3-14-52888/21 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1(11)

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Monika Laatsit

Otsuse tegemise aeg ja koht

17. juuni 2015. a, Tallinn

Haldusasja number

3-14-52888

Haldusasi

Karin

Tammemägi

kaebus

Erakondade

Rahastamise

Järelevalve Komisjoni 23.10.2014 ettekirjutuse nr 48 tühisuse

tuvastamiseks või alternatiivselt tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – Karin Tammemägi, esindaja advokaat Raiko Paas

Vastustaja – Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon,

esindajad Ardo Ojasalu ja vandeadvokaat Piret Blankin

Asja läbivaatamise vorm

Kohtuistung 09.04.2015 ja seejärel kirjalik menetlus

Resolutsioon

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetluskulud kummagi poole enda kanda.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna

Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult

teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 17. juulil 2015.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinnas Pelguranna tn 30 asuva Stroomi rannahoone seinale riputati 03.08.2013

plakat, millel oli Karin Tammemägi, keda ümbritsesid järgmised eesti- ja venekeelsed tekstid:

„Põhja Tallinna vanem kutsub TASUTA kepikõnnitreeningutele Stroomi rannas. Alates 5.

septembrist igal neljapäeval kell 13.00.“; „Karin Tammemägi: „Hakkame käima!““ ning viide

lisainfo allikale (edaspidi ka reklaam). Plakat rippus hoonel kuni 01.09.2013. Reklaami eest

tasus Tallinna linn.

2. Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon (ERJK) tegi 23.10.2014 K.

Tammemägile ettekirjutuse nr 48. Ettekirjutuse põhjenduse kohaselt on Stroomi rannahoone

seinal eksponeeritud reklaam suunatud K. Tammemägi kui Eesti Keskerakonna liikme

reklaamimisele enne kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi, mitte avalike huvide

edendamisele, seega on reklaami kulude katmine Tallinna linna poolt käsitatav keelatud

annetusena erakonnaseaduse (edaspidi EKS) § 123 lg 1 ja lg 2 tähenduses. Ettekirjutuses on

asjatundjate arvamustele tuginedes leitud, et reklaam andis kaebajale 2013. a kohaliku

omavalitsuse volikogu valmistel eelise võrreldes teiste valimistel kandideerinud isikutega

ning see on rahaliselt hinnatav hüve, sest suurendab kandidaadi võimalusi osutuda valituks ja

vähendab vajadust teha kulutusi valmiskampaaniale. Kaebajat soodustati reklaami

maksumuse, s.o 268,80 euro võrra. ERJK kohustas K. Tammemäge tagastama keelatud

2(11)

annetus 268 eurot ja 80 senti selle tegijale ehk Tallinna linnale, kõrvaldama puudused Eesti

Keskerakonnale esitatud 2013. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu valimiskampaania

aruandes ning esitama ERJK-le tõendid nimetatud kohustuste täitmise kohta.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

3. K. Tammemägi esitas 24.11.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse ERJK 23.10.2014

ettekirjutuse nr 48 tühisuse tuvastamiseks või alternatiivselt ettekirjutuse tühistamiseks.

Kaebuse põhjendused olid järgmised:

1)

Järelevalve käigus ettekirjutuse tegemise õigus saab kuuluda vaid isikule, kellele

kuulub riikliku järelevalve läbiviimise pädevus, mis peab olema seadusega konkreetselt

määratletud. Vabariigi Valitsuse seadusest (VVS), korrakaitseseadusest (KorS) ja avaliku

teenistuse seadusest (ATS) tulenevalt saab anda riikliku järelevalve pädevuse (ja seega ka

ettekirjutuse tegemise õiguse) valitsusasutusele või selle koosseisu kuuluvale avaliku võimu

volitusi teostavale ametnikule. ERJK ei ole valitsusasutus ja selle liikmed ei ole ametnikud.

Seega ületas vastustaja ettekirjutuse tegemisel oma pädevust ja ettekirjutus on tühine vastavalt

HMS § 63 lõike 2 punktile 3;

2)

Eeldusel, et vastustajal on õigus riiklikku järelevalvet läbi viia ja selle käigus

ettekirjutusi teha (kaebuse esitaja sellega eespooltoodud asjaolude tõttu ei nõustu), on

vastustaja rikkunud seadusega antud volituste piire. EKS § 1211 lg 2 p 1 ja 2 kohaselt saab

adressaati kohustada tagastama annetust üksnes riigieelarvesse. Ettekirjutusega on vastustaja

kohustanud annetust tagastama Tallinna linnale;

3)

Jättes arvestamata eeltoodud põhjendused vastustaja pädevuse ja volituste kohta on

ettekirjutus õigusvastane, kuna see on koostatud ebaõige isiku vastu. EKS § 124 lg 1 ja 2

kohaselt peab lubamatu annetuse tagastama ainult erakond ja vaid erakonnalt saaks muude

seaduses sätestatud eelduste täitmise korral nõuda selle tagastamist. Vastustaja on aga teinud

ettekirjutuse kaebajale;

4)

Ettekirjutuse aluseks olev ekspertiis ei ole usaldusväärne. Kaebaja on tellinud

eksperthinnangu vaidlusaluse reklaamplakati ja vastustaja poolt tellitud eksperthinnangu

kohta. Kaebaja eksperthinnang selgitab põhjalikult, miks vastustaja tellitud Tartu Ülikooli

hinnang ei kujuta endast teaduslikkuse nõudeid järgivat analüüsi, vaid kasuistlikku

tellimustööd. Lisaks vastustaja eksperthinnangu kohta arvamuse andmisele leitakse kaebuse

esitaja eksperthinnangu lõppjäreldusena, et vaidlusalune reklaamplakat ei kujuta endast

valimisreklaami;

5)

Ettekirjutuses nõutakse kaebajalt kogu reklaamplakatile kulunud raha tagastamist.

Samas on vastustaja tellitud Zavod BBDO ning Tarbijakaitseameti eksperthinnangutes

mööndud, et osaliselt kajastab valimisplakat ka linna tegevuste reklaamimist. Juhul, kui plakat

hõlmab ka linna tegevuste reklaamimist, pole põhjendatud kogu selle kulu kaebuse esitaja

kanda jätmine. Vastustajal tulnuks enne ettekirjutuse andmist küsida Tallinna linna arvamust

ja välja selgitada, kas ja mil viisil oli plakati avaldamine seotud kaebuse esitaja

ametiülesannete täitmisega ning määratleda, milline osa reklaamplakatist kujutab linna

tegevustega seotud ürituste reklaamimist ja on seetõttu linna kulu;

6)

Kohaliku omavalitsuse volikogu valmise seaduse (KOVVS) § 61 ja Riigikohtu otsusest

nr 3-4-1-27-05 tulenevalt ei olnud vaidlusaluse plakati näol tegemist poliitilise reklaamiga.

Plakatil ei reklaamitud ilmselgelt mitte erakonda või erakonna nimekirjas kandideerivat isikut,

vaid tehti selge üleskutse osaleda kepikõnnitreeningutel. Plakatil pole erakonna logo ega ka

muud eraldusmärki, mis viitaks või sarnaneks mõnele erakonna logole. Plakatil olev kiri

viitab Põhja-Tallinna linnaosa valitsuse korraldatavale üritusele ja kasutatud on linnaosa

vappi. Plakatil ei reklaamita erakonna programmi. Vaidlusaluse plakati sisuks oli üleskutse

3(11)

tulla treeningutele, millist tegevust ei saa ühemõtteliselt seostada valimistel kandideerimisega.

Samuti polnud vastustaja kaebuse esitajale ette heitnud, et plakat avaldati aktiivse agitatsiooni

ajal. Ka vastustaja enda poolt tellitud Zavod BBDO arvamuses on leitud, et plakat reklaamib

kaebuse esitaja kõrval ka avalikku üritust. Seega ei saa reklaamplakatist rääkida kui

ühemõttelisest valimisreklaamist kaebuse esitajale. Kepikõnni üritusele suurema hulga rahva

kaasamine toimib paremini, kui seda reklaamivad omavalitsuse tööga seotud ja seeläbi

avalikkusele tuntud inimesed isiklikult. Kõnesolev üritus oli osa Põhja-Tallinna linnaosa

valitsuse ning Sotsiaal- ja Tervishoiuameti alustatud projektist „Eakate tervislik liikumine

Stroomis“, mis toimus varem ja jätkus ka pärast valimisi. Kaebaja reklaamitud treeningpäevad

toimuvad regulaarselt. Vastustaja hinnangul pole oluline käsitleda reklaami kui

valimisreklaami

reklaamiteoreetiliselt,

vaid

tuvastada

reklaami

tegelik

mõju

sihtauditooriumile. Seega tulnuks vastustajal tellida uuring või teha küsitlus selleks, et saada

teada, kas reklaam omab valimistulemuste või valijate jaoks etteheidetud mõju. Reklaami

mõju valijatele ei saa hinnata muul moel kui küsitluse või uuringuga. Nimetatud asja kohta

pole kaebuse esitajale teadaolevalt andmeid kogutud. Seetõttu pole arusaadav, millistele

andmetele toetuvad vastustaja ekspertide järeldused valijate poolt tajutu või valijate silmis

eelise saamise kohta.

4. ERJK palus 29.12.2014 vastuses jätta kaebus rahuldamata järgmistel põhjustel:

1)

Vastustajal oli EKS § 1211 lg 1 p 2 kohaselt ettekirjutuse tegemise pädevus.

Ettekirjutus on haldusakt, mille võivad anda kõik haldusorganid, kellele see õigus on

seadusega antud, sh ka teistel organitel kui valitsusasutustel ja ametnikel. Ka Euroopa

Nõukogu korruptsioonivastaste riikide ühendus (Group of States against Corruption, edaspidi

GRECO) on leidnud, et vastustaja on erakondade rahastamise järelevalveks pädev organ,

millel on muuhulgas pädevus erakondade tegevuse uurimiseks ja sanktsioonide

kehtestamiseks. GRECO on andnud oma soovitused spetsiifiliselt Eestile ning tungivalt

soovitanud luua täidesaatvast võimust iseseisev erakondade rahastust kontrolliv organ.

Ettekirjutus on haldusakt, millega kohustatakse adressaati teatavaks tegevuseks, mille

tegemata jätmisel rakendatakse adressaadi suhtes sanktsiooni. Kuna vastustajal on pädevus

sanktsioonide rakendamiseks, siis on tal järelikult ka pädevus sanktsiooni rakendamisele

eelnevate haldusaktide andmiseks. Seega on ilmne, et vastustajal on pädevus erakondade ning

nende nimekirjades kandideerivate isikute rahastamise kontrollimiseks ning ettekirjutuste

tegemiseks;

2)

Volitus teha ettekirjutus tuleneb EKS § 1211 lg 2 p-st 2 koostoimes selles sättes

viidatud EKS § 124 lg-tega 1-3. Nimetatud sätete kohaselt võib ettekirjutusega annetuse

saanud isikut, sh erakonna nimekirjas kandideerinud isikut kohustada seda tagastama annetuse

tegijale. Keelatud annetus tuleb kanda riigieelarvesse juhul, kui annetust ei ole võimalik

tagastada. Sunnivahendit rakendatakse, kui haldusorgani ettekirjutus jäetakse hoiatuses

märgitud tähtaja jooksul täitmata. Seega, ettekirjutus ise pole sanktsioon, vaid kohustus

hüvitada õigusvastane tegu;

3)

Reklaam vastas poliitilise välireklaami määratlusele, kuid ettekirjutuse õiguspärasuse

hindamisel tuleb eelkõige otsustada, kas reklaam oli annetus kaebajale või mitte. Nii GRECO

soovituste kohaselt kui ka EKS § 123 järgi on annetus igasugune tahtlik tegu, millega antakse

erakonnale majanduslik või muu eelis. Vastustaja on ettekirjutuses tuvastanud, et mõlemad

tingimused on täidetud.

EKS § 1 ja 2 järgi on erakonna tegevus selle liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvide

väljendamine, milleks muu hulgas viiakse läbi valimiskampaania kohaliku omavalitsuse

volikogu valimisel. Kuna valimiskampaania tegemine on erakonna tegevuse osa, on erakonna

valimiskampaaniat toetava reklaami tellimine ning eksponeerimine erakonna tegevuse

4(11)

toetamine. Reklaam toetas Keskerakonna ja kaebaja valimiskampaaniat, sest eksponeeris

kaebajat, suurendades seeläbi tema võimalust olla kohaliku omavalitsuse valimistel valitud ja

vähendades teiste kampaaniakulude vajalikkust.

Vastustaja on ettekirjutuse koostamisel reklaamile hinnangu andmisel tuginenud neljale

vastustajale kättesaadavale ekspertarvamusele. Kolmes ekspertarvamuses on leitud, et

reklaam andis selles kajastatud isikule eelise valimistel võrreldes teiste valimistel

kandideerinud isikutega. Reklaaminõukoda asus seisukohale, et reklaam oli tajutav reklaamis

eksponeeritud isiku või tema erakonna reklaamimisena valijatele. Tartu Ülikooli filosoofia ja

semiootika instituudi teadlased leidsid reklaami visuaalsel, süntaktilisel ja semiootilisel

analüüsimisel, et reklaam oli tegelikult reklaam kaebajale ning Keskerakonnale. Linnar

Priimägi arvamuses pole hinnatud reklaami mõju valijatele ning on jäetud selgitamata, kas

reklaam andis kaebajale eelise võrreldes teiste kandidaatidega või mitte. L. Priimägi on

andnud hinnangu reklaami teoreetilisele olemusele, mitte tegelikule ja taotletavale mõjule

ning sellest ei selgu, kas reklaam andis kaebajale teiste kandidaatidega võrreldes eelise või

mitte. Järelikult ei tõenda see arvamus asjaolusid, mida vastustaja hinnangul oli vaja

käesolevas haldusmenetluses hinnata. Samuti võttis vastustaja arvesse, et L. Priimägi on

andnud arvamuse eraisikuna ning see väljendab ühe inimese arvamust. Seevastu teised

arvamused on antud kollektiivide poolt ning väljendavad paljude erinevate valdkondade

spetsialistide arvamusi. Seega on vastustaja kogunud piisavaid ja kohaseid tõendeid oluliste

faktiliste asjaolude väljaselgitamiseks, mistõttu ta on uurimiskohustust täitnud. Vastustajal

puudus vajadus ja mõistlik põhjus täiendavate uuringute ja küsitluste tellimiseks. Riigikohtu

seisukohad otsuses nr 3-4-1-34-05 ei ole praeguse vaidluse lahendamisel asjakohased.

Kuna valimiskampaania tegemine on erakonna ning kaebaja üks põhitegevusi, toetas Tallinna

linn reklaami tellimisega kaebaja ning tema erakonna tegevust. Tallinna linn pidi mõistma, et

reklaami tellimise ning selle eest tasumisega toetatakse kaebaja valimiskampaaniat ning

antakse talle kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel eelis. Reklaamiga taotletav mõju oli

mõjutada valijaid andma järgnevatel kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel hääli kaebaja

poolt, mis suurendas kaebaja võimalust osutuda valituks ning vähendas vajadust teha kulutusi

valimiskampaaniale. Kui Tallinna linn oleks soovinud eelkõige suurendada tervisespordi

populaarsust, oleks olnud võimalik selleks kasutada ka teisi ning ilmselt efektiivsemaid

vahendeid, mis ei oleks samal ajal mõjutanud valimiskampaaniat. Näiteks oleks olnud

võimalik reklaamida tervisespordiüritust mõne tuntud sportlase abil. Kuna reklaamiga toetas

Tallinna linn kaebaja tegevust valimiskampaania läbiviimisel ning kaebaja tegevuse toetamine

pidi olema reklaami tegemise eesmärk, siis oli tegemist Tallinna linna annetusega kaebajale.

Kuna Tallinna linn on juriidiline isik, siis oli tegemist keelatud annetusega;

4)

Tallinna linna arvamust reklaami osas on ettekirjutuse koostamisel arvesse võetud.

Tallinna linna ametlik seisukoht, et reklaam telliti linna eesmärkide toetamiseks, on nii

vastustajale kui ka avalikult teada. Tallinna linna arvamus ei lükka aga ümber

eksperthinnangutega tuvastatut. Lisaks ei ole vastustaja hinnangul Tallinna linna poolt

väljendatud seisukoht erapooletu - Tallinna linna volikogus on enamuses Keskerakonna

esindajad, Tallinna linna juhivad isikud, kes kuuluvad kaebajaga samasse erakonda, ning

Tallinna linna esindab kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 50 lg 1 p 2 alusel linnapea,

kes on kaebaja erakonna esimees. Keskerakonna eeldatav huvi on säästa enda vahendeid

reklaamikampaania tegemiseks, kasutades selleks võimalusel Tallinna linna rahalisi

vahendeid. Vastustaja ei sea kahtluse alla kohaliku omavalitsuse õigust korraldada üritusi

ning tellida reklaame ka valimiste-eelsel perioodil. Samas tuleb võtta arvesse, et kui kohalik

omavalitsus eksponeerib oma reklaamides valimistel kandideerivaid isikuid, siis tekitatakse

sellega kahju teistele valimistel kandideerivatele isikutele, keda reklaamis ei eksponeerita

ning kelle võimalus osutada valituks on selle võrra väiksem. Reklaamis kohaliku

5(11)

omavalitsuse tööga seotud isiku kasutamine võis tõepoolest suurendada ürituselt osavõtvate

isikute hulka, nagu väidab Tallinna linn, kuid sama eesmärgi oleks võinud saavutada ka

kaebaja vähem intensiivse eksponeerimisega (näiteks jättes esitlemata kaebaja pildi ja nime).

Reklaam oleks olnud vähemalt sama tõhus, kui selles oleks kasutatud mõnda tervisespordiga

seotud isikut, kes valimistel ei kandideerinud. Kuna reklaami peamine eesmärk oli kaebaja

toetamine ning võimalik muu mõju Tallinna linna üritustele oli teisejärguline, on reklaam

annetus EKS § 123 lg 1 tähenduses. Tegevuse erinevatest mõjudest tulenevalt ei saa annetust

jagada osadeks ega seda EKS § 123 lg 1 alusel klassifitseerida osaliselt annetuseks. Võimaliku

muu mõju arvestamiseks ja kulude jagamiseks puudub igasugune alus, põhjus ja metoodika.

5. K. Tammemägi esitas 02.04.2015 ja 12.05.2015 täiendavad seisukohad, milles väitis

järgmist:

1)

EKS-s puudub viide nii KorS-le kui sellele, et vastustajal on riikliku järelevalve

läbiviimise õigus. GRECO soovitused ei ole siduvad ega oma seetõttu asja lahendamisel

tähtsust;

2)

EKS § 123 lg 1 peab annetuseks vaid erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või

erakonna liikmele loovutatavat rahaliselt hinnatavat hüve või teenust. Vaidlusaluse

reklaamiplakati on tellinud ja teenuse saanud Tallinna linn, mitte erakond ega kaebaja. Kuna

annetuse mõiste on määratletud just erakonna tegevuse kaudu, st kasusaajaks on erakond, ei

ole annetuse tagasi nõudmine füüsiliselt isikult põhjendatud;

3)

Kui tõlgendada ettekirjutuse aluseks olevaid EKS norme vastustaja väidetud viisil,

oleks need vastuolus põhiseaduse § 13 lg-s 2 sätestatud õigusselguse põhimõttega, sest

normidega pannakse isikule rahalisi kohustusi, kuid keskmise isiku jaoks ei ole selgelt ja

arusaadavalt määratletud, milliseid olukordi käsitleda keelatud annetusena, kellelt keelatud

annetuse saab tagasi nõuda ja kellele selline annetus tuleb tagastada. Põhiseadusvastast

õigusselgusetust ei välista see, et „erakonna tegevuse toetamine“ on määratlemata

õigusmõiste, mida on võimalik kohtupraktika kaudu sisustada.

6. ERJK esitas 12.05.2015 täiendava seisukoha, milles väitis järgmist:

1)

Kaebaja esitatud tõendid kinnitavad vastustaja seisukohta, et vaidlusalune plakat ei

olnud suunatud kepikõnni ürituse või vastava sarja propageerimisele, vaid eelkõige kaebaja

kui Eesti Keskerakonna poliitiku reklaamimisele. Varasemate kepikõnni ürituse kohta Põhja-

Tallinna Sõnumites avaldatud teadetel oli lühike teave ürituse toimumise aja kohta, linnaosa

valitsuse ametniku kontaktandmed ja fotodel kepikõnniharrastajad. Vaid 2013. a augustis

esitati selle ürituse reklaami erilisel ja intensiivsel viisil, massiivse tasulise välireklaamina,

eksponeerides sellel kaebajat Eesti Keskerakonna värvide taustal;

2)

Asjaolu, kas annetus tuleb tagastada Tallinna linnale või riigieelarvesse, ei riku

kaebaja õigusi;

3)

EKS ei ole ebaselge ega põhiseadusega vastuolus. Tegemist on erakondade tegevust

reguleeriva seadusega, mille adressaadid peaks olema keskmisest parema õigusaktidest

arusaamise võime ja kõrgema moraaliga. Seda arvestades ei pea EKS sisaldama väga

detailseid regulatsioone. Keelatud annetuse mõistet peab oleva võimalik sisustada vastavalt

konkreetse juhtumi asjaoludele ning seaduse tõlgendamise vajadus ei muuda seda veel

põhiseadusvastaseks;

4)

Viide Riigikohtu otsusele nr 3-4-1-27-05 ei ole asjakohane, sest seal sisustati keelatud

reklaami mõistet. Vastustaja ei väida, et reklaam ise oleks olnud keelatud, vaid seda, et selle

eest tasumine Tallinna linna poolt oli keelatud annetus EKS § 123 lg 1 ja lg 2 p 2 tähenduses.

KOHTU PÕHJENDUSED

6(11)

7. Vaidlustatud ettekirjutusega luges ERJK Stroomi rannahoone seinale riputatud plakati,

mille eest oli tasunud Tallinna linn, kaebajale tehtud keelatud annetuseks ja kohustas kaebajat

tagastama

see

annetus

(268,80

eurot)

Tallinna

linnale,

kõrvaldama

puudused

valimiskampaania aruandes ja esitama ERJK-le tõendid nende kohustuste täitmise kohta.

8. Kaebaja väidab, et ettekirjutus on tühine, sest ERJK-l ei olnud pädevust ettekirjutuse

tegemiseks.

Vaidlust ei ole selle üle, et ERJK ei ole VVS-s sätestatud valitsusasutus ja selle liikmed ei ole

ametnikud ATS-i mõttes. Kohus ei jaga aga kaebaja arvamust, et ettekirjutuse tegemise

pädevus saabki olla vaid valitsusasutusel või selle ametnikul. HMS § 8 lg 1 kohaselt on

haldusorgan seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse

ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik. ERJK on samuti haldusorgan ja sellele võib

seadusega anda ülesandeks ka õigusnormide täitmise järelevalve ja tagamise.

EKS § 1210 lg 1 kohaselt ERJK kontrollib, kas erakond, valimisliit ja üksikkandidaat järgivad

EKS-s sätestatut. EKS § 1211 lg 1 p 2 alusel teeb ERJK erakonnale, erakonna nimekirjas

kandideerinud isikule, valimisliidule, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikule või

üksikkandidaadile ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastamata.

Erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (XI

Riigikogu 655 SE) II lugemise seletuskirjas on märgitud, et ERJK on kontrollorgan, kes

kontrollib erakonnaseaduses sätestatud nõuete järgimist (EKS § 1210 lg 1) ning ERJK on

olemuselt haldusorgan, kellel on oma ülesannete täitmisel õigus teha ettekirjutusi (EKS §

1211).

HMS § 63 lg 2 p 3 alusel on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan.

Kuna vastustajal oli olemas ettekirjutuse tegemise pädevus ja sellise pädevuse andmine oli

seadusandja selge tahe, siis ei ole ettekirjutus tühine.

9. Kaebaja väidab, et ettekirjutus on koostatud ebaõige isiku vastu, sest annetuse

tagastamiseks kohustatud isik saab olla erakond, mitte erakonna liige. Kaebaja arvates saab

kohustada ettekirjutuse adressaati annetuse tagastamiseks riigieelarvesse, kuid mitte

kolmandatele isikutele (Tallinna linnale).

EKS § 1211 lg 1 p 2 sätestab, et ERJK teeb erakonnale, erakonna nimekirjas kandideerinud

isikule, valimisliidule, valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikule või üksikkandidaadile

ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastamata. EKS § 1211 lg 2 p 2 sätestab, et

ettekirjutusega kohustatakse erakonda, erakonna nimekirjas kandideerinud isikut, valimisliitu,

valimisliidu nimekirjas kandideerinud isikut või üksikkandidaati kandma annetuse ühel EKS

§ 124 lõigetes 1–3 nimetatud viisil komisjoni määratud tähtpäevaks riigieelarvesse. EKS § 124

lg 1 kohaselt tagastab erakond võimaluse korral keelatud annetuse viivitamata selle teinud

isikule. EKS § 124 lg 2 sätestab, et kui annetust ei ole võimalik tagastada, on erakond

kohustatud kandma rahalise annetuse viivitamata riigieelarvesse.

Viidatud normidest tulenevalt saab teha keelatud annetuse tagastamise ettekirjutuse ka

erakonna nimekirjas kandideerinud isikule (EKS § 1211 lg 1 p 2) ning keelatud annetus tuleb

esmajärjekorras tagastada annetuse teinud isikule (EKS § 1211 lg 2 p 2 koostoimes selles

viidatud EKS § 124 lg-ga 1) või kui annetuse tagastamine annetuse tegijale ei ole võimalik,

siis kanda riigieelarvesse (EKS § 1211 lg 2 p 2 koostoimes selles viidatud EKS § 124 lg-ga 2).

Vaidlustatud ettekirjutuse p-des 3.8-3.10 on ERJK neist normidest ka lähtunud.

Seaduse erinevaid sätteid tuleb tõlgendada koostoimes nii, et regulatsioon ei muutuks sisutuks

ning tulemus oleks mõistlik ja õiglane. Seetõttu ei oleks õige tõlgendada EKS sätteid selliselt,

et erakonna nimekirjas kandideerinud isik ei tohi küll keelatud annetust saada (§ 123 lg-d 1 ja

2) ja talle saab teha ettekirjutuse, kui ta on jätnud keelatud annetuse tagastamata (EKS § 1211

7(11)

lg 1 p 2), kuid sellist isikut ei saaks, erinevalt erakonnast, kohustada keelatud annetuse

tagastamiseks või saaks kohustada üksnes annetuse tagastamiseks riigieelarvesse. Kohus

jagab vastustaja arvamust, et tõlgendus, mille kohaselt annetus tuleb tagastada Tallinna

linnale, on asjaolusid arvestades mõistlik ja õiglane. Kaebaja ei väida, et annetuse tagastamine

Tallinna linnale oleks võimatu või liialt keerukas.

10. Vaidluse keskmes on küsimus, kas kaebaja sai Tallinna linnalt keelatud annetuse.

EKS § 123 lg 1 kohaselt on annetus EKS tähenduses Eesti Vabariigi kodakondsusega, Eestis

alalise elamisõiguse ja pikaajalise elaniku staatusega füüsilisest isikust annetaja poolt

vabatahtlikult oma vara arvelt erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või erakonna

liikmele loovutatav rahaliselt hinnatav hüve, sealhulgas teenus, kuid välja arvatud vabatahtlik

töö. 2013. a augustis (plakati eksponeerimise ajal) sätestati annetuse tegijana füüsiline isik

üldiselt, muus osas kattus annetuse mõiste ettekirjutuse tegemise ajal ja praegu kehtiva

sõnastusega. EKS § 123 lg 2 sätestab, et annetus, mis ei vasta sama paragrahvi lõikes 1

nimetatud tingimustele, on keelatud. EKS § 123 lg 2 p 2 alusel on keelatud juriidilise isiku

annetus.

Erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (XI

Riigikogu 655 SE) seletuskirja lk-l 2 märgitu kohaselt on erakonna rahastamise regulatsiooni

kehtestamisel muu hulgas lähtutud Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitusest

Rec(2003)4 (tl 64). Selle soovituse art 2 kohaselt on erakonnale tehtud annetus igasugune

tahtlik tegu, millega antakse erakonnale majanduslik või muu eelis. Eelnõu 655 SE

seletuskirja lk 6-7 on selgitatud, et § 123 põhimõteteks on saavutada läbipaistvus, välistada

huvide konflikt ja salajaste (keelatud) annetuste tegemine, tagada erakondade sõltumatus

annetajatest ning välistada eelarvamused erakondade tegevuse suhtes. Ühtlasi märgitakse, et

järelevalvet teostaval organil on võimalik kaaluda, kas annetus on seaduslik. Kui annetuse

puhul on võimalik eeldada korruptsiooniohtlikku tegevust, on annetus vastuolus

demokraatliku õigusriigi põhimõttega ning tegemist on keelatud annetusega.

Seega ei tohi juriidiline isik anda erakonnale või selle liikmele oma vara arvelt sellist

rahaliselt hinnatavat eelist, mis toetab erakonna tegevust. Keelatud annetuse mõiste täpsem

sisustamine on jäetud ERJK-le (EKS § 1210 lg 1).

11. Erakond on Eesti kodanike vabatahtlik poliitiline ühendus, mille eesmärgiks on oma

liikmete ja toetajaskonna poliitiliste huvide väljendamine ning riigivõimu ja kohaliku

omavalitsuse teostamine (EKS § 1). Erakonna eesmärkide saavutamise vahendid on erakonna

kandidaatide esitamine ning valimiskampaania läbiviimine Riigikogu, Euroopa Parlamendi ja

kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel ning erakonna osalemine Riigikogusse valitud

erakonnaliikmete kaudu Riigikogu tegevuses, Euroopa Parlamenti valitud erakonnaliikmete

kaudu Euroopa Parlamendi tegevuses, kohaliku omavalitsuse volikogusse valitud

erakonnaliikmete kaudu volikogu tegevuses, Riigikogusse ja kohaliku omavalitsuse

volikogusse valitud erakonnaliikmete kaudu vastavalt Vabariigi Presidendi valimisel,

Vabariigi Valitsuse ja kohaliku omavalitsuse täitevorgani moodustamisel, rahvusvahelises

koostöös välisriikide erakondadega (EKS § 2). Seega on valimiskampaania tegemine

erakonna tegevuse osa, mille hulka saab arvata ka valimiskampaaniat toetava reklaami

tellimise ja eksponeerimise.

Ettekirjutuses on asjatundjate arvamustele (tl 25-38) tuginedes leitud, et reklaam andis

kaebajale 2013. a kohaliku omavalitsuse volikogu valmistel eelise võrreldes teiste valimistel

kandideerinud isikutega ning see on rahaliselt hinnatav hüve, sest suurendab kandidaadi

võimalusi osutuda valituks ja vähendab vajadust teha kulutusi valmiskampaaniale. Kaebajat

soodustati reklaami maksumuse, s.o 268,80 euro võrra. Kohus nõustub ettekirjutuse

põhjendustega ega hakka neid üksikasjalikult üle kordama (HKMS § 165 lg 2), lisades, et

8(11)

kaebaja suurem võimalus saada valitud toetab üksiti selle erakonna tegevust, kuhu kaebaja

kuulub, andes valimistel eelise erakonnale tervikuna. Kaebusele vastuseks märgib kohus

järgmist.

12. Kaebaja väitel on rahaliselt hinnatava hüve saanud teenuse tellija, s.o Tallinna linn,

mitte kaebaja.

Vaidlust ei ole selle üle, et ettekirjutuses nimetatud reklaami tellis ja selle eest tasus Tallinna

linn oma eelarvest. Tallinna linna saaks aga rahaliselt hinnatava hüve tegelikuks saajaks

pidada juhul, kui plakatil oleva reklaami peamine eesmärk oleks edendada avalikke (eelkõige

Tallinna linna elanike) huve, mitte reklaamida kaebajat kui Eesti Keskerakonna liiget.

Käesoleval juhul on vastustaja ekspertide arvamusele tuginedes kindlaks teinud (vt

ettekirjutuse p 3.2-3.5 ja selles viidatud arvamused), et reklaami peamine eesmärk ei olnud

avalike huvide edendamine. Vaidlusalune reklaam riputati üles vahetult enne 2013. a kohaliku

omavalitsuse volikogu valimisi ja sellel eksponeeriti suurelt valimistel Eesti Keskerakonna

nimekirjas kandideerivat kaebajat. Kui reklaami ainus eesmärk oleks olnud teavitada Tallinna

elanikke kepikõnniüritusest ja suurendada kepikõnni populaarsust, nagu väidab kaebaja, oleks

puudunud vajadus ja mõistlik põhjus eksponeerida sellel reklaamil justnimelt kaebajat.

Kaebaja ei väida, et ta oleks kepikõnni spetsialist või selle ala pikaaegne harrastaja (vt ka tl

135p). Kaebaja esitatud tõenditest nähtub ka, et varem avaldati kepikõnni ürituse toimumise

koha ja aja kohta konkreetne oranžil taustal teave, teate juurde oli lisatud linnaosa valitsuse

ametniku kontaktandmed ja fotol eksponeeriti tundmatuid kepikõnniharrastajad (tl 125p).

Vaid 2013. a augustis esitati selle ürituse reklaami erilisel ja intensiivsel viisil, tasulise

välireklaamina, eksponeerides sellel kaebajat Eesti Keskerakonna rohelise värvi taustal (tl

14).

13. Kaebaja väitel ei ole ettekirjutuse aluseks olev Tartu Ülikooli filosoofia ja semiootika

eksperthinnang usaldusväärne. Kaebaja tugineb omalt poolt tellitud L. Priimägi

eksperthinnangule.

ERJK on ettekirjutuse p-s 3.4 põhjendanud, miks eelistatakse L. Priimägi arvamusele (tl 39-

47) Tartu Ülikooli (tl 28-21), Reklaamiagentuur Zavod BBDO (tl 25-26) ja Tarbijakaitseameti

juurde moodustatud Reklaaminõukoja arvamust (tl 27): kõik kolm ERJK tellitud arvamust on

üksmeelsed, et plakatil eksponeeritud reklaami näol on tegemist eelkõige kaebaja

reklaamimisega; vastupidist väitev L. Priimägi arvamus ei ole samavõrra usaldusväärne ega

asjakohane, sest L. Priimägi on andnud arvamuse füüsilise isikuna ja käsitlenud eelkõige

valimisreklaami teoreetilisi aspekte, kuid ei ole puudutanud selle tegelikku mõju

sihtauditooriumile. Kaebaja ei ole esitanud kohtule tõsiseltvõetavaid argumente, mis annaks

aluse ettekirjutuses märgitud põhjenduste ümberhindamiseks (nt miks L. Priimägi arvamus on

siiski usaldusväärsem kui kolm ülejäänud arvamust, miks asja lahendamisel on oluline

lähtuda üksnes valimisreklaami teoreetilisest käsitlusest vms).

L. Priimägi on oma arvamuses kritiseerinud vastustaja tegevust arvamuste tellimisel. Kohtu

arvates ei kahanda aga ERJK tellitud arvamuste usaldusväärsust pelgalt asjaolu, et mõnel

ERJK liikmel võis juba varem olla hoiak, et vaidlusaluse plakati näol on tegemist kaebaja

reklaamimisega. Asjatundjalt küsitaksegi reeglina arvamust selleks, et saada mingile

hüpoteesile kinnitust või lükata see ümber. Lisaks ei tähenda ERJK mõne liikme võimalik

eelhoiak (mille kohta puuduvad asjakohased tõendid), et sellised eelhoiakud oleksid olnud ka

arvamuse andjatel. Kõigile kolmele arvamuse andjale esitati küsimused neutraalselt ja neile

oli võimalik anda rohkem kui ühe sisuga vastus.

14. Kaebaja väitel on selgusetu, millistele andmetele tuginedes väitsid ERJK tellitud

arvamuste andjad, et kaebaja sai valijate silmis eelise. Kaebaja arvates tulnuks see välja

selgitada küsitluse või uuringuga.

9(11)

Kohus ei jaga kaebaja seisukohta, et annetuse mõiste elementide, eelkõige kaebaja poolse

eelise saamise väljaselgitamiseks on vaja tingimata läbi viia küsitlus või uuring. Riigikohtu

otsus nr 3-4-1-34-05, mille p-de 10-12 kohaselt ei saa pelgalt eksperthinnangute alusel

tuvastada valimisreklaami mõju valimistulemustele, ei ole praegu asjakohane. Riigikohus ei

väitnud, et eksperthinnanguga ei ole sellist mõju üldse võimalik tuvastada. Lisaks oli asjas nr

3-4-1-34-05 vaidluse all, kas eksperthinnangutega tuvastatud mõju ulatus on selline, et

valimistulemused tuleks selle tõttu tühistada. Käesolevas asjas ei oma tähtsust, kui suure

ulatusega mõju täpselt tekitati.

15. Kaebaja väitel oleks tulnud põhjalikumalt uurida, kas ja millisel viisil oli plakati

avaldamine seotud kaebaja ametiülesannete täitmisega ja määratleda, milline osa

reklaamiplakatist kujutab linna tegevuste reklaamimist ja on seetõttu linna kulu.

Kohus leidis eespool, et reklaami peamine eesmärk oli kaebaja toetamine ja võimalik linna

tegevuste reklaamimine oli teisejärguline. Asja olemusest tulenevalt ei ole seetõttu vajalik

kaebajale tehtud annetust erinevaid võimalikke eesmärke arvestavateks osadeks jagada.

Sarnaselt on kohtupraktikas toimitud nt reklaamimaksu puhul, kus reklaamimaksuga

maksustamine sõltub eksponeeritava teabe peamisest eesmärgist, mitte proportsionaalselt

igast võimalikust eesmärgist eraldi (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu otsused nr 3-09-1702, 3-

11-1062, 3-11-386, 3-11-463,3-11-361, 3-11-377). Asjaolu, kas vastustaja on Tallinna linna

tema tegevuste reklaamimisega seonduvalt nõuetekohaselt ära kuulanud ja tema seisukohta

õigesti arvestanud, ei saa kaebaja õigusi rikkuda ning seetõttu kohus neid kaebaja väiteid

sisuliselt ei analüüsi.

16. Kaebaja arvates on ettekirjutus õigusvastane, sest plakatil olev reklaam ei vasta

poliitilise välireklaami määratlusele.

Kohus nõustub vastustajaga, et asja lahendamisel ei ole määravat tähtsust, kas plakatil olev

reklaam vastab ühtlasi KOVVS § 61 sätestatud poliitilise välireklaami määratlusele.

Ettekirjutuse esemeks on keelatud annetus, mille mõiste tuleneb EKS § 123 lg-test 1 ja 2.

17. Kaebaja väidab, et kui tõlgendada ettekirjutuse aluseks olevaid EKS norme vastustaja

väidetud viisil, oleks need vastuolus põhiseaduse § 13 lg-s 2 sätestatud õigusselguse

põhimõttega, sest normidega pannakse isikule rahalisi kohustusi, kuid keskmise isiku jaoks ei

ole selgelt ja arusaadavalt määratletud, milliseid olukordi käsitleda keelatud annetusena,

kellelt keelatud annetuse saab tagasi nõuda ja kellele selline annetus tuleb tagastada.

Riigikohus on leidnud, et õigusselguse põhimõtte kohaselt peab isikul olema võimalik piisava

selgusega ette näha, missuguse õigusliku tagajärje üks või teine tegu kaasa toob (otsused nr 3-

4-1-16-05, p 20; 3-4-1-33-05, p 21; 3-4-1-14-06, p 23). Õigusselguse põhimõte ei välista aga

blanketseid norme (otsus nr 3-4-1-1-99, p 11), määratlemata õigusmõistete kasutamist (otsus

nr 3-4-1-5-05, p 16) ega kaalutlusõiguse sätestamist (nt otsus nr 3-4-1-9-04, p 16). Vajadusel

tuleb normi tõlgendada, kusjuures seadust ei tohi tõlgendada viisil, mis muudaks seaduse või

selle sätte mõttetuks (otsus nr III-4/1-6/94, p 1). Õigusselgusetusega ei ole tegemist siis, kui

tegemist on normitehnilise puudusega, mis tõlgendamise teel on ületatav (otsused nr 3-4-1-4-

01, p 17; 3-4-1-6-09, p 19).

EKS 21. peatükis sätestatud erakonna rahastamist puudutavate normide adressaadiks ei ole

keskmine Eesti inimene, vaid keskmine valimistel erakonna nimekirjas kandideeriv isik

(aktiivselt poliitikas osalev isik). Nende normide adressaadilt, sh kaebajalt, on mõistlik

eeldada erakonna rahastamist puudutavate õigusaktide piisavat tundmist (vrd Riigikohtu otsus

nr 3-4-1-17-08, p 27), vajadusel ka oskust leida ja kasutada normidest täpsemaks

arusaamiseks abimaterjale, näiteks eelnõu seletuskirja ja seal viidatud dokumente või eelnõu

menetlust puudutavaid stenogramme.

10(11)

Kohus möönab, et keelatud annetuse mõiste ja selle tagasinõudmise kord võiks olla EKS-s

reguleeritud selgemalt ja täpsemalt (vt selles kohta ka Riigikontrolli 13.01.2015 aruannet

Riigikogule, eelkõige lk 26-30, toimikus eraldi köitena). Ent nagu Riigikohus märkis otsuses

nr 3-4-1-3-07 (p 50) erakondade rahastamise kontrolli regulatsiooni hinnates – igasugune

ebatäiuslikkus ei ole põhiseaduse vastane. Käesolevas asjas on võimalik seaduse mõningane

ebatäiuslikkus ületada normide tõlgendamise ja määratlemata õigusmõistete sisustamise teel.

18. Eeltoodud põhjustel leiab kohus, et vaidlustatud ettekirjutus ei ole tühine ja kaebuse

väited ei anna alust ka selle tühistamiseks. Kaebus jääb seega rahuldamata.

19. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti.

HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud

menetluskulud.

ERJK palub kaebajalt välja mõista menetluskulu 2156,86 eurot koos viivistega (tl 153-156).

ERJK põhjendab tasulise õigusabiteenuse kasutamist järgmiste asjaoludega: ERJK ei ole

tavapärane valitsus- või riigiasutus; ERJK-l on vaid kaks töötajat, kelle puudub vajalik

haridus ja kogemus kohtuasjades esindamiseks; Riigikogu kantselei juriste ei saa kasutada,

sest nende töökoormus ei võimalda täiendavate kohtuasjadega tegelemist ning annetuse teema

väljub nende põhitegevusest; vaidlus on keeruline ja pretsedenti loov; kaebajat esindab samuti

advokaat.

Riigikohtu praktikas (vt selle ülevaade Riigikohtu otsuses nr 3-3-1-26-12, p 29) on rõhutatud,

et halduskohtumenetluses kantud haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmine

haldusorganile on põhjendatud, kui kohtuasjas vaieldavad küsimused on väljaspool

haldusorgani igapäevast põhitegevust. Haldusorgan võib välist õigusabi kasutada, kuid peab

arvestama, et kui tegemist on haldusorgani põhitegevusega seotud vaidlusega, siis võivad

tema menetluskulud jääda tema enda kanda ka kaebuse põhjendamatuse korral. Haldusorgani

kasuks menetluskulude väljamõistmise võimalikkus on piiratud mitme tingimusega, nagu

näiteks välise õigusabi vajalikkus haldusorgani jaoks, kooskõla proportsionaalsuse

põhimõttega, haldusorgani enda ametnike või töötajate kvalifikatsioon, kaebuse esitaja

majanduslik olukord jne. Menetluskulude jagamisel võib arvestada ka muid kaalukaid ja

erandlikke asjaolusid, näiteks kaebaja pahatahtlikkust või vaidlusaluse küsimuse erilist

tähendust õiguskorras.

Kohus leiab, et ERJK menetluskulud tuleb jätta tema enda kanda. Käesoleva kohtuvaidluse

esemeks olevad küsimused ei välju ERJK põhitegevusest. ERJK ülesandeks on kontrollida

EKS nõuete täitmist (§ 1210 lg 1) ning alates 01.04.2014 on tema ülesandeks ka nõustada

erakondasid erakonna rahastamise küsimustes (§ 1210 lg 11). Kohus on eespool leidnud, et

ERJK ülesanded hõlmavad keelatud annetuse mõiste sisustamist ja vajadusel erakonnale või

selle liikmele asjakohase ettekirjutuse tegemist. ERJK kui haldusorgani tehtavad

ettekirjutused peavad vastama haldusakti üldistele nõuetele ja ettekirjutuse esemeks olevate

küsimuste piires peab ERJK suutma advokaadi abita oma seisukohti kaitsta ka

halduskohtumenetluses. Käesoleva vaidluse nn pretsedenti loovad põhiseisukohad (eelkõige

keelatud annetuse mõiste sisustamine) sisalduvad juba ERJK ettekirjutuses. Ettekirjutuse

tegemise pädevuse ja volitustega seonduvat on ERJK samuti juba ettekirjutuses käsitlenud.

Käesolevas asjas tõusetunud põhiseaduslikkuse küsimus (õigusselguse põhimõtte järgimine)

ei ole olemuselt keerukas, sest puudutab ennekõike ERJK põhitegevust reguleerivate normide

tõlgendamist ja sisustamist. ERJK ei saanud kaebusele vastamiseks advokaati palgates ka

teada, et põhiseaduslikkuse küsimus üldse tõusetub, sest esialgses kaebuses kaebaja sellele

asjaolule

ei

tuginenud.

Kohtumenetluse

norme

puudutavalt

on

halduskohtul

selgitamiskohustus ja menetlusnormide aspektist vaadatuna on käesolev kohtuvaidlus pigem

lihtne. ERJK asjaajamise ja tehnilise teenindamise tagab Riigikogu Kantselei (EKS § 1210 lg

11(11)

9), mille koosseisu kuulub õigus- ja analüüsiosakond. Nimetatud osakonnal on muu hulgas

Riigikogu juurde moodustatud organite nõustamise ja kohtus esindamise funktsioon (vt

http://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2014/11/Õigus-ja-analüüsiosakonna-

põhimäärus.pdf). ERJK-l on lisaks seaduses nimetatud liikmetele (EKS § 1210 lg 2) kaks

töötajat, kellest vähemalt ühel on magistrikraad õigusteaduses (Liis Ipsberg, vt

http://lepo.it.da.ut.ee/~elasn/MG_OI_00.html, 2014. a lõpetajate p 29). Eeltoodut kokku

võttes leiab kohus, et ERJK võis küll välist õigusabi kasutada, kuid selle kulude kaebaja

kanda jätmine ei ole asjaolusid arvestades põhjendatud.

/allkirjastatud digitaalselt/

Monika Laatsit