3-14-50287/36 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Ruth Plaks ja Virgo Saarmets Otsuse tegemise aeg ja koht 15. juuni 2015, Tallinn Haldusasja number 3-14-50287 Haldusasi AS Eesti Viljasalv kaebus Veterinaarja Toiduameti 06.02.2014 otsuse nr 1 tühistamiseks ja Veterinaarja Toiduameti kohustamiseks vaadata uuesti läbi AS Eesti Viljasalv 29.01.2014 menetluse uuendamise taotlus Menetlusosalised Kaebaja – AS Eesti Viljasalv, volitatud esindajad advokaadid Jüri Sirel ja Kristel Valk, seaduslik esindaja Tõnis Leetjõe Vastustaja – Veterinaarja Toiduamet, volitatud esindaja vandeadvokaat Jaanus Tehver Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 31.10.2014 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus AS Eesti Viljasalv apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine 19.05.2015 kohtuistungil

RESOLUTSIOON Jätta AS Eesti Viljasalv apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 31.10.2014 otsus haldusasjas nr 3-14-50287 muutmata.

Menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 15.07.2015, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

3-14-50287 2(6) Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. AS Eesti Viljasalv (EVS) tõi Eestisse sisse rapsikooki, mis saabus Eestisse vagunitega nr 53206561, 53206512, 53201026, 53207874, 53207817 ja 53204962. Veterinaarja Toiduamet (VTA) võttis 17.10.2013 rapsikoogi proovid vagunist nr 53206561 ning 24.10.2013 vagunitest nr 53201026, 53207874, 53204962, 53206512 ja 53207817. Proovid näitasid, et vagunites nr 53206561, 53206512, 53201026 ja 53207874 asuvas rapsikoogis leidub bakter Salmonella spp. Sellele tuginedes tegi VTA 28.10.2013 ettekirjutuse nr 19.1- 1/3449 ja 04.11.2013 ettekirjutuse nr 19.1-1/3561, millega kohustas EVS-i kas kauba hävitama, saatma kauba ühendusest välja või suunama erikäitlemisele. VTA sai 05.11.2013 teada, et ka vagunist nr 53204962 võetud proov oli Salmonella spp. suhtes positiivne ning VTA 07.11.2013 ettekirjutusega nr JÕ-63-15 keelati kaebajal vagunitest nr 53207871 ja 53204962 ühte hunnikusse ladustatud rapsikoogi turustamine enne sööda ohutuks muutmist.

EVS esitas 29.01.2014 VTA-le taotluse eelnimetatud ettekirjutustega seotud menetluste uuendamiseks ja ettekirjutuste tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistamiseks. EVS lisas taotlusele JSC „Labtarna“ 29.10.2013 sertifikaadi nr TP13-27730 ja 20.11.2013 sertifikaadi nr TP13- 29615 ning GUA Gesellschaft für Umweltanalytik mbH 18.12.2013 analüüsi tulemused. Nende kohaselt ei ole vagunites nr 53207817 ja 53204962 rapsikoogis bakterit Salmonella spp.

VTA 06.02.2014 otsusega nr 1 jäeti EVS taotlus rahuldamata, sest asjas ei ole ilmnenud uusi tõendeid ega asjaolusid. Salmonella spp. jaotub söödas ebaühtlaselt ja erinevalt, mistõttu ei ole võimalik asuda seisukohale, et kogu söödapartii ei ole saastunud.

2. AS Eesti Viljasalv esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse VTA 06.02.2014 otsuse tühistamiseks ja VTA kohustamiseks vaadata kaebaja 29.01.2014 taotlus uuesti läbi.

Haldusmenetluse uuendamise tingivad haldusmenetluse seaduse (HMS) § 44 lg 1 p 2 kohaselt kaebaja poolt edastatud laboritulemused. Kui kahe labori tulemused on vastupidised, oleks VTA pidanud menetluse uuendama ja selgitama välja proovide erinevuse põhjused. Haldusorgan ei tohi menetlusosalise edastatud uusi asjaolusid arvesse võtmata eirata oma kohustust menetluse uuendamiseks ja selle asemel alustada haldusakti täitmata jätmise tõttu adressaadi õigusi veelgi enam riivavat väärteomenetlust.

VTA 06.02.2014 otsusest jääb arusaamatuks, miks kaebaja esitatud laboritulemused ei vasta söödaseaduse (SöS) § 31 lg-le 5. Kaebaja tellimusel võetud proovid on võetud seaduses sätestatud nõudeid järgides ning laborid, milles analüüsid on tehtud, vastavad SöS § 31 lg 3 nõuetele.

Etteheited kaebaja laboritulemustele ei ole õigustatud, sest kolmandal korral Eestisse saabunud rapsikoogist võeti 12.12.2013 samadel tingimustel paralleelproovid. Kordusproovide tulemusena proovidest nr 3240, 3241 ja 3242 bakterit ei leitud, kuid proovist nr 3239 leidis VTA bakterit. Saksa labor ühestki samast proovist bakterit ei leidnud. Bakteri puudumist proovis nr 3239 kinnitab vastav katseprotokolli akt.

3-14-50287 3(6)

3. Veterinaarja Toiduamet palus jätta kaebus rahuldamata.

4. Tallinna Halduskohus jättis 31.10.2014 otsusega kaebuse rahuldamata. Kohtu põhjendused olid järgmised.

Kaebaja ei vaidlustanud VTA 28.10.2013, 04.11.2013 ja 17.11.2013 ettekirjutusi. Tegemist on kehtivate haldusaktidega. Ettekirjutuste aluseks olnud kontrollproovide võtmisel (17.10.2013 ja 24.10.2013) ei taotlenud kaebaja samadel tingimustel täiendavate proovide võtmist, nagu võimaldab SöS § 31 lg 5. Vagunitest nr 53207817 ja 53204962 võeti 12.12.2013 kordusproovid ning SöS § 31 lg 5 kohased sööda käitleja kontrollproovid. 12.12.2013 kontrollproove ei saa aga pidada 24.10.2013 võetud proovide nn kontrollproovideks, sest 07.11.2013 ladustati vagunites olnud rapsikook ühte suurde hunnikusse ning proovid võeti esimesest proovist ca 1,5 kuud hiljem. Seega ei ole 24.10.2013 ja 12.12.2013 proovid võetud samadel tingimustel.

Haldusmenetluse uuendamist tingiva uue tõendi all tuleb mõista haldusmenetluse lõppotsust mõjutada võivat tõendit. Praegusel juhul selliseid tõendeid esitatud ei ole. Kaebaja tõend ei lükka ümber varasemat tõendit, et Eestis asuv akrediteeritud labor tuvastas rapsikoogis Salmonella spp. bakteri olemasolu. Õige on vastustaja hinnang, et kui ühe proovi analüüs on keelatud mikroorganismi suhtes positiivne, siis ei saa ainuüksi teise proovi analüüsi negatiivsele tulemusele tuginedes väita, et esimese proovi tulemus ei ole õige ning kaubasaadetis tervikuna on nõuetekohane.

Veterinaarja Toidulaboratoorium on akrediteeritud Salmonella spp. määramiseks. SöS § 31 lg 5 sätestab, et kui sööda käitleja ei nõustu analüüsitulemustega, võib ta lasta samadel tingimustel võetud proovi oma kulul analüüsida teises nõuetele vastavas laboratooriumis. Kooskõlas Euroopa Komisjoni Terviseja Tarbijaküsimuste Peadirektoraadi 13.11.2006 juhendmaterjaliga määruse nr 882/2004 kohaldamiseks on SöS § 31 lg 5 kohaldatav selliselt, et ettevõtte kontrollproovid võetakse samaaegselt samast kohast põhiprooviga ning see fikseeritakse proovivõtuprotokollis. SöS § 31 lg 5 reguleerib selgelt tõendi liigi, millega on võimalik ametliku kontrolli käigus tehtud proovi vaidlustada. Sellist tõendit antud kohtuasjas esitatud ei ole.

Kaebaja on leidnud, et vastustajal oli vaidluse vältimiseks kontrollproovide võtmise võimalus, mistõttu on paralleelproovide võtmata jätmise korral vastustaja kohustatud tõendama ettekirjutuste aluseks olevate laboritulemuste õigsust. Selline tõendamiskohustuse jagunemine ei ole põhjendatud. VTA ei ole proovide võtmisel rikkunud SöS ja põllumajandusministri 13.10.2009 määruse nr 100 „Järelevalve käigus söödast proovide võtmise kord“ (määrus nr 100) nõudeid. VTA ei pea võtma täiendavaid kontrollproove, kui sööda käitleja seda SöS § 31 lg 5 alusel ei taotle.

Kaebaja esindaja viibis kontrollproovide võtmise juures. Kaebaja omab kogemust vastavas valdkonnas ning on tuttav proovide võtmise korra ja menetlusreeglitega. Proovide võtmisel ei olnud kaebajal eriarvamust. Kaebaja asus alles mitu kuud hiljem väitma, et rapsikookidest proovide võtmisel rikuti õigusaktide nõudeid, kuid ühtegi sellekohast tõendit kaebaja esitanud ei ole.

Õige on vastustaja seisukoht, et ühest partiist proovide võtmisel võivadki olla erinevad tulemused. Ka Euroopa Komisjoni Terviseja Tarbijaküsimuste Peadirektoraadi 13.11.2006 juhendmaterjal määruse nr 882/2004 kohaldamiseks nendib, et analüüsitulemused võivad olla

3-14-50287 4(6) erinevad. Erinevate proovide ilmnemisel tuleb lähtuda ettevaatuspõhimõttest, mis on muu hulgas sätestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 28.01.2002 määruse (EÜ) nr 178/2002, millega sätestatakse toidualaste õigusnormide üldised põhimõtted ja nõuded, art-s 7. Määruse nr 178/2002 art 15 lg 3 sätestab, et kui söödaohutusnõuete mittevastavaks tunnistatud sööt on sama tooteklassi või –liigi söödast koosnev partii või kaubasaadetise osa, siis eeldatakse, et kogu selle partii või kaubasaadetise sööt ei vasta nõuetele, välja arvatud juhul, kui üksikasjaliku hindamise järel puuduvad tõendid selle kohta, et ülejäänud osa partiist või saadetisest ei vasta söödaohutusnõuetele. Selle üksikasjaliku hindamise peab läbi viima sööda käitleja, mitte järelevalveasutus. Üksikasjaliku hindamise tulemuseks peab olema hinnang, et milline osa partiist on ohutu ja milline osa mitte. Selliseid tõendeid kaebaja esitanud ei ole.

Eesti Maaülikooli professor M. Roasto selgitas VTA-le, millest proovide erinevus võib tingitud olla – partii on bakterist saastunud väga vähesel määral ning ebaühtlaselt. Vähene saastumine ei tähenda seda, et VTA peaks saastunud sööda turule lubama. Positiivse proovi saamisel on sisuliselt võimatu välistada sööda saastumist ning SöS § 31 lg-s 5 toodud sööda käitleja analüüs võib üksnes anda võimaluse määruse nr 178/2002 art 15 lg-s 3 toodud võimaluse kasutamiseks. Et mingi kindel osa Venemaalt toodud söödast siiski vastab söödaohutuse nõuetele, seda kaebaja esitatud dokumentidega tõendatud ei ole.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 5. AS Eesti Viljasalv palub apellatsioonkaebuses halduskohtu 31.10.2014 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.

Ekslik on VTA ja halduskohtu seisukoht, mille järgi on laboritulemuste vaidlustamine võimalik üksnes juhul, kui samaaegselt VTA proovidega on võetud ka kontrollproovid. Lisaks võib kohtuotsusest järeldada, et VTA positiivseid laboritulemusi ei olegi võimalik vaidlustada. Selline kitsendav tõlgendus ei põhine õigusaktidel. SöS § 31 lg 5 kohaselt peab kontrollproov olema võetud samadel tingimustel. Eeltoodust ei saa järeldada, et kontrollproovid tuleb võtta samaaegselt samast kohast põhiprooviga. Vastasel korral oleks VTA proovide vaidlustamine välistatud. Põhjendamatu on nõuda, et kaebaja peab iga kord esitama nõude kontrollproovi võtmiseks ning teostama oma kulul selle analüüsimise. Põhjendatud vajadus proovi analüüsimiseks tekib alles siis, kui VTA rutiinse kontrolli tulemused osutuvad positiivseks.

Kohus ei ole hinnanud asjaolu, et ühel korral võeti proovid ka paralleelselt. Halduskohus on ekslikult märkinud, et need proovid ei olegi ühegi haldusakti aluseks. 12.12.2013 võeti kordusproovid vagunitest nr 53207817 ja 53204962, kusjuures kokku võeti neli lõpp-proovi ja igast lõpp-proovist kaks paralleelproovi. Kordusproovide võtmise põhjuseks oli asjaolu, et 24.10.2013 vagunist nr 53204962 võetud proovist leiti 05.10.2013 katseprotokolli kohaselt bakterit, kuid samade proovide paralleelanalüüsid (28.10.2013 katseprotokoll) osutusid negatiivseks. Seega olid esmalt VTA võetud proovid mõlemad negatiivsed, teisel korral võetud proovidest oli üks positiivne ja teine negatiivne ning kolmandal korral olid mõlemad proovid positiivsed. Kaebaja proovid on kahel korral olnud mõlemad negatiivsed, kusjuures teisel korral on proovid võetud paralleelselt. Nimetatud vagunites sisalduva rapsikoogi osas koostas vastustaja 07.11.2013 ettekirjutuse. Proovide tulemuste erinevust ei ole mõistlikult võimalik põhjendada. Isegi juhul, kui partii on vähe saastunud või ebaühtlaselt saastunud, oleks paralleelproovide tulemused pidanud olema ühesugused.

3-14-50287 5(6) Kaebaja on ainuvõimalikul viisil tõendanud, et VTA laboritulemused ei ole usaldusväärsed. Haldusorgan peab ise looma sellised võimalused, et tema tehtud haldusaktid ja nende aluseks olevad tõendid oleksid kontrollitavad. VTA tõlgendab SöS § 31 lg-t 5 meelevaldselt. Sellise tõlgenduse puhul peaks VTA ise võtma paralleelproovid või vähemalt selgitama proovide võtmisel menetlusosalistele vajadust võtta paralleelproove. Määruse nr 882/2004 art 11 lg 6 järgi tagavad pädevad asutused selle, et söödaja toidukäitlejad saaksid hankida piisaval hulgal proove täiendavad ekspertarvamuse saamiseks. Määruse juhendmaterjali järgi tuleb toidu käitlejat alati informeerida võimalusest saada täiendav ekspertarvamus. VTA ei informeerinud kaebajat õigusest täiendavale ekspertarvamusele. Kontrollaktis ei ole märgitud, kas kaebaja soovib täiendavat ekspertarvamust. Halduskohus ei võtnud eelviidatud rikkumise osas otsuses seisukohta.

Halduskohus on määrusele nr 178/2002 tuginedes leidnud, et positiivsete analüüsitulemuste ilmnemisel tuleb lähtuda ettevaatuspõhimõttest. Kohus ei ole arvestanud määruse art 7 lg-ga 2, mille kohaselt peavad meetmed olema proportsionaalsed. Seda arvestades ei oleks saanud jätta kaebaja poolt esitatud tõendeid tähelepanuta. VTA poolt rakendatud meetmed tõid kaebaja jaoks kaasa suure kahju. Meelevaldne on ka halduskohtu tõlgendus määruse nr 178/2002 art 15 osas. Põhjendamatu on nõuda kaebajalt täiendavat tõendamist olukorras, kus VTA ei pea ühtki asjaolu tõendama ning ükski VTA tõend ei kuulu vaidlustamisele. Esmalt oleks asjakohane nõuda VTA-lt tõendeid selle kohta, et kogu kaup on nõuetele mittevastav ning alles seejärel saaks vastupidise tõendamise kohustuse panna kaebajale.

Kaebaja ei saanud ettekirjutusi vaidlustada, sest ettekirjutuste koostamise hetkel ei olnud laboritulemused veel teada. Sellist olukorda reguleerib HMS-s menetluse uuendamise regulatsioon. Kaebaja ei ole proovide tellimisega viivitanud ning proovid on võetud nõuetekohaselt.

6. Veterinaarja Toiduamet palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Vaidluse esemeks on haldusmenetluse uuendamata jätmine, mitte kaebaja suhtes tehtud haldusaktide õiguspärasus. Ettekirjutusi kaebaja vaidlustanud ei ole. Seega on asjakohatud kaebaja väited, mille kohaselt puudub kauba omanikul võimalus vaidlustada kaubast võetud proovide õigsust.

Õige ei ole apellatsioonkaebuse väide, et VTA positiivseid laboritulemusi ei ole üldse võimalik vaidlustada. Kaebaja ei taotlenud ettekirjutuste aluseks olevate kontrollproovide võtmisel täiendava proovi võtmist. Seega puudub antud juhul nõuetekohane tõend, millega VTA tulemusi ümber lükata. Põhjendatud ei ole kaebaja seisukoht, et proovide analüüsitulemused peavad olema vaidlustatavad ka olukorras, kus samaaegselt paralleelproove ei võetud. Kohus on õigesti põhjendanud, miks ei saa arvestada 12.12.2013 võetud proovide ja paralleelproovide analüüsitulemustega.

Kohus on SöS § 31 lg-t 5 õigesti tõlgendanud. Ainuüksi teistel asjaoludel võetud proovi vastupidine analüüsitulemus ei ole käsitletav asjaoluna, mis seab esialgse proovi analüüsitulemuse õigsuse ja usaldusväärsuse kahtluse alla.

Kaebajale on teada õigus taotleda paralleelproovi võtmist. Samuti on oluline, et paralleelproovi võtmise võimaluse selgitamisega seonduv ei ole puutumuses haldusmenetluse uuendamise aluste esinemisega. VTA ei rikkunud määruse nr 882/2004 art 11 lg 6 nõudeid. Kuid isegi rikkumise tuvastamise korral ei saa järeldada, et haldusmenetluse uuendamata jätmine oli õigusvastane.

3-14-50287 6(6) Asjakohatu on kaebaja viide määruse nr 178/2002 art 7 lg-s 2 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele. Kui kaubapartii puhul on alust konstateerida selle saastatust bakteriga, siis isegi juhul, kui saastatuse ulatus on minimaalne, tuleb ettevaatuspõhimõtte kohaselt välistada võimalus, et haigustekitaja jõuab loomadeni ja nende kaudu potentsiaalselt ka inimesteni. Kaebaja ei ole esitanud tõendeid selle kohta, et kogu kaubapartii on ohutu.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 7. Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ning HKMS § 201 lg-le 4 tuginedes ei korda neid. Apellatsioonimenetluses ei ole esitatud uusi tõendeid või õiguslikke väiteid, mis vajaksid täiendavat analüüsimist. 8. Ringkonnakohus peab vajalikuks rõhutada seda, et antud juhul ei toimu kohtumenetlust kaebajale tehtud ettekirjutuste üle, vaid tegemist on vaidlusega menetluse uuendamise aluste esinemise üle. Seega ei ole asjassepuutuvad kaebaja etteheited selle kohta, et talle ei selgitatud haldusmenetluses paralleelproovide võtmise vajadust. Nimetatud menetlusveale oleks kaebaja saanud tugineda ettekirjutusi vaidlustades. HMS § 44 lg 1 p 2 kohaselt uuendab haldusorgan menetlusosalise taotlusel haldusmenetluse, kui asjas ilmnevad uued olulised tõendid, mis ei olnud isikule haldusmenetluse ajal teada. Kaebaja peab sellisteks uuteks tõenditeks tema poolt tellitud analüüside tulemusi, mis saabusid pärast ettekirjutuste tegemist. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et vaatamata sellele, et kaebaja tellitud analüüsid ei näidanud bakterite olemasolu, ei lükka need ümber VTA poolt tellitud analüüside tulemusi, mille kohaselt bakter rapsikoogis esines. VTA on põhjendanud, millest selline laboritulemuste erinevus võib tuleneda. Kaebaja selgitas kohtuistungil, et menetluse uuendamise eesmärgiks on ettekirjutuste tühistamine VTA poolt ning seeläbi ka kaebajale VTA poolt määratud väärteokaristuse tühistamine. Väärteomenetluses tehtud otsust kaebaja ettenähtud korras vaidlustanud ei ole. Haldusmenetluse uuendamine ei oleks antud juhul tulemuslik, sest VTA-l proove säilinud ei ole, samuti ei ole enam vaidlusalust kaupa, mille kaebaja on juba võõrandanud. Seega on küsitav, mis menetlustoiminguid VTA uuendatud haldusmenetluses teha saaks olukorras, kus VTA on selgelt väljendanud oma seisukohta, et üksnes kaebaja poole esitatud analüüside tulemustest ettekirjutuste tühistamiseks ei piisa. Ringkonnakohus märgib veel, et oma õiguste efektiivseks kaitseks, tuleb juhul, kui isikul on kahtlus VTA ettekirjutuse õiguspärasuses, ettekirjutus ettenähtud korras vaidlustada. Täiendavalt tellitud analüüside tulemused võib sel juhul esitada tõenditena kohtumenetluses. 9. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda (riigilõiv 15 eurot, esindajakulud 3520,26 eurot). Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud.

/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe

/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks

/allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets