3-14-52991/19 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Reelika Lind Otsuse tegemise aeg ja koht 12. juuni 2015. a, Tallinn Haldusasja number 3-14-52991 Haldusasi OÜ Aldar Eesti kaebus Tallinna Linnavalitsuse 05.11.2014 korralduse nr 1706-k punktide 1, 4 ja 5 tühisuse tuvastamiseks või tühistamiseks Menetlusosalised Kaebaja – OÜ Aldar Eesti, volitatud esindaja v.adv Karina Lõhmus-Ein Vastustaja – Tallinna linn, volitatud esindaja Kaialiisa Koolberg Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON 1. Rahuldada OÜ Aldar Eesti kaebus. 2. Tühistada Tallinna Linnavalitsuse 05.11.2014 korralduse nr 1706-k punktid 1, 4 ja 5. 3. Mõista Tallinna linnalt OÜ Aldar Eesti kasuks välja menetluskulu 1650 (üks tuhat kuussada viiskümmend) eurot. Tallinna linna menetluskulud jätta tema enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Tallinna Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 13.07.2015, välja arvatud HKMS § 181 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

3-14-52991 2(10) ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Tallinna Linnavalitsus otsustas 05.11.2014 korraldusega nr 1706-k (tl 22-22p) peatada Tallinna haldusterritooriumil tervikuna alkohoolse joogi jaemüügi õiguse pühapäeviti kella 00.00-st kuni esmaspäeval kella 10.00-ni alkoholiseaduse (AS) § 40 lg 1 p-des 1, 21, 7, 8, 9, 10, 11 ja 12 osundatud müügikohtades (p 1). Nimetatud piirangut otsustati mitte kohaldada rahvusvaheliseks liikluseks avatud lennujaama tollikontrolli tsoonis (p 2). Samuti otsustati peatada alkohoolse joogi jaemüügi õigus kohapeal tarbimiseks Tallinna haldusterritooriumil tegutsevates toitlustusettevõtetes esmaspäeviti ajavahemikul kella 00.00-st kuni 10.00-ni. Alkohoolse joogi kassamüük toitlustusasutustest keelati pühapäeviti kella 00.00-st kuni esmaspäeval kella 10.00-ni (p 3). Korralduse jõustumisajaks määrati 08.03.2015 (p 4). Alkohoolse joogi jaemüügi õigus otsustati peatada tähtajaliselt kuni korralduse preambulis nimetatud asjaolude äralangemiseni 6 kuuks (so 31.08.2015) (p 5). 2. Tallinna Linnavalitsus peatas 04.03.2015 korraldusega nr 316-k (tl 112-112p) ajutiselt oma 05.11.2014 korralduse p 4 kehtivuse (p 1). Linnavalitsus otsustab 05.11.2014 korralduse jõustumise pärast praeguses haldusasjas ja haldusasjas nr 3-14-53081 tehtava kohtulahendi jõustumist (p 2). 3. OÜ Aldar Eesti (kaebaja) esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse (tl 3-11, 28-28p, 126-129) Tallinna Linnavalitsuse 05.11.2014 korralduse nr 1706-k p-de 1, 4 ja 5 tühisuse tuvastamiseks või tühistamiseks. Põhjendused: 3.1. Kaebajale kuuluvad alkoholikaupluste ketid Super Alko ja City Alko, mille kauplused asuvad mh Tallinnas. Kaebaja käibest 90% moodustab alkoholi jaemüük. Kaebajale kuuluvad Tallinna sadamas 4 alkoholikauplust, mille sihtgrupiks on välisturistid. Nende kaupluste jaemüük moodustab 80% kaebaja kõigi kaupluste jaemüügist kokku. Enamik välisturiste saabub Tallinnasse laevaga nädalavahetuseks, lahkudes Eestist pühapäeval. Välisturistid ostavad alkoholi peamiselt pühapäeval enne Tallinnast lahkumist. 3.2. Vaidlusalune korraldus on tühine, sest on antud ebapädeva haldusorgani poolt (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2 p 3). Kuigi korralduses on selle õigusliku alusena viidatud AS § 36 lg 1 p-le 3, on korralduse p-ga 1 sisuliselt reguleeritud alkohoolse joogi jaemüügi aega ja seatud lisaks AS § 40 lg-s 2 sätestatud alkoholi jaemüügi ajalistele piirangutele ette täiendavaid ajalisi piiranguid. AS § 42 kohaselt puudub kohalikul omavalitsusel pädevus kehtestada lisaks AS-s sisalduvatele alkoholi müügi ajalistele piirangutele täiendavaid ajalisi piiranguid. Kohalikule omavalitsusele on antud pädevus kehtestada lisaks seaduses sisalduvatele kitsendustele üksnes alkohoolse joogi sortimenti, müügikohti ja müügivormi puudutavaid kitsendusi. Vastustaja seatud kitsendus ei puuduta alkohoolse joogi sortimenti, müügikohti ega müügivormi, vaid müügi aega. Alates 14.07.2008 on kehtetu AS § 42 lg 1 p 2, mille järgi oli kohalikul omavalitsusel pädevus piirata alkohoolse joogiga kauplemise aega. Kitsendus, millega keelatakse alkohoolsete jookide jaemüük teatud nädalapäevadel, on ettevõtlusvabaduse piirang, mida saab kehtestada vaid seadusega (Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 31). 3.3. Kui korraldus ei ole tühine, tuleb see tühistada, sest see ei ole kooskõlas seadusega, on ebaproportsionaalne ja kaalutlusvigadega. 3.4. Korralduses on tuginetud õigusliku alusena AS § 36 lg 1 p-le 3 ja peatatud alkohoolsete jookide müük Tallinna territooriumil perioodi 08.03.2015–31.08.2015 pühapäevadel. Korralduses ei ole märgitud ühtegi konkreetset asjaolu, mis esineks just selle perioodi pühapäevadel ja tingiks alkohoolsete jookide müügi peatamise. AS § 36 lg 1 p 3 ega teised AS sätted ei anna vastustajale õiguslikku alust alkoholipoliitika kujundamiseks ja alkohoolsete

3-14-52991 3(10) jookide müügitingimuste kehtestamiseks. AS § 36 lg 1 p 3 alusel alkohoolsete jookide müügi peatamiseks peab esinema ühekordne, ajutise iseloomuga asjaolu, millest tingituna peatatakse alkohoolsete jookide müük kuni vastava asjaolu äralangemiseni täielikult kas kõikides või osades müügikohtades. Perioodi 08.03.2015–31.08.2015 pühapäevasid ei saa AS § 36 lg 1 p 3 tähenduses lugeda asjaoluks, mis annaksid aluse alkohoolsete jookide müügi peatamiseks nende esinemise ajal. Pühapäevad esinevad nii enne 08.03.2015 kui ka pärast 31.08.2015 ning need ei „lange ära“. Väidetavalt esinev avalik huvi rangete müügipiirangute kehtestamiseks ei ole asjaolu, mis võimaldaks AS § 36 lg 1 p 3 alusel pühapäeviti alkohoolsete jookide müüki peatada. 3.5. Korralduses ei ole analüüsitud alkohoolsete jookide müügi peatamise mõju alkohoolsete jookide müügiga tegelevatele ettevõtetele ega kaalutud erinevaid huve. Korraldus ei sisalda põhjendusi, mistõttu on ebaselge, kas vastustaja on üldse kaalutlusõigust teostanud ja kas seda on tehtud ratsionaalselt. Korralduses ei ole viidatud selle seletuskirjale. 3.6. Korraldusega seatud piirang on kaebaja ettevõtlusvabadust ebamõistlikult piirav ja omab olulist negatiivset kahju kaebaja majandustegevusele, sh käibele. Korraldusest ei nähtu, et vastustajale oleks teada või oleks uuritud, milline on pühapäevadel alkohoolse joogi müügi keelamisest saadav kasu. Samuti ei nähtu, et oleks teada, et võimalik saadav kasu kaaluks üles kaebaja kahju. Korrakaitseseaduse (KorS), kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) ja PS § 154 ei anna vastustajale õigust AS regulatsiooni eirata ja kehtestada vastustaja hinnangul elanikkonna tervise edendamiseks vajalikke piiranguid alkoholi jaemüügile. 4. Vastustaja palus jätta kaebus rahuldamata (tl 56-64). Põhjendused: 4.1. Korraldust ei saa pidada HMS § 63 lg 2 alusel tühiseks. Vastustaja on AS § 36 lg 1 p 3 alusel pädev otsustama alkohoolse joogi jaemüügi peatamise üle. Korraldusest nähtub selle andnud haldusorgan ja adressaadid. Korraldus ei kohusta kedagi toime panema õigusrikkumist. Korraldusest nähtuvad adressaadi õigused ja kohustused alkohoolse joogi jaemüügiõiguse teostamisel ja korraldus on täidetav. Seega ei esine asjaolusid, mis tooks kaasa korralduse automaatse kehtetuse. 4.2. Korraldus on õiguspärane. Selle preambulis on viidatud korralduse andmise õiguslikule alusele, korralduse aluseks olevale avalikule huvile ja dokumentidele, millest nähtuvad korralduse faktilised alused. Tegemist on üldkorraldusega HMS § 51 lg 2 tähenduses. 4.3. Korralduse andmisel on lähtutud AS § 36 lg 1 p-st 3, mis võimaldab kohalikul omavalitsusel kehtestada alkohoolse joogi müügile tähtajalisi piiranguid, kui need aitavad kaasa avaliku korra tagamisele. Vastustaja on korraldust andes lähtunud avaliku korra tagamise eesmärgist. AS § 36 lg-s 1 on kasutatud sõna “asjaolu” laiema tähendusega kui pelgalt sündmus. Vastustaja hinnangul võib asjaolu ehk asja külg seisneda ka avalikus huvis rangete müügipiirangute kehtestamiseks. Avalik huvi rangete müügipiirangute kehtestamiseks võib ka ära langeda, nt avalik arvamus muutuda, ja seda on võimalik objektiivselt hinnata. Kui avalik huvi on korralduse kehtivuse tähtpäevaks selgelt muutunud, peab vastustaja sellega arvestama. 4.4. Enamik korralduse preambulis nimetatud dokumentidest on elektrooniliselt avalikult kättesaadavad. Samuti on avalikult kättesaadav korralduse seletuskiri. Väga mahukate dokumentide põhimotiivid on toodud nii korralduse preambulis kui seletuskirjas. Korraldusest ilmnevad selle õiguslik alus, avalik huvi müügipiirangu kehtestamiseks koos faktiliste selgitustega. Korralduse alusel on mõistetav, miks on kohalik omavalitsus otsustanud alkoholi müügipiirangu ajutiselt kehtestada.

3-14-52991 4(10) 4.5. Avalikku huvi ja ootusi alkoholi kättesaadavuse piiramiseks peegeldavad Eesti Konjunktuuriinstituudi 2014. a ja Tervise Arengu Instituudi tellimusel Turu-uuringute AS 2014. a läbiviidud uuringu tulemused. Avalikku huvi on korralduses sisustatud läbi avaliku korra tagamise ja inimeste tervise kaitse vajaduse, viidates seejuures AS-le, rahvatervise seadusele ja KorS-le. Rahvatervise kaitsmise eesmärk on korralduses kehtestatud meetmega saavutatav, sest selle piirangu kehtestamine tekitab lisaks eelnevatele mõjutustele ühiskonnas diskussiooni alkoholitarbimisega kaasnevatest probleemidest ja aitab propageerida tervislikke eluviise. Ühiskonna liikmed saavad infot, et alkohol ei ole esmatarbekaup, vaid tervist kahjustav toode, mille kättesaamist tuleb regulatiivsete meetmetega vähendada. Alkoholi ostmine ei pea olema mugav ja igal ajal võimalik. Alkoholi liigtarbimise piiramine aitab kaasa avaliku korra tagamisele, ühiskondliku turvalisuse suurendamisele ja elanikkonna tervise kaitsmisele. Kõik need ülesanded on ühtlasi kohaliku omavalitsuse ülesanded. Korraldus kaitseb ka teisi avalikust huvist lähtuvaid eesmärke: elanike tervise ja kõlbluse kaitsmine, kaasinimeste õiguste ja vabaduste tagamine. Kohaliku omavalitsuse ülesanne on kaitsta inimeste põhiõigusi, kehtestades nende kaitsmiseks piiranguid, mis on proportsionaalsed hüvedega, mida nende piirangutega soovitakse saavutada. Piirang on kooskõlas ka Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni art-ga 8. Avalik huvi avaliku korra tagamiseks ja rahvatervise kaitsemiseks kaalub üles kaebaja ettevõtlusvabaduse mõningased piirangud. 4.6. Piirang on avaliku korra tagamiseks sobiv, vajalik ja proportsionaalne meede. Politseija Piirivalveameti andmetel vähenes 2009. aastal üleriigiliste alkoholimüügi kitsenduste tagajärjel alkoholiga seostatavate väärja kuritegude arv Tallinnas. Pühapäevasest piirangust tulenevaid mõjusid on võimalik hinnata alles augustis, kui piirang on juba mõnda aega kehtinud. Vastustaja otsustab siis, kas piirangu jätkuv kohaldamine on vajalik. Politseija Piirivalveameti statistika põhjal saab öelda, et meetmena on tõhusam alkoholi kättesaamise piiramine kui lihtsalt teavitamine alkoholi kahjulikkusest.

KOHTU PÕHJENDUSED 5. Kohus teeb esmalt kindlaks, kas vaidlusaluse korralduse näol on tegemist haldusvõi õigustloova aktiga. Seejärel kontrollib korralduse vastavust tühisuse alustele. Kui tühisuse alused puuduvad, tuleb kontrollida korralduse õiguspärasust.

Korralduse liik 6. Kohus leiab praegusel juhul erinevalt 15.04.2015 määruses haldusasjas nr 3-14-53081 väljendatud seisukohast, et vaidlusaluse korralduse näol on tegemist üldkorraldusega, seega haldusaktiga, mis on halduskohtus halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 5 lg 1 alusel vaidlustatav. 7. Vaidluse all ei saa olla asjaolu, et tegemist on formaalses mõttes haldusaktiga. KOKS § 7 lg-te 1 ja 2 järgi on volikogul ja valitsusel õigus anda üldaktidena määrusi ning volikogul on õigus üksikaktidena vastu võtta otsuseid, valitsusel anda korraldusi. Praeguses asjas vaidlustatud akt on vormistatud linnavalitsuse korraldusena, seega on vastustaja ise pidanud vaidlusalust akti üksikaktiks KOKS § 7 lg 2 tähenduses. Sellele viitavad ka vastustaja vastus kaebusele ja korraldusest nähtuv vaidlustamiskord, mille kohaselt on korraldust võimalik vaidlustada halduskohtus 30 päeva jooksul arvates korralduse teatavakstegemisest. Selline vaidlustamiskord kehtib HKMS § 46 lg 1 järgi haldusaktide suhtes. Õigustloova akti vaidlustamiseks on ettenähtud erinev kord. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 2 p-st 1 nähtuvalt on õigustloova akti põhiseadusele vastavuse kontrollimine Riigikohtu pädevuses. Vastava taotluse saavad Riigikohtule esitada kohus, Vabariigi President,

3-14-52991 5(10) õiguskantsler, kohaliku omavalitsuse volikogu ja Riigikogu (PSJKS § 4 lg-d 1 ja 2). Eesti õiguskorras puudub individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse instituut. 8. Riigikohtu halduskolleegium on 07.05.2003 määruses haldusasjas nr 3-3-1-31-03 (p 11) selgitanud, et üldvõi üksikaktide materiaalne eristamine ei sõltu sellest, millises vormis ja korras haldusorgan akti teatavaks teeb. See, kas õigusakt vormistada ja avaldada üldvõi üksikaktina (määrusena või korraldusena), peab tulenema õigusakti sisust, täpsemalt regulatsiooni tegelikust konkreetsusastmest. Järelikult tuleb akti liik tuvastada selle sisust lähtudes. 9. HMS § 51 lg 1 järgi on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalikõiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. Viidatud paragrahvi lg 2 kohaselt on üldkorraldus haldusakt, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele või asja avalik-õigusliku seisundi muutmisele. HMS § 88 alusel on määrus õigusakt, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu juhtude reguleerimiseks. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10.04.2002 otsusest asjas nr 3-4-1-4-02 (p 13) nähtuvalt on õigustloovaks aktiks ehk õiguse üldaktiks akt, mis sisaldab üldkohustuslikku käitumisreegleid – norme, mis loovad õigusi ja kohustusi konkreetselt määratlemata isikute ringile. Riigikohtu halduskolleegium täpsustas 07.05.2003 määruses haldusasjas nr 3-3-1-31-03 (p 12) seda seisukohta ja märkis, et üksikjuhtumi reguleerimisega võib olla tegemist ka siis, kui regulatsiooni adressaatide ring õigusaktist otseselt ei nähtu. Sellisel juhul on tegemist HMS § 51 lg 2 kohase üldkorraldusega. Üldja üksikaktide eristamise üheks kriteeriumideks on aktis käsitletud territooriumi ulatus (p 13). Haldusaktiks on HMS § 51 lg 2 järgi üldiste tunnuste alusel määratletud isikute õiguste ja kohustuste reguleerimine seoses ajaliselt piiratud üksikjuhtumiga (p 15). Üksikaktile omase konkreetsusega ei ole tegemist, kui reguleeritakse üldist käitumise korda piiritletud maa-alal, nt tänavatel kauplemist või kasside ja koerte pidamise nõudeid linna või ka linnaosa territooriumil (p 16). Riigikohus viitas HMS eelnõu (456 SE I) seletuskirjas toodud näidetele üldkorralduse kohta, mille järgi on üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratavale isikute ringile suunatud üldkorraldus nt alkoholi müügi keeld linnas seoses konkreetse sündmusega (ta on suunatud kõigile alkoholimüügiga tegelevatele ettevõtjatele). Samuti kvalifitseeritakse teoorias üldkorralduseks liiklusmärke (p 17). Lisaks pidas Riigikohus üldja üksikaktide liigitamisel oluliseks isikule efektiivse vaidlustamise võimaluse tagamist. Riigikohus leidis, et konkreetse objektiga seotud vaidlusi ei ole, vaatamata puudutatud isikute suurele ringile, mõistlik lahendada õigustloovate aktide õiguspärasuse kontrollimiseks ettenähtud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, mille vahetuks algatamiseks puudutatud isikul puuduvad võimalused. Üksikakti on aga halduskohtus võimalik vaidlustada igaühel, kes leiab, et aktiga on rikutud tema õigusi. Menetlus üldkorralduse andmisel kaitseb omaniku ja puudutatud isikute huve ja õigusi paremini kui menetlus üldakti andmisel (p 18). Omaniku seisukohast oleks õiguskaitse ebaefektiivne, kui omanik ei saaks piiranguid vaidlustada vahetult, vaid üksnes õiguskantsleri kaudu või oodates ära piirangu rikkumisele järgnevad sanktsioonid (p 22). Eeltoodust järelduvalt tuleb üldja üksikaktide eristamisel lähtuda sellest, kes on akti adressaatideks ja kuidas neid saab kindlaks määrata, milline on akti kehtivuse ruumiline ulatus, kas akt reguleerib ajaliselt piiratud üksikjuhtumit või piiritlemata arvu juhtumeid, milline on akti regulatsiooni konkreetsuse määr ning kas regulatsiooni kehtestamine üldaktina piirab põhjendamatult isiku vaidlustamisvõimalusi.

3-14-52991 6(10) 10. Vaidlusaluse korraldusega peatati ajavahemikuks 08.03.2015–31.08.2015 Tallinna haldusterritooriumil tervikuna alkohoolse joogi jaemüügi õigus pühapäeviti kella 00.00-st kuni esmaspäeval kella 10.00-ni AS § 40 lg 1 p-des 1, 21, 7, 8, 9, 10, 11 ja 12 osundatud müügikohtades ning toitlustusasutuses kassamüügina. Samuti peatati alkohoolse joogi jaemüügi õigus kohapeal tarbimiseks Tallinna haldusterritooriumil tegutsevates toitlustusettevõtetes esmaspäeviti ajavahemikul kella 00.00-st kuni 10.00-ni. 11. Antud juhul on akti adressaatide ring üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratav (HMS § 51 lg 2). Adressaatideks on Tallinna linna territooriumil alkoholi jaemüügiga tegelevad ettevõtjad. Akti kehtivuspiirkonnaks on kogu kohaliku omavalitsuse territoorium. Kohtu hinnangul on akti lugemisel üldkorralduseks määravaks see, et alkoholi müügi õigus peatati konkreetsel ajavahemikul (08.03.2015–31.08.2015) konkreetsetel päevadel (pühapäevad, osaliselt ka esmaspäevadel). Kuigi pühapäevi esineb sellel ajavahemikul mitmeid, on neid siiski loetletud arv (täpsemalt 26), seega seondub kehtestatud piirang konkretiseeritud piiritletud juhtumitega. Samuti on oluline asjaolu, et vaidlusalune akt on konkreetne, see seab vaid ühe reegli – aktis märgitud ajal on alkoholi müük keelatud. Piiritlemata arvu juhtumeid reguleerivaks määruseks saaks lugeda akti, millega reguleeritakse lisaks alkoholi müügi ajalistele piirangutele ka nt müüjale, müügikohale, müüdavale kaubale ja müügiprotsessile esitatavaid nõudeid, ostja vanusepiirangut, alkoholi reklaami jms. Selliseks piiritlemata arvu juhtumeid reguleerivaks üldaktiks on nt Tallinna Linnavolikogu 18.04.2013 määrus nr 24 “Tallinna koerte ja kasside pidamise eeskiri”. Kuna antud juhul reguleerib vaidlusalune korraldus vaid konkreetselt piiritletud ajavahemikus ühte konkreetset asjaolu (alkoholi müük), siis ei saa korraldust lugeda määruseks HMS § 88 tähenduses, mis peab reguleerima piiritlemata arvu juhtumeid. 12. Sellest, kas avalikku huvi või pühapäevi saab lugeda AS § 36 lg 1 p 3 tähenduses alkoholi jaemüügi keeldu õigustavaks asjaoluks, ei sõltu praeguses asjas vaidlusaluse akti liik, vaid vastustaja pädevus AS § 36 lg 1 p 3 alusel vaidlusalust alkoholi müügi piirangut seada. Samuti ei mõjuta praeguses asjas vaidlustatud akti liiki see, kas vastustaja kavatseb tulevikus sarnast alkoholi müügi piirangut jätkata. Vastustaja poolt tulevikus vastuvõetava akti liik sõltub selle akti sisust. 13. Vähetähtis ei ole ka see, et vaidlusalune korraldus seab AS-s sätestatud piirangutele täiendava ettevõtlusvabaduse piirangu. Lisaks võib selline piirang rikkuda võrdse kohtlemise põhimõtet, sest Tallinna linna naaberomavalitsuste territooriumil ei ole sarnast alkoholipiirangut pühapäevadeks seatud, mis seab Tallinnas tegutsevad ettevõtjad ebavõrdsesse konkurentsiolukorda ja vähendab nende tulu teenimise võimalusi konkurentidega võrreldes. Kohtu hinnangul peab ettevõtjatel olema oma põhiõiguste efektiivseks kaitseks võimalik sellist korraldust halduskohtus vaidlustada. Teadaolevalt puudub Eesti õiguskorras individuaalse põhiseaduslikkuse järelevalve kaebuse esitamise õigus. Riigikohus on sellise õiguse olemasolu tunnustanud vaid erandlikel juhtudel, kui isikul on puudunud muud asjakohased õiguskaitsevahendid. Efektiivseks õiguskaitsevahendiks ei saa lugeda seda, et ettevõtjatel on õigus pöörduda põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise taotlusega õiguskantsleri poole. Olukorras, kus õiguskantsleril puudub õigus peatada esialgse õiguskaitse korras vaidlusaluse akti kehtivust, võib akti põhiseaduslikkuse üle toimuv menetlus (koos menetlusega Riigikohtus) võtta paratamatult kauem aega kui akti kehtivusaeg. See aga tähendab, et isikul puudub võimalus talle tekkivat kahju ära hoida. Põhjendamatu oleks nõuda, et isik ootaks ära talle tekkiva kahju ja pöörduks seejärel kahju hüvitamise nõudega halduskohtu poolt. Arvestades kahju kindlakstegemise ja tõendamise raskust, võib see olla kaebajale oluliselt koormavam. Kogu tegelikku kahju ei pruugi olla võimalik kindlaks teha ja seetõttu hüvitada. Seejuures tuleb kahju hüvitamise kaebuselt tasuda oluliselt suurem riigilõiv kui tühistamiskaebuselt. Enne kahju tekkimist ei ole aga kaebajal võimalik kahju hüvitamise nõudega kohtu poole pöörduda.

3-14-52991 7(10) Järelikult takistaks vaidlusaluse korralduse üldaktide hulka lugemine põhjendamatult kaebaja võimalusi oma õigusi efektiivselt kaitsta. 14. Sarnaselt luges Riigikohtu halduskolleegium 13.02.2008 määruses haldusasjas nr 3-3-1- 95-07 (p 11) üksikaktiks Tartu Vangla direktori käskkirja, millega määrati kindlaks avatud sektsiooni kinnipeetavatele lubatud isiklikud riideesemed. Kuigi vangla direktoril puudub iseenesest pädevus õigustloovate aktide andmiseks, hindas kohus akti liigi määratlemisel mh seda, kas sellise käskkirja vaidlustamine põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses oleks mõistlik (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 25.10.2012 otsust haldusasjas nr 3-3-1-28-12). 15. Praegusel juhul ei ole tegemist Tallinna Linnavolikogu 27.11.2014 määrusega nr 31 sarnase aktiga, mis oli vaidluse esemeks Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 03.03.2015 määruses asjas nr 3-4-1-60-14. Esiteks on Tallinna Linnavolikogu määrus nr 31 vormistatud õigustloova aktina. Teiseks on selle regulatsioon palju ulatuslikum praeguses asjas vaidluse all oleva aktiga võrreldes. Kolmandaks ei olnud akti kehtivusaeg piiratud. Seetõttu on Tallinna Linnavolikogu määrus nr 31 ka materiaalselt õigustloov akt. Samadel põhjustel on õigustloovad aktid ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10.04.2002 otsuses asjas nr 3-4-1-4-02 vaidluse all olnud Tallinna linna aktid ning Riigikohtu halduskolleegiumi 31.10.2013 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-84-12 vaidluse all olnud Vabariigi Valitsuse 21.02.2005 määrus nr 36. Kuressaare Linnavolikogu 27.05.2004 määrus nr 17, mis oli vaidluse all Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13.06.2005 otsuses asjas nr 3-4-1-5-05, oli erinevalt praeguses asjas vaidlustatud aktist ajaliselt piiramata. 16. Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et vastustaja korraldus on üldkorraldus, mille peale saab esitada halduskohtule nii tühisuse tuvastamise kui tühistamiskaebuse.

Korralduse tühisus 17. HMS § 63 lg 2 p 3 järgi on haldusakt tühine, kui seda ei ole andnud pädev haldusorgan. Kohus saab rahuldada tühisuse tuvastamise kaebuse vaid juhul, kui haldusaktil on HMS § 63 lg-s 2 sätestatud puudused ja need puudused on ilmselged. Kui haldusakti puudused ei ole ilmselged, kehtib see haldusakt, vaatamata tema võimalikule õigusvastasusele, seni, kuni pädev organ või kohus ta kehtetuks tunnistab või tühistab (Riigikohtu halduskolleegiumi 07.03.2003 määrus haldusasjas nr 3-3-1-21-03, p 13; 04.04.2003 määrus haldusasjas nr 3-3-1-32-03, p 19; 16.06.2014 määrus haldusasjas nr 3-3-1-29-14, p 17; 15.10.2013 otsus haldusasjas nr 3-3-1-35- 13, p 12). 18. Vastustaja andis vaidlustatud korralduse AS § 36 lg 1 p 3 alusel, mis iseenesest annab kohaliku omavalitsuse täitevorganile õiguse kehtestada alkohoolse joogi jaemüügi piiranguid. Seega ei saa üheselt väita, et AS § 36 lg 1 p-st 3 tulenevalt ei ole vastustajal õigus alkoholimüügi ajalisi kitsendusi kehtestada. Vastustajal vaidlusaluse korralduse andmise pädevuse olemasolu või selle puudumine tuleb teha kindlaks korralduse andmise eesmärkide, korralduse toime ning AS vastavate normide tõlgendamise teel.

Korralduse õiguspärasus 19. HMS § 54 järgi on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. 20. Vastustaja andis vaidlustatud korralduse AS § 36 lg 1 p 3 alusel. Viidatud sätte alusel võib vallavõi linnavalitsus avaliku korra tagamise huvides peatada alkohoolse joogi jaemüügi

3-14-52991 8(10) õiguse oma haldusterritooriumil tervikuna või teatud müügikohtades või ühes müügikohas kuni peatamise tinginud asjaolu äralangemiseni. Käesolevas vaidluses on oluliseks küsimuseks, kui suured volitused soovis seadusandja kohalikele omavalitsustele piirangute kehtestamiseks jätta ja millises osas peaks jaemüügi kitsendamise õigus olema riigil. 21. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium leidis 20.12.1996 otsuses asjas nr 3-4-1-3-96 (p VI), et riigi alkoholipoliitika on seotud põhiõiguste ja vabaduste kasutamisega. Samuti on alkoholikaubandusel seos riigieelarve tuludega, maksupettuste, kuritegevuse, üldise õiguskorra ning elanikkonna tervisega. Neil põhjustel peaks alkoholipoliitika, sh alkoholi tootmine, müük, sissevedu jmt tegevus olema reguleeritud mitte haldusaktide, vaid seaduse tasemel õigusaktiga, so AS-ga. Alkoholipoliitika sätestamine seadusega annab ka korrektse aluse haldusja kriminaalvastutuseks, sest PS § 11 kohaselt tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas PS-ga. Sellise seisukoha juurde jäämist on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium kinnitanud ka 13.06.2005 otsuses asjas nr 3-4-1-5-05 (p 21), selgitades, et tervishoiu-, sh alkoholipoliitika kujundamine kuulub olemuselt riiklike ülesannete hulka. Kohaliku omavalitsuse üksus ei saa seadusandja eesmärke ja nende saavutamiseks vajalike põhiõiguste piirangute ulatust iseseisvalt laiendada (p 20). Kohalikul omavalitsusüksusel tuleb lähtuda seaduses toodud volitusnormist, vastasel juhul on tema tegevus vastuolus PS § 3 lg 1 esimesest lauses sisalduva seaduslikkuse põhimõttega (p-d 20-22). Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium selgitas 06.01.2015 otsuses asjas nr 3-4-1-34-14 (p-d 47-48), et teiste hulgas on ka alkoholipoliitika riigielu küsimus ja selle aluste reguleerimine kuulub seega riigi pädevusse. PS §-s 65 on sätestatud Riigikogu pädevus otsustada erinevaid riigielu küsimusi, milleks on ka põhiõiguste riive aluseks oleva volitusnormi kehtestamine PS § 3 lg-st 1 tulenevast seaduslikkuse põhimõttest lähtuvalt. Nimetatud pädevus ei kuulu kohalikule omavalitsusele ega ole seetõttu kohaliku elu küsimus. Sellest tulenevalt ei riiva kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust see, kui seadusandja võtab temalt õiguse piirata põhiõiguste kandjate põhiõigusi või -vabadusi, sh ettevõtlusja lepinguvabadust. 22. Eeltoodud Riigikohtu lahenditest nähtuvalt on alkoholipoliitika riigielu küsimus ja põhiõigusi piiravad kitsendused või volitus nende kitsenduste kehtestamiseks peavad tulema seadusest. Tegemist ei ole kohaliku elu küsimusega, seega puudub kohalikul omavalitusüksusel õigus enesekorraldusõigusest lähtudes alkoholi müügi piiranguid kehtestada. Kohalikul omavalitsusüksusel peab piirangute kehtestamiseks olema seadusest tulenev volitus ning ta peab piirangute kehtestamisel järgima rangelt talle antud volituse piire. Vastasel juhul on tema tegevus vastuolus seaduslikkuse põhimõttega. 23. Kohus jääb oma 08.01.2015 määruses toodud seisukoha juurde, et AS § 36 lg 1 p 3 ei ole õigeks volitusnormiks vaidlusaluse korralduse andmisel. Viidatud normi sõnastusest võib järeldada, et selle alusel võib alkohoolse joogi jaemüügi õiguse peatada ajutiselt konkreetse sündmuse toimumise ajaks (nt kõrgete välisriigi külaliste visiidi ajaks, teatud pühade (nt jaanipäev), tähtpäevade (nt lastekaitsepäev) või ürituste (nt jalgpallivõistlus, laulupidu) toimumise ajaks) või konkreetse avaliku korda ohustava asjaolu äralangemiseni (nt alkoholi müügiga tegeleva ettevõtja tegevuse kooskõlla viimiseni ettenähtud nõuetega, mässude ja protestide toimumise ajaks, konkreetses piirkonnas alkoholi liigtarbimisest põhjustatud avaliku korra rikkumiste ootamatu järsu kasvu kontrolli alla saamiseks). See tähendab, et viidatud normi alusel võib kohalik omavalitsus kehtestada alkoholi müügi keelu erakorraliselt, mingi erandliku asjaolu ootamatul ja ühekordsel ilmnemisel. Sellise asjaolu või sündmuse äralangemine peab olema ettenähtav. Ettevõtluspiirangud peavad seadusest nähtuma piisava

3-14-52991 9(10) selgusega, et piirangud oleksid ette ennustatavad ning võimaldaksid ettevõtjatel äritegevust prognoosida (vt Tallinna Ringkonnakohtu 05.03.2015 määrust samas asjas). Vaidlusalusest korraldusest ei nähtu, mis on see sündmus või alkoholimüügi õiguse peatamist tingiv ajutine ja erakorraline asjaolu, mis esineb vaid märtsist augustini pühapäeviti. Alkohoolseid jooke ostetakse ja tarbitakse kogu aasta vältel. Nädalavahetused on ka sügisja talvekuudel. Kuna puhkusi võetakse enamasti kevadja suvekuudel, siis seondub vastustaja eesmärk vältida alkoholi liigtarbimist vahetult enne töönädala algust pigem sügisja talvekuudega. Vastustaja ei ole põhjendanud, et alkohoolsete jookide tarbimine suureneb just kevadja suvekuude pühapäevadel või et kevadja suvekuude pühapäevadel esineks alkoholi tarvitamise tõttu rohkem avaliku korra rikkumisi kui muudel nädalapäevadel või muudel kuudel. Vastustaja on ise kaebuse vastuses selgitanud, et alkoholi müügikäive on pühapäeviti väiksem kui reedeti ja laupäeviti. Kuna vastustaja on pidanud võimalikuks kaaluda pärast korralduse kehtivuse lõppu piirangu uuesti kehtestamist, ei seondu alkoholi müügi keeld konkreetse ajavahemiku pühapäevadega, vaid vastustaja sooviga kehtestada alkoholi müügile lisaks seaduses toodud kitsendustele täiendavad ajalisi piirangud. Vastustaja on tõlgendanud AS § 36 lg 1 p-st 3 tulenevat pädevust liiga laialt ja ületanud seetõttu oma pädevuse piire. 24. AS § 40 lg-d 11 ja 2 sätestavad ammendavad piirangud alkohoolsete jookide jaemüügi ajale ning AS ei näe ette täiendavate ajaliste piirangute kehtestamise võimalust kohaliku omavalitsuse poolt. Kuna AS § 36 lg 1 p 3 kehtis samasugusena ka ajal, kui AS § 42 lg 1 p 2 nägi kohalikule omavalitsusele ette pädevuse alkohoolse joogi jaemüügi reguleerimisel piirata mh alkohoolse joogiga kauplemise aega, siis ei saanud järelikult AS § 36 lg 1 p 3 eesmärk olla samasisuline. AS § 42 lg 1 p 2 on alates 14.07.2008 kehtetu. 25. Vaidlusele korraldusele ei anna õiguslikku alust ka AS § 42 lg 1 p 1, mis volitab kohaliku omavalitsuse volikogu kehtestama oma haldusterritooriumil alkohoolse joogi jaemüügil sortimenti, müügikohti ja müügivormi puudutavad kitsendused. Ajalised müügipiirangud ei seondu kauba sortimendi, müügikoha ega müügivormiga. Kuna ka see säte kehtis samasugusena enne 14.07.2008, ei olnud ka selle eesmärgiks anda kohalikule omavalitsusüksusele pädevust reguleerida alkoholi müügi aegu. 26. AS § 42 lg 1 p 2 tunnistati kehtetuks alkoholiseaduse muutmise seadusega (eelnõu 89 SE, Riigikogu XI koosseis) ning AS §-le 40 lisati lg 11, mille kohaselt on alkohoolse joogi jaemüük kaupluses lubatud alates kella 10.00-st kuni 22.00-ni. Kohus jääb 08.01.2015 määruses väljendatud seisukoha juurde, et seadusandja sooviks oli alkoholiseaduse muutmise seadusega kehtestada kogu Eesti territooriumil alkohoolse joogi jaemüügile ühtsed ajalised kitsendused ning välistada kohalike omavalitsuste pädevust selles küsimuses. Sellist seisukohta ei väljendanud küll seaduseelnõu seletuskiri, kuid teisel lugemisel esitatud sõnavõttudest ja küsimustest nähtub selgelt vaidlus üleriigilise piirangu kehtestamise üle (vt Riigikogu 18.06.2008 stenogrammist nt Mai Treiali, Ester Tuiksoo, Jürgen Ligi, Lauri Luige ja Mark Soosaare küsimusi ja sõnavõtte1). AS § 42 lg 1 p 2 kehtetuks tunnistamise ja AS §-le 40 lg 11 lisamise tõttu ei saa kohalik omavalitsus jätkuvalt, sarnaselt varasemalt AS § 42 lg 1 p-s 2 antud volitusnormiga, asuda üldiselt piirama oma territooriumil alkohoolse joogi jaemüügi aega. Vaidlusalune korraldus on vastuolus seadusandja eeltoodud eesmärgi ja mõttega. 27. Vastustaja esile toodud rahvatervise kaitse ja kuritegevuse vastase võitluse tõhustamise kaalutlused seonduvad kaaluka avaliku huviga, kuid meetmeid nende eesmärkide saavutamiseks tuleb võtta ranges vastavuses seadusega ja isikute seaduslikke õigusi rikkumata.

1 Kättesaadav http://stenogrammid.riigikogu.ee/et/200806181400#PKP-2417. Märkuseks, et Riigikogus vastavat arutelu kajastavat 18.06.2008 stenogrammi ei ole lihtne leida, kuna täiskogu korralise istungi asemel on see pealkirjastatud hoopis infotunnina.

3-14-52991 10(10) Ka seaduslikkuse tagamist (mis praegusel juhul tähendab vastustaja õigusvastase korralduse kehtivuse kõrvaldamist) tuleb pidada kaalukaks avalikuks huviks. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium selgitas 10.04.2002 otsuses asjas nr 3-4-1-4-02 (p 14), et PS § 3 lg 1 esimesest lausest ning § 154 lg-st 1 tuleneb seaduslikkuse nõue, mis tähendab, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid peavad olema kooskõlas seadustega. PS § 31 teise lause kohaselt võib seadus sätestada ettevõtlusvabaduse kasutamise tingimused ja korra, seega ka piirata seda vabadust. Seadus ei pea kõiki piiranguid detailselt kirjeldama, kuid peab määratlema raamid, mille sees täitevvõim täpsustab seaduse vastavaid sätteid (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.03.1999 otsus asjas nr 3-4-1-1-99, p 14). Ettevõtlusvabadus on lihtsa seaduse reservatsiooniga põhiõigus. See tähendab mh ka seda, et kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud ettevõtlusvabaduse piirangul peab olema seaduslik alus (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10.04.2002 otsus asjas nr 3-4-1-4-02, p 18). Kohtu hinnangul ei anna vastustaja poolt korralduses volitusnormina viidatud AS § 36 lg 1 p 3 sellist seaduslikku alust korralduses märgitud piirangu kehtestamiseks. Seega ei olnud vastustajal pädevust korralduses märgitud piirangut kehtestada. Rahvatervise kaitseks ja kuritegevuse tõkestamiseks vajalikud abinõud tuleb tarvitusele võtta riiklikul tasandil. Vastustajal on õigus pöörduda AS muutmise algatamiseks Riigikogu liikme, fraktsiooni või komisjoni või Vabariigi Valitsuse poole. 28. Kuna kohus leiab, et vastustajal ei olnud seadusest tulenevat pädevust kehtestada alkohoolse joogi jaemüügile ajalisi piiranguid ja sellest tulenevalt on korraldus formaalselt õigusvastane ning tuleb tühistada, siis ei pea kohus vajalikuks analüüsida kaebaja ülejäänud väiteid korralduse proportsionaalsuse ja kaalutlusõiguse rikkumise osas ehk korralduse materiaalset õiguspärasust.

Otsus ja menetluskulude jaotus 29. Eeltoodud põhjendustel rahuldab kohus kaebuse ja tühistab Tallinna Linnavalitsuse 05.11.2014 korralduse nr 1706-k p-d 1, 4 ja 5. 30. Kuna kohus teeb otsuse vastustaja kahjuks, tuleb menetluskulud jätta HKMS § 108 lg 1 alusel vastustaja kanda. 31. Kaebaja taotleb vastustajalt menetluskulud 1650 eurot väljamõistmist. Nimetatud summast 30 eurot moodustab kaebuse ja esialgse õiguskaitse taotluse esitamisel tasutud riigilõiv (tl 23) ning 1620 eurot õigusabikulud. Kaebaja esitas õigusabikulusid tõendavate dokumentidega OÜ Advokaadibüroo Lillo & Lõhmus 30.11.2014 arve nr 10649 (tl 120-120p) summas 570 eurot ja selle arve tasumist tõendava kontoväljavõtte (tl 124), 31.12.2014 arve nr 10715 (tl 121-121p) summas 660 eurot ja selle arve tasumist tõendava kontoväljavõtte (tl 123p) ning 30.01.2015 arve nr 10756 (tl 122-122p) summas 420 eurot ja selle arve tasumist tõendava kontoväljavõtte (tl 123). Arved sisaldavad käibemaksu. Arvetest nähtuvalt on esindaja kulutanud õigusabi osutamisele kokku 13,5 tundi. 32. Kohus leiab, et kaebaja õigusabikulud on vajalikud ja põhjendatud ning tuleb HKMS § 109 lg 6 alusel vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista. Vastustaja menetluskulud tuleb jätta tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/ Reelika Lind Kohtunik