3-14-53147/30 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1 / 10

K O H T U O T S U S E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Monika Laatsit Otsuse tegemise aeg ja koht

26. juuni 2015, Tallinn Haldusasja number 3-14-53147 Haldusasi T.O. kaebus Siseministeeriumi 09.11.2014 otsuse nr 3-11/157-3 tühistamiseks ja Siseministeeriumi kohustamiseks E.V.i kaebus Siseministeeriumi 09.11.2014 otsuse nr 3-11/157-

2 tühistamiseks ja Siseministeeriumi kohustamiseks T.L.i kaebus Siseministeeriumi 18.02.2015 otsuse nr 3-11/13-2 tühistamiseks ja Siseministeeriumi kohustamiseks Menetlusosalised Kaebajad – T.O., E.V. ja T.L., ühine esindaja vandeadvokaat Heldur Otti Vastustaja – Siseministeerium, esindajad Jaana-Helen Luik ja Svetlana Meister Asja läbivaatamise vorm Kirjalik menetlus Resolutsioon

1. Jätta kaebused rahuldamata.

2. Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 27. juulil 2015.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Vabariigi Valitsus nimetas 10.09.2009 korraldusega nr 384 T.O. Järva maavanemaks tähtajaga 01.10.2009 kuni 30.09.2014; 10.09.2009 korraldusega nr 385 E.V.i Lääne-Viru maavanemaks tähtajaga 14.09.2009 kuni 13.09.2014 ning 10.12.2009 korraldusega nr 525 T.L.i Rapla maavanemaks tähtajaga 21.12.2009 kuni 20.12.2014. 2.

T. O., E. V.i ja T. L.i ametisse nimetamise ajal kehtinud Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 831 lg 1 sätestas, et maavanemal on volituste lõppemise korral, sealhulgas VVS § 83 lg-s 1 sätestatud tähtaja saabumise korral, õigus saada hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses. Nimetatud säte tunnistati kehtetuks 01.04.2013 jõustunud avaliku teenistuse seaduse (ATS) §

171 punktis 16. Maavanemate volituste lõppemise ajal kehtinud ATS ei sätestanud maavanema õigust hüvitisele ametitähtaja lõppemise korral. 3.

T. O. ja E. V. esitasid 07.10.2014 Siseministeeriumile taotlused kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise maksmiseks seoses ametitähtaja lõppemisega. Taotluste kohaselt rikuvad hüvitise maksmist välistavad seadusemuudatused taotlejate omandipõhiõigust koosmõjus

2 / 10

õiguspärase ootuse põhimõttega ning võrdsuspõhiõigust. T. L. esitas Siseministeeriumile samasisulise taotluse 20.01.2015. 4. Siseministeerium jättis 09.11.2014 otsusega nr 3-11/157-2 E. V.i, 09.11.2014 otsusega nr 3-11/157-3 T. O. ja 18.02.2015 otsusega nr 3-11/13-2 T. L.i taotluse rahuldamata. Otsuste põhjenduste kohaselt jäi ATSi avaldamise (06.07.2012) ja jõustumise (01.04.2013) vahele piisav vacatio legis, seega said maavanemad muutuva olukorraga arvestada. Taotlejate omandipõhiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega on riivatud, kuid mitte rikutud. Pole põhjust arvata, et taotlejad asusid maavanema ametikohale üksnes selleks, et saada tulevikus kuu ametipalga suurust hüvitist. Maavanematele hüvitise maksmise lõpetamiseks oli avalik huvi, mis oli kaalukam soodustust saavate isikute huvidest. ATSis loobuti täiendavatest soodustustest ja maavanematele hüvitise maksmise jätkamine oleks seadnud ebavõrdsesse olukorda ametnikud, kellelt soodustused ära võeti. Sarnaselt maavanematele nimetatakse ka Politseija Piirivalveameti, Päästeameti ja Häirekeskuse ning Kaitsepolitseiameti peadirektorid ametisse viieks aastaks ja neile on kehtestatud sarnased tegevuspiirangud, kuid neile ei ole teenistustähtaja möödumisel hüvitist ette nähtud. Maavanemale pole ka kehtestatud täielikku tegevuspiirangut, vaid piiratud üksnes teatud ametikohtadel töötamist. Lisaks tuleb arvestada, et maavanemal on pärast ametist vabastamist õigus töötuskindlustushüvitisele. Võrreldavaks grupiks saavad olla maavanemad, kelle teenistusaeg lõppes enne ja pärast 01.04.2013. Esimesena nimetatutel oli ametikohalt vabastamise ajaks juba tekkinud õigus hüvitisele, teisel grupil mitte, seega pole nende ebavõrdne kohtlemine meelevaldne. Kuigi ATSi seletuskirjast ei selgu regulatsiooni muutmise eesmärki, on hüvitise kaotamise eeldatavaks eesmärgiks riigi raha säästlik kasutamine ning avaliku teenistuse soodustuste ühtlustamine. 5.

T. O. esitas 10.12.2014 kaebuse Siseministeeriumi 09.11.2014 otsuse nr 3-11/157-3 tühistamiseks ja Siseministeeriumi kohustamiseks maksma ametitähtaja lõppemisega seonduvat hüvitist maavanema kuue kuu ametipalga suuruses summas (16 560 eurot). E. V. esitas 10.12.2014 kaebuse Siseministeeriumi 09.11.2014 otsuse nr 3-11/157-2 tühistamiseks ja Siseministeeriumi kohustamiseks maksma ametitähtaja lõppemisega seonduvat hüvitist maavanema kuue kuu ametipalga suuruses summas (16 560 eurot). Kohus menetles neid kaebusi haldusasjana nr 3-14-53147. 6.

T. L. esitas 19.03.2015 kaebuse Siseministeeriumi 18.02.2015 otsuse nr 3-11/13-2 tühistamiseks ja Siseministeeriumi kohustamiseks maksma ametitähtaja lõppemisega seonduvat hüvitist maavanema kuue kuu ametipalga suuruses summas (16 560 eurot). Kaebus registreeriti numbriga 3-15-707. Tallinna Halduskohus liitis 04.05.2015 määrusega selle kaebuse ühte menetlusse haldusasjaga nr 3-14-53147, mis jäi ka liidetud haldusasjade ühiseks numbriks. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD 7.

T. O. ja E. V. palusid 10.12.2014 esitatud kaebustes jätta kohtul kohaldamata ja tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks seadusesätted, mis ei võimalda ATSi jõustumise ajal ametis olnud maavanemale tema volituste lõppemise korral teenistustähtaja lõppemisega seoses hüvitist maksta. Kaebajate põhiseisukohad on järgmised: 1) Asjassepuutuvateks normideks on ATS § 171 p 16 ja ATS § 102 osas, mis ei näe kaebajatele ette hüvitist teenistusest vabastamise korral; 2) Vaidlustatud otsused rikuvad kaebajate omandipõhiõigust (põhiseaduse § 32) koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega (põhiseaduse § 10). Riigikohtu praktika kohaselt (nt asjad 3-4-1-1-14, III-4/1-5/94, 3-4-1-27-13) ei tohi seaduses tehtav muudatus olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik. Kaebajatel oli õigus loota, et neile makstakse ametivolituste lõppemisel kuue kuu ametipalga suurust hüvitist. Nimetatud hüvitise

3 / 10

maksmise ette näinud VVS § 831 kehtis 15 aastat ning ametisse astudes kaebajad arvestasid sellega. Eelnõu 969 SE seletuskirja kohaselt sooviti VVS-s tagada maavanemale samasugused sotsiaalsed garantiid nagu ministritele. Alates 06.07.2012 muutunud olukorraga said arvestada pärast seda kuupäeva ametisse nimetatud maavanemad, mitte kaebajad, kes olid ATSi avaldamise ajaks olnud ametis juba kolm aastat. Sarnaselt Riigikohtu seisukohtadega asjas nr 3-4-1-1-14 (nn kohtunike vanaduspensioni asi) tuleb ka käesolevas asjas tõdeda, et ametisse astumise üle otsustamisel arvestatakse kõiki asjaolusid kogumis.

Pikki aastaid kestnud lubadus maksta teenistustähtaja lõppemisel hüvitist on oluliseks kriteeriumiks. Maavanem nimetatakse ametisse viieks aastaks. Ametisse astumisel tuleb maavanemal jätta oma senine tegevus ja seejuures puudub tal kindlus, et pärast teenistustähtaja lõppemist saab ta senisel töökohal jätkata. Teadmine, et teenistustähtaja lõppemisel makstakse maavanemale hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses, annab talle kindlustunde, et pärast maavanema volituste lõppemist on talle tagatud uue töökoha otsingute ajaks piisav sissetulek.

Maavanemale on kehtestatud muul ametikohal töötamise piirangud, mille tõttu on maavanemal vähe võimalusi saada muid sissetulekuid lisaks maavanema palgale. Volituste lõppemisel makstav hüvitis oli üheks ametikoha piirangute kompensatsiooniks. Hüvitis moodustas 1/10 kogu viieaastase teenistusaja palgast. ATSi seletuskiri (193 SE) ei sisalda põhjendusi, millisel eesmärgil ja kaalutlustel VVS § 831 kehtetuks tunnistati. Asjakohaseid selgitusi hüvitise maksmise lõpetamise kohta ei ole ka ATS § 102 juures. Eeldatavasti oli hüvitise kaotamise eesmärgiks riigi raha säästlik kasutamine ja see võib olla legitiimne eesmärk.

Maavanema palk 2014. a on 2760 eurot, seega kummagi kaebaja hüvitise maksimaalne suurus on 16 560 eurot. 2014. a lõppeb seitsme maavanema ametitähtaeg, seega hüpoteetiliselt oleks kõigile neile hüvitise maksmise lisakulu 2014. a 115 920 eurot. Vastavalt 2014. a riigieelarve seadusele on Siseministeeriumi eelarves tööjõuja majandamiskuludeks ette nähtud 10 203 658 eurot, millest seitsmele maavanemale makstavad hüvitised moodustaksid 1,136%. Seega ei ole riigi raha sääst kuigi ulatuslik. Arvestada tuleb ka sellega, et kõigi 01.04.2013 ametis olnud maavanemate teenistustähtaja lõppemine ja seega ka hüvitise maksmisega seotud kulud jaguneksid viie aasta peale.

Samas kaebajatele on hüvitise maksmine suure tähtsusega, sest moodustaks 10% kogu teenistusaja ametipalgast. Riigikohtu praktika kohaselt (nt asjad 3-4-1-1-14, 3-4-1-7-03) ei ole soodustamise lõpetamine üldse lubamatu, kuid seadusandja vabadust poliitikat ja eelarvet kujundada piiravad põhiseaduse põhimõtted ja põhiõigused. Käesoleval juhul oleks seadusandja saanud kehtestada üleminekuregulatsiooni, mis oleks taganud nii kaebajate õiguste kaitse kui riigi huvidega arvestamise. Seega kokkuvõttes on kaebajate puhul täidetud kõik õiguspärase ootuse tekkimise eeldused:

1) kuni 31.03.2013 kehtinud VVS § 831 lg 1 nägi maavanemale ette õiguse hüvitisele;

2) kaebajad olid regulatsiooni kehtetuks tunnistamise ajal maavanemad;

3) VVS § 831 kehtetuks tunnistamine pani kaebajad varasemaga võrreldes halvemasse olukorda, sest nad kaotasid õiguse hüvitisele;

4) kaebajate mõistlik ootus senise olukorra püsimisse kaalub üles avaliku huvi ümberkorralduste järele.

3) Rikutud on ka kaebajate võrdsuspõhiõigust (põhiseaduse § 12). Võrreldavaks grupiks on maavanemad, kelle teenistusaeg lõppes enne 01.04.2013. Nimetatud isikute ja kaebajate ühisosaks on töötamine maavanemana ja ametisse astumisel kehtinud regulatsioon, mis võimaldas teenistustähtaja lõppemisel hüvitist maksta. Erinevus seisneb aga selles, et kaebajatel ei olnud teenistustähtaja lõppemisel enam õigust sellisele hüvitisele. Maavanemate võrdlemine Politseija Piirivalveameti, Kaitsepolitseiameti ning Päästeameti ja Häirekeskuse peadirektoritega ei ole asjakohane, sest neile isikutele ei olnud teenistustähtaja lõppemisel hüvitist ette nähtud.

4 / 10

Võrreldavate gruppide erinevale kohtlemisele ei ole mõistlikku põhjust. Riigi raha sääst ei ole ulatuslik ega fiskaalpoliitiliselt arvestatav. Samas kaebajate jaoks on tegemist intensiivse riivega.

8. Siseministeerium palus 26.01.2015 seisukohas jätta kaebus rahuldamata. Vastustaja peamised vastuväited on järgmised:

1) Kaebajate õiguspärast ootust on riivatud, kuid mitte rikutud. Kõrgete riigiametnikele hüvitise maksmine ei pea püsima stabiilsena ega jääma alatiseks kehtima. ATSi jõustumine riivas kõigi ametnike õiguspärast ootust, sest kaotati mitmed seni kehtinud soodustused (nt lisapuhkus, lisapension, ergutuste süsteem). ATSi seletuskirja kohaselt oli seaduse eesmärgiks kogu avaliku teenistuse reformimine, põhjendamatute soodustuste kaotamine ja üldine ühtlustamine. Maavanem on kõrge riigiametnik, kes esindab riigi huve maakonnas ja tema õigused hüvitisele võrdsustati ATSis kantsleri ja riigiasutuste juhtide õigustega.

Ajalooliselt, sh kui VVSi sätestati maavanematele täiendavad sotsiaalsed garantiid, olid ootused maavanema institutsioonile teistsugused kui täna. Lähtuti eeldusest, et maavanemad koondavad edaspidi enamike riigi kohalike haldusorganite ülesandeid endale, millest lähtuvalt sooviti maavanemale anda ministriga sarnaseid hüvesid. See eeldus pole aga täitunud ja seetõttu ei saa maavanema institutsiooni praegu võrrelda põhiseaduslike institutsioonide esindajatega (nt ministrid, õiguskantsler, riigikontrolör), kellele säilis õigus saada ametitähtaja möödumisel hüvitist.

Põhiseaduslike institutsioonide juhid kannavad maavanemaga võrreldes märksa suuremat vastutust. ATSi vastuvõtmise ja kehtima hakkamise vahele jääva vacatio legise ajal oli kõigil, sh kaebajatel võimalik hinnata ümber seniste ja tulevaste hüvede koosseis ja isikuline mõju. Kaebajad ei olnud ATSi jõustumise ajal asunud veel realiseerima VVS §-s 831 sätestatud õigust hüvitisele. Õigusvastane oleks olukord juhul, kus maavanema ametiaeg oleks lõppenud vahetult enne 01.04.2013, kuid hüvitise maksmisest oleks keeldutud uuele regulatsioonile tuginedes.

Kaebajate ametiaeg lõppes poolteist aastat pärast ATSi jõustumist. Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-1-14 ei ole asjakohane, sest maavanemaid ei saa võrrelda kohtunikega, kelle sõltumatuse tagatised on põhiseaduse §-de 146 ja 147 kaitsealas ja ka kaasuste asjaolud on erinevad. Käesolevas asjas ei ole vaidlus pensioni üle ning maavanema amet ei ole pikaajaline. Asjakohatu on kaebaja viide maavanema tegevuspiirangutele. VVS §

83 lg-tes 6 ja 7 sätestatud piirangud ei ole absoluutsed, vaid peavad tagama, et muu tegevus ei takistaks maavanema ülesannete täitmist. Kehtiv õigus ei keela maavanemal tegutseda nt ettevõtjana, kui see on ministriga kooskõlastatud. Samas tagab maavanema palgatase, et ta ei pea otsima muid tegevusi. ATS kaotas piirangu, mille kohaselt ei võinud maavanem kolme aasta jooksul, arvates ametist vabastamisest, töötada selle tööandja teenistuses või tulundusühenduses, kelle üle ta viimasel kolmel aastal teostas järelevalvet, ega saada nimetatud asutustelt või isikutelt tulu. See säte kitsendas oluliselt maavanema karjäärivalikuid pärast ametitähtaja lõppemist (nt töötamist kohalikus omavalitsuses, kelle üksikaktide üle ta teostas järelevalvet). Maavanemal on ka õigus töötuskindlustushüvitisele 180-360 kalendripäeva olenevalt staaži pikkusest. Maavanemad ei esitanud ATSiga kavandatavatele muudatustele, sh hüvitise kaotamisele eelnõu menetlemise käigus vastuväiteid. Maavanemale makstava hüvitise kaotamise peamine eesmärk ei olnud riigi raha kokkuhoid, vaid ametnike hüvitiste paketi ühtlustamine, et tagada sarnastel ametikohtadel samad nõuded ja sotsiaalsed garantiid. ATS § 51 kohaselt peab ametnik täitma oma teenistusülesandeid ausalt, asjatundlikult ja hoolikalt ning see ei saa sõltuda sellest, kas ametnikule on ametitähtaja lõppemisel ette nähtud hüvitis või mitte. 2) Kaebajad ei ole samas olukorras kui maavanemad, kelle volitused lõppesid enne 01.04.2013. ATSiga tehti erinevate ametnike gruppide osas suuri muudatusi, sh vähendati

5 / 10

paljude ametnike sotsiaalseid tagatisi. Neid muudatusi rakendati ka juba ametis olevatele ametnikele. Isikutel on talumiskohustus uue õigusega kohanemiseks. 3) Kuna vaidlustatud otsuste aluseks olnud sätted ei ole põhiseadusega vastuolus, on otsused õiguspärased ja kaebused tuleb jätta rahuldamata. 9.

T. O. ja E. V. esitasid 13.02.2015 täiendava seisukoha, milles leidsid järgmist:

1) Vastustaja on pikalt selgitanud ATSi eesmärke kaotada põhjendamatud soodustused ning ühtlustada hüvesid, kuid kaebajad ei taotle kõnealuste sätete põhiseadusevastaseks tunnistamist tervikuna (st maavanemale teenistustähtaja lõppemisel ettenähtud hüvitise kaotamist kui sellist), vaid üksnes osas, milles need ei võimalda hüvitise maksmist ATSi jõustumise ajal ametis olnud maavanemale, kellel oli hüvitise püsimajäämise suhtes õiguspärane ootus;

2) Ekslik on vastustaja väide, et kaebajad ei olnud ATSi jõustumise ajal asunud realiseerima õigust saada ametitähtaja lõppemise korral hüvitist. Soodsa õigusjärelmi tingimuseks olev tähtaeg hakkas kulgema maavanema ametikohale nimetamisest. Vastustaja käsitlus muudaks õiguspärase ootuse põhimõtte sisutühjaks;

3) Asja lahendamisel ei oma tähtsust, et maavanemad ei esitanud hüvitise kaotamisele vastuväiteid eelnõu menetlemise käigus. Arvamuse andnud Hiiu maavanem ei kooskõlastanud kaebajatega kooskõlastuskirja sisu;

4) Kantslerid ja ametiasutuste peadirektorid ei saa olla võrreldavaks grupiks, sest neile ei olnud enne 01.04.2013 hüvitist ette nähtud. Selline võrdlus ei ole ka kooskõlas Riigikohtu praktikaga (nt asi 3-4-1-6-03), mille järgi tuleb esmalt leida võrreldavate isikute lähim (kitsaim) ühine soomõiste;

5) Asjasse ei puutu vastustaja selgitused, kuidas on maavanema institutsioonile esitatud ootused ajalooliselt muutunud. Need ei mõjutanud hüvitise maksmist nt Lääne maavanemale, kelle ametitähtaeg lõppes 17.02.2013;

6) Asja lahendamisel pole tähtsust, kas kõnealune hüvitis oli põhjendamatu lisahüve või mitte;

7) Vastustaja ei ole selgitanud, milles oleks pidanud seisnema kaebajate tegevuse ümberkorraldamine ATSi avaldamise ja jõustumise vahelisel perioodil. Kohatu on eeldada, et viieks aastaks ametisse nimetatud maavanem loobub ametikohast poolteist aastat enne ametitähtaja lõppemist. Vastutustundlik kodanik keskendub oma ametiülesannete täitmisele tähtaja lõpuni ega vasta riigipoolsele sõnamurdlikkusele omapoolse sõnamurdlikkusega.

10. Siseministeerium märkis 27.02.2015 täiendavas seisukohas järgmist:

1) Maavalitsustel on koordinaator, kes vahetub tähestikulises järjekorras iga kolme kuu tagant. Koordinaatori roll on koguda kokku maavalitsuste seisukohad, eriti eelnõude menetlemisel. ATSi menetlemise ajal oli selliseks koordinaatoriks Hiiu maavalitsus, kes esitas Siseministeeriumile eelnõu kohta maavalitsuste ühised märkused;

2) Kaebajate tegevuse ümberkorraldamine võis seisneda nt selles, et neil oli võimalik aegsasti enne ametitähtaja lõppemist tööturul ringi vaadata ja sättida oma elukorraldust pärast ametiaja lõppemist. ATSi jõustumise järel ei olnud maavanematel pärast ametiaja lõppemist enam varasemaid tegevuspiiranguid. 11.

T. L.i 19.03.2015 esitatud kaebuse seisukohad kattuvad T. O. ja E. V.i kaebuste seisukohtadega. Siseministeeriumi 24.04.2015 vastus T. L.i kaebusele kordab samuti varasemaid seisukohti.

6 / 10

12. Siseministeerium selgitas 19.05.2015 vastuses täiendavalt, et ATS-i jõustumine 01.04.2013 ei toonud maavanematele kaasa palgatõusu, kuid muutusid palga arvestamise põhimõtted. Palgaarvestusest kadusid erinevad komponendid, mis liideti kokku põhipalga sisse. KOHTU PÕHJENDUSED 13. Kaebajate kui endiste maavanemate eesmärk on saada kuue kuu ametipalga suurust hüvitist. Kaebajate ametisse nimetamise ajal kehtinud VVS § 831 lg 1 sätestas, et maavanemal on volituste lõppemise korral, sealhulgas VVS § 83 lg-s 1 sätestatud tähtaja saabumise korral, õigus saada hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses. Nimetatud säte tunnistati kehtetuks 01.04.2013 jõustunud ATS § 171 p-s 16. Kaebajate teenistustähtaja lõppemisel (vastavalt 2014. a septembris ja detsembris) ja vaidlustatud otsuste tegemise ajal (2014. a novembris ja 2015. a veebruaris) sätestas teenistusest vabastamise korral makstavad hüvitised ATS § 102 ja nimetatud paragrahv ei näinud ega näe ka praegu ette maavanema õigust hüvitisele ametitähtaja lõppemise korral. Seega sõltub asja lahendus sellest, kas kaebajatele hüvitise maksmise välistanud normid on põhiseadusega kooskõlas. 14. Kohus nõustub kaebajatega, et asjassepuutuvaks normiks saab lugeda eelkõige ATS §

171 p 16, millega tunnistati kehtetuks varem maavanematele hüvitise maksmise ette näinud VVS § 831 lg 1. See rakendussäte puudutab otseselt ATSi jõustumise ajal ametis olnud maavanemaid. Täielikult ei saa siiski välistada ka alates 01.04.2013 teenistusest vabastamise korral makstavaid hüvitisi reguleeriva ATS § 102 lg 4 asjassepuutuvust. Mõlemad normid on asjassepuutuvad osas, mis välistavad kaebajatele teenistustähtaja lõppemise korral hüvitise maksmise. Viidatud normide põhiseaduse vastasuse korral tekiks kaebajatel õigus saada kaebustes taotletud hüvitist.

15. Kaebajate väitel on rikutud nende omandipõhiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega.

16. Põhiseaduse § 32 ls 1 kohaselt on igaühe omand puutumatu ja võrdselt kaitstud. Maavanemale ametitähtaja lõppemisel ettenähtud hüvitis on põhiseaduse § 32 kaitsealas, sest selle normi kaitse ulatub ka rahaliselt hinnatavatele õigustele ja nõuetele (Riigikohtu 17.06.2004 otsus nr 3-2-1-143-03, p 18). Pooled ei vaidle, et kaebajate omandipõhiõigust on riivatud. Ka kohus jagab seda seisukohta, sest maavanemale volituste lõppemisel ettenähtud hüvitis on rahaliselt hinnatav nõue.

17. Õiguspärase ootuse põhimõte on tuletatav põhiseaduse §-st 10, mis sätestab, et põhiseaduse II peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused ei välista muid õigusi, vabadusi ja kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõttele. Riigikohtu praktika kohaselt tähendab õiguspärane ootus õigust tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima. Igaüks peab saama temale seadusega antud õigusi ja vabadusi kasutada vähemalt seaduses sätestatud tähtaja jooksul (vt alates Riigikohtu 30.09.1994 otsusest nr III-4/A-5/94.) Õiguspärase ootuse kaitse peab tagama õiguste ja vabaduste moonutamatu realiseerimise (PS § 11 teine lause).

Õigusi ja vabadusi on võimalik täisväärtuslikult kasutada vaid siis, kui isik ei pea kartma, et riik rakendab ettenägematuid ebasoodsaid tagajärgi. Seejuures eeldab oma õiguste realiseerimine ehk isikule seadusega antud õiguste ja vabaduste kasutamine tegutsemist õigusnormile tuginedes, selle kehtima jäämisele lootes. Riigi sõnamurdmisega saab olla tegemist siis, kui isik on oma tegevusega täitnud eeldused, millest tulenevalt tal on tulevikus õigus enda suhtes soodsa regulatsiooni kohaldamisele, kuid riik kehtestab sellest hoolimata tema suhtes uue, vähem soodsa regulatsiooni (Riigikohtu 09.12.2013 otsus nr 3-4-1-27-13, p 50).

Pooled ei vaidle selle üle, et kaebajate õiguspärast ootust on riivatud. Ka kohtu arvates ei saa välistada, et kaebajad arvestasid maavanema ametisse asumisel (T. O. 01.10.2009, E. V.

7 / 10

14.09.2009 ja T. L. 21.12.2009) lubadusega maksta neile volituste viieaastase tähtaja lõppemisel (vastavalt 30.09.2014, 13.09.2014 ja 20.12.2014) kuue kuu ametipalga suurust hüvitist. Ametit valides arvestatakse kõiki asjaolusid kogumis. Hüvitise ettenäinud VVS § 831 lg 1 kehtis muutusteta alates 01.12.1998. Maavanema amet oli tähtajaline ning volituste lõppemisel tuli maavanemal leida uus töökoht ja/või sissetulekuallikas – uus viieaastane ametiaeg ei olnud küll välistatud, kuid sellele ei saanud täie kindlusega loota. Maavanematele kehtisid kuni 01.04.2013 tegutsemispiirangud nii teenistuses oleku ajal kui teenistusest vabastamise järgselt (VVS § 83 lg 6, enne 01.04.2013 kehtinud ATS § 74).

Tähtaja lõppemise korral ettenähtud hüvitis oli kuue kuu ametipalga suurune. Kohus märgib siiski, et kaebajad on arvestanud hüvitise suuruse lähtuvalt volituste lõppemise ajal kehtinud lõplikust palgast, mis oli kõigil kaebajatel 2760 eurot. VVS 831 lg 1 nägi aga hüvitisena ette kuue kuu ametipalga maksmise, mis kaebajate ametisse astumise ajal tähendas astmepalka või selle alusel diferentseeritud summat (vt enne 01.04.2013 kehtinud ATS § 81). Kaebajate astmepalk oli ametisse nimetamise ajal 1597,79 eurot (tl 137). Vastustaja on selgitanud (tl 136-141), et ATSi jõustumine 01.04.2013 ei toonud maavanematele kaasa palgatõusu, kuid muutusid palga arvestamise põhimõtted - palgaarvestusest kadusid erinevad komponendid, mis liideti kokku põhipalga sisse.

Seega said kaebajad ametisse astumisel loota volituste lõppemisel makstavale hüvitisele, kuid üksnes ametisse määramise ajal kehtinud ametipalga suuruses, mitte uue palgakorralduse tulemusena kujunevas suuruses.

18. Lähtuvalt eeltoodust leiab kohus, et kaebajatele ametitähtaja lõppemisel hüvitise maksmata jätmine riivab nende omandiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega. Järgnevalt tuleb seega kontrollida riive õigustatust, st leida riive legitiimne eesmärk ja hinnata riive proportsionaalsust taotletava eesmärgi suhtes.

19. Põhiseaduse § 32 lg 2 ls 2 kohaselt sätestab omandi kitsendused seadus. Seega võib omandiõigust piirata igal põhiseadusega kooskõlas oleval eesmärgil. Avaliku teenistuse seaduse eelnõu (SE 196) seletuskirjas (lk 3) on välja toodud seaduse peamised eesmärgid: ajakohastada Eesti avalikku teenistust; kitsendada ametnike ringi; tagada konkursside kohustuslikkuse kaudu kõigile võrdne ligipääs ametikohtadele; luua lihtne, selge ja efektiivne ametnike hindamise süsteem; luua läbipaistev ja õiglane palgasüsteem; määrata avaliku teenistuse eest vastutav institutsioon.

Maavanematele makstava hüvitise kaotamise konkreetset eesmärki ega sisulisi põhjendusi seletuskirjast ei leia. Kaebaja on regulatsiooni muutmise eesmärgina välja toonud riigi raha kokkuhoiu ning möönab, et see eesmärk on legitiimne. Vastustaja ei vaidle otsesõnu vastu, et riive eesmärgiks on riigi raha säästlik kasutamine, kuid peab peamiseks eesmärgiks pigem ametnikele ettenähtud hüvitiste paketi korrastamist ja ühtlustamist, et tagada sarnastel ametikohtadel töötavatele ametnikele samad nõuded ja sotsiaalsed garantiid ning suunata ressursid töötamisega otsuselt mitteseotud tasudelt ja hüvedelt tööja lisapanusega seotud tasudele.

Kohus leiab, et ametnike hüvede süsteemi korrastamine või ühtlustamine iseenesest ei saa olla legitiimseks eesmärgiks, kuid vastustaja väljatoodud peamine eesmärk on kokkuvõttes samuti taandatav riigi raha otstarbekamale ja säästlikumale kasutamisele. Kohus jagab poolte seisukohta, et riigi raha otstarbekas ja säästlik kasutamine on käesoleval juhul legitiimne eesmärk.

20. Pooled ei ole kahtluse alla seadnud riive vajalikkust ega sobivust nimetatud eesmärgi suhtes ning seetõttu kohus neid aspekte pikemalt ei käsitle. Vaidluse lahendamisel on määrava tähtsusega eelkõige see, kas riive on taotletava eesmärgi suhtes mõõdukas. Riive mõõdukuse hindamisel tuleb kaaluda põhiõigusesse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust (Riigikohtu 06.03.2012 otsus nr 3-4-1-1-02, p 15). Praeguses asjas tuleb seega kaaluda, kas eesmärk säästa riigi raha kaalub üles kaebajate omandiõiguse riive koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega.

8 / 10

21. Siseministeeriumi eelarves maavalitsuste tööjõuja majandamiskuludeks ettenähtud summat arvestades (nt 2014. a riigieelarves oli nimetatud kuludeks ette nähtud 10 203 658 eurot) ei ole riigi jaoks tegemist väga suure kuluga, seda eriti arvestades, et hüvitise väljamaksmine on ühekordne ja seda on võimalik mõistlikult ette planeerida. Riigi raha otstarbekas ja säästlik kasutamine on eespool nimetatud avaliku teenistuse ümberkorralduste põhjusi arvestades siiski oluline eesmärk. 22. Riive intensiivsust iseloomustab see, kuivõrd palju muudatus isikuid mõjutab (vt nt Riigikohtu 16.12.2013 otsus nr 3-4-1-27-13, p 71). Kuna maavanema volitused kestavad viis aastat, oli hüvitise üks tõenäoline eesmärk tagada, et pärast volituste lõppemist on endisel maavanemal teatav sissetulek edasise tööalase tegevuse planeerimiseks. Kuna volituste lõppemisel ettenähtud hüvitis oli kuue kuu ametipalga suurune, ei saa hüvitise maksmist täiendava sissetuleku tagamise aspektist pidada tähtsusetuks. Hüvitise tähtsust vähendab siiski asjaolu, et tegemist oli ühekordse maksega (vrd ilmajäämine pikaajalisest toimetulekut tagavast sissetulekust nagu pension). Riive intensiivsust vähendab ka see, et kaebajatel oli volituste lõppemisel õigus saada töötuskindlustushüvitist TKindlS-s ettenähtud tingimustel. Töötuskindlustuse üheks eesmärgiks on kindlustatule töötuse korral tööotsingute ajaks kaotatud sissetuleku osaline kompenseerimine (TKindlS § 2), hüvitist makstakse sõltuvalt kindlustusstaaži pikkusest kuni 360 päeva (TKindlS § 8) ja selle suurus ühe kalendripäeva eest on esimesed 100 päeva 50% ja alates 101. päevast 40% ühe kalendripäeva töötasust (TKindlS § 9). Hüvitise eesmärgiks võib pidada ka tegutsemispiirangute kompenseerimist. Maavanematele kehtisid kuni 01.04.2013 (st selle ajani, kui kehtis volituste lõppemisel makstav hüvitis) üsna ranged tegutsemispiirangud nii ametis oleku ajal kui ametist vabastamise järgselt. VVS § 83 lg

6 keelas maavanemal olla üheski muus riigivõi kohaliku omavalitsuse ametis või kuuluda tulundusettevõtte juhatusse või nõukogusse, tegutseda ettevõtja ega prokuristina ning töötada teisel tasustataval ametikohal, välja arvatud teaduslik ja pedagoogiline töö. Maavanem ei võinud olla vallavõi linnavolikogu liige. Maavanematele laienes ka enne 01.04.2013 kehtinud ATS §-st 74 tulenev piirang asuda kolme aasta jooksul, arvates ametist vabastamise päevast, selle tööandja teenistusse või tulundusühenduse liikmeks, kelle üle ta teostas viimase kolme aasta jooksul süstemaatiliselt järelevalvet, või saada nimetatud tööandjatelt või tulundusühenduselt tulu. See piiras oluliselt maavanemate võimalust saada täiendavat tulu nii maavanema volituste ajal kui ka kolme aasta jooksul pärast volituste lõppemist. Alates 01.04.2013 kehtiva VVS § 83 lg 6 kohaselt ei tohi maavanem olla väljaspool ametikohustusi ühelgi muul valitaval või nimetataval ametikohal. Maavanem peab viivitamata teavitama valdkonna eest vastutavat ministrit kirjalikult, kui ta tegeleb või kavatseb tegeleda väljaspool ametikohustusi töölepingu või teenuste osutamise lepingu alusel, ettevõtjana või täisosanikuna täisvõi usaldusühingus või juriidilise isiku juhtimisvõi kontrollorgani liikmena. VVS § 83 lg

7 sätestab, et valdkonna eest vastutav minister keelab maavanemal haldusaktiga täielikult või osaliselt sama paragrahvi lõikes 6 nimetatud kõrvaltegevuse, kui kõrvaltegevusele kuluva tööjõu maht või laad takistab korrapärast teenistusülesannete täitmist või kõrvaltegevus toob kaasa teenistuskohustuse rikkumise. ATS 60 lg 5 sätestab, et teenistusest vabastatud ametnik ei või ühe aasta jooksul vabastamise päevast arvates saada korruptsioonivastase seaduse § 7 lg 1 p-de 2 ja 3 tähenduses seotud isikuks sellise eraõigusliku juriidilise isikuga, kelle üle ta viimase aasta jooksul on teostanud vahetult või püsivalt järelevalvet. Seega oli kaebajatele juba poolteist aastat enne volituste lõppemist teada, et erinevalt ametisse nimetamise ajast on neil võimalik maavanema ametikohal tegeleda ettevõtluse või muu tulu toova tegevusega ning neil on pärast ametivolituste lõppemist töökohavalikul oluliselt vabamad käed. Kaebajad ei väida, et minister oleks neil kõrvaltegevuse täielikult või osaliselt keelanud. Äriregistri andmetest on näha, et näiteks E.V. oli juba maavanemaks oleku ajal AS Lajos juhatuse liige (alates 19.05.2014) ja

9 / 10

Lajos Holding EV OÜ juhatuse liige (alates 22.05.2013). Seega on ilmne, et maavanema kõrvaltegevused ei olnud ka praktikas piiratud. Eeltoodut arvestades ei pea kohus riivet kuigi intensiivseks.

23. Kaebajad tuginevad kaebustes võrdlusele kohtunike vanaduspensioni puudutava Riigikohtu 26.06.2014 otsusega nr 3-4-1-1-14. Tegemist on siiski erinevate olukordadega. Kohtunik nimetatakse ametisse eluaegsena (põhiseaduse § 147 lg 1) ja kuigi iga kohtunik on vaba mistahes ajal ametist lahkuma ja leidma endale muu töö, siis kohtunikuametisse kandideerimise menetluse pikkusest ja keerukusest ning kohtunikuameti olemusest lähtuvalt tuleb kohtunikuametit pidada ka isiku seisukohalt pigem pikaaegseks ametikohavalikuks, mida ei tehta kergekäeliselt (vt otsuse nr 3-4-1-1-14, p-d 95 ja 124).

Maavanema amet on tähtaegne ja see oli kaebajatele algusest peale teada, seega ei teinud kaebajad maavanemaks asumisega lõplikke elukutsevalikuid. Maavanemale volituste lõppemisel ettenähtud ühekordne hüvitis ei ole oma kaalukuselt võrreldav pensioneerunud kohtunikule elu lõpuni makstava toimetulekut tagava igakuise sissetulekuga, sest pensioneerunud isik ei saa oma tööalaseid valikuid enam muuta ega ise enam täiendavalt pensioni saamisesse panustada. Maavanema puhul tuleb pigem eeldada, et ta jätkab pärast volituste lõppemist töötamist või tegeleb ettevõtlusega ja saab sellest tulu.

Maavanemale ei laiene ka kohtunikuga võrreldavad sõltumatuse garantiid ega tegevuspiirangud (vt põhiseaduse § 147, 150 ja 153 ning kohtute seadus), kuid kohtunikupension on nii piirangute hüvitiseks kui sõltumatuse garantiiks (vt otsuse nr 3-4-1-1- 14, p 95-97 ja 124). Seetõttu ei saa käesolevat asja lahendada samamoodi kui kohtuasja nr 3-4- 1-1-14.

24. Riigikohus leidis 16.12.2013 otsuses nr 3-4-1-27-13 (p 69) järgmist: „Otseselt või kaudselt rahva mandaadile tuginevad poliitilised organid on põhimõtteliselt õigustatud oma varasemaid valikuid ajakohastama, kui sellega ei kahjustata ülemäära kehtivat regulatsiooni usaldanud isikuid. Seejuures saab õiguspärane ootus tekkida nii tähtajalise kui ka tähtajatu regulatsiooni puhul. Tähtajalist ja tähtajatut regulatsiooni tuleb õiguspärase ootuse riive mõõdukuse hindamisel siiski käsitada erinevalt. Tähtajaliselt antud õiguste ja piiratud kohustuste puhul on isikute õiguspärane ootus enam kaitstud kui tähtajatu regulatsiooni puhul. Tähtajalise regulatsiooni muutmiseks isikule ebasoodsas suunas peavad olema kaalukamad eesmärgid kui tähtajatu regulatsiooni muutmiseks.“ Maavanematele makstava hüvitise näol oli tegemist küll pikka aega kehtinud, kuid tähtajatu regulatsiooniga.

25. Kõike eeltoodut arvestades leiab kohus, et kaebajate omandiõiguse riive koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega ei ole avalikest huvidest kaalukam. Kaebajate omandiõigust koosmõjus õiguspärase ootuse põhimõttega ei ole seega rikutud.

26. Kaebaja arvates on hüvitise maksmata jätmisega rikutud ka võrdsuspõhiõigust.

27. Põhiseaduse § 12 lg-st 1 tulenevalt on kõik seaduse ees võrdsed ning kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu. Võrdsuspõhiõigust on riivatud, kui sarnases olukorras olevaid isikuid on ebavõrdselt (erinevalt) koheldud (nt Riigikohtu otsus nr 3-3-1-101-06, p 24).

28. Kohus nõustub kaebajaga, et võrreldavateks gruppideks saavad antud juhul olla maavanemad, kelle volitused lõppesid enne 01.04.2013 ja kellele maksti volituste lõppemisel hüvitist, ja kaebajad, kelle ametisse asumise ajal oli ette nähtud hüvitise maksmine, kuid kellele volituste lõppemisel seadusemuudatuse tõttu hüvitist ei makstud. Kuna kaebajaid koheldakse hüvitise maksmisel erinevalt võrreldes maavanema ametis olnud isikutega, kelle volitused lõppesid enne 01.04.2013, on kaebajate võrdsuspõhiõigust riivatud. Seega tuleb kontrollida riive põhiseaduspärasust.

10 / 10

29. Riigikohtu viimase aja praktika kohaselt tuleb võrdsuspõhimõtte rikkumise tuvastamiseks teha põhiseaduse § 11 kohane proportsionaalsuse kontroll (3-4-1-12-10, p 35; 3- 4-1-23-11, p 61 jj), st kindlaks teha võrdsuspõhiõiguse kaitseala riivamise eesmärk ning seejärel hinnata proportsionaalsust (vajalikkust, sobilikkust ja mõõdukust) selle eesmärgi suhtes. 30. Võrdsuspõhimõtet võib piirata igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel (3-4-1-12- 10, p 31). Seega võib ka võrdsuspõhiõiguse riive legitiimseks eesmärgiks olla riigi raha otstarbekas ja säästlik kasutamine. Kaebaja tugineb võrdsuspõhiõiguse proportsionaalsuse elementide puhul samadele kaalutlustele kui omandiõiguse puhul. Kohus on neid väiteid eespool käsitlenud ega hakka neid üle kordama. 31. Seega ei tuvastanud kohus ka kaebajate võrdsuspõhiõiguse rikkumist. 32. Kokkuvõttes leiab kohus, et kaebajate väited ei anna alust asjassepuutuvate normide põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks ja kaebused tuleb jätta rahuldamata. 33. HKMS § 108 lg 1 alusel kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Otsus tehakse kaebajate kahjuks, kuid vastustaja ei ole esitanud menetluskulude vastaspoolelt väljamõistmise taotlust. Seega jäävad menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/ Monika Laatsit