3-14-53081/17 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus

Tallinna Ringkonnakohus

Kohtukoosseis

Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire

Pikamäe

Määruse tegemise aeg ja koht

25. juuni 2015, Tallinn

Haldusasja number

3-14-53081

Haldusasi

OÜ Naltu kaebus Tallinna Linnavalitsuse 05.11.2014

korralduse nr 1706-k osalise tühistamise nõudes

Menetlusosalised ja nende

esindajad

Kaebaja – OÜ Naltu, esindaja Riho Sillar

Vastustaja – Tallinna linn, esindaja Kaialiisa Koolberg

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Halduskohtu 15. aprilli 2015 määrus

Menetluse alus ringkonnakohtus

OÜ Naltu määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Rahuldada OÜ Naltu määruskaebus ja tühistada Tallinna Halduskohtu 15. aprilli 2015.

a määrus haldusasjas nr 3-14-53081.

EDASIKAEBAMISE KORD

Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse

kättetoimetamisest arvates (HKMS § 155 lg 5 ning § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavalitsus otsustas 05.11.2014 korraldusega nr 1706-k peatada Tallinna

haldusterritooriumil tervikuna alkohoolse joogi jaemüügi õiguse pühapäeviti kella 00.00-st

kuni esmaspäeval kella 10.00-ni alkoholiseaduse (AS) § 40 lg 1 p-des 1, 21, 7, 8, 9, 10, 11 ja

12 osundatud müügikohtades (p 1). Nimetatud piirangut otsustati mitte kohaldada

rahvusvaheliseks liikluseks avatud lennujaama tollikontrolli tsoonis (p 2). Samuti otsustati

peatada alkohoolse joogi jaemüügi õigus kohapeal tarbimiseks Tallinna haldusterritooriumil

tegutsevates toitlustusettevõtetes esmaspäeviti ajavahemikul kella 00.00-st kuni 10.00-ni.

Alkohoolse joogi kaasamüük toitlustusasutustest keelati pühapäeviti kella 00.00-st kuni

esmaspäeval kella 10.00-ni (p 3). Korralduse jõustumise ajaks määrati 08.03.2015 (p 4).

Alkohoolse jaemüügi õigus otsustati peatada tähtajaliselt 6 kuuks (s.o kuni 31.08.2015) (p 5).

Korraldust põhjendati viitega AS § 36 lg 1 p-le 3 ja Tallinna Tervisekoalitsiooni 21.10.2014

otsusele, Eesti Konjunktuuriinstituudi 2014. aastal läbiviidud uuringu tulemustele ja

Sotsiaalministeeriumi poolt 2014. aastal koostatud Alkoholipoliitika rohelise raamatu esile

toodud riskiteguritele ning märgiti, et selle eesmärk on Tallinna linna haldusterritooriumil

3-14-53081

2(6)

avaliku korra tagamine, inimeste tervise kaitse ning alkoholitarbimise kultuuri mõjutamine ja

liigtarbimise vähendamine.

2. OÜ Naltu esitas 05.12.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Linnavalitsuse

05.11.2014 korralduse nr 1706-k tühistamiseks osas, millega on piiratud alkohoolse joogi

jaemüük kauplustes (AS § 40 lg 1 p 1).

3. Tallinna Halduskohtu 08.01.2015 määrusega võeti kaebus menetlusse.

4. Tallinna Linnavalitsuse 04.03.2015 korraldusega nr 316-k peatati ajutiselt Tallinna

Linnavalitsuse 05.11.2014 korralduse nr 1706-k p 4 kehtivus ja nähti ette korralduse nr 1706-

k jõustumine pärast kohtulahendite jõustumist haldusasjades nr 3-14-52991 ja nr 3-14-53081.

Korraldust põhjendati asjaoluga, et esialgse õiguskaitse kohaldamise tulemusel on võimalik

mitmetes Tallinna müügikohtades pühapäeviti alkohoolsete jookide müük ning korralduse nr

1706-k eesmärgid ei ole enne kohtuvaidluste lõppu seetõttu saavutatavad.

5. Tallinna Halduskohtu 15.04.2015 määrusega jäeti OÜ Naltu kaebus HKMS § 151 lg 1

p 1 alusel läbi vaatamata. Vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses ning kohus on

ekslikult kaebuse menetlusse võtnud. Kuigi vaidlustatud õigusakt on vormistatud

korraldusena, on tegemist üldaktiga. Üldaktide põhiseaduspärasuse kontrollimine on

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 2 p-st 1 tulenevalt

lahendatav põhiseaduslikkuse järelevalve korras. Korraldusest ei nähtu, mis on see sündmus

või alkoholimüügi peatamist tingiv asjaolu, mis esineb vaid märtsist augustini pühapäeviti.

Tallinna Linnavalitsuse 04.03.2015 korraldusest nr 316-k saab järeldada, et sama eesmärgi

saavutamist peetakse võimalikuks ka muudel pühapäevadel alkohoolsete jookide jaemüüki

piirates. Sellest tulenevalt ei reguleerita vaidlusaluse korraldusega üksikjuhtumit (konkreetset

juhtumit), vaid piiramatut arvu juhtumeid, millel puuduvad tegelikud ajalised piirangud.

Vaidlustatud korralduse punktiga 1 kehtestas Tallinna linn sisuliselt alkoholimüügi ajalised

piirangud, mille kehtestamise võimaluse nägi ette kuni 13.07.2008 kehtinud AS § 42 lg 1 p 2.

Kohus ei ole pidanud ega pea vajalikuks OÜ-le Naltu ettepaneku tegemist praeguse

haldusasja raames nõude muutmiseks, kuna ei pea nõude asendamist või alternatiivse nõude

lisamist lubatavaks ning ka otstarbekaks kaebuse eesmärgi saavutamiseks.

6. OÜ Naltu esitas 30.04.2015 määruskaebuse Tallinna Halduskohtu 15.04.2015 määruse

tühistamiseks. Tallinna Halduskohus jättis 15.05.2015 määruskaebuse rahuldamata ning

edastas selle lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. OÜ Naltu palub määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 15.04.2015 määrus

ning saata haldusasi menetluse jätkamiseks tagasi Tallinna Halduskohtusse. Alternatiivselt

taotleb OÜ Naltu, et juhul kui halduskohus on õigesti jätnud kaebuse läbi vaatamata, muuta

menetluskulude jaotust, jättes menetlusosaliste menetluskulud Tallinna linna kanda,

tunnistades vajadusel põhiseadusega vastuolus olevaks ja jättes kohaldamata HKMS § 108 lg

4 või tunnistada halduskohtumenetluses haldusakti üldaktiks ümberkvalifitseerimisest tingitud

kaebuse läbi vaatamata jätmisel kaebaja kantud menetluskulude hüvitamise regulatsiooni

puudumine põhiseadusega vastuolus olevaks.

Üllatuslik on halduskohtu seisukoht, et vaidlustatud korraldus ei ole üksikakt. Halduskohus ei

küsinud

menetlusosalistelt

seisukohti

vaidlustatud

korralduse

võimaliku

ümberkvalifitseerimisega seoses, millega on rikkunud selgitamiskohustust (HKMS § 2 lg-d 5

ja 6 ning § 157 lg 2, vt Riigikohtu lahend nr 3-3-1-58-13, p 18).

3-14-53081

3(6)

Halduskohus on ekslikult järeldanud, et tegemist on üldaktiga, kuna vaidlustatud korraldus ei

vasta AS § 36 lg 1 p-le 3, sest sellest ei nähtu, mis on see sündmus või alkoholimüügi

peatamist tingiv asjaolu, mis esineb vaid märtsist augustini pühapäeval. Pelgalt üldkorralduse

õigusvastasus ei muuda vaidlustatud korraldust üldaktiks. Ekslik on halduskohtu seisukoht, et

vaidlustatud korraldusest ei nähtu konkreetsetel päevadel alkohoolsete jookide jaemüügi

piiramist ning korraldus ei reguleeri üksikjuhtumit, mis esineb vaid kord teatavas ajas ja

ruumis. Vaidlustatud korraldusega reguleeritakse konkreetseid üksikjuhtumeid, milleks on

alkohoolsete jookide jaemüük Tallinna linna haldusterritooriumil tegutsevates kauplustes

pühapäeviti 08.03.2015-31.08.2015. Objektiivselt ja üldiste tunnuste alusel kindlaks

määratava adressaatide ringiga õigusakti puhul on tegemist üldkorraldusega, mille

õiguspärasuse kontroll toimub halduskohtus, ja seda ka siis, kui üldkorraldus sisaldab

abstraktse iseloomuga ettekirjutusi (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 13.02.2008 määrus nr 3-

3-1-95-07, p-d 11 ja 13). Alusetu on halduskohtu analüüs seoses üksikjuhtumiga, kui akti

adressaadid on objektiivselt üldiste tunnuste alusel kindlaks tehtavad. Halduskohtu määrus on

vastupidine Tallinna Ringkonnakohtu ja Tallinna Halduskohtu seisukohtadega haldusasjas nr

3-14-52991.

Vaidlustatud korralduse vorm ja sisu langevad kokku, mistõttu ümberkvalifitseerimise

küsimust

ei

tõusetu.

Üldkorralduse

ümberkvalifitseerimine

üldaktiks

koosmõjus

menetluskulude kandmise kohustusega (HKMS § 108 lg 4) rikub OÜ Naltu kaebeõigust.

Sellisel juhul tuleks HKMS § 108 lg 4 jätta põhiseadusvastasuse tõttu kohaldamata ning

vajadusel tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks seadusandja tegevusetus erandi

sätestamata jätmisel, mis võimaldaks üldkorralduse üldaktiks ümberkvalifitseerimise tõttu

kaebuse läbi vaatamata jätmisel panna kaebaja menetluskulude hüvitamise kohustus

vastustajale. Menetluskulude jätmine OÜ Naltu kanda riivab põhiseaduse §-ga 14 ja § 15 lg-

ga 1 nende koostoimes tagatud üldist põhiõigust tõhusale õiguskaitsele ja ausale

õigusemõistmisele.

Halduskohus oleks pidanud andma OÜ-le Naltu võimaluse kaebuse muutmiseks. Halduskohtu

hinnangud tuvastamiskaebuse lubatavusele on vastuolus HKMS § 45 lg 2 ls-ga 2. Üllatav ja

vastuoluline on halduskohtu seisukoht, et hüvitamiskaebus oleks ilmselgelt perspektiivitu.

Halduskohus ei ole püüdnud välja selgitada, kas vaidlustatud korraldusega seoses on OÜ-l

Naltu kahju tekkinud. Alkoholimüügi piirang saab kahjustada juba enne selle kehtima

hakkamist OÜ Naltu ettevõtlusega seotud tegevust ja põhjustada ettevõtlusvabaduse riive (vt

Riigikohtu 03.03.2015 määrus nr 3-4-1-60-14, p 16). Eelnevaga vastuolus on ka halduskohtu

seisukoht, et OÜ Naltu saab oma õigusi kohtulikult kaitsta kõige tõhusamalt

halduskohtumenetluses uue kaebuse esitamisel kahjunõude kaudu riigivastutuse seaduse § 14

alusel. Kuigi kehtiva menetlusseadustiku järgi ei saa üksikisik määrust vaidlustada

halduskohtus

vahetult,

on

määruse

vaidlustamine

siiski

võimalik

kaudselt

tuvastamiskaebusega,

taotledes

avalik-õigusliku

suhte

olemasolu

või

puudumise

kindlakstegemist (HKMS § 37 lg 2 p 6, § 5 lg 1 p 6). Halduskohus on volitatud tegema

tuvastamiskaebuse alusel kindlaks kõiki olulisi juriidilisi fakte, sh õigusi, kohustusi ja

õigussuhteid. Kui Tallinna Linnavalitsuse 05.11.2014 korralduse nr 1706-k kehtivuse

peatamisega

saavutaks

Tallinna

linn

kaebuses

vaidlustatud

haldusakti

kehtetuks

tunnistamisele vastavad tagajärjed (HKMS § 152 lg 1 p 4 ja § 108 lg 6), mis tooks kaasa

tühistamiskaebuse eesmärgipäratuks muutumise, peaks kohus arvestama OÜ Naltu

preventiivset õiguskaitsevajadust ning andma võimaluse tühistamiskaebuse muutmiseks

tuvastamiskaebuseks.

8. Tallinna linn palub jätta määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 15.04.2015

määrus muutmata.

3-14-53081

4(6)

Halduskohus on õigesti märkinud, et kaebuse muutmine ei oleks olnud otstarbekas kaebuse

eesmärgi saavutamiseks ning tuvastamiskaebuse kaudu ei saa hinnata õigustloovate aktide

õiguspärasust.

Halduskohus

ei

ole

rikkunud

selgitamiskohustust.

OÜ

Naltu

on

kohtumenetluses kasutanud lepingulise esindaja abi, s.o kvalifitseeritud õigusabi. Tallinna

linn nõustub halduskohtuga, et vaidlustatud korralduse jõustumine on ebatõenäoline. Seega on

ka avalik-õigusliku suhte tekkimine ebatõenäoline ja kaebuse muutmine ei saanuks aidata

kaasa kaebuse eesmärgi saavutamisele. Halduskohus ei pidanud OÜ-d Naltu juhendama

kaebust muutma. Korralduse kehtivuse peatamisega on sisuliselt saavutatud kaebuse eesmärk

ning ei ole usutav, et jõustumata korraldus saaks OÜ Naltu subjektiivseid õigusi riivata (nii

tagasi- kui ka edasiulatuvalt). Vaidlustatud korralduse mõju ja praktiline tähendus on

korralduses määratud ajafaktori tõttu täielikult ammendunud ning õigusemõistmine OÜ Naltu

õiguste rikkumise tuvastamiseks pole seetõttu vajalik. HKMS § 151 lg 1 p 1 kaudu § 121 lg 1

p-st 1 tulenev kaebuse läbi vaatamata jätmise alus sätestab ettenähtava järelmi, millega OÜ

Naltu pidi arvestama juba kohtusse pöördumisel.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. HKMS § 151 lg 1 p 1 kohaselt jätab kohus määrusega kaebuse läbi vaatamata, kui pärast

kaebuse menetlusse võtmist ilmnevad HKMS § 121 lg-s 1 sätestatud asjaolud. HKMS § 121

lg 1 p 1 kohaselt tagastab kohus kaebuse määrusega selle esitajale, kui vaidluse lahendamine

ei ole halduskohtu pädevuses. Halduskohtu pädevuses on avalik-õiguslikus suhtes tekkinud

vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. Selliseks

teistsuguseks menetluskorraks on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu menetlus. PSJKS § 2 p

1 kohaselt lahendab Riigikohus PSJKS alusel taotlusi kontrollida õigustloova akti või selle

andmata jätmise vastavust põhiseadusele.

10. HMS § 88 sätestab, et määrus on õigusakt, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu

juhtude reguleerimiseks. HMS § 51 lg 1 kohaselt on haldusakt haldusorgani poolt

haldusülesannete täitmisel avalikõiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku

õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus,

ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. Üldkorraldus on HMS § 51 lg 2 järgi haldusakt, mis

on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku

seisundi muutmisele.

11. Haldusakti

ja

õigustloova

akti

eristamine

on

problemaatiline

(Riigikohtu

halduskolleegiumi 05.04.2010 määrus asjas nr 3-3-1-7-10, p 7; Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi lahend asjas nr 3-4-1-6-10, p 45). Õigustloova aktina ehk õiguse

üldaktina tuleb mõista õigusnorme ehk üldkohustuslikke abstraktseid käitumiseeskirju

sisaldavaid õigusakte sõltumata nende nimetusest (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi lahend asjas nr 3-4-1-6-10, p 44).

12. Sõltumata sellest, et vaidlustatud korraldus vastab oma vormilt ja nimetuselt haldusakti

tunnustele, on Riigikohus rõhutanud, et akti liigi määramisel ei saa lähtuda üksnes

volitusnormi tekstis väljendatud seadusandja eelistusest, vaid akti liiki peab hindama selle

sisu järgi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22.11.2010 määrus nr 3-4-1-

6-10, p 43). Õigusakti liigitamine õigustloovaks aktiks või üksikaktiks sõltub regulatsiooni

tegelikust konkreetsusastmest (Riigikohtu halduskolleegiumi 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-

03, p 11). Haldusakti olemuslikuks tunnuseks olev üksikjuhtumi reguleerimine ei tähenda, et

akti adressaatide ring on selle aktiga kindlaks määratud ning üksikjuhtumi reguleerimisega

võib olla tegemist ka siis, kui regulatsiooni adressaatide ring õigusaktist otseselt ei nähtu

(Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22.11.2010 määrus nr 3-4-1-6-10, p

3-14-53081

5(6)

47). Ka määratlemata isikute ringile adresseeritud õigusakt võib olla üksikakt (Riigikohtu

halduskolleegiumi 07.05.2003 määrus asjas nr 3-3-1-31-03, p 12). Üldkorralduses sisalduva

abstraktset laadi ettekirjutuse mõju selle adressaatide õigustele ei pruugi seega ilmneda akti

teatavakstegemise ajal, vaid alles siis, kui esineb aktis kirjeldatud olukord ning tekib vajadus

kehtestatud käitumisjuhist kasutada (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

22.11.2010 määrus nr 3-4-1-6-10, p 50).

13. Vaidlustatud korralduse p-ga 1 on AS § 36 lg 1 p 3 alusel peatatud Tallinna

haldusterritooriumil tervikuna alkohoolse joogi jaemüügi õigus pühapäeviti kella 00.00-st

kuni esmaspäevani kella 10.00-ni AS § 40 lg 1 p-des 1, 21, 7, 8, 9, 10, 11 ja 12 osundatud

müügikohtades. AS § 36 lg 1 p 3 kohaselt võib avaliku korra tagamise huvides alkohoolse

joogi jaemüügi õiguse peatada kuni peatamise tinginud asjaolu äralangemiseni valla- või

linnavalitsus – oma haldusterritooriumil tervikuna või teatud müügikohtades või ühes

müügikohas. Korralduse adressaatideks on alkohoolse joogi jaemüügi õigust omavad isikud,

kes tegutsevad Tallinna linna haldusterritooriumil. Seejuures on piirangu kehtivusaeg

piiritletud, sest korralduse p-dest 4 ja 5 saab järeldada, millistel konkreetsetel kuupäevadel ja

kellaaegadel piirang kehtib. Järelikult on üldiste tunnuste alusel võimalik kindlaks määrata,

kellele korraldus on adresseeritud.

14. Piirangul on vahetu mõju ka ostjaskonnale, kelle ring on oluliselt laiem ja keda on

keerukam tuvastada, ent seegi, arvestades akti piiratud kehtivusaega ja piirangu selget ajalist

piiritletust, samuti piirangu sisu, on üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud. Adressaatide

ringi kindlaksmääratavust ei mõjuta see, et see ring on avatud ja ajas muutuv. Korraldus

kehtib ühe kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil (eelviidatud Riigikohtu lahend asjas nr

3-4-1-6-10, p 49).

15. Asjaolust, et Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei jätnud asjas nr 3-4-

1-60-14 esitatud taotlust läbi vaatamata seetõttu, et vaidlustatud määruse puhul võis olla

tegemist üldkorraldusega, ei saa teha järeldust, et käesolevas asjas vaidlustatud korraldus on

määrus. Tegemist on sedavõrd erinevate aktidega juba seetõttu, et käesolevas asjas vaidluse

all oleva korraldusega kehtestatud piirang on ajaliselt selgelt piiritletud.

16. Korralduses ei ole, nagu halduskohus õigesti märkis, põhjendatud, miks tuleb

alkoholimüügipiirangut rakendada just korralduses näidatud päevadel ja miks ei ole sama

eesmärki võimalik saavutada muul ajal piirangut rakendades. Et see on samaväärselt võimalik

mistahes ajal, viitab linnavalitsuse 04.03.2015 korraldus. Akti põhjendustest ei saa siiski teha

järeldusi akti määratluse kohta määruse või üldkorraldusena. Määrav on akti kehtivust omav

osa, üldkorralduse puhul resolutsioon (HMS § 60 lg 2).

17. Neil põhjustel leiab ringkonnakohus, et vaidlustatud korraldust tuleb pidada

üldkorralduseks, mitte määruseks. Kaebuse tagastamine oli seega ekslik, halduskohtu määrus

tuleb tühistada ja määruskaebus rahuldada.

18. Asjasse ei puutu vastustaja väited määruskaebusele esitatud vastuses seonduvalt kaebuse

eesmärgi saavutamise võimatusega. Kohus ei ole lõpetanud menetlust HKMS § 151 lg 2 p 1

alusel, vaid seetõttu, et vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses.

19. Ringkonnakohus ei pea vajalikuks seetõttu peatuda määruskaebuse väidetel, mis

puudutavad menetluskulude jaotust olukorras, kus kohus hindab ümber haldusaktina

vormistatud määruse ja lõpetab selle vaidlustamisel menetluse kohtu pädevuse puudumise

tõttu.

3-14-53081

6(6)

20. Ringkonnakonnakohus peab siiski vajalikuks selgitada, et ka juhul, kui isiku õigusi

piiratakse määrusega, mitte haldusaktiga, on isikul võimalik kasutada preventiivseid

õiguskaitsevahendeid enne piirangu rakendamist. Õigustloova akti kohaldamata jätmine on

võimalik mistahes lubatava ja kaebuse eesmärgi saavutamiseks sobiva nõude esitamisel.

Olukorras, kus määruse andjaks on linnavalitsus, kes ise tagab selle rakendamise, on

ilmselgelt põhjendatult võimalik eeldada selliste toimingute tegemist või haldusaktide

andmist, mis määruse nõudeid tagavad. Sellises olukorras on isikul võimalik oma õigusi

kaitsta keelamisnõudega (HKMS § 37 lg 2 p 3) või – kui seda nõuet ei saa pidada tõhusaks

(HKMS § 45 lg 2 ls 1) – muu avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu

kindlakstegemise nõudega (HKMS § 37 lg 2 p 6). Kui alkoholimüügi piirang kehtestatakse

kohaliku omavalitsuse määrusega, siis keelamiskaebuse esitamist selles olukorras HKMS §

45 lg 1 ei välista, sest kahju hüvitamise nõudega ei ole võimalik õigusvastase piirangu

kohaldamist ära hoida, lisaks ettekirjutusele, millega linnavalitsus kohustab isikut

alkoholimüüki piirama ja määruse nõudeid täitma, tuleks arvatavasti vaidlustada aga ka

väärteomenetluses tehtud otsust.

/allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/

Villem Lapimaa

/allkirjastatud digitaalselt/

Kaire Pikamäe