3-14-52891/16 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1(11)

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Monika Laatsit

Otsuse tegemise aeg ja koht

17. juuni 2015. a, Tallinn

Haldusasja number

3-14-52891

Haldusasi

Priit Kutseri kaebus Erakondade Rahastamise Järelevalve

Komisjoni

23.10.2014

ettekirjutuse

nr

tühisuse

tuvastamiseks või alternatiivselt tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Priit Kutser, esindaja advokaat Raiko Paas

Vastustaja – Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon,

esindaja vandeadvokaat Piret Blankin

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

Resolutsioon

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetluskulud kummagi poole enda kanda.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna

Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult

teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 17. juulil 2015.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinnas Sõle tn 40 asuva hoone seinale riputati 03.08.2013 plakat, mille keskmes oli

Priit Kutser ning millel oli eesti ja vene keelne teade „Kahe aasta pärast seisab siin ujulaga

spordikompleks“ ja silt „Priit Kutser. Põhja-Tallinna asevanem“ (edaspidi ka reklaam).

Plakat rippus hoonel kuni 01.09.2013. Reklaami eest tasus Tallinna linn.

2. Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon (ERJK) tegi 23.10.2014 P. Kutserile

ettekirjutuse nr 47. Ettekirjutuse põhjenduse kohaselt on reklaam suunatud P. Kutseri kui

Eesti Keskerakonna liikme reklaamimisele enne kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi,

mitte avalike huvide edendamisele, seega on reklaami kulude katmine Tallinna linna poolt

käsitatav keelatud annetusena erakonnaseaduse (edaspidi EKS) § 123 lg 1 ja lg 2 tähenduses.

Ettekirjutuses on asjatundjate arvamustele tuginedes leitud, et reklaam andis kaebajale 2013. a

kohaliku omavalitsuse volikogu valmistel eelise võrreldes teiste valimistel kandideerinud

isikutega ning see on rahaliselt hinnatav hüve, sest suurendab kandidaadi võimalusi osutuda

valituks ja vähendab vajadust teha kulutusi valmiskampaaniale. ERJK leidis, et plakati tekstil

olev teade „Kahe aasta pärast seisab siin ujulaga spordikompleks“ saab olla teavituslik sisu

vaid juhul, kui tegemist on kohaliku omavalitsuse eelarvelistel otsustel põhineva teabega, kuid

eelarve kinnitatakse üheks aastaks. Seega ei ole tegemist teavituse, vaid kandidaadi või

erakonna valimislubaduse või programmilise seisukohaga. Valimiste tulemusena võib uus

2(11)

valitav kohaliku omavalitsuse volikogu eelistada muid investeeringuid. Kaebajat soodustati

reklaami maksumuse, s.o 1234,80 euro võrra. ERJK kohustas P. Kutserit tagastama keelatud

annetus 1234,80 eurot selle tegijale ehk Tallinna linnale, kõrvaldama puudused Eesti

Keskerakonnale esitatud 2013. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania

aruandes ning esitama ERJK-le tõendid nimetatud kohustuste täitmise kohta.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

3. P. Kutser esitas 24.11.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse ERJK 23.10.2014

ettekirjutuse nr 47 tühisuse tuvastamiseks või alternatiivselt ettekirjutuse tühistamiseks.

Kaebuse põhjendused olid järgmised:

1)

Järelevalve käigus ettekirjutuse tegemise õigus saab kuuluda vaid isikule, kellele

kuulub riikliku järelevalve läbiviimise pädevus, mis peab olema seadusega konkreetselt

määratletud. Vabariigi Valitsuse seadusest (VVS), korrakaitseseadusest (KorS) ja avaliku

teenistuse seadusest (ATS) tulenevalt saab anda riikliku järelevalve pädevuse (ja seega ka

ettekirjutuse tegemise õiguse) valitsusasutusele või selle koosseisu kuuluvale avaliku võimu

volitusi teostavale ametnikule. ERJK ei ole valitsusasutus ja selle liikmed ei ole ametnikud.

Seega ületas vastustaja ettekirjutuse tegemisel oma pädevust ja ettekirjutus on tühine vastavalt

HMS § 63 lõike 2 punktile 3;

2)

Eeldusel, et vastustajal on õigus riiklikku järelevalvet läbi viia ja selle käigus

ettekirjutusi teha (kaebuse esitaja sellega eespooltoodud asjaolude tõttu ei nõustu), on

vastustaja rikkunud seadusega antud volituste piire. EKS § 1211 lg 2 p 1 ja 2 kohaselt saab

adressaati kohustada tagastama annetust üksnes riigieelarvesse. Ettekirjutusega on vastustaja

kohustanud annetust tagastama Tallinna linnale;

3)

Jättes arvestamata eeltoodud põhjendused vastustaja pädevuse ja volituste kohta on

ettekirjutus õigusvastane, kuna see on koostatud ebaõige isiku vastu. EKS § 124 lg 1 ja 2

kohaselt peab lubamatu annetuse tagastama ainult erakond ja vaid erakonnalt saaks muude

seaduses sätestatud eelduste täitmise korral nõuda selle tagastamist. Vastustaja on aga teinud

ettekirjutuse kaebajale;

4)

Ettekirjutuse aluseks olev ekspertiis ei ole usaldusväärne. Kaebaja on tellinud

eksperthinnangu vaidlusaluse reklaamplakati ja vastustaja poolt tellitud eksperthinnangu

kohta. Kaebaja eksperthinnang selgitab põhjalikult, miks vastustaja tellitud Tartu Ülikooli

hinnang ei kujuta endast teaduslikkuse nõudeid järgivat analüüsi, vaid kasuistlikku

tellimustööd. Lisaks vastustaja eksperthinnangu kohta arvamuse andmisele leitakse kaebuse

esitaja eksperthinnangu lõppjäreldusena, et vaidlusalune reklaamplakat ei kujuta endast

valimisreklaami;

5)

Ettekirjutuses nõutakse kaebajalt kogu reklaamplakatile kulunud raha tagastamist.

Juhul, kui plakat hõlmab ka linna tegevuste reklaamimist, pole põhjendatud kogu selle kulu

kaebuse esitaja kanda jätmine. Vastustajal tulnuks enne ettekirjutuse andmist küsida Tallinna

linna arvamust ja välja selgitada, kas ja mil viisil oli plakati avaldamine seotud kaebuse esitaja

ametiülesannete täitmisega ning määratleda, milline osa reklaamplakatist kujutab linna

tegevustega seotud ürituste reklaamimist ja on seetõttu linna kulu;

6)

Kohaliku omavalitsuse volikogu valmise seaduse (KOVVS) § 61 ja Riigikohtu otsusest

nr 3-4-1-27-05 tulenevalt ei olnud vaidlusaluse plakati näol tegemist poliitilise reklaamiga.

Plakatil ei reklaamitud ilmselgelt mitte erakonda või erakonna nimekirjas kandideerivat isikut,

vaid teavitati kavandatavast spordikompleksist. Plakatil pole erakonna logo ega ka muud

eraldusmärki, mis viitaks või sarnaneks mõnele erakonna logole. Plakatil olev kiri viitab

avatavale spordikompleksile ja kasutatud on linnaosa vappi. Plakatil ei reklaamita erakonna

programmi. Linnaelamine teavitamine linnaruumi korrastamisest ja kavandatavatest kultuuri-

3(11)

ja sotsiaalobjektidest on üheks linna ülesandeks. Ei saa pidada ebamõistlikuks, et nimetatud

objekte reklaamivad isikud, kes on seotud objektide kavandamisega ja kellel on pikaajaline

kogemus kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmisel. Sellist tegevust ei saa ühemõtteliselt

seostada valimistel kandideerimisega. Vastustaja hinnangul pole oluline käsitleda reklaami

kui

valimisreklaami

reklaamiteoreetiliselt,

vaid

tuvastada

reklaami

tegelik

mõju

sihtauditooriumile. Seega tulnuks vastustajal tellida uuring või teha küsitlus selleks, et saada

teada, kas reklaam omab valimistulemuste või valijate jaoks etteheidetud mõju. Reklaami

mõju valijatele ei saa hinnata muul moel kui küsitluse või uuringuga. Nimetatud asja kohta

pole kaebuse esitajale teadaolevalt andmeid kogutud. Seetõttu pole arusaadav, millistele

andmetele toetuvad vastustaja ekspertide järeldused valijate poolt tajutu või valijate silmis

eelise saamise kohta.

4. ERJK palus 29.12.2014 vastuses jätta kaebus rahuldamata järgmistel põhjustel:

1)

Vastustajal oli EKS § 1211 lg 1 p 2 kohaselt ettekirjutuse tegemise pädevus.

Ettekirjutus on haldusakt, mille võivad anda kõik haldusorganid, kellele see õigus on

seadusega antud, sh ka teistel organitel kui valitsusasutustel ja ametnikel. Ka Euroopa

Nõukogu korruptsioonivastaste riikide ühendus (Group of States against Corruption, edaspidi

GRECO) on leidnud, et vastustaja on erakondade rahastamise järelevalveks pädev organ,

millel on muuhulgas pädevus erakondade tegevuse uurimiseks ja sanktsioonide

kehtestamiseks. GRECO on andnud oma soovitused spetsiifiliselt Eestile ning tungivalt

soovitanud luua täidesaatvast võimust iseseisev erakondade rahastust kontrolliv organ.

Ettekirjutus on haldusakt, millega kohustatakse adressaati teatavaks tegevuseks, mille

tegemata jätmisel rakendatakse adressaadi suhtes sanktsiooni. Kuna vastustajal on pädevus

sanktsioonide rakendamiseks, siis on tal järelikult ka pädevus sanktsiooni rakendamisele

eelnevate haldusaktide andmiseks. Seega on ilmne, et vastustajal on pädevus erakondade ning

nende nimekirjades kandideerivate isikute rahastamise kontrollimiseks ning ettekirjutuste

tegemiseks;

2)

Volitus teha ettekirjutus tuleneb EKS § 1211 lg 2 p-st 2 koostoimes selles sättes

viidatud EKS § 124 lg-tega 1-3. Nimetatud sätete kohaselt võib ettekirjutusega annetuse

saanud isikut, sh erakonna nimekirjas kandideerinud isikut kohustada seda tagastama annetuse

tegijale. Keelatud annetus tuleb kanda riigieelarvesse juhul, kui annetust ei ole võimalik

tagastada. Sunnivahendit rakendatakse, kui haldusorgani ettekirjutus jäetakse hoiatuses

märgitud tähtaja jooksul täitmata. Seega, ettekirjutus ise pole sanktsioon, vaid kohustus

hüvitada õigusvastane tegu;

3)

Reklaam vastas poliitilise välireklaami määratlusele, kuid ettekirjutuse õiguspärasuse

hindamisel tuleb eelkõige otsustada, kas reklaam oli annetus kaebajale või mitte. Nii GRECO

soovituste kohaselt kui ka EKS § 123 järgi on annetus igasugune tahtlik tegu, millega antakse

erakonnale majanduslik või muu eelis. Vastustaja on ettekirjutuses tuvastanud, et mõlemad

tingimused on täidetud.

EKS § 1 ja 2 järgi on erakonna tegevus selle liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvide

väljendamine, milleks muu hulgas viiakse läbi valimiskampaania kohaliku omavalitsuse

volikogu valimisel. Kuna valimiskampaania tegemine on erakonna tegevuse osa, on erakonna

valimiskampaaniat toetava reklaami tellimine ning eksponeerimine erakonna tegevuse

toetamine. Reklaam toetas Keskerakonna ja kaebaja valimiskampaaniat, sest eksponeeris

kaebajat, suurendades seeläbi tema võimalust olla kohaliku omavalitsuse valimistel valitud ja

vähendades teiste kampaaniakulude vajalikkust.

Vastustaja on ettekirjutuse koostamisel reklaamile hinnangu andmisel tuginenud neljale

vastustajale kättesaadavale ekspertarvamusele. Kolmes ekspertarvamuses on leitud, et

reklaam andis selles kajastatud isikule eelise valimistel võrreldes teiste valimistel

4(11)

kandideerinud isikutega. Reklaaminõukoda asus seisukohale, et reklaam oli tajutav reklaamis

eksponeeritud isiku või tema erakonna reklaamimisena valijatele. Tartu Ülikooli filosoofia ja

semiootika instituudi teadlased leidsid reklaami visuaalsel, süntaktilisel ja semiootilisel

analüüsimisel, et reklaam oli tegelikult reklaam kaebajale ning Keskerakonnale. Linnar

Priimägi arvamuses pole hinnatud reklaami mõju valijatele ning on jäetud selgitamata, kas

reklaam andis kaebajale eelise võrreldes teiste kandidaatidega või mitte. L. Priimägi on

andnud hinnangu reklaami teoreetilisele olemusele, mitte tegelikule ja taotletavale mõjule

ning sellest ei selgu, kas reklaam andis kaebajale teiste kandidaatidega võrreldes eelise või

mitte. Järelikult ei tõenda see arvamus asjaolusid, mida vastustaja hinnangul oli vaja

käesolevas haldusmenetluses hinnata. Samuti võttis vastustaja arvesse, et L. Priimägi on

andnud arvamuse eraisikuna ning see väljendab ühe inimese arvamust. Seevastu teised

arvamused on antud kollektiivide poolt ning väljendavad paljude erinevate valdkondade

spetsialistide arvamusi. Seega on vastustaja kogunud piisavaid ja kohaseid tõendeid oluliste

faktiliste asjaolude väljaselgitamiseks, mistõttu ta on uurimiskohustust täitnud. Vastustajal

puudus vajadus ja mõistlik põhjus täiendavate uuringute ja küsitluste tellimiseks. Riigikohtu

seisukohad otsuses nr 3-4-1-34-05 ei ole praeguse vaidluse lahendamisel asjakohased.

Kuna valimiskampaania tegemine on erakonna ning kaebaja üks põhitegevusi, toetas Tallinna

linn reklaami tellimisega kaebaja ning tema erakonna tegevust. Tallinna linn pidi mõistma, et

reklaami tellimise ning selle eest tasumisega toetatakse kaebaja valimiskampaaniat ning

antakse talle kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel eelis. Reklaamiga taotletav mõju oli

mõjutada valijaid andma järgnevatel kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel hääli kaebaja

poolt, mis suurendas kaebaja võimalust osutuda valituks ning vähendas vajadust teha kulutusi

valimiskampaaniale. Reklaam riputati üles enne valimisi ning sellel oli eksponeeritud suurelt

valimistel kandideeriv isik, kajastatud tema nimi ja lubadus. Kui Tallinna linn oleks soovinud

teavitada spordikompleksi rajamisest, võinuks kasutada teisi ja efektiivsemaid vahendeid, mis

ei mõjutanud samal ajal valimiskampaaniat. Selleks polnud vaja kasutada valimistel

kandideerivat linnaosavanema asetäitjat. Reklaamil olev teade on valimislubadus. Reklaami

tegemise hetkel ei olnud Tallinna linna eelarves spordikompleksi rajamise vahendeid ette

nähtud. Järelikult ei olnud spordikompleksi rajamine kindel fakt, vaid poliitiline lubadus.

Reklaami alumisel osal oli kaebaja nimi ja ametinimetus, millel puudub igasugune

informatiivne väärtus. Tegemist oli KOVVS § 61 ja Riigikohtu otsuse nr 3-4-1-27-05 p-s 18

nimetatud muu poliitilise välireklaamiga, seega pidi selle taotletav mõju olema kaebaja

valimiskampaania läbiviimine. Kuna reklaamiga toetas Tallinna linn kaebaja tegevust

valimiskampaania läbiviimisel ning kaebaja tegevuse toetamine pidi olema reklaami tegemise

eesmärk, siis oli tegemist Tallinna linna annetusega kaebajale. Kuna Tallinna linn on

juriidiline isik, siis oli tegemist keelatud annetusega;

4)

Tallinna linna arvamust reklaami osas on ettekirjutuse koostamisel arvesse võetud.

Tallinna linna ametlik seisukoht, et reklaam telliti linna eesmärkide toetamiseks, on nii

vastustajale kui ka avalikult teada. Tallinna linna arvamus ei lükka aga ümber

eksperthinnangutega tuvastatut. Lisaks ei ole vastustaja hinnangul Tallinna linna poolt

väljendatud seisukoht erapooletu - Tallinna linna volikogus on enamuses Keskerakonna

esindajad, Tallinna linna juhivad isikud, kes kuuluvad kaebajaga samasse erakonda, ning

Tallinna linna esindab kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 50 lg 1 p 2 alusel linnapea,

kes on kaebaja erakonna esimees. Keskerakonna eeldatav huvi on säästa enda vahendeid

reklaamikampaania tegemiseks, kasutades selleks võimalusel Tallinna linna rahalisi

vahendeid. Vastustaja ei sea kahtluse alla kohaliku omavalitsuse õigust tellida reklaame ka

valimiste-eelsel perioodil. Samas tuleb võtta arvesse, et kui kohalik omavalitsus eksponeerib

oma reklaamides valimistel kandideerivaid isikuid, siis tekitatakse sellega kahju teistele

valimistel kandideerivatele isikutele, keda reklaamis ei eksponeerita ning kelle võimalus

5(11)

osutada valituks on selle võrra väiksem. Reklaamis kohaliku omavalitsuse tööga seotud isiku

kasutamine võis tõepoolest suurendada linnaelanike teadlikkust, nagu väidab Tallinna linn,

kuid sama eesmärgi oleks võinud saavutada ka kaebaja vähem intensiivne eksponeerimisega

(näiteks jättes esitlemata kaebaja pildi ja nime). Reklaam oleks olnud vähemalt sama tõhus,

kui selles oleks kasutatud isikut, kes valimistel ei kandideerinud. Kuna reklaami peamine

eesmärk oli kaebaja toetamine ning võimalik muu mõju Tallinna linna üritustele oli

teisejärguline, on reklaam annetus EKS § 123 lg 1 tähenduses. Tegevuse erinevatest mõjudest

tulenevalt ei saa annetust jagada osadeks ega seda EKS § 123 lg 1 alusel klassifitseerida

osaliselt annetuseks. Võimaliku muu mõju arvestamiseks ja kulude jagamiseks puudub

igasugune alus, põhjus ja metoodika.

5. P. Kutser esitas 12.05.2015 täiendava seisukoha, milles väitis järgmist:

1)

EKS § 123 lg 1 peab annetuseks vaid erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või

erakonna liikmele loovutatavat rahaliselt hinnatavat hüve või teenust. Vaidlusaluse

reklaamiplakati on tellinud ja teenuse saanud Tallinna linn, mitte erakond ega kaebaja. Kuna

annetuse mõiste on määratletud just erakonna tegevuse kaudu, st kasusaajaks on erakond, ei

ole annetuse tagasi nõudmine füüsiliselt isikult põhjendatud;

2)

Kui tõlgendada ettekirjutuse aluseks olevaid EKS norme vastustaja väidetud viisil,

oleks need vastuolus põhiseaduse § 13 lg-s 2 sätestatud õigusselguse põhimõttega, sest

normidega pannakse isikule rahalisi kohustusi, kuid keskmise isiku jaoks ei ole selgelt ja

arusaadavalt määratletud, milliseid olukordi käsitleda keelatud annetusena, kellelt keelatud

annetuse saab tagasi nõuda ja kellele selline annetus tuleb tagastada. Põhiseadusvastast

õigusselgusetust ei välista see, et „erakonna tegevuse toetamine“ on määratlemata

õigusmõiste, mida on võimalik kohtupraktika kaudu sisustada.

6. ERJK esitas 12.05.2015 täiendava seisukoha, milles väitis järgmist:

1)

Asjaolu, kas annetus tuleb tagastada Tallinna linnale või riigieelarvesse, ei riku

kaebaja õigusi;

2)

EKS ei ole ebaselge ega põhiseadusega vastuolus. Tegemist on erakondade tegevust

reguleeriva seadusega, mille adressaadid peaks olema keskmisest parema õigusaktidest

arusaamise võime ja kõrgema moraaliga. Seda arvestades ei pea EKS sisaldama väga

detailseid regulatsioone. Keelatud annetuse mõistet peab oleva võimalik sisustada vastavalt

konkreetse juhtumi asjaoludele ning seaduse tõlgendamise vajadus ei muuda seda veel

põhiseadusvastaseks;

3)

Viide Riigikohtu otsusele nr 3-4-1-27-05 ei ole asjakohane, sest seal sisustati keelatud

reklaami mõistet. Vastustaja ei väida, et reklaam ise oleks olnud keelatud, vaid seda, et selle

eest tasumine Tallinna linna poolt oli keelatud annetus EKS § 123 lg 1 ja lg 2 p 2 tähenduses.

KOHTU PÕHJENDUSED

7. Vaidlustatud ettekirjutusega luges ERJK Tallinnas Sõle tn 40 asuva hoone seinale

riputatud plakati, mille eest oli tasunud Tallinna linn, kaebajale tehtud keelatud annetuseks ja

kohustas kaebajat tagastama see annetus Tallinna linnale, kõrvaldama puudused

valimiskampaania aruandes ja esitama ERJK-le tõendid nende kohustuste täitmise kohta.

8. Kaebaja väidab, et ettekirjutus on tühine, sest ERJK-l ei olnud pädevust ettekirjutuse

tegemiseks.

Vaidlust ei ole selle üle, et ERJK ei ole VVS-s sätestatud valitsusasutus ja selle liikmed ei ole

ametnikud ATS-i mõttes. Kohus ei jaga aga kaebaja arvamust, et ettekirjutuse tegemise

pädevus saabki olla vaid valitsusasutusel või selle ametnikul. HMS § 8 lg 1 kohaselt on

6(11)

haldusorgan seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse

ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik. ERJK on samuti haldusorgan ja sellele võib

seadusega anda ülesandeks ka õigusnormide täitmise järelevalve ja tagamise.

EKS § 1210 lg 1 kohaselt ERJK kontrollib, kas erakond, valimisliit ja üksikkandidaat järgivad

EKS-s sätestatut. EKS § 1211 lg 1 p 2 alusel teeb ERJK erakonnale, erakonna nimekirjas

kandideerinud isikule, valimisliidule, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikule või

üksikkandidaadile ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastamata.

Erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (XI

Riigikogu 655 SE) II lugemise seletuskirjas on märgitud, et ERJK on kontrollorgan, kes

kontrollib erakonnaseaduses sätestatud nõuete järgimist (EKS § 1210 lg 1) ning ERJK on

olemuselt haldusorgan, kellel on oma ülesannete täitmisel õigus teha ettekirjutusi (EKS §

1211).

HMS § 63 lg 2 p 3 alusel on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan.

Kuna vastustajal oli olemas ettekirjutuse tegemise pädevus ja sellise pädevuse andmine oli

seadusandja selge tahe, siis ei ole ettekirjutus tühine.

9. Kaebaja väidab, et ettekirjutus on koostatud ebaõige isiku vastu, sest annetuse

tagastamiseks kohustatud isik saab olla erakond, mitte erakonna liige. Kaebaja arvates saab

kohustada ettekirjutuse adressaati annetuse tagastamiseks riigieelarvesse, kuid mitte

kolmandatele isikutele (Tallinna linnale).

EKS § 1211 lg 1 p 2 sätestab, et ERJK teeb erakonnale, erakonna nimekirjas kandideerinud

isikule, valimisliidule, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikule või üksikkandidaadile

ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastamata. EKS § 1211 lg 2 p 2 sätestab, et

ettekirjutusega kohustatakse erakonda, erakonna nimekirjas kandideerinud isikut, valimisliitu,

valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikut või üksikkandidaati kandma annetuse ühel EKS

§ 124 lõigetes 1–3 nimetatud viisil komisjoni määratud tähtpäevaks riigieelarvesse. EKS § 124

lg 1 kohaselt tagastab erakond võimaluse korral keelatud annetuse viivitamata selle teinud

isikule. EKS § 124 lg 2 sätestab, et kui annetust ei ole võimalik tagastada, on erakond

kohustatud kandma rahalise annetuse viivitamata riigieelarvesse.

Viidatud normidest tulenevalt saab teha keelatud annetuse tagastamise ettekirjutuse ka

erakonna nimekirjas kandideerinud isikule (EKS § 1211 lg 1 p 2) ning keelatud annetus tuleb

esmajärjekorras tagastada annetuse teinud isikule (EKS § 1211 lg 2 p 2 koostoimes selles

viidatud EKS § 124 lg-ga 1) või kui annetuse tagastamine annetuse tegijale ei ole võimalik,

siis kanda riigieelarvesse (EKS § 1211 lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud EKS § 124 lg-ga 2).

Vaidlustatud ettekirjutuse p-des 3.9-3.11 on ERJK neist normidest ka lähtunud.

Seaduse erinevaid sätteid tuleb tõlgendada koostoimes nii, et regulatsioon ei muutuks sisutuks

ning tulemus oleks mõistlik ja õiglane. Seetõttu ei oleks õige tõlgendada EKS sätteid selliselt,

et erakonna nimekirjas kandideerinud isik ei tohi küll keelatud annetust saada (§ 123 lg-d 1 ja

2) ja talle saab teha ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastamata (EKS § 1211

lg 1 p 2), kuid sellist isikut ei saaks, erinevalt erakonnast, kohustada keelatud annetuse

tagastamiseks või saaks kohustada üksnes annetuse tagastamiseks riigieelarvesse. Kohus

jagab vastustaja arvamust, et tõlgendus, mille kohaselt annetus tuleb tagastada Tallinna

linnale, on asjaolusid arvestades mõistlik ja õiglane. Kaebaja ei väida, et annetuse tagastamine

Tallinna linnale oleks võimatu või liialt keerukas.

10. Vaidluse keskmes on küsimus, kas kaebaja sai Tallinna linnalt keelatud annetuse.

EKS § 123 lg 1 kohaselt on annetus EKS tähenduses Eesti Vabariigi kodakondsusega, Eestis

alalise elamisõiguse ja pikaajalise elaniku staatusega füüsilisest isikust annetaja poolt

vabatahtlikult oma vara arvelt erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või erakonna

7(11)

liikmele loovutatav rahaliselt hinnatav hüve, sealhulgas teenus, kuid välja arvatud vabatahtlik

töö. 2013. a augustis (plakati eksponeerimise ajal) sätestati annetuse tegijana füüsiline isik

üldiselt, muus osas kattus annetuse mõiste ettekirjutuse tegemise ajal ja praegu kehtiva

sõnastusega. EKS § 123 lg 2 sätestab, et annetus, mis ei vasta sama paragrahvi lõikes 1

nimetatud tingimustele, on keelatud. EKS § 123 lg 2 p 2 alusel on keelatud juriidilise isiku

annetus.

Erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (XI

Riigikogu 655 SE) seletuskirja lk-l 2 märgitu kohaselt on erakonna rahastamise regulatsiooni

kehtestamisel muu hulgas lähtutud Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitusest

Rec(2003)4 (I kd, tl 79). Selle soovituse art 2 kohaselt on erakonnale tehtud annetus

igasugune tahtlik tegu, millega antakse erakonnale majanduslik või muu eelis. Eelnõu 655 SE

seletuskirja lk 6-7 on selgitatud, et § 123 põhimõteteks on saavutada läbipaistvus, välistada

huvide konflikt ja salajaste (keelatud) annetuste tegemine, tagada erakondade sõltumatus

annetajatest ning välistada eelarvamused erakondade tegevuse suhtes. Ühtlasi märgitakse, et

järelevalvet teostaval organil on võimalik kaaluda, kas annetus on seaduslik. Kui annetuse

puhul on võimalik eeldada korruptsiooniohtlikku tegevust, on annetus vastuolus

demokraatliku õigusriigi põhimõttega ning tegemist on keelatud annetusega.

Seega ei tohi juriidiline isik anda erakonnale või selle liikmele oma vara arvelt sellist

rahaliselt hinnatavat eelist, mis toetab erakonna tegevust. Keelatud annetuse mõiste täpsem

sisustamine on jäetud ERJK-le (EKS § 1210 lg 1).

11. Erakond on Eesti kodanike vabatahtlik poliitiline ühendus, mille eesmärgiks on oma

liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvide väljendamine ning riigivõimu ja kohaliku

omavalitsuse teostamine (EKS § 1). Erakonna eesmärkide saavutamise vahendid on erakonna

kandidaatide esitamine ning valimiskampaania läbiviimine Riigikogu, Euroopa Parlamendi ja

kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel ning erakonna osalemine Riigikogusse valitud

erakonnaliikmete kaudu Riigikogu tegevuses, Euroopa Parlamenti valitud erakonnaliikmete

kaudu Euroopa Parlamendi tegevuses, kohaliku omavalitsuse volikogusse valitud

erakonnaliikmete kaudu volikogu tegevuses, Riigikogusse ja kohaliku omavalitsuse

volikogusse valitud erakonnaliikmete kaudu vastavalt Vabariigi Presidendi valimisel,

Vabariigi Valitsuse ja kohaliku omavalitsuse täitevorgani moodustamisel, rahvusvahelises

koostöös välisriikide erakondadega (EKS § 2). Seega on valimiskampaania tegemine

erakonna tegevuse osa, mille hulka saab arvata ka valimiskampaaniat toetava reklaami

tellimise ja eksponeerimise.

Ettekirjutuses on asjatundjate arvamustele (I kd, tl 39-52) tuginedes leitud, et Sõle tn 40

hoonel eksponeeritud reklaam on suunatud kaebaja kui Eesti Keskerakonna liikme

reklaamimisele enne kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi, mitte avalike huvide

edendamisele, seega on reklaami kulude katmine Tallinna linna poolt käsitatav keelatud

annetusena. ERJK arvates andis reklaam kaebajale 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu

valmistel eelise võrreldes teiste valimistel kandideerinud isikutega ning see on rahaliselt

hinnatav hüve, sest suurendab kandidaadi võimalusi osutuda valituks ja vähendab vajadust

teha kulutusi valmiskampaaniale. ERJK leidis, et plakati tekstil olev teade „Kahe aasta pärast

seisab siin ujulaga spordikompleks“ saab olla teavituslik sisu vaid juhul, kui tegemist on

kohaliku omavalitsuse eelarvelistel otsustel põhineva teabega, kuid eelarve kinnitatakse üheks

aastaks. Seega ei ole tegemist teavituse, vaid kandidaadi või erakonna valimislubaduse või

programmilise seisukohaga. Valimiste tulemusena võib uus valitav kohaliku omavalitsuse

volikogu eelistada muid investeeringuid. Kaebajat soodustati reklaami maksumuse, s.o

1234,80 euro võrra. Kohus nõustub ettekirjutuse põhjendustega ega hakka neid üksikasjalikult

üle kordama (HKMS § 165 lg 2), lisades, et kaebaja suurem võimalus saada valitud toetab

8(11)

üksiti selle erakonna tegevust, kuhu kaebaja kuulub, andes valimistel eelise erakonnale

tervikuna. Kaebusele vastuseks märgib kohus järgmist.

12. Kaebaja väitel on rahaliselt hinnatava hüve saanud teenuse tellija, s.o Tallinna linn,

mitte kaebaja.

Vaidlust ei ole selle üle, et ettekirjutuses nimetatud reklaami tellis ja selle eest tasus Tallinna

linn oma eelarvest. Tallinna linna saaks aga rahaliselt hinnatava hüve tegelikuks saajaks

pidada juhul, kui plakatil oleva reklaami peamine eesmärk oleks edendada avalikke (eelkõige

Tallinna linna elanike) huve, mitte reklaamida kaebajat kui Eesti Keskerakonna liiget.

Käesoleval juhul on vastustaja ekspertide arvamusele tuginedes kindlaks teinud (vt

ettekirjutuse p 3.2-3.6 ja selles viidatud arvamused), et reklaami peamine eesmärk ei olnud

avalike huvide edendamine. Vaidlusalune reklaam riputati üles vahetult enne 2013. a kohaliku

omavalitsuse volikogu valimisi ja sellel eksponeeriti suurelt valimistel Eesti Keskerakonna

nimekirjas kandideerivat kaebajat ja lubadust ehitada kahe aasta pärast spordikompleks.

Vaidlust ei ole selle üle, et reklaami eksponeerimise ajal ei olnud Tallinna linna eelarves

spordikompleksi rajamise vahendeid ette nähtud. Seega väidab vastustaja õigesti, et

spordikompleksi rajamine ei olnud kindel fakt, vaid poliitiline lubadus. Kaebaja ei ole

esitanud mingeid mõistlikke selgitusi, miks oli vaja Tallinna linna elanikke teavitada kahe

aasta pärast rajatavast spordikompleksist just vahetult enne kohalike omavalitsuse valimisi

suure kaebajat intensiivselt eksponeeriva välireklaami abil. Lisaks oli reklaami eraldisesival

osal üksnes kaebaja nimi ja ametinimetus, millel puudub Tallinna linna elanike teavitamise

seisukohalt informatiivne väärtus.

13. Kaebaja väitel ei ole ettekirjutuse aluseks olev Tartu Ülikooli filosoofia ja semiootika

eksperthinnang usaldusväärne. Kaebaja tugineb omalt poolt tellitud L. Priimägi

eksperthinnangule.

ERJK on ettekirjutuse p-s 3.4 põhjendanud, miks eelistatakse L. Priimägi arvamusele (I kd, tl

53-61) Tartu Ülikooli (I kd, tl 42-52), Reklaamiagentuur Zavod BBDO (I kd, tl 39-40) ja

Tarbijakaitseameti juurde moodustatud Reklaaminõukoja arvamust (I kd, tl 41): kõik kolm

ERJK tellitud arvamust on üksmeelsed, et plakatil eksponeeritud reklaami näol on tegemist

eelkõige kaebaja reklaamimisega; vastupidist väitev L. Priimägi arvamus ei ole samavõrra

usaldusväärne ega asjakohane, sest L. Priimägi on andnud arvamuse füüsilise isikuna ja

käsitlenud eelkõige valimisreklaami teoreetilisi aspekte, kuid ei ole puudutanud selle

tegelikku mõju sihtauditooriumile. Kaebaja ei ole esitanud kohtule tõsiseltvõetavaid

argumente, mis annaks aluse ettekirjutuses märgitud põhjenduste ümberhindamiseks (nt miks

L. Priimägi arvamus on siiski usaldusväärsem kui kolm ülejäänud arvamust, miks asja

lahendamisel on oluline lähtuda üksnes valimisreklaami teoreetilisest käsitlusest vms).

L. Priimägi on oma arvamuses kritiseerinud vastustaja tegevust arvamuste tellimisel. Kohtu

arvates ei kahanda aga ERJK tellitud arvamuste usaldusväärsust pelgalt asjaolu, et mõnel

ERJK liikmel võis juba varem olla hoiak, et vaidlusaluse plakati näol on tegemist kaebaja

reklaamimisega. Asjatundjalt küsitaksegi reeglina arvamust selleks, et saada mingile

hüpoteesile kinnitust või lükata see ümber. Lisaks ei tähenda ERJK mõne liikme võimalik

eelhoiak (mille kohta puuduvad asjakohased tõendid), et sellised eelhoiakud oleksid olnud ka

arvamuse andjatel. Kõigile kolmele arvamuse andjale esitati küsimused neutraalselt ja neile

oli võimalik anda rohkem kui ühe sisuga vastus.

14. Kaebaja väitel on selgusetu, millistele andmetele tuginedes väitsid ERJK tellitud

arvamuste andjad, et kaebaja sai valijate silmis eelise. Kaebaja arvates tulnuks see välja

selgitada küsitluse või uuringuga.

9(11)

Kohus ei jaga kaebaja seisukohta, et annetuse mõiste elementide, eelkõige kaebaja poolse

eelise saamise väljaselgitamiseks on vaja tingimata läbi viia küsitlus või uuring. Riigikohtu

otsus nr 3-4-1-34-05, mille p-de 10-12 kohaselt ei saa pelgalt eksperthinnangute alusel

tuvastada valimisreklaami mõju valimistulemustele, ei ole praegu asjakohane. Riigikohus ei

väitnud, et eksperthinnanguga ei ole sellist mõju üldse võimalik tuvastada. Lisaks oli asjas nr

3-4-1-34-05 vaidluse all, kas eksperthinnangutega tuvastatud mõju ulatus on selline, et

valimistulemused tuleks selle tõttu tühistada. Käesolevas asjas ei oma tähtsust, kui suure

ulatusega mõju täpselt tekitati.

15. Kaebaja väitel oleks tulnud põhjalikumalt uurida, kas ja millisel viisil oli plakati

avaldamine seotud kaebaja ametiülesannete täitmisega ja määratleda, milline osa

reklaamiplakatist kujutab linna tegevuste reklaamimist ja on seetõttu linna kulu.

Kohus nõustus eespool vaidlustatud ettekirjutuse põhjendustega, et plakatil reklaamiti

eelkõige kaebajat. Asja olemusest tulenevalt ei ole seetõttu vajalik kaebajale tehtud annetust

erinevaid võimalikke eesmärke arvestavateks osadeks jagada. Sarnaselt on kohtupraktikas

toimitud nt reklaamimaksu puhul, kus reklaamimaksuga maksustamine sõltub eksponeeritava

teabe peamisest eesmärgist, mitte proportsionaalselt igast võimalikust eesmärgist eraldi (vt nt

Tallinna Ringkonnakohtu otsused nr 3-09-1702, 3-11-1062, 3-11-386, 3-11-463,3-11-361, 3-

11-377). Asjaolu, kas vastustaja on Tallinna linna tema tegevuste reklaamimisega seonduvalt

nõuetekohaselt ära kuulanud ja tema seisukohta õigesti arvestanud, ei saa kaebaja õigusi

rikkuda ning seetõttu kohus neid kaebaja väiteid sisuliselt ei analüüsi.

16. Kaebaja arvates on ettekirjutus õigusvastane, sest plakatil olev reklaam ei vasta

poliitilise välireklaami määratlusele.

Kohus nõustub vastustajaga, et asja lahendamisel ei ole määravat tähtsust, kas plakatil olev

reklaam vastab ühtlasi KOVVS § 61 sätestatud poliitilise välireklaami määratlusele.

Ettekirjutuse esemeks on keelatud annetus, mille mõiste tuleneb EKS § 123 lg-test 1 ja 2.

17. Kaebaja väidab, et kui tõlgendada ettekirjutuse aluseks olevaid EKS norme vastustaja

väidetud viisil, oleks need vastuolus põhiseaduse § 13 lg-s 2 sätestatud õigusselguse

põhimõttega, sest normidega pannakse isikule rahalisi kohustusi, kuid keskmise isiku jaoks ei

ole selgelt ja arusaadavalt määratletud, milliseid olukordi käsitleda keelatud annetusena,

kellelt keelatud annetuse saab tagasi nõuda ja kellele selline annetus tuleb tagastada.

Riigikohus on leidnud, et õigusselguse põhimõtte kohaselt peab isikul olema võimalik piisava

selgusega ette näha, missuguse õigusliku tagajärje üks või teine tegu kaasa toob (otsused nr 3-

4-1-16-05, p 20; 3-4-1-33-05, p 21; 3-4-1-14-06, p 23). Õigusselguse põhimõte ei välista aga

blanketseid norme (otsus nr 3-4-1-1-99, p 11), määratlemata õigusmõistete kasutamist (otsus

nr 3-4-1-5-05, p 16) ega kaalutlusõiguse sätestamist (nt otsus nr 3-4-1-9-04, p 16). Vajadusel

tuleb normi tõlgendada, kusjuures seadust ei tohi tõlgendada viisil, mis muudaks seaduse või

selle sätte mõttetuks (otsus nr III-4/1-6/94, p 1). Õigusselgusetusega ei ole tegemist siis, kui

tegemist on normitehnilise puudusega, mis tõlgendamise teel on ületatav (otsused nr 3-4-1-4-

01, p 17; 3-4-1-6-09, p 19).

EKS 21. peatükis sätestatud erakonna rahastamist puudutavate normide adressaadiks ei ole

keskmine Eesti inimene, vaid keskmine valimistel erakonna nimekirjas kandideeriv isik

(aktiivselt poliitikas osalev isik). Nende normide adressaadilt, sh kaebajalt, on mõistlik

eeldada erakonna rahastamist puudutavate õigusaktide piisavat tundmist (vrd Riigikohtu otsus

nr 3-4-1-17-08, p 27), vajadusel ka oskust leida ja kasutada normidest täpsemaks

arusaamiseks abimaterjale, näiteks eelnõu seletuskirja ja seal viidatud dokumente või eelnõu

menetlust puudutavaid stenogramme.

10(11)

Kohus möönab, et keelatud annetuse mõiste ja selle tagasinõudmise kord võiks olla EKS-s

reguleeritud selgemalt ja täpsemalt (vt selles kohta ka Riigikontrolli 13.01.2015 aruannet

Riigikogule, eelkõige lk 26-30, I kd, tl 120-189). Ent nagu Riigikohus märkis otsuses nr 3-4-

1-3-07 (p 50) erakondade rahastamise kontrolli regulatsiooni hinnates – igasugune

ebatäiuslikkus ei ole põhiseaduse vastane. Käesolevas asjas on võimalik seaduse mõningane

ebatäiuslikkus ületada normide tõlgendamise ja määratlemata õigusmõistete sisustamise teel.

18. Eeltoodud põhjustel leiab kohus, et vaidlustatud ettekirjutus ei ole tühine ja kaebuse

väited ei anna alust ka selle tühistamiseks. Kaebus jääb seega rahuldamata.

19. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud

menetluskulud.

ERJK palub kaebajalt välja mõista menetluskulu 2156,86 eurot koos viivistega (II kd, tl 13-

16). ERJK põhjendab tasulise õigusabiteenuse kasutamist järgmiste asjaoludega: ERJK ei ole

tavapärane valitsus- või riigiasutus; ERJK-l on vaid kaks töötajat, kelle puudub vajalik

haridus ja kogemus kohtuasjades esindamiseks; Riigikogu kantselei juriste ei saa kasutada,

sest nende töökoormus ei võimalda täiendavate kohtuasjadega tegelemist ning annetuse teema

väljub nende põhitegevusest; vaidlus on keeruline ja pretsedenti loov; kaebajat esindab samuti

advokaat.

Riigikohtu praktikas (vt selle ülevaade Riigikohtu otsuses nr 3-3-1-26-12, p 29) on rõhutatud,

et halduskohtumenetluses kantud haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmine

haldusorganile on põhjendatud, kui kohtuasjas vaieldavad küsimused on väljaspool

haldusorgani igapäevast põhitegevust. Haldusorgan võib välist õigusabi kasutada, kuid peab

arvestama, et kui tegemist on haldusorgani põhitegevusega seotud vaidlusega, siis võivad

tema menetluskulud jääda tema enda kanda ka kaebuse põhjendamatuse korral. Haldusorgani

kasuks menetluskulude väljamõistmise võimalikkus on piiratud mitme tingimusega, nagu

näiteks välise õigusabi vajalikkus haldusorgani jaoks, kooskõla proportsionaalsuse

põhimõttega, haldusorgani enda ametnike või töötajate kvalifikatsioon, kaebuse esitaja

majanduslik olukord jne. Menetluskulude jagamisel võib arvestada ka muid kaalukaid ja

erandlikke asjaolusid, näiteks kaebaja pahatahtlikkust või vaidlusaluse küsimuse erilist

tähendust õiguskorras.

Kohus leiab, et ERJK menetluskulud tuleb jätta tema enda kanda. Käesoleva kohtuvaidluse

esemeks olevad küsimused ei välju ERJK põhitegevusest. ERJK ülesandeks on kontrollida

EKS nõuete täitmist (§ 1210 lg 1) ning alates 01.04.2014 on tema ülesandeks ka nõustada

erakondasid erakonna rahastamise küsimustes (§ 1210 lg 11). Kohus on eespool leidnud, et

ERJK ülesanded hõlmavad keelatud annetuse mõiste sisustamist ja vajadusel erakonnale või

selle liikmele asjakohase ettekirjutuse tegemist. ERJK kui haldusorgani tehtavad

ettekirjutused peavad vastama haldusakti üldistele nõuetele ja ettekirjutuse esemeks olevate

küsimuste piires peab ERJK suutma advokaadi abita oma seisukohti kaitsta ka

halduskohtumenetluses. Käesoleva vaidluse nn pretsedenti loovad põhiseisukohad (eelkõige

keelatud annetuse mõiste sisustamine) sisalduvad juba ERJK ettekirjutuses. Ettekirjutuse

tegemise pädevuse ja volitustega seonduvat on ERJK samuti juba ettekirjutuses käsitlenud.

Käesolevas asjas tõusetunud põhiseaduslikkuse küsimus (õigusselguse põhimõtte järgimine)

ei ole olemuselt keerukas, sest puudutab ennekõike ERJK põhitegevust reguleerivate normide

tõlgendamist ja sisustamist. ERJK ei saanud kaebusele vastamiseks advokaati palgates ka

teada, et põhiseaduslikkuse küsimus üldse tõusetub, sest esialgses kaebuses kaebaja sellele

asjaolule

ei

tuginenud.

Kohtumenetluse

norme

puudutavalt

on

halduskohtul

selgitamiskohustus ja menetlusnormide aspektist vaadatuna on käesolev kohtuvaidlus pigem

lihtne. ERJK asjaajamise ja tehnilise teenindamise tagab Riigikogu Kantselei (EKS § 1210 lg

11(11)

9), mille koosseisu kuulub õigus- ja analüüsiosakond. Nimetatud osakonnal on muu hulgas

Riigikogu juurde moodustatud organite nõustamise ja kohtus esindamise funktsioon (vt

http://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2014/11/Õigus-ja-analüüsiosakonna-

põhimäärus.pdf). ERJK-l on lisaks seaduses nimetatud liikmetele (EKS § 1210 lg 2) kaks

töötajat, kellest vähemalt ühel on magistrikraad õigusteaduses (Liis Ipsberg, vt

http://lepo.it.da.ut.ee/~elasn/MG_OI_00.html, 2014. a lõpetajate p 29). Eeltoodut kokku

võttes leiab kohus, et ERJK võis küll välist õigusabi kasutada, kuid selle kulude kaebaja

kanda jätmine ei ole asjaolusid arvestades põhjendatud.

Kohus märgib täiendavalt, et arve nr 1422247 tasumise kohta puuduvad ka kuludokumendid,

sest kohtule esitatud kontoväljavõttelt selle numbriga arve tasumist ei nähtu. Arve nr 1522043

kajastab ka esindust kohtuistungil, mida selles asjas ei toimunud.

/allkirjastatud digitaalselt/

Monika Laatsit