.2011 teenistuses, peab tema palgamäär olema 01.01.2011 seisuga diferentseeritud.

- Kaebajal oli õigus saada 2012. aasta osas 2012. a palgajuhendi p 13.2 alusel palgamäära diferentseerimist igas kuus võrdselt kõikide teiste Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo politseiametnikega summas 38,35 eurot ning palgajuhendi p 25.3 alusel regiooni eripärast tingitud täiendava töömahu eest lisatasu. 2012. a palgajuhendi p-s 25.3 ei ole märgitud kindlat lisatasu suurust, vaid jäetud kaalutlusruum selle määramiseks kuni summas 63,91 eurot.

- Kaebajal on õigus saada alates 01.01.2013 2013. a palgajuhendi p 13.2 alusel palgamäära diferentseerimisest tulenevat tasu.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED RINGKONNAKOHTUS

7. PPA esitas 26.09.2013 halduskohtu otsusele apellatsioonkaebuse (tl 145-147p), milles taotleb halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamata jätmist.

- Apellatsioonkaebuse kohaselt ei ole kaevatav kohtuotsus täidetav. PPA tugineb HKMS § 157 lg-le 1, § 162 lg-le 1 ja § 167 lg-le 1. Kuivõrd kohtuotsuse resolutsioon ei ole kooskõlas kohtuotsuse põhjendustega, ei selgu, missugune summa tuleks otsuse jõustumisel kaebajale välja maksta.

- Kohtuotsuse põhjendustes esitatud järeldused ei ole kooskõlas otsuse resolutsioonis väljendatud kohtu veendumusega, et kaebus tuleb rahuldada täies ulatuses. Halduskohtul ei olnud võimalik teha PPA-le ettekirjutust maksta kaebajale välja saamata jäänud töötasu. PPA tugineb PPVS § 70 lg-tele 1 ja 7.

- Palgajuhend reguleerib palgakorraldust üldiselt, st on sisemine üldakt, mis ei kohaldu vahetult. Palgajuhend on ametnikule konkreetsete palgatingimuste kehtestamise alus ning töötasu makstakse välja vastavalt kehtestatud palgatingimustele.

- Kaebaja 2012. a palgatingimused kehtestas PPA peadirektor 03.02.2012. a käskkirjaga nr 1.9-2/197p „Palgatingimuste ja tööajaarvestuse liigi kehtestamine“. Kaebaja 2013. a palgatingimused kehtestas PPA peadirektor 04.02.2013. a käskkirjaga nr 1.9-2/198p „Lõuna prefektuuri teenistujate palgatingimuste kehtestamine“. Kehtestatud töötasu on PPA kaebajale välja maksnud.

- Kohus saaks üksnes teha PPA-le ettekirjutuse haldusakti (käskkirja) andmiseks, st kaebajale PPA palgajuhendi alusel tagasiulatuvalt täiendavate palgatingimuste kehtestamiseks. Saamata jäänud töötasu väljamaksmise nõue saaks kaebajal tekkida alles nimetatud haldusaktiga võetud kohustuste mittetäitmisel. Halduskohus on kohaldanud ebaõigesti materiaalõiguse norme.

- Halduskohus on ebaõigesti hinnanud tõendeid. Halduskohus on kohtuotsuse p-s 17 märkinud, et PPA 2012. a palgajuhendi p-st 13.2 ei saa kuidagi järeldada, et alati ja kõikidel piirivalvebüroo politseiametnikel on õigus palgamäära diferentseerimisele just piirmääras, so 38,35 eurot kuus. Samas on kohus tuvastanud, et kõikide Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo politseiametnike palgamäära on diferentseeritud piirkondlikkuse alusel summas 38,35 eurot, v.a kaebaja palgamäära, ning teinud sellest järelduse, et võrdse kohtlemise printsiipi järgides oleks pidanud ka kaebaja palgamäär olema diferentseeritud samas määras.

- PPA esitas halduskohtule peadirektori 03.02.2012. a käskkirja nr 1.9-2/197p „Palgatingimuste ja tööajaarvestuse liigi kehtestamine“ ja selle lisa, millest nähtub, et 2012. a palgajuhendi p-s 13.2 nimetatud tasu (palgamäära diferentseerimine piirkondlikkuse alusel) summas 38,35 eurot maksti Lõuna prefektuuris kõikidele maanteepiiripunktide ja kordonite ametnikele, kuid mitte ühelegi piiriturvalisuse talituse, valmidusüksuse ega välispiiri teabe talituse ametnikule. Seega diferentseeriti piirkondlikkuse alusel palgamäära vaid kordonites ja piiripunktides. Kuivõrd kaebaja töötas Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo piiriturvalisuse talituses, kus mitte ühelgi ametnikul palgamäära piirkondlikkuse alusel ei diferentseeritud, siis ei rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet.

- Halduskohus on eiranud PPA kui 2012. a palgajuhendi ja 2013. a palgajuhendi koostaja selgitusi nimetatud juhendite sisu ja mõtte ning rakendamise kohta. Ebaõige on halduskohtu seisukoht, et 2012. a palgajuhendi p 11 ei reguleeri politseiametniku palgamäära diferentseerimist, vaid ainult teiste ametnike ja abiteenistujate palgamäärade diferentseerimist (kohtuotsuse p 16). 2012. a palgajuhendi p-st 1 tuleneb, et ka politseiametnikud on ametnikud. Selline järeldus on kooskõlas ka avaliku teenistuse seaduse (ATS) ning politsei ja piirivalve seadusega (PPVS). PPA tugineb 2012. a palgajuhendi kehtestamise ajal (31.01.2012) kehtinud ATS §-le 5 ja § 6 lg-le 1 ning PPVS § 33 lg-tele 1 ja 2. Ka siseministri 27.12.2011 käskkirja nr 1-3/208 „Volituste andmine peadirektoritele ning Sisekaitseakadeemia rektorile diferentseeritud palgamäärade ja ametikohtade loetelu, millele lisatasu maksmise kehtestatud piirang ei laiene, kehtestamiseks“ p-st 1 tuleneb, et 2012. a palgajuhendi p 11 kehtib ka politseiametnikele. 2012. a palgajuhendi p 11 sätestab üldised palgamäära diferentseerimise alused, mis kehtivad nii ametnikele, sh politseiametnikele, kui ka abiteenistujatele.

- PPA-s on palgakorraldus reguleeritud palgajuhendiga, mis ei kohusta palgamäära diferentseerimiseks ja lisatasu maksmiseks nimetatud maksimaalses määras. Palgajuhendi sätted ei loo ametnikule subjektiivset õigust nõuda neis nimetatud summade väljamaksmist. Lisatasu maksmise otsustab peadirektor kaalutlusõiguse alusel ning kohtul ei ole õigust sekkuda haldusorganile reserveeritud diskretsiooni sisulisse teostamisse.

- Ka Lääne ja Põhja prefektuuri piirivalvebüroo koosseisus on piiriturvalisuse talitus, sealjuures on ka Põhja prefektuuri vastava üksuse ülesanded põhimääruses täpselt samad, mis Ida ja Lõuna prefektuuri põhimäärustes ning Lääne prefektuuri piiriturvalisuse talituse ülesannete nimekiri on kordi pikem ülejäänud kolme prefektuuri vastava üksuse omadest. Vaatamata sellele diferentseeritakse piirkondlikkuse alusel palgamäära vaid Ida prefektuuri piirivalvebüroo piirturvalisuse talituses.

- Lõpuks tugineb PPA 2012. a ja 2013. a palgajuhendi p-dele 11.2 ja 25. Konkreetse struktuuriüksuse ametikohtade palgamäärade diferentseerimine ei ole sõltuvuses mitte üksusele pandud ülesannete sisust ega mahust, vaid üksuse või ametikoha geograafilisest paiknemisest ning sellest tingitud ametipalga konkurentsivõime tagamise vajadustest. Sellest eesmärgist lähtudes diferentseeritaksegi Lõuna prefektuuris piirkondlikkuse alusel vaid kordonite ja piiripunktide (Värska kordon, Koidula maanteepiiripunkt, Luhamaa kordon, Luhamaa maanteepiiripunkt, Mehikoorma kordon, Mustvee kordon, Piusa kordon, Saatse kordon, Varnja kordon) ehk nö äärealadel asuvate üksuste ametnike palgamäärasid ning ei diferentseerita piiriturvalisuse talituse, valmidusüksuse ning välispiiri teabe talituse, mille ametikohad asuvad Tartu, Võru ja Valga linnas, ametnike palgamäärasid.

- PPA palub võtta asja materjalide juurde PPA Ida, Lõuna, Lääne ja Põhja prefektuuri põhimäärused, mis on kinnitatud PPA peadirektori 29.12.2011. a käskkirjaga nr 497.

8. Vastuses apellatsioonkaebusele (tl 154-155p) vaidleb kaebaja apellatsioonkaebusele vastu, palub jätta selle rahuldamata ning halduskohtu otsuse muutmata.

- Kaebaja osutab halduskohtu otsuse p-le 25, kus on selgitatud põhjusi, miks ei ole kohtul võimalik kaebajale maksmisele kuuluvat rahasummat määratleda ning et vastavad arvutused tuleb teha tööandjal lähtudes palgajuhenditest ning kohtuotsuses väljendatud põhimõtetest.

- Kaebajale on arusaamatu PPA väide, et kaebaja palga suurus määratakse PPA peadirektori käskkirjaga ning seetõttu ei tohi kohus ettekirjutust teha. Iga politseiametniku töötasu on määratud ameti peadirektori käskkirjaga, kuid seejuures tuleb arvestada palgajuhendites sätestatud põhimõtetega. Politseiametniku töötasu suurus ei sõltu PPA peadirektori suvast, vaid see on reguleeritud nii seaduse kui palgajuhendiga. Kui selgub, et konkreetse politseiametniku palk on määratud ebaseaduslikult, siis on halduskohtul õigus teha ametile ettekirjutus rikkumise kõrvaldamiseks.

- Halduskohus leidis, et õigus palgamäära diferentseerimisele piirkondlikul alusel on kõigil Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo politseiametnikel, kelle ametikoht ei asu Valga maakonnas. Neil politseiametnikel, kelle palgamäära ka tegelikult on diferentseeritud, on seda tehtud 38,35 euro ulatuses. Asjaolu, et lisaks kaebajale jäeti palgamäär diferentseerimata ka teistel piiriturvalisuse talituse, valmidusüksuse ja välispiiri teabe talituse politseiametnikel, ei vabasta PPA-d kohustusest kõrvaldada seadusrikkumine kaebaja osas.

- Kaevatava lahendi p-s 16 on halduskohus põhjendatult märkinud, et kui vastustaja on palgajuhendi sätte tõlgendamisel teisel seisukohal, ja leidnud selle rakendamisel, et see säte sätestab üldised palgamäära diferentseerimise alused, seda nii politseiametnike kui teiste ametnike osas, siis oleks tulnud see säte ka täpselt selliselt sõnastada.

- Apellatsioonkaebuse viited siseministri 27.12.2011. a käskkirjale nr 1-3/208 ei ole asjakohased. Nimetatud käskkirjas määrab minister, et peadirektoritel on õigus kehtestada ametija abiteenistuskohtadele, sealhulgas politseiametnike ametikohadele palgamäärad.

Eeltoodust ei saa järeldada, et PPA peadirektori poolt kinnitatud palgajuhendites tuleb samastada ametnikud ja politseiametnikud. Siseministri haldusalasse kuulub mitmeid ameteid ning eelpool nimetatud käskkiri määratleb ametite peadirektorite õigused palgamäärade kehtestamisel nii ametnikele kui ka abiteenistujatele. Eraldi on minister rõhutanud seda, et ameti peadirektor võib kehtestada palgamäärad ka politseiametnikele. PPA peadirektor on pidanud vajalikuks palgajuhendis eristada politseiametnikke ja ametnikke ning selline eristamine ei ole vastuolus siseministri poolt antud volitustega.

- Nii 2012. a kui ka 2013. a palgajuhendis tehakse selget vahet mõistetel „ametnik“ ja „politseiametnik“ (palgajuhendite p 1, p 2.2.2, 2.4 ja 2.5, p 3, 4).

- PPA on lisanud apellatsioonkaebusele prefektuuride põhimäärused, millega soovib tõendada, et kõigi prefektuuride ülesanded on üldjoontes samad ning Lääne prefektuuri piiriturvalisuse talituse ülesanded on mahukamad kui samal talitusel teistes prefektuurides. PPA ei ole pidanud vajalikuks selgitada, miks ei olnud nimetatud dokumente võimalik varasemas menetluses esitada. Samuti ei ole käesolevas vaidluses oluline mitte erinevate prefektuuride talituste ülesannete võrdlemine, vaid küsimus kaebaja õigusest töötasu diferentseerimisele, mis tuleneb palgajuhenditest. Kaebaja leiab, et apellatsioonkaebusele lisatud dokumente ei tuleks haldusasja materjalide juurde võtta.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Halduskohtu otsus tuleb tühistada osas, milles see kohustas kaebajale 2012. a palgajuhendi p 13.2 ja p 25.3 alusel saamata jäänud töötasu perioodi 01.01.2012 kuni 31.12.2012 eest ja 2013. a palgajuhendi p 13.2 alusel perioodi 01.01.2013 kuni 31.03.2013 välja maksma. Tühistatud osas tuleb teha uus otsus, millega kohustada PPA-d ühe kuu jooksul arvates otsuse jõustumisest määrama kindlaks kaebajale 2012. a palgajuhendi p 13.2 ja p 25.3 kohaselt perioodi 01.01.2012 kuni 31.12.2012 eest ja 2013. a palgajuhendi p 13.2 kohaselt perioodi 01.01.2013 kuni 31.03.2013 eest väljamaksmisele kuuluv rahasumma ning maksma see kaebajale välja. Ülejäänud osas jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, kuid otsuse põhjendusi tuleb täiendada käesoleva otsuse põhjendustega.

10. PPA esitas taotluse võtta asja materjalide juurde PPA Ida, Lõuna, Lääne ja Põhja prefektuuri põhimäärused, mis on kinnitatud PPA peadirektori 29.12.2011. a käskkirjaga nr 497. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebuse lisad tuleb PPA-le tagastada, kuna teiste prefektuuride põhimäärused ei ole vajalikud asja õigemaks lahendamiseks.

11. PPA leiab apellatsioonkaebuses, et halduskohtu otsus ei ole täidetav, kuna ei ole teada, missugune summa tuleks otsuse jõustumisel kaebajale välja maksta. PPA tugineb seejuures HKMS § 157 lg-le 1, § 162 lg-le 1 ja § 167 lg-le 1. Ringkonnakohus nõustub PPA selle kriitikaga. HKMS § 167 lg 1 sätestab, et kui kaebaja taotleb rahasumma väljamõistmist või väljamaksmiseks kohustamist, määrab kohus kaebuse rahuldamise korral otsuses kindlaks rahasumma suuruse; kohus võib vastustajale teha ettekirjutuse väljamaksmisele kuuluva rahasumma kindlaksmääramiseks ja väljamaksmiseks, kui rahasumma kindlakstegemine kohtu poolt nõuaks suurt ajakulu; ettekirjutuses määrab kohus summa kindlaksmääramise ja väljamaksmise üldtingimused. Ringkonnakohus leiab, et käesoleval juhul on HKMS § 167 lg-s 1 sätestatud tingimused täidetud, kuna kaebaja täpse palga arvutamine eeldaks kaebuse rahuldamise korral suurt ajakulu. Halduskohtu otsuse resolutsioonist on jäänud PPA kohustus määrata kindlaks väljamaksmisele kuuluv rahasumma aga välja, kuigi otsuse p-s 25 leidis halduskohus, et vastustaja on kohustatud määrama ja maksma kaebajale 1 kuu jooksul, arvates kohtuotsuse jõustumisest, 2012. a palgajuhendi p 13.2 ja p 25.3 alusel saamata jäänud töötasu perioodi 01.01.2012-31.12.2012 eest ning 2013. a palgajuhendi p 13.2 alusel perioodi

01.01.2013-31.03.2013 eest. Ringkonnakohus leiab, et tegemist on veaga, mille saab apellatsioonimenetluses kõrvaldada.

12. PPA leiab, et palgajuhend reguleerib palgakorraldust üldiselt, st on sisemine üldakt, mis ei kohaldu vahetult. Palgajuhend on ametnikule konkreetsete palgatingimuste kehtestamise alus ning töötasu makstakse välja vastavalt kehtestatud palgatingimustele. Samuti leiab PPA, et palgajuhend ei kohusta PPA-d maksma lisatasu nimetatud maksimaalses määras. Palgajuhendi sätted ei loo ametnikule subjektiivset õigust nõuda neis nimetatud summade väljamaksmist. Lisatasu maksmise otsustab peadirektor kaalutlusõiguse alusel ning kohtul ei ole õigust sekkuda haldusorganile reserveeritud diskretsiooni sisulisse teostamisse.

Ringkonnakohus leiab, et palgajuhend on oma õiguslikult iseloomult halduseeskiri. Riigikohus on halduseeskirja kohta selgitanud, et tegemist on haldusesisese aktiga, mis on esmajärjekorras suunatud haldusele enesele ning siduv haldusorganile. Põhimõtteliselt on tegemist kaalutlusõiguse teostamist suunava ja täpsustava aktiga, mis peab tagama diskretsioonivolituse ühtse ja ühetaolise realiseerimise. „Samas ei välista akti halduseeskirjadena kvalifitseerimine, et sätestatu avaldab mõju ka haldusevälistele isikutele nende suhetes avaliku võimuga.

Halduseeskirja normid omandavad faktilise välismõju nende kohaldamise tulemusena.“ Põhimõtteliselt on halduseeskirja koostamisel teostatud juba esimene kaalumisetapp ning tehtud valikud tüüpiliste juhtumite tarbeks. „Kuigi halduseeskiri peab abistama haldusorganit edaspidise kaalutlusõiguse teostamisel, ei tohi eeskiri kaalumist takistada ega välistada. Seega peab haldusel olema põhjendatud juhtudel ning konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades õiguspärase kaalumisotsuse saavutamiseks võimalus ka halduseeskirjas sätestatud piire ületada.

Seejuures tuleb halduseeskirja kohaldades järgida võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtet“ (RKHKo 16.01.2008, 3-3-1-81-07, p 13-14). Ringkonnakohus leiab, et ametnike palga küsimustes on võrdse kohtlemise põhimõttest tulenevalt ühtlustamisvajadus suurem ja üksikjuhuks jäetav kaalumisruum võib olla väiksem või koguni olematu. Seetõttu võib palgajuhendis ette kirjutada ratsionaalsed kriteeriumid, mille täitmisel tuleb lisatasu maksta. Ringkonnakohus ei nõustu, et 2012. a palgajuhendi p-d 13.2 ja 25.3 ning 2013. a palgajuhendi p 13.2 ei jätnud kaalumisruumi.

Kuigi juhendi viidatud sätted on sõnastatud näiliselt imperatiivselt, tuleneb kaalumisruum sõnast „kuni“, st lisatasu pidi maksma, kuid diferentseerida võis lisatasu suurust. Vastustaja on apellatsioonkaebuses väitnud, et lisatasu võis olla ka 0 eurot. Ringkonnakohus sellega ei nõustu. Halduskohus on tuvastanud, et juhendit järgiti teiste Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo politseiametnike puhul, kellele maksti lisaks põhipalgale ettenähtud lisatasu võimalik maksimummäär. Seetõttu omandas juhend välismõju ka kaebaja suhtes ning kaebaja saab juhendi viidatud punktidele ning asjaolule, et kolleegidele maksti lisatasu maksimummäär, tugineda.

PPA on esitanud kohtule peadirektori 03.02.2012. a käskkirja nr 1.9-2/197p „Palgatingimuste ja tööajaarvestuse liigi kehtestamine“ ja selle lisa, millest nähtub, et 2012. a palgajuhendi p-s 13.2 nimetatud tasu (palgamäära diferentseerimine piirkondlikkuse alusel) summas 38,35 eurot maksti Lõuna prefektuuris kõikidele maanteepiiripunktide ja kordonite ametnikele, kuid mitte ühelegi piiriturvalisuse talituse, valmidusüksuse ega välispiiri teabe talituse ametnikule. PPA väitel diferentseeriti seega piirkondlikkuse alusel palgamäära vaid kordonites ja piiripunktides.

Kuivõrd kaebaja töötas Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo piiriturvalisuse talituses, kus mitte ühelgi ametnikul palgamäära piirkondlikkuse alusel ei diferentseeritud, siis ei rikutud võrdse kohtlemise põhimõtet. Ringkonnakohus leiab, et kui PPA soovis diferentseerida palgamäära üksnes Lõuna prefektuuri maanteepiiripunktides ja kordonites, kuid mitte piiriturvalisuse talituse valmidusüksuses ega välispiiri teabe talituse ametnikel, siis oleks tulnud seda juhendis kajastada või mõnes muus kaebajale kättesaadavas dokumendis vastavalt kajastada.

Nii 2012. a palgajuhendi p-d 13.2 ja 25.3 kui ka 2013. a palgajuhendi p 13.2 kasutavad kõik ühesugust sõnastust „Lõuna prefektuuri piirivalvebüroos (v.a Valga maakonnas asuvad ametikohad)“. Juhendist ei ole kuidagi võimalik järeldada, et Lõuna prefektuuri piirivalvebüroo ametnikke tuleb kuidagi üksteisest eristada. Ringkonnakohus leiab, et kuna kaebaja 2012. a palgajuhendi p-des 13.2 ja 25.3 ette nähtud lisatasu ja 2013. a palgajuhendi p-s 13.2 ette nähtud lisatasu ei saanud, siis tuleb kaebaja nõue lisatasu tagant järele kindlaksmääramiseks ja väljamaksmiseks rahuldada.

13. Ringkonnakohus nõustub ülejäänud halduskohtu otsuse põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele selgitab ringkonnakohus järgmist.

14. Halduskohus on PPA arvates eiranud 2012. a palgajuhendi ja 2013. a palgajuhendi koostaja selgitusi nimetatud juhendite sisu ja mõtte ning rakendamise kohta. Ebaõige on halduskohtu seisukoht, et 2012. a palgajuhendi p 11 ei reguleeri politseiametniku palgamäära diferentseerimist, vaid ainult teiste ametnike ja abiteenistujate palgamäärade diferentseerimist (kohtuotsuse p 16). Nimetatud palgajuhendi punkt sätestas: „11. Palgamäära võib diferentseerida ametivõi abiteenistuskohtadel esitatavate nõuete, töötingimuste eripära, piirkondlikkuse ja muude töö eripära iseloomustavate näitajate alusel. 11.1. Töötingimuste eripära iseloomustavateks näitajateks võivad olla ametikoha tegevusulatus (kas tegemist on põhivõi abistavaid funktsioone täitva ametnikuga), töö intensiivsus, vastutuse ulatus ja aste, otsustusõigus jmt. 11.2. Diferentseerimisel kohaldatav piirkondlikkuse arvestamine lähtub ametipalga konkurentsivõime tagamise vajadustest ametikoha paiknemise piirkonnas.

11.3. Ametija abiteenistuskohal esitatavaid nõudeid iseloomustavateks näitajateks võivad olla kvalifikatsioon, erialane asjatundlikkus ja professionaalsed kogemused, tööülesannete ühetaolisus, iseseisvus tööülesannete lahendamisel, töö reglementeeritus jmt.“ Ringkonnakohus ei nõustu PPA-ga. Halduskohus on selgitanud, et palgajuhendi p 11 kas ei reguleerinud politseiametnike palka või oli üldsäte, mida täpsustasid järgnevad erisätted. Kummalgi juhul ei saanud p-st 11 tuleneda kaebaja suhtes midagi muud kui p-st 13.2. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga. Halduskohtu tõlgenduse kasuks kõneleb see, et palgajuhendi p 11 sõnastuses ei olnud erinevalt p-dest 12-15 mainitud eraldi politseiametnikke. Tõsi küll, seal on juttu ametikohtadel esitatavatest nõuetest, ametikoha tegevusulatusest ning ametikohtadel esitatavatest nõuetest. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et ka politseiametnikud on ametnikud. Kuna aga palgajuhendi p 1 eristab politseiametnikke, teisi ametnikke ja abiteenistujaid, tõstes politseiametnikud kui PPA põhifunktsiooni täitjad ülejäänud töötajate seast esile, siis tekib kahtlus, kas p 11 on üldse mõeldud kohaldamiseks politseiametnikele. Kui siiski asuda seisukohale, et p 11 kohaldub ka politseiametnikele, siis tuleb käsitada järgnevaid p-de 12-15 erisätetena, mis ei jäta ruumi p 11 kohaldamisele. Palgajuhendi p 13.2 ei jätnud ruumi p 11.2 kohaldamiseks, vaid p 11.2 kujutas endast pigem p 13.2 põhjendust. Seetõttu ei saanudki p-st 11.2 tuleneda midagi muud kui p-st 13.2. Kummagi tõlgenduse järgi ei saa niisiis p 11 järgi jõuda teistsugusele tulemusele kui p 13.2 järgi.

15. PPA väitel on ka Lääne ja Põhja prefektuuri piirivalvebüroo koosseisus piiriturvalisuse talitus, sealjuures on ka Põhja prefektuuri vastava üksuse ülesanded põhimääruses täpselt samad, mis Ida ja Lõuna prefektuuri põhimäärustes ning Lääne prefektuuri piiriturvalisuse talituse ülesannete nimekiri on kordi pikem ülejäänud kolme prefektuuri vastava üksuse omadest. Vaatamata sellele diferentseeritakse piirkondlikkuse alusel palgamäära vaid Ida prefektuuri piirivalvebüroo piirturvalisuse talituses. Ringkonnakohus leiab, et see mõttekäik selgitab hästi palgajuhendi punkte 13.2 ja 25.3.

16. Lõpuks väidab PPA veel, et konkreetse struktuuriüksuse ametikohtade palgamäärade diferentseerimine ei ole sõltuvuses mitte üksusele pandud ülesannete sisust ega mahust, vaid üksuse või ametikoha geograafilisest paiknemisest ning sellest tingitud ametipalga konkurentsivõime tagamise vajadustest. Sellest eesmärgist lähtudes diferentseeritaksegi Lõuna prefektuuris piirkondlikkuse alusel vaid kordonite ja piiripunktide (Värska kordon, Koidula maanteepiiripunkt, Luhamaa kordon, Luhamaa maanteepiiripunkt, Mehikoorma kordon, Mustvee kordon, Piusa kordon, Saatse kordon, Varnja kordon) ehk nö äärealadel asuvate üksuste ametnike palgamäärasid ning ei diferentseerita piiriturvalisuse talituse, valmidusüksuse ning välispiiri teabe talituse, mille ametikohad asuvad Tartu, Võru ja Valga linnas, ametnike palgamäärasid. Ringkonnakohus leiab, et PPA-l on kaalutlusõigus palgamäärade diferentseerimiseks, kuid seda tuleb kasutada õigusriiklikult, võimaldades PPA töötajatel ja ka kohtutel üheselt aru saada, millistel juhtudel tuleb lisatasu maksta ja millistel mitte. 2012. ja 2013. a praktika ja palgajuhendite sõnastuste järgi kuulub kaebaja kaebus rahuldamisele.

17. Eelnevast tulenevalt tuleb apellatsioonkaebus rahuldada osaliselt. Halduskohtu otsus tuleb tühistada osas, milles see kohustas kaebajale 2012. a palgajuhendi p 13.2 ja p 25.3 alusel saamata jäänud töötasu perioodi 01.01.2012 kuni 31.12.2012 eest ja 2013. a palgajuhendi p 13.2 alusel perioodi 01.01.2013 kuni 31.03.2013 välja maksma. Tühistatud osas tuleb teha uus otsus, millega kohustada PPA-d ühe kuu jooksul arvates otsuse jõustumisest määrama kindlaks kaebajale 2012. a palgajuhendi p 13.2 ja p 25.3 kohaselt perioodi 01.01.2012 kuni 31.12.2012 eest ja 2013. a palgajuhendi p 13.2 kohaselt perioodi 01.01.2013 kuni 31.03.2013 eest väljamaksmisele kuuluv rahasumma ning maksma see kaebajale välja. Ülejäänud osas jääb apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata, kuid otsuse põhjendusi tuleb täiendada käesoleva otsuse põhjendustega.

18. Vastavalt HKMS § 108 lg 1 ls-le 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuigi ringkonnakohus rahuldab apellatsioonkaebuse osaliselt, on see tingitud üksnes halduskohtu formaalsest veast ning sisuliselt teeb ringkonnakohus otsuse ikkagi PPA kahjuks. Ringkonnakohus leiab, et seetõttu jäävad menetluskulud tervikuna PPA kanda. Kaebaja on taotlenud 240 euro hüvitamist apellatsioonkaebuse vastuse koostamise eest, nagu nähtub kuludokumendina esitatud Advokaadibüroo Valge & Uiga 17.10.2003. a arvest nr 240. HKMS § 103 lg 1 p 1 alusel kuuluvad hüvitamisele ka nõustajate kulud. Ringkonnakohus leiab, et taotletud 240 eurot tuleb PPA-lt kaebaja kasuks välja mõista.

Maili Lokk Tiina Pappel Madis Ernits /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/