3-13-2014/64 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Ruth Plaks, Oliver Kask ja Virgo Saarmets Otsuse tegemise aeg ja koht 25.06.2015, Tallinn Haldusasja number 3-13-2014 Haldusasi I T kaebus Sotsiaalkindlustusameti Tallinna büroo 20.06.2013 otsuse nr 6.TL15.3-2/35529-2 ja Sotsiaal- kindlustusameti 27.08.2013 vaideotsuse nr 1.1-10/39 tühistamiseks ning avalduse rahuldamiseks kohustami- seks Menetlusosalised Kaebaja – I T, esindaja Rait Sannik Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, esindaja Silvia Azojan Kaasatud haldusorgan – Riigikontroll, esindaja Kairi Kübarsepp Kaasatud haldusorgan – Justiitsministeerium, esindaja Alar Must Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 21.11.2014 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Sotsiaalkindlustusameti apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Sotsiaalkindlustusameti apellatsioonkaebus osaliselt. 2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 21.11.2014 otsuse haldusasjas nr 3-13-2014 resolut- siooni p 3. Muus osas jätta Sotsiaalkindlustusameti apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu otsus muutmata. 3. Jätta poolte apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 27.07.2015, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioon- kaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoime-

3-13-2014 2(9) tamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebu- se läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Rii- gikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustäh- taja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taot- leja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eel- kõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. 06.02.1995-03.03.2002 kehtinud Riigikontrolli seaduse (RKS v.r) § 38 „Riigikontrolli ametniku pension“ lg-d 1-3 sätestasid: „(1) Riigikontrolli ametnikule kindlustatakse riigieelarvest riiklik pension käesolevas para- grahvis sätestatud eranditega. (2) Pensionile jäänud Riigikontrolli ametniku pensioni suurus on 60 protsenti tema viimasest ametipalgast. Selle ametikoha ametipalga muutumisel arvutatakse pension ümber. (3) Riigikontrolli ametniku õigus käesoleva paragrahvi 2. lõikes tähendatud pensionile tekib pärast 15-aastast töötamist Riigikontrolli ametnikuna. Pärast viieaastast töötamist Riigikont- rolli ametnikuna tekib käesoleva paragrahvi 2. lõikes sätestatud pensioni õigus ka sellel amet- nikul, kes enne Riigikontrolli tööle asumist on vähemalt 10 aastat töötanud teenistujana riigia- sutuses või kohaliku omavalitsuse asutuses, audiitorina või teadus- või pedagoogilisel tööl.“ 2. 04.03.2002 hakkas kehtima 29.01.2002 vastu võetud Riigikontrolli seadus (RKS), mille § 27 lg-s 2 jj (kehtetu alates 01.01.2013) nähti riigikontrolöri (Riigikontrolli kui riigiorgani juht, vt § 15) ametihüvena muu hulgas ette riigikontrolöri ametipension ja ülalpeetava toitja- kaotuspension ning §-s 35 (kehtetu alates 01.01.2013) Riigikontrolli peakontrolöri (Riigikont- rolli auditiosakonna juht, vt 29) ametipension. Alates 01.01.2013 reguleerivad riigikontrolöri ametipensioni ja tema ülalpeetavate toitjakaotuspensioni ning peakontrolöri ametipensioni RKS rakendussätete §-d 541-547. RKS rakendussäte § 55 „Riigikontrolli ametniku pension“ sätestas 04.03.2002-01.01.2013 kehtinud redaktsioonis: „(1) Käesoleva seaduse jõustumiseni kehtinud Riigikontrolli seaduse alusel Riigikontrolli ametniku pensioni saaval isikul on õigus pensionile käesoleva seaduse jõustumiseni kehtinud alustel ja suuruses. (2) Õigus Riigikontrolli ametniku pensionile käesoleva seaduse jõustumiseni kehtinud alustel ja suuruses on ka Riigikontrolli ametnikul, kellel on käesoleva seaduse jõustumise hetkeks Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutavast tööstaažist täis vähemalt 70 protsenti, tingimusel, et sellel isikul täitub enne pensionile jäämist Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutav tööstaaž.“ Alates 01.01.2013 kehtivas redaktsioonis sätestavad RKS § 55 lg-d 1 ja 2 järgmist: „(1) Käesoleva seaduse jõustumiseni kehtinud Riigikontrolli seaduse alusel Riigikontrolli ametniku pensioni saaval isikul on õigus pensionile käesoleva seaduse jõustumiseni kehtinud

3-13-2014 3(9) alustel ja suuruses, välja arvatud pensioni arvutamise aluseks oleva ametipalga ja pensioni ümberarvutamise osas. (2) Õigus Riigikontrolli ametniku pensionile käesoleva seaduse jõustumiseni kehtinud alustel ja suuruses, välja arvatud pensioni arvutamise aluseks oleva ametipalga ja pensioni ümberar- vutamise osas, on ka Riigikontrolli ametnikul, kellel on käesoleva seaduse jõustumise hetkeks Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutavast tööstaažist täis vähemalt 70 protsenti, tingimusel, et sellel isikul täitub enne pensionile jäämist Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutav tööstaaž.“ Alates 01.01.2013 kehtivad RKS § 55 lg-d 3-5 reguleerivad Riigikontrolli ametniku pensioni arvutamist, indekseerimist ja maksmist. 3. Vaidlustamata asjaoludel oli I T l enne Riigikontrolli ametnikuna tööle asumist avaliku teenistuse staaži 7 aastat 7 kuud 4 päeva. RKS jõustumise hetkeks (04.03.2002) oli ta töötanud Riigikontrolli ametnikuna 6 aastat 10 kuud 23 päeva. Riigikontrolli ametniku pensioni taotle- mise ajaks oli ta töötanud Riigikontrolli ametnikuna üle 18 aasta. 4. I T esitas 20.05.2013 Sotsiaalkindlustusameti (SKA) Tallinna büroole avalduse pensio- ni määramiseks RKS § 55 lg 2 alusel. 5. SKA Tallinna büroo jättis 20.06.2013 otsusega nr 6.TL15.3-2/35529-2 I Tule Riigi- kontrolli ametniku pensioni määramata. RKS § 55 lg 2 kohaselt on õigus pensionile Riigikontrolli ametnikul, kellel on RKS jõustumi- se hetkeks täis vähemalt 70% pensioni saamiseks nõutavast tööstaažist, tingimusel, et sellel isikul täitub enne pensionile jäämist pensioni saamiseks nõutav tööstaaž. RKS v.r § 38 lg-te 2 ja 3 kohaselt tekib Riigikontrolli ametnikul õigus pensionile kas pärast 15-aastast töötamist Riigikontrolli ametnikuna või pärast 5-aastast töötamist Riigikontrolli ametnikuna, kui ta on enne Riigikontrolli tööle asumist töötanud vähemalt 10 aastat teenistu- jana riigiasutuses või kohaliku omavalitsuse asutuses, audiitorina või teadus- või pedagoogili- sel tööl. I Tul on enne pensionile jäämist täitunud nõutav tööstaaž (15 aastat Riigikontrolli ametniku- na), mis on pensioni määramise üheks vajalikuks tingimuseks. Täitmata on aga nõue, et RKS jõustumise hetkeks (04.03.2002) pidi olema täis vähemalt 70% pensioni saamiseks nõutavast staažist. I T oli RKS jõustumise hetkeks töötanud Riigikontrolli ametnikuna 6 aastat 10 kuud 23 päeva, mis on vähem kui 70% nõutavast tööstaažist. I T ei ole enne Riigikontrolli tööle asumist töötanud vähemalt 10 aastat teenistujana riigiasutuses või kohaliku omavalitsuse asu- tuses, audiitorina või teadus- või pedagoogilisel tööl. Seega ei ole RKS § 55 lg-s 2 sätestatud tingimus täidetud. 6. SKA jättis 27.08.2013 vaideotsusega nr 1.1-10/39 I Tu vaide rahuldamata. Isikul on õigus Riigikontrolli ametniku pensionile juhul, kui tal oli RKS jõustumise hetkeks ja enne Riigikontrolli tööle asumist 10 aastat staaži töötamise eest teenistujana riigiasutuses või kohaliku omavalitsuse asutuses, audiitorina või teadus- või pedagoogilisel tööl ning vähemalt 0,5 aastat staaži Riigikontrolli ametnikuna töötamise eest, tingimusel, et sellel isikul täitub enne pensionile jäämist pensioni saamiseks nõutav tööstaaž. I T l on avaliku teenistuse staaži 7 aastat 7 kuud 4 päeva. Tal ei ole täidetud 10-aastase avaliku teenistuse staaži nõue. 7. I T esitas 26.09.2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse SKA Tallinna büroo 20.06.2013 otsuse ja SKA 27.08.2013 vaideotsuse tühistamiseks ning SKA kohustamiseks anda haldu- sakt, millega kaebaja 20.05.2013 avaldus rahuldatakse.

3-13-2014 4(9) 1) RKS § 55 lg-s 2 puudub 70% ulatuses staaži täitumise nõude täpne määratlus või jaotus. SKA seisukoha ega SKA-le Justiitsministeeriumi poolt 19.08.2013 edastatud vastuskirjas si- salduva käsitlusega kaebaja ei nõustu ning leiab nii nagu Riigikontroll, et pensioniea saabumi- sel on Riigikontrolli ametniku pensioni õigustatud saama kõik isikud, kellel oli seaduse jõus- tumise hetkel kas 10 aastat 6 kuud Riigikontrolli staaži või 7 aastat avaliku teenistuse staaži enne Riigikontrolli tööle asumist ning 3 aastat 6 kuud Riigikontrolli staaži. 2) Seaduse mõttega (luua erihüve Riigikontrollis kauaaegselt töötanuile) saab kooskõlas olla vaid nõutavate staažiosade proportsionaalne vähendamine (70% kümnest aastast avalikus tee- nistuses ja 70% viiest aastast Riigikontrollis) või kogustaaži tervikuna käsitlemine, sest vasta- sel korral omandab mujal töötamine põhjendamatult suure osakaalu. 3) Kaebajal oli RKS jõustumise hetkel eelnevat avaliku teenistuse staaži ja Riigikontrolli staa- ži kokku ca 14,5 aastat nõutava 10,5 aasta asemel. 4) Põhjendatuks ei saa pidada üksnes grammatilisele tõlgendusele toetuvat seisukohta, mille kohaselt eelnevana nõutud staaži täisteenimine on hiljem võimatu ja seetõttu ei saa sellele osale nõutavast staažist vähendamismäära kohandada. Vähendatud staažinõude täitmine on vaid üheks eelduseks. Eripensioni määramiseks on lisaks vajalik ka kogu nõutava staaži täi- tumine, kuid see võib olla täitunud teisel seaduses toodud alusel (15 aastat töötamist Riigi- kontrollis). 5) SKA kitsalt grammatiline tõlgendus ei ole kooskõlas seaduse mõttega ning muudab oluli- selt vastustaja senist rakenduspraktikat. Vastustaja on varem määranud eripensionid Riigi- kontrolli ametnikele, kelle eelneva staažiosa puhul on kasutatud 70% määra nõuet üldstaaži suhtes, Riigikontrollis töötamisele eelnenud avaliku teenistuse periood ei olnud kummalgi juhul 10 aastat (ühel juhul 7 aastat 3 kuud ja teisel juhul 5 aastat 2 kuud ja 23 päeva). 6) Analoogia korras saab näitena tuua 2012. aastal vastu võetud rakendussätted Riigikontrolli peakontrolöri ametipensioni staaži arvestamise kohta (RKS § 543), milles märgitakse sõnasel- gelt, et nõutavat staažimäära kohaldatakse proportsionaalselt mõlemale staažiosale. 7) Viidatud juhtumite ja analoogia valguses on vastustaja tõlgendus vaieldav ja ebaõiglane. Mitmetimõistetavused tuleks töö- ja sotsiaalvaldkonnas tõlgendada isiku kasuks. Senise ra- kenduspraktika valguses ei saa vastustaja kohelda isikuid ilma mõistliku põhjuseta erinevalt. Kaebaja on töötanud Riigikontrollis teadmisega, et ta vastab eripensioni taotlemiseks sätesta- tud nõuetele ning on seetõttu loobunud parematest pakkumistest helgema pensionipõlve ni- mel. Isegi kui RKS säte võib olla erinevalt tõlgendatav, tuleb lähtuda õiguskindluse põhimõt- test, mille kohaselt tuleb luua kindlus kehtiva õigusliku olukorra suhtes. Õiguspärase ootuse printsiibi kohaselt on igaühel õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima ning seda tõlgendatakse ühtviisi. 8. SKA palus jätta kaebus rahuldamata. RKS § 55 lg 2 alusel on pensionile õigus isikul, kellel oli seaduse jõustumise hetkeks ja enne Riigikontrolli tööle asumist vähemalt 10-aastane staaž teenistujana riigiasutuses või kohaliku omavalitsuse asutuses, audiitorina või teadus- või pedagoogilisel tööl ja vähemalt 0,5-aastane staaž Riigikontrolli ametnikuna, tingimusel, et sellel isikul täitub enne pensionile jäämist Rii- gikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutav staaž. Kaebajal ei olnud 10-aastase avaliku teenistuse staaži nõue täidetud ja seega ei ole tal õigust Riigikontrolli ametniku pensionile. 9. Justiitsministeerium osundas oma arvamuses RKS eelnõu algtekstile ja selle seletus- kirjale, samuti muudatusettepanekule, nentides selle seletuskirja puudumist, samuti märkis, et RKS eelnõu teise lugemise stenogrammist ei nähtu, et RKS § 55 muutmist oleks Riigikogu saalis sisuliselt arutatud. SKA pöördus 22.07.2013 Justiitsministeeriumi poole selgitustaotlu- sega tõlgenduse saamiseks RKS § 55 lg 2 kohta osas, mis puudutab 70% nõuet. Justiitsminis-

3-13-2014 5(9) teerium edastas 19.08.2013 kirjaga SKA-le järgmise seisukoha: „/…/ Eelnevast tulenevalt peab isikul pensioni saamiseks olema täidetud nõue, et enne pensionile jäämist peab ta olema olnud töötanud 5 aastat Riigikontrolli ametnikuna ja enne seda vähemalt 10 aastat teenistujana riigiasutuses või kohaliku omavalitsuse asutuses, audiitorina või teaduslikul või pedagoogili- sel tööl. Riigikontrolli ametniku pensioni saab ta ainult juhul, kui tal Riigikontrolli seaduse jõustumise hetkeks oli nõutavast tööstaažist täis vähemalt 70% (ehk 10,5 aastat). Seadus siin- kohal ei täpsusta, mis osa 10,5 aastast peaks moodustama Riigikontrolli ametniku staaž ja mis osa ülejäänud staaž. Siiski on esitatud nõue, et 10-aastane staaž töötamisel teenistujana riigi asutuses või kohaliku omavalitsuse asutuses, audiitorina või teadus- või pedagoogilisel tööl peab eelnema Riigikontrolli ametnikuna töötamise ajale. Seega on isikul õigus pensionile ju- hul kui tal oli seaduse jõustumise hetkeks ja enne Riigikontrolli tööle asumist staaži 10 aastat töötamise eest teenistujana riigiasutuses või kohaliku omavalitsuse asutuses, audiitorina või teadus- või pedagoogilisel tööl ning vähemalt 0,5 aastat staaži Riigikontrolli ametnikuna töö- tamise eest tingimusel, et sellel isikul täitub enne pensionile jäämist Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutav tööstaaž.“ 10. Riigikontroll toetas oma arvamuses kaebust. 1) RKS v.r § 38 lg-t 3 ja RKS § 55 lg-t 2 muudeti RKS eelnõu menetlemisel just Riigikontrol- li muudatusettepaneku alusel. Tegemist on Riigikontrolli eriseadusega, mille osas ei saa kaht- luse alla seada Riigikontrolli kui seaduse peamise autori tõlgendust sätete eesmärgi leidmisel. Seni on sätteid tõlgendatud nii, et hilisemal pensioniea saabumisel ja tööstaaži täitumisel on Riigikontrolli ametniku pensioni õigustatud saama kõik isikud, kellel oli seaduse jõustumise hetkel kas 10 aastat 6 kuud Riigikontrolli staaži või teisel juhul (kasutades proportsionaalset vähendamist kummagi nõude osas) 7 aastat üldist avaliku teenistuse staaži ning lisaks 3 aastat 6 kuud Riigikontrolli staaži. Sellisest tõlgendusest on lähtutud alates 2002. a märtsist, kui too- nasele Riigikontrolli personalijuhile tehti ülesandeks informeerida RKS rakendamiseks eri- pensioni saamiseks õigustatud isikuid, milleks koostati personaliteenistuses tööpaberina pen- sioniõiguslike isikute nimekiri juba seisuga 05.03.2002. Nimekirjast nähtub, et staažinõude määra on rakendatud proportsionaalselt kummagi staažinõude osas eraldi. Lähtuvalt sellest on koostatud ka kõik pensioniõiguslike isikute andmed ja eelarveprognoosid alates 2008. aastast, mil alustati Rahandusministeeriumile pensionieraldiste prognooside esitamisega (prognoosi kirje „raamatupidaja sünniaastaga 1951“ kajastab kaebajat). Riigikontroll on kaebajale alates 2002. aastast kinnitanud, et ta vastab eripensioni taotlemise nõuetele. 2) Varasemalt tõlgendasid ka SKA ja Sotsiaalministeerium Riigikontrolli pensioni määrami- seks nõutava staaži arvestuse sätteid sarnaselt eeltooduga. SKA on määranud samast tõlgen- dusest lähtudes eripensionid kahele Riigikontrolli ametnikule. 3) Ka grammatiline tõlgendamine annab aluse pensioni määramiseks. Vaidlusaluse sätte ko- haselt on nõutava staažina määratletud nii enne Riigikontrolli tööle asumist vähemalt 10 aastat töötamine kui ka 5 aastat Riigikontrollis töötamine. Kui nõutavale staažile on seatud ühetaoli- ne vähendatud määr 70%, siis peaks see vähendus laienema nii eelnevale kui ka Riigikontrol- lis töötatud staažile. Teisiti tõlgendamiseks oleks seadus pidanud expressis verbis nimetama tööstaaži Riigikontrollis, mitte rääkima üldisest nõutavast staažist. 11. Tallinna Halduskohus rahuldas 21.11.2014 otsusega kaebuse, tühistas SKA Tallinna büroo otsuse ja SKA vaideotsuse, kohustas SKA-d kaebaja 20.05.2013 avaldust uuesti läbi vaatama ning mõistis vastustajalt kaebaja kasuks menetluskuluna välja riigilõivu 15 eurot. 1) RKS § 55 lg 2 on rakendussäte, millega määratakse uue seaduse jõustumisel kindlaks, mil- listel tingimustel kohaldub varasemas seaduses ettenähtud regulatsioon Riigikontrolli ametni- ku eripensioni saamisel.

3-13-2014 6(9) 2) RKS § 55 lg-s 2 kasutatakse sõnastust „Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutav tööstaaž“, kusjuures pensioni saamiseks peab sellest tööstaažist olema RKS jõustumise het- keks täitunud 70%. RKS § 55 lg 2 sõnastus ei ole staažinõude täidetuse üle otsustamiseks pii- savalt konkreetne ega anna üheselt mõistetavat juhist, kuidas teha kindlaks, kas pensioni saa- miseks nõutavast tööstaažist on täis vähemalt 70%. See ei selgu ka seaduseelnõu (816 SE) menetlemise materjalidest. 3) Analüüsides RKS teisi sätteid ja hilisemaid RKS muudatusi pensionide osas, leiab kohus, et 70% saab võtta mõlemast staažielemendist ja ka kogustaažist (15 aastat). 4) RKS v.r ei sätestanud eraldi Riigikontrolli peakonrolöri ametipensioni. Peakontrolöri ame- tipension sätestati RKS-ga. Vastavalt RKS §-le 35 (04.03.2002-01.01.2013 redaktsioonis) on peakontrolöril pensioniea saabumisel õigus ametipensionile. Õigus ametipensionile tekib pärast vähemalt 15-aastast töötamist peakontrolörina. Õigus ametipensionile tekib ka isikul, kes on töötanud peakontrolö- rina vähemalt viis aastat ja riigi- või kohaliku omavalitsuse ametnikuna vähemalt 10 aastat (lg 3). Seega sätestati RKS § 35 lg-s 3 Riigikontrolli peakontrolöri ametipensioni saamiseks nõuded sarnaselt RKS v.r § 38 lg-s 3 sätestatuga: 1) õigus ametipensionile pärast 15-aastast töötamist Riigikontrollis (peakontrolörina) või 2) vähemalt 5 aastat töötamist Riigikontrollis (peakontro- lörina) ja vähemalt 10 aastat riigi- või kohaliku omavalitsuse ametnikuna. Säte ei nõua, et 10 aastat avaliku teenistuse staaži peab eelnema Riigikontrolli peakontrolörina töötamisele. RKS § 35 lg-t 3 ja § 55 lg-t 2 koosmõjus hinnates saab asuda seisukohale, et seadusandja eesmärgiks võis olla sätestada Riigikontrolli ametniku pensioni õigus isikutele, kellel selle seaduse jõustumise hetkeks oli 70% 15-aastasest Riigikontrolli ametniku staažist (10,5 aastat) või 70% viieteistkümnest aastast, mis moodustub viiest aastast Riigikontrollis töötatud staažist (3,5 aastat) ja kümnest aastast teenistujana riigiasutuses või kohaliku omavalitsuse asutuses, audiitorina või teadus- või pedagoogilisel tööl omandatud staažist (7 aastat), tingimusel, et sellel isikul täitub enne pensionile jäämist Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutav tööstaaž. Ei ole alust arvata ja seaduseelnõu (816 SE) menetlemise materjalidest ei ilmne, et seadusand- ja soovis kohelda Riigikontrolli peakontrolöri pensioni küsimuses Riigikontrolli ametnikest erinevalt. 5) RKS ja õiguskantsleri seaduse muutmise seaduse (jõustus 01.01.2013) §-ga 1 tunnistati RKS § 35 kehtetuks ning RKS rakendussätteid täiendati §-dega 541-547. Viidatud seadusest ja selle seletuskirjast (151 SE) nähtub, et Riigikontrolli peakontrolöri staaž loetakse ametniku staaži hulka. Nii on seletuskirjas (lk 4) märgitud: „Kehtiva RKS § 35 lg-s 3 on Riigikontrolöri puhul sätestatud eraldi nõuded peakontrolöri staažile ja ametniku staažile, arvestamata peakontrolöri staaži ametniku staaži hulka. Käesolevas eelnõus on pensioni saa- miseks vajaliku staažinõude sõnastust muudetud ning lähtuvalt ATS-ist loetakse ametniku staaži hulka ka Riigikontrolli peakontrolöri staaž. Tegelik staažinõue sellega ei muutu.“ 6) Vastavalt RKS §-le 543 on Riigikontrolli peakontrolöri ametipensionile vanaduspensioniea saabumisel õigus isikul, kes on: 1) 2013. aasta 1. jaanuariks töötanud vähemalt 15 aastat Rii- gikontrolli peakontrolörina; 2) 2013. aasta 1. jaanuariks töötanud vähemalt 15 aastat riigi- või kohaliku omavalitsuse üksuse ametnikuna, sh vähemalt 5 aastat Riigikontrolli peakontrolöri- na; 3) 2013. aasta 1. jaanuaril ametis Riigikontrolli peakontrolörina ja kellel on selleks ajaks täitunud vähemalt 50% sama paragrahvi p-s 1 sätestatud ametipensioni saamiseks vajalikust staažist ning kellel pensionile jäämise ajaks täitub nimetatud staaž; 4) 2013. aasta 1. jaanuaril ametis Riigikontrolli peakontrolörina ja kellel on selleks ajaks täitunud vähemalt 50% mõle-

3-13-2014 7(9) mast sama paragrahvi p-s 2 sätestatud ametipensioni saamiseks vajalikust staažist ning kellel pensionile jäämise ajaks täituvad nimetatud staažid; 5) 2013. aasta 1. jaanuaril riigi- või koha- liku omavalitsuse üksuse ametnik ja kellel on selleks ajaks täitunud vähemalt 5-aastane Riigi- kontrolli peakontrolöri staaž ja vähemalt 50% 15-aastasest riigi- ja kohaliku omavalitsuse ük- suse ametniku staažist ning kellel pensionile jäämise ajaks täitub nimetatud staaž. Eeltoodust nähtub, et seadusandja on pidanud proportsionaalseks nõutavate staažiosade pro- portsionaalset vähendamist. 7) Kaebajal oli RKS jõustumise hetkel (04.03.2002) eelnevat avaliku teenistuse staaži 7 aastat 7 kuud 4 päeva ning staaži Riigikontrollis 6 aastat 10 kuud 23 päeva, kokku 14,5 aastat. Pen- sioni taotlemise hetkeks oli kaebajal staaži Riigikontrollis üle 18 aasta. Seega enne pensionile jäämist oli kaebajal täitunud Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutav tööstaaž. See- ga oli täidetud Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks 70% nõue ning vastustaja on aluse- tult keeldunud kaebajale Riigikontrolli ametniku pensioni määramisest. Seetõttu tuleb vaidlus- tatud otsus ja vaideotsus tühistada. 8) Pensioni määramiseks vajalikud asjaolud tervikuna tuleb tuvastada SKA-l, mistõttu kohus- tab kohus vastustajat kaebaja 20.05.2013 avaldust uuesti läbi vaatama.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 12. SKA palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata ja kaebaja menetluskulud tema enda kanda. 1) RKS § 55 lg 2 sõnastus on piisavalt konkreetne, mõistmaks, kuidas teha kindlaks, kas RKS jõustumisel oli isikul Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutavast tööstaažist täis vähemalt 70% või mitte. SKA ei nõustu kohtu seisukohaga, et 70% saab võtta mõlemast staa- žielemendist ja ka 15-aastasest kogustaažist. 2) Kuna RKS § 55 lg 2 on tõepoolest rakendussäte, millega määratakse uue seaduse jõustumi- sel kindlaks, millistel tingimustel kohaldub varasemas seaduses ettenähtud regulatsioon Riigi- kontrolli ametniku eripensioni saamisel, siis tuleb RKS § 55 lg 2 tõlgendamisel lähtuda vara- semas seaduses sätestatud regulatsioonist. RKS v.r § 38 lg 3 sätestas pensioni saamiseks kaks alust: 1) 15-aastane töötamine Riigikont- rolli ametnikuna (esimene alus) ja 2) töötamine enne Riigikontrolli tööle asumist vähemalt 10 aastat teenistujana riigiasutuses või kohaliku omavalitsuse asutuses, audiitirona või teadus- ja pedagoogilisel tööl (edaspidi töötamine ametnikuna) + töötamine vähemalt 5 aastat Riigikont- rolli ametnikuna (teine alus). RKS v.r-st nähtub üheselt, et isik peab olema enne Riigikontrolli tööle asumist töötanud ametnikuna vähemalt 10 aastat ja siis tekib tal pärast vähemalt 5- aastast Riigikontrollis töötamist õigus Riigikontrolli ametniku pensionile. Seega tekib isikul, kellel ei ole täidetud Riigikontrolli ametnikuna töötamise 15-aastane nõue, õigus Riigikontrolli ametniku pensionile vaid juhul, kui ta on enne Riigikontrolli ametnikuna tööle asumist töötanud 10 ja enam aastat ametnikuna ning seejärel Riigikontrolli ametnikuna 5 aastat, mis on iseseisvaks pensionile õiguse tekkimise aluseks. RKS v.r ei näe ette võimalust teise aluse puhul aastaid summeerida, millisel juhul kompenseeriks Riigikontrolli ametnikuna töötamine enam kui 5 aastat ja vähem kui 15 aastat enne Riigikontrolli tööle asumist vähem kui 10-aastast ametnikuna töötamist. Seega välistas seadusandja ametnikuna alla 10-aastase töötamise perioodi arvamise Riigikontrolli ametniku pensionile õigust andva staaži hulka. 3) RKS § 55 lg 2 alusel peab Riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks olema täidetud kaks tingimust: 1) RKS jõustumise hetkel peab olema täis 70% nõutavast tööstaažist ja 2) enne pensionile jäämist peab täituma kogu nõutav tööstaaž. Kuna 10-aastane ametnikuna töötamine

3-13-2014 8(9) peab toimuma enne Riigikontrolli tööle asumist, siis on välistatud võimalus selle nõude täit- miseks pärast Riigikontrolli tööle asumist. Seega on välistatud, et 70% saab võtta mõlemast staažielemendist. 70% kogu nõutavast 15-aastasest staažist moodustab 10,5 aastat. Seega pidi isikul RKS § 55 lg 2 alusel pensioni saamiseks olema RKS jõustumise hetkeks kas 10,5 aastat tööstaaži Riigi- kontrolli ametnikuna (esimesest alusest 70%) või ta pidi olema vähemalt 10 aastat töötanud ametnikuna ja RKS jõustumise hetkel töötama Riigikontrolli ametnikuna (teisest alusest 70%), kusjuures pensionile jäämise hetkeks peab olema esimese aluse puhul täitunud 15 aastat töötamist Riigikontrolli ametnikuna ja teise aluse puhul peab lisaks vähemalt 10-aastasele töötamisele ametnikuna olema täitunud ka vähemalt 5 aastat töötamist Riigikontrolli ametni- kuna. Kaebaja oli RKS jõustumisel töötanud ametnikuna 7 aastat 7 kuud 4 päeva ning Riigikontrolli ametnikuna 6 aastat 10 kuud 23 päeva, kokku 14 aastat 5 kuud 27 päeva. Seega ei olnud tal täitunud 70% nõutavast tööstaažist ei esimese ega teise aluse osas. 4) Kohtu seisukoht, mille kohaselt tuleks Riigikontrolli ametniku pensioni saamise eelduste tõlgendamiseks hinnata koosmõjus Riigikontrolli ametniku pensioni saamist ja Riigikontrolli peakontrolöri ametipensioni saamist reguleerivaid sätteid, ei ole RKS-ga kooskõlas. 13. I T palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. 14. Justiitsministeerium jääb halduskohtus esitatud seisukohtade juurde. 15. Riigikontroll ei pea apellatsioonkaebust põhjendatuks ning jääb halduskohtus esitatud seisukohtade juurde. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 16. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus tuleb vaidluse sisu puudutavas osas jätta rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. 17. Ringkonnakohus ei jaga SKA seisukohta, et RKS § 55 lg 2 sõnastus on piisavalt konk- reetne, mõistmaks, kuidas teha kindlaks, kas RKS jõustumisel oli isikul Riigikontrolli ametni- ku pensioni saamiseks nõutavast tööstaažist täis vähemalt 70% või mitte. Halduskohtu tõlgen- dus, mille kohaselt saab 70% võtta mõlemast staažielemendist ja ka 15-aastasest kogustaažist, ei ole ilmselgelt meelevaldne ning sellist tõlgendust tuleb eelistada olukorras, kus seaduse rakendajad on sel viisil sättest aru saanud ja normi rakendanud üle kümne aasta. 18. SKA tõlgenduse õigsuse korral tuleks järeldada, et seadusandja soovis ametipensioni kaotamisel tagada RKS rakendussättega õiguskindluse ametipensioni saamise võimaluse säi- limise suhtes isikutele, kes olid enne Riigikontrolli tööle asumist küll töötanud 10 aastat tee- nistujana, audiitorina või teadus- või pedagoogilisel tööl, kuid üksnes pool aastat Riigikontrol- li ametnikuna. Samas isiku, kes oli töötanud Riigikontrolli ametnikuna nt 10 aastat (vähem kui 70% vajalikust 15-nest aastast), kuid töötanud enne Riigikontrolli tööle asumist üksnes 9 aas- tat ja 11 kuud teenistujana, audiitorina või teadus- või pedagoogilisel tööl (mis vajaliku staa- žina arvesse ei lähe, kuna on vähem kui 10 aastat), usaldus regulatsiooni säilimise suhtes kait- set ei väärinud. On kaheldav, et selline raskesti põhjendatav vahetegu oligi rakendussätete loomisel seadusandja eesmärgiks olukorras, kus RKS v.r § 38 lg-s 3 oli Riigikontrolli ametni- kuna töötatud aeg sisuliselt võrdsustatud sellele eelnenud töötamisega teenistujana, audiitorina või teadus- või pedagoogilisel tööl. Samas ei saa seda ka välistada, sest seadusandjal on ame- tipensionisüsteemi kujundamisel avar kaalutlusruum ja arutleda võib ka nii, et isikul, kes oli enne Riigikontrolli ametnikuna tööle asumist töötanud vähemalt 10 aastat teenistujana, audii- torina või teadus- või pedagoogilisel tööl ja RKS jõustumise hetkeks töötanud pool aastat Rii- gikontrolli ametnikuna, oli ootus, et ametipensioni saamiseks vajalik staaž täitub 4,5 aasta

3-13-2014 9(9) jooksul, kuid 10 aastat Riigikontrolli ametnikuna töötanud isikul kulunuks selleks poole aasta võrra pikem aeg – 5 aastat. Ringkonnakohtu arvates tuleb siiski eelistada tõlgendust, mis vas- tab enam võrdse kohtlemise põhimõttele. 19. SKA ei vaidlusta asjaolu, et teistele kaebajaga sarnases olukorras olevatele Riigikontrol- li ametnikele on ametipension määratud. Reeglina ei tekita ebaõige halduspraktika isikule kaitstavat usaldust ning ebaõigele halduspraktikale tuginedes ei saa isik sellise praktika jätka- mist nõuda. Samas, isegi kui SKA tõlgendus vaidlusalusest sättest on õige, oleks pikaajalise ja järjekindla halduspraktika muutmine kaebaja suhtes sõnamurdlik ja ebaõiglane. 20. SKA oli apellatsioonkaebuse esitamisel HKMS § 104 lg 10 alusel vabastatud riigilõivu tasumisest. Muude menetluskulude kandmise kohta ei ole SKA ringkonnakohtule menetlusku- lude nimekirja ja kuludokumente esitanud, samuti ei tee ringkonnakohus otsust SKA kasuks. Seega jäävad SKA muud võimalikud menetluskulud HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. Kuigi ringkonnakohus jätab kaebaja kasuks tehtud halduskohtu otsuse muutmata, jäävad ka kaebaja võimalikud apellatsioonimenetluse kulud HKMS § 109 lg 1 alu- sel tema enda kanda, sest kaebaja ei ole esitanud ringkonnakohtule menetluskulude nimekirja ja kuludokumente. 21. Halduskohtu otsus tuleb tühistada osas, millega halduskohus mõistis SKA-lt kaebaja kasuks välja riigilõivu 15 eurot (resolutsiooni p 3). Kuni 01.01.2015 kehtinud riigilõivuseadu- se (ja ka alates 01.01.2015 kehtiva riigilõivuseaduse) § 22 lg 2 p 2 kohaselt on riigilõivu ta- sumisest vabastatud pensioni taotleja pensionisummade ebaõige maksmise ja maksmata jätmi- se asjas. Seega oli kaebaja kaebuse esitamisel riigilõivu tasumisest vabastatud. Kaebajal on õigus taotleda tasutud riigilõivu tagastamist.

/allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks /allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets