3-14-50607/22 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Oliver Kask (eesistuja), Kaire Pikamäe ja Ruth Plaks Määruse tegemise aeg ja koht

26. juuni 2015, Tallinn Haldusasja number 3-14-50607 Haldusasi OÜ Villa Medica kaebus Eesti Haigekassa nõukogu 01.11.2013 otsuse nr 20 p 1.3 ja Eesti Haigekassa 24.03.2014 vaideotsuse tühistamiseks ning Eesti Haigekassa juhatuse 08.01.2014 otsuse nr tühistamiseks osas, millega jäeti Pärnu piirkonnas välja kuulutamata valik ambulatoorse ortopeediaja taastusraviteenuste osas ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks haiglavõrgu arengukavas nimetamata tervishoiuteenuse osutajatega Menetlusosalised Kaebaja – OÜ Villa Medica, seaduslik esindaja juhatuse liige Andres Lindmäe Vastustaja – Eesti Haigekassa, volitatud esindajad v.adv Ants Nõmper ja adv Maria Teder Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 15. mai 2014. a määrus Menetluse alus ringkonnakohtus OÜ Villa Medica määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada OÜ Villa Medica määruskaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 15. mai 2014. a määrus haldusasjas nr 3-14- 50607 osas, milles kaebus tagastati Eesti Haigekassa juhatuse 08.01.2014 otsuse nr 24 osalise tühistamise nõudes ja Eesti Haigekassa 24.03.2014 vaideotsuse tühistamise nõudes osas, milles vaideotsusega lahendati vaiet Eesti Haigekassa juhatuse 08.01.2014 otsuse nr 24 peale. Saata selles osas asi Tallinna Halduskohtule.

3. Muus osas jätta määruskaebus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-14-50607 2(5)

1. Eesti Haigekassa nõukogu võttis 01.11.2013 otsusega nr 20 vastu ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks tervishoiuteenuse osutajate valiku väljakuulutamise põhimõtted, ravi rahastamise lepingu sõlmimise asjaolude hindamise alused ja lepingu tähtaja üle otsustamise tingimused.

2. Eesti Haigekassa juhatus kuulutas 08.01.2014 otsusega nr 24 „Valikule kuuluvate eriarstiabi teenuste, nende mahu ja osutamise kohtade kinnitamine ravi rahastamise lepingute sõlmimiseks“ välja valiku eriarstiabi osutamiseks Vabariigi Valitsuse 02.04.2003 määruses nr 105 „Haiglavõrgu arengukava“ (HVA) nimetamata tervishoiuteenuse osutajatega ravi rahastamise lepingute sõlmimiseks ajavahemikul 01.04.2014–30.06.2018 (p 1). Otsuse pga 2 kinnitati valikule kuuluvad eriarstiabi ja haiguste ennetuse teenuste osutamise kohad ning teenuse vajadus (ravijuhud) perioodil 01.04.2014–31.03.2015 piirkondlike osade kaupa.

3. AS Fertilitas, AS Tapa Haigla ja AS A.L.Medical (alates 05.02.2014 OÜ Villa Medica) esitasid 10.02.2014 vastustajale vaide otsuse nr 24 ja Eesti Haigekassa nõukogu 01.11.2013 otsuse nr 20 p 1.3 kehtetuks tunnistamiseks. Vastustaja jättis 24.03.2014 vaideotsusega vaided rahuldamata.

4. OÜ Villa Medica esitas 23.04.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse Eesti Haigekassa nõukogu 01.11.2013 otsuse nr 20 p 1.3 ja Eesti Haigekassa 24.03.2014 vaideotsuse tühistamiseks ning Eesti Haigekassa juhatuse 08.01.2014 otsuse nr 24 tühistamiseks osas, millega jäeti Pärnu piirkonnas välja kuulutamata valik ambulatoorse ortopeediaja taastusraviteenuste osas ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks HVA-s nimetamata tervishoiuteenuse osutajatega. Vastustaja 08.01.2014 otsus nr 24, millega jäeti Pärnu piirkonnas välja kuulutamata valik ambulatoorse ja päevaravi ortopeediateenuse ning ambulatoorse taastusraviteenuse osas, rikub kaebaja õigusi, sest välistab võimaluse sõlmida vastustajaga ravi rahastamise leping antud erialadel või vähendab osutatava teenuse mahtu. Vastustaja on sõlminud kaebajaga ravi rahastamise lepinguid alates 2007. a. Vastustaja on rikkunud kaalutlusõiguse reegleid. Vastustaja on võtnud otsuse tegemisel aluseks vaid RaKS § 36 lg 4 p-s 7 toodu. Seega ei lähtuta patsiendi seisukohast (kättesaadavus paraneb suurema arvu lepingupartnerite olemasolu korral) ja tegelikku kaalumist ei ole toimunud. See halvendab patsientide võimalust valida endale sobiv raviteenuse osutaja näiteks teenuse kvaliteedist lähtudes. Otsus piirab konkurentsi, tagades ravi rahastamise lepingut omavatele teenuseosutajatele suuremad ja/või stabiilsemad käibemahud. Konkurentsi olemasolu soodustab teenuse hinna ja kvaliteedi suhte optimaalsust ning eelduslikult nii patsientide kui vastustaja kulude vähendamist, mis omakorda aitab kaasa teenuse kättesaadavusele. Haigekassa otsus on motiveerimata ega ole kontrollitav. Ainus põhjendus on see, et vastustajal on õigus ja kohustus sõlmida ravi rahastamise leping eelisjärjekorras HVA haiglatega. Sellel väitel ei ole seaduslikku alust. RaKS § 36 lg 5 ei kohusta vastustajat sõlmima ravi rahastamise lepingut HVA haiglatega. Motiveerimata kaalutlusotsus ei taga isikute ühetaolist kohtlemist, menetluse avalikkust ja läbipaistvust ega proportsionaalsust piiratud avaliku ressursi jagamisel. Ainuüksi tegevusloa olemasolu ei näita teenuse kvaliteeti. Samuti ei saa eeldada, et teenuseosutajad on võrdse kvaliteediga. Ka juhul, kui eeldatakse kvaliteedi võrdsust, tuleks valik teha pakutava hinna järgi. Praegusel juhul ostab vastustaja kallimat teenust, sest konkurentsi puudumine ei survesta HVA haiglat madalamat hinda pakkuma.

3-14-50607 3(5) HVA haiglate eelistamine on põhiseadusevastane ja Riigikohus ei ole haldusasjas nr 3-3-1- 29-12 väitnud teisiti. Taolist ettevõtlusvabaduse piirangut ei saa rakendada pelgalt normide tõlgendamise või umbmäärase koosmõju tulemusena. Kuid ka juhul, kui HVA haiglate eelistamine on õiguspärane, saab eelistamine olla põhjendatud vaid sama kvaliteedi puhul. Kaebaja suudab tõendada, et tema kvaliteet taastusravis on HVA haigla omast oluliselt parem. Kaebaja ei väida seejuures, et HVA haiglad oleksid ebakvaliteetsed. Haigekassa kontroll hõlmab vaid dokumentide vormistamise nõuetekohasust, mitte teenuse sisulist kvaliteeti. HVA haiglate eelistamine on vastuolus Euroopa Liidu riigiabi regulatsiooniga. Toetusi makstakse riigieelarvest. Lisaks toetatakse HVA haiglaid investeeringutega. Tervishoiuteenuse eest makstav hüvitis on valikuline, sest vastustajale on antud õigus otsustada, kellega ravi rahastamise lepinguid sõlmida. HVA haiglaid eelistatakse ja nendega sõlmitavad ravi rahastamise lepingud on pikema tähtajaga. Tegemist on ebaseadusliku riigiabiga, sest Euroopa Komisjonilt ei ole taotletud luba. Tegemist ei ole üldist majandushuvi omava teenuse osutamiseks antava hüvitisega, sest täidetud ei ole selleks ettenähtud tingimused. Samuti ei ole selged, läbipaistvad ja objektiivselt põhjendatud reeglid, mille alusel nimetatakse tervishoiuteenuse osutajad HVA-sse.

5. Tallinna Halduskohus tagastas 15.05.2014 määrusega OÜ Villa Medica kaebuse. Kohtu arvates ei ole võimalik kaebusega saavutada kaebuse eesmärki, kuna kaebus on perspektiivitu. Kohus on haldusasjas nr 3-14-50157 kontrollinud vastustaja tegevust ravi rahastamise lepingute sõlmimisel 2014. a, mh vastustaja 08.01.2014 otsuse nr 24 õiguspärasust, ning jääb selles kohtuotsuses toodud seisukohtade juurde. Kohus leiab, et Haigekassal on kaalutlusõigus, kas ja milliste tervishoiuteenuse osutajatega ravi rahastamise lepinguid sõlmitakse. Kohtu hinnangul on HVA haiglate eelistamine tuletatav RaKS § 36 lg-test 1, 2 ja 5 koosmõjus HVA § 1 lg-ga 2 ja sotsiaalministri 19.08.2004 määrusega nr 103 „Haigla liikide nõuded“.

Samuti on see kooskõlas riigi tervishoiupoliitika ja selle arengusuundadega. Kohtu arvates on mõistlik ja loogiline, kui Pärnu Haigla SA-le, kes on õigusaktidest tulenevalt kohustatud osutama ortopeediaja taastusraviteenuseid, antaks kohustuste täitmiseks vajalik rahastus, sh sõlmitakse temaga ravi rahastamise leping eelisolukorras. Haigekassa peab eelistama HVA haiglat nende ravijuhtude osas, mida need haiglad on kohustatud osutama, arvestades seejuures haigla võimekust tervishoiuteenuse osutamiseks. HVA haiglate eelistamist ravi rahastamise lepingute sõlmimisel toetab ka Riigikohtu 05.03.2014 otsuse nr 3-3-1-2-14 p-s 24 väljendatu, mille kohaselt ei pea riigiasutused ega riigi äriühingud konkureerima võrdsetel alustel erafirmadega, kui riik peab otstarbekaks täita avalikku ülesannet ise või täielikult enda kontrollitavate äriühingute kaudu.

Kuna riik ei saa kohustada erahaiglaid osutama tervishoiuteenust, samas kui HVA haiglate kaudu on riigil võimalik tagada PS §-s 28 sätestatud kohustuste täitmine, siis ei ole kaebaja HVA haiglatega võrdsel positsioonil ja teda ei pea kohtlema nendega võrdselt. Haigekassal ei ole RaKS § 36 lg 5 alusel kohustust anda kõik ravijuhud HVA haiglale, sest arvestada tuleb ka HVA haigla võimekust nõuetekohaselt teenust pakkuda kõikide soovitavate ravijuhtude ulatuses. Osade ravijuhtude väljajätmine HVA haiglaga sõlmitavast ravi rahastamise lepingust ei tohi aga nõrgestada HVA haigla jätkusuutlikkust.

Ühelgi tervishoiuteenuse osutajal ei ole subjektiivset õigust nõuda, et selline erand reeglist tehakse. Kaebaja kui eraettevõte ei saa rajada oma ettevõtlust avalike ressursside kasutamise lootusele. Euroopa Kohtu lahendis nr C-280/00 toodud riigiabi välistamise 4 kriteeriumit on antud asjas täidetud, seega ei saa väita, et ravi rahastamise lepingute sõlmimine, sh HVA haiglatega, oleks riigiabi osutamine.

3-14-50607 4(5)

6. Tallinna Halduskohtu 11.06.2014 määrusega võeti OÜ Villa Medica 10.06.2014 esitatud määruskaebus Tallinna Halduskohtu 15.05.2014 määruse peale menetlusse. Tallinna Halduskohus jättis 25.06.2014 määruskaebuse rahuldamata ja edastas selle lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

7. OÜ Villa Medica palub määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 15.05.2014 määrus ja saata haldusasi tagasi halduskohtusse asja sisuliseks läbivaatamiseks. Kaebaja arvates on kohus HKMS § 121 lg 2 p 2 valesti kohaldanud. Kaebaja arvates ei ole tegemist lihtsa õigusvaidlusega. Kohus oleks pidanud kaebuse menetlusse võtma ja küsimust täiendavalt analüüsima, nagu on mainitud Riigikohtu lahendites nr 3-3-1-20-10 p-s 10 ja 3-3- 1-57-11 p-s 16. Samuti on õiguskantsler maininud oma 19.05.2014 seisukohas arengukava haiglate eelistamise osas, et ei saa kindel olla, et Haigekassa praktika ravi rahastamise lepingute sõlmimisel on õiguspärane. Seega võib antud asjas põhiõigusi ebaproportsionaalselt riivata mitte seadus, vaid Haigekassa tegevus. Samuti saab ja peab kohus tuvastama haldusakti õigusvastasuse või õiguspärasuse asja sisulise läbivaatamise käigus, mitte enne kaebuse menetlusse võtmist. Faktiliste asjaolude hindamine ei ole kaebust sisuliselt läbi vaatamata lubatav ning kaebuse tagastamine sellel alusel on võimalik vaid juhul, kui kaebus on õiguslikult ilmselgelt põhjendamatu. Halduskohus põhjendas määrust aga sellega, et kaebuse väited ei ole tõendatud. Kohus on ebaõigesti leidnud, et Haigekassa tegevus ravi rahastamise lepingute sõlmimisel on õiguspärane. Haldusasjas nr 3-14-50157 teostatud kontrolli ei saa laiendada automaatselt antud kaebusele, sest mitmed asjaolud on oluliselt erinevad. Samuti väidab kaebaja, et haigla tegelikku võimekust on valesti hinnatud. Kohus on jätnud kaebaja väited tähelepanuta ja ei ole viidanud vajadusele koguda täiendavaid tõendeid. Kohtu hinnang, et HVA haiglate eelistamine on sellisel kujul seadusest tuletatav, vajab kindlasti Riigikohtu seisukohavõttu. Samuti on kohtu seisukoht vastuolus Konkurentsiameti 21.04.2014 kinnitusega, kus leiti, et haiglate lauseelistamine on vastuolus vaba konkurentsi põhimõttega. Kaebaja arvates on Haigekassa andnud ebaseaduslikult riigiabi.

8. Eesti Haigekassa palub jätta määruskaebus rahuldamata. Kaebus on materiaalõiguslikult perspektiivitu. Kaebuse rahuldamise eelduseks olevad õiguslikud küsimused on varasemalt põhjalikult analüüsitud, sh Riigikohtu poolt. SA-s Pärnu Haigla peab olema tagatud ortopeedia ja taastusravi erialadel tervishoiuteenuse osutamine tulenevalt HVA-st, TTKS § 55 lg-st 1 ja sotsiaalministri 19. 08.2004 määrusest nr 103 „Haigla liikide nõuded“. Samuti ei ole Konkurentsiamet oma kirjas tõstatanud riigiabi küsimust, seega on kaebus ka selles osas perspektiivitu.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. Kaebaja nõue tühistada Haigekassa nõukogu 01.11.2013 otsuse nr 20 p 1.3 tagastamine oli õige. Selle otsuse p 1.2 kohaselt on tegemist haldusesisese aktiga, mille järgimine ei ole haigekassa juhatusele kohustuslik. Õiguspärase kaalumisotsuse saavutamiseks on haigekassal võimalus ka halduseeskirjas sätestatud piire ületada. Seega ei sea nõukogu otsuse p 1.3 juhatusele piiranguid, sest seda dokumenti tuleb pidada soovituslikuks. Tegemist ei ole seega haldusaktiga või toiminguga, mis kaebaja õigusi saaks rikkuda.

3-14-50607 5(5)

10. Haigekassa juhatuse 08.01.2014 otsuse nr 24 osalise tühistamise nõude tagastamine oli aga ebaõige. Haigekassa juhatuse 08.01.2014 otsuse nr 24 tühistamise nõude ilmselge perspektiivituse ja kaebuse eesmärgi saavutamise võimalikkuse hindamisel eksis halduskohus, asudes seisukohale, et õiguslik regulatsioon, mis võimaldab HVA haiglaid ravi rahastamise lepingute sõlmimisel eelistada, on selge. Halduskohtu määruse tegemise ajal seda selgitavaid kohtulahendeid ei olnud ning küsimust ei saanud pidada selgeks (Tallinna Ringkonnakohtu 08.09.2014 määrused asjades 3-14-333 ja 3-14-50604). Pärast Tallinna Halduskohtu 21.03.2014 otsuse asjas nr 3-14-50157 jõustumist Riigikohtu määrusega on aga õiguslik olukord selge. Tallinna Ringkonnakohus selgitas selles asjas tehtud otsuses, et HVA haiglatele ei kohaldata RaKS § 36 lg-s 4 loetletud kriteeriume, vaid Haigekassa peab hindama HVA haigla suutlikkust katta teatud piirkonna kõiki ravijuhte. HVA haiglaid saab eelistada ravi rahastamise lepingute sõlmimisel. HVA haiglatega ravi rahastamise lepingute sõlmimisel tuleb aga tagada RaKS § 2 lg-s 2 nimetatud põhimõtete järgimine.

11. Kaebaja leiab kaebuses, et haigekassa juhatus ei ole otsuses nr 24 põhjendanud, miks ta eelistab HVA haiglat vaatamata selle haigla ja kaebaja osutatava ravi kvaliteedierinevustele, ning pole ravi kvaliteeti otsuse tegemisel arvestanud. Ringkonnakohus selgitas asjas nr 3-14- 50157 tehtud otsuses, et vastustaja peab hindama HVA haigla suutlikkust katta teatud piirkonna kõiki ravijuhte, samuti ravi kvaliteeti. Nimetatud asjaolude hindamist vastustaja poolt viidatud asjas ka kontrolliti (vt ringkonnakohtu otsuse p-d 22 ja 48-49). Seega tuleb haigekassal hinnata igas piirkonnas kõigi teenuste lõikes HVA haiglate poolt osutatava teenuse kvaliteeti ning valiku välja kuulutamata jätmist ravi rahastamise lepingu sõlmimiseks HVA väliste haiglatega otsuses põhjendada. Teistes kohtuasjades ei ole hinnatud, kas haigekassa juhatus on otsust nr 24 Pärnu piirkonnas ambulatoorse ortopeediaja taastusraviteenuse osas valiku välja kuulutamata jätmisel põhjendanud. Kuna vastustajal oli seega kaalutlusõigus, mida tuleb iga kord eraldi tõendite valguses hinnata, tuleb halduskohtul kaebus selle nõuetele vastavuse korral sisuliselt läbi vaadata. Põhjenduste piisavust ja asjakohasust ei ole halduskohus kaebuse tagastamisel hinnanud ning seda ta HKMS § 121 lg

2 p 2 alusel kaebuse tagastamise korral teha ei saanud.

12. Haigekassa 24.03.2014 vaideotsuse tühistamise nõue tuli osas, milles vaides lahendati haigekassa nõukogu 01.11.2013 otsuse kehtetuks tunnistamise taotlust, tagastada – halduskohtu määrus on selles osas õiguspärane –, muus osas tuleb aga kaebus ka selles nõudes saata halduskohtule menetluse jätkamiseks.

13. Määruskaebus tuleb seega rahuldada osaliselt.

/allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks /allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe