3-14-50181/26 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Ruth Plaks, Oliver Kask ja Virgo Saarmets Otsuse tegemise aeg ja koht 29.05.2015, Tallinn Haldusasja number 3-14-50181 Haldusasi VJ kaebus Kose Vallavolikogu 16.01.2014 otsuse nr 42 tühistamiseks ja Kose Vallavolikogu 03.12.2013 otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamiseks osas, millega jäeti kaebajale määramata kuue kuu ametipalga suurune hüvitis, ning vastustaja kohustamiseks otsustama kaebajale tema kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise määramine ja väljamaksmine Menetlusosalised Kaebaja – VJ Vastustaja – Kose vald, volitatud esindaja vandeadvokaat Raini Nõu Vaidlustatud kohtulahendid Tallinna Halduskohtu 06.06.2014 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Kose valla apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Kose valla apellatsioonkaebus rahuldamata.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 06.06.2014 otsuse haldusasjas nr 3-14-50181 resolutsiooni p 2 ja jätta VJ kaebus Kose Vallavolikogu 03.12.2013 otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamise nõude osas rahuldamata.

3. Muus osas jätta halduskohtu otsus muutmata.

4. Jätta menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29.06.2015, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1).

3-14-50181 2(9) Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Kose Vallavolikogu kinnitas 12.11.2009 otsusega nr 5 (tl 40) Kose vallavanema valimise protokolli, mille kohaselt osutus valituks VJ. 2. Kose Vallavolikogu otsustas 03.12.2013 otsusega nr 20 (tl 13) maksta VJ-le ametist vabastamisel saamata jäänud töötasu ja hüvitada kasutamata jäänud puhkus (p 1), maksta hüvitist kohaliku omavalitsuse volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päevale eelnenud kahe aasta vastava ametikoha kuu keskmise ametipalga kuuekordses ulatuses (p 2) ning maksta seoses volituste tähtajalise lõppemisega hüvitist kahe ametipalga ulatuses (p 3). Otsuse faktiliseks aluseks on asjaolu, et seoses 20.10.2013 toimunud kohaliku omavalitsuse valimistega VJ uueks perioodiks vallavanemaks ei valitud ning vallavalitsuse uue koosseisu kinnitamisest loetakse ta vallavanema ametist vabastatuks. Otsuse õiguslikeks alusteks on märgitud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lg 1 p 17, § 29 lg 3, § 49 lg 43, §

541 lg 1 p 1 ja lg 3, töölepingu seaduse § 71 ja Kose Vallavolikogu 16.12.2011 määruse nr 85 „Kose valla põhimäärus“ § 20 lg 1 p 17 ja § 40 lg 3. 3. VJ esitas Kose Vallavolikogu otsuse nr 20 peale vaide, taotledes otsuse muutmist ja täiendava hüvitise määramist Kose Vallavolikogu 21.08.1997 määrusega nr 2 „Vallaametnike sotsiaalsed garantiid“ (määrus nr 2) kinnitatud „Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra“ (kord) p 2.1 alusel. 4. Kose Vallavolikogu jättis 16.01.2014 otsusega nr 42 vaide rahuldamata põhjusel, et määruse nr 2 andmise ajal puudus volitusnorm sellise määruse andmiseks. Määrus ei ole kooskõlas kehtiva õigusega. Taolise vastuolu tõttu on põhjendatud lähtuda KOKS-st, jättes määruse osas, milles see pole seadusega kooskõlas, kohaldamata. Alates uue avaliku teenistuse seaduse (ATS) jõustumisest 01.04.2013 ei olnud vallavanemad enam ametnikud, seega ei laienenud neile ametnikele ettenähtud sotsiaalsed garantiid. Määrust nr 2 ei ole kordagi selle kehtestamisest rakendatud. Täiendava hüvitise maksmine kaebajale ei ole otstarbekas ega kooskõlas rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutamise põhimõttega. 5. VJ esitas 14.02.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamiseks osas, millega jäeti kaebajale määramata kuue kuu ametipalga suurune hüvitis, ning vastustaja kohustamiseks otsustama kaebajale tema kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise määramine ja väljamaksmine. Samuti taotles kaebaja otsuse nr 42 tühistamist.

3-14-50181 3(9) 1) Kuna määrus nr 2 on kehtiv ja selle osas ei esine tühisuse aluseid, siis tuleb seda kohaldada. Vastustajal puudub õigus kaaluda, kas määrust kohaldada või mitte. Määrust ei saa jätta kohaldamata otstarbekuse kaalutlusel. 2) Määrus nr 2 reguleerib kohaliku elu küsimusi, mida põhiseadus (PS) lubab kohaliku omavalitsuse autonoomia garantiist lähtudes reguleerida ilma seaduses sätestatud volitusnormita. Kuna määrusega nr 2 ei riivata haldusväliste isikute põhiõigusi, siis ei olnud määruse andmiseks vaja volitusnormi. Kohaliku omavalitsuse organ tööandjana võib kehtestada sotsiaalseid garantiisid ka ilma selgesõnalise volitusnormita. 3) KOKS § 541 ja määruse nr 2 paralleelne kohaldamine ei ole välistatud, sest need näevad ette hüvitise erinevatel asjaoludel. Kuigi KOKS § 541 näeb volikogule ette kaalutlusõiguse otsustamaks hüvitise määramise ja selle suuruse üle, siis seadus ei keela volikogul kehtestada soovi korral täiendavaid garantiisid. KOKS § 541 näeb ette sotsiaalsete garantiide miinimumstandardi, millest volikogu võib kehtestada ulatuslikuma kaitse. Selline tõlgendus on kooskõlas Euroopa kohaliku omavalitsuse hartaga ning KOKS § 22 lg 1 p 35 ja § 541 süstemaatilise tõlgendamisega. Kuigi KOKS § 541 on kehtinud üle 10 aasta, ei ole vastustaja selle aja jooksul määrust nr

2 muutnud ega kehtetuks tunnistanud. Sellest järeldub vastustaja soov näha ette KOKS § 541 lg-s 1 sätestatust suuremad tagatised. 4) Kaebajale teadaolevalt ei olnud määruse nr 2 vastuvõtmise ajal kohustust määrust avaldada, vaid teha see vallakantseleis kättesaadavaks. Seetõttu saab määruse nr 2 kehtivust eeldada. Kui vastustaja väidab, et määrus nr 2 ei kehtinud, peab ta seda tõendama. Määrus nr 2 on avaldatud ka Riigi Teatajas 14.12.2013. 5) Viited ATS-le ei ole asjakohased. Samas teostab vallavanem sisuliselt avalikku võimu. 6) Tuvastamiskaebus on asjakohane, sest selle rahuldamine on kohustamisnõude rahuldamise eelduseks. 7) Küsimus vallavolikogu määruse kohaldamisest ametist lahkunud vallavanemale hüvitise määramisel kuulub kohaliku omavalitsuse põhiülesannete hulka, mistõttu ei ole põhjendatud mõista kaebajalt välja vastustaja välisele õigusabile kulunud summasid. 6. Kose vald palus 23.04.2014 vastuses jätta kaebus rahuldamata ning otsuse nr 42 tühistamisnõue ja otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamisnõue läbi vaatamata. 1) Kaebaja pole selgitanud põhjendatud huvi tuvastamiskaebuse esitamiseks. Tõhusamaks õiguskaitsevahendiks olnuks otsuse nr 20 tühistamise nõue. Tuvastamiskaebuse rahuldamise välistab ka see, et kaebajale on juba määratud 8 kuu ametipalga suurune hüvitis. Oluline pole, millisel alusel hüvitis määrati. Hüvitist ei saa maksta paralleelselt nii määruse nr 2 kui ka KOKS § 541 alusel. Tegemist oleks alusetu rikastumisega. Olukorras, kus otsus nr 20 kehtib, ei saa kohus kohustada vastustajat andma haldusakti, mis oleks kehtiva haldusaktiga vastuolus. 2) KOKS § 541 lg 1 annab volikogule õiguse kaaluda hüvitise ulatust, mitte seda, kas hüvitist üldse maksta. Kui volikogu võiks kehtestada KOKS §-st 541 erineva regulatsiooni, puuduks nimetatud sättel mõte. Määrus nr 2 ei ole kooskõlas KOKS §-ga 541. Vastustaja ei nõustu seisukohaga, et KOKS § 541 näeb ette vaid miinimumstandardi. Seadusega vastuolu tõttu tuli määrus nr 2 jätta kohaldamata. Vastustajal puudub õigus jätta kehtivat seadust kohaldamata. Kaebajal ei saa olla õiguspärast ootust õigusvastase määruse kohaldamise suhtes. 3) Vastustajal puudus volitusnorm määruse nr 2 kehtestamiseks. Sellist õigust ei tulnud ka määruse vastuvõtmise ajal kehtinud ATS-st ega Kose valla põhimäärusest. Kui määruse nr 2 andmise õiguslikuks aluseks oli siiski ATS, siis langes selline alus ära uue ATS jõustumisega

3-14-50181 4(9) 01.04.2013. Sellisel juhul saab rääkida volitusnormi kehtetuks tunnistamisest haldusmenetluse seaduse (HMS) § 93 lg 1 tähenduses, mis toob kaasa ka määruse nr 2 kehtivuse lõppemise. Riigikohus leidis asjas nr 3-3-1-72-03, et ATS on mõeldud reguleerima apoliitiliste ametnike teenistussuhteid, vallavanema koht on aga poliitiline. See, et vallavanem on töötaja, nähtub ka KOKS § 541 lg-test 1 ja 3. Uue ATS jõustumisega muudeti ka KOKS § 22 lg 1 p 35, määrates volikogu ainupädevusse lisaks ametnike sotsiaalsete garantiide kehtestamisele ka töötajate sotsiaalsete garantiide kehtestamise. Vaatamata sellele muudatusele ei ole vastustaja pidanud vajalikuks võtta vastu uut määrust, millega oleks ette nähtud sotsiaalsed garantiid ka valla töötajatele, sh vallavanemale. 4) Volitusnormi vallaametnikele sotsiaalsete garantiide kehtestamiseks ei tulnud ka määruse nr

2 ajal kehtinud KOKS-st. Selline volitusnorm anti alles KOKS muutmisega 30.09.1999, seega

2 aastat pärast määruse nr 2 vastuvõtmist. Vastustaja ei ole määruse nr 2 andmisel KOKS-le tuginenud ega määrust ka hiljem korrigeerinud. Seadusliku aluse puudumine muudab määruse nr 2 õigusvastaseks. 5) Kaebaja ei ole tõendanud, et määrus nr 2 on kunagi avaldatud ja seega jõustunud. HMS § 94 lg 2 p 1 järgi on kehtivas korras avaldamata määrus tühine. Samuti ei ole vastustaja määrust nr

2 kunagi kohaldanud. 6) Vastustajal ei ole negatiivset tõendamiskoormust. Vastustaja ei pea tõendama, et määrust nr

2 ei ole varasemalt avalikustatud. Küll on aga kaebajal kohustus tõendada, et avalikustamine on toimunud. Kaebaja ei ole oma tõendamiskoormust täitnud. Määruse avaldamine Riigi Teatajas 14.12.2013 ei tähenda, et määrus nr 2 kehtis ka 03.12.2013 otsuse nr 20 vastuvõtmise ajal. 7) Otsus nr 20 on õiguspärane ja otstarbekas, sest sellega nähti ette rahaliste vahendite tõhus ja säästlik kasutus. Kaebajale tagati ärakuulamisõigus. 8) Otsuse nr 42 iseseisev vaidlustamine pole lubatud, sest kaebaja ei ole selgitanud, kuidas rikub vaideotsus tema õigusi vaideesemest sõltumatult. 9) Praeguse vaidlusega seonduv ei ole haldusorgani igapäevane põhitegevus, mistõttu on haldusvälise õigusabi teenuse kulude väljamõistmine kaebajalt põhjendatud. 7. Tallinna Halduskohus rahuldas 06.06.2014 otsusega VJ kaebuse osaliselt, tunnistas otsuse nr 20 õigusvastaseks osas, millega jäeti VJ-le määramata hüvitis määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 alusel, tühistas otsuse nr 42 ja kohustas Kose valda VJ-le määrama, välja arvutama ja välja maksma tema nelja kuu ametipalga suuruse hüvitise määrusega nr 2 kinnitatud korra p

2.1 alusel. Halduskohus jättis rahuldamata VJ kaebuse tema kahe kuu ametipalga suuruse hüvitise väljamaksmiseks kohustamise nõudes. 1) Kaebusest nähtuvalt ei vaidle kaebaja vastu talle otsusega nr 20 juba määratud hüvitisele, vaid leiab, et määrusest nr 2 tuleb täiendav alus täiendava hüvitise määramiseks. Seega puudus kaebajal vajadus taotleda otsuse nr 20 tühistamist. Otsuses ei võetud seisukohta määruse nr 2 kehtivuse või selle alusel hüvitise maksmise osas, seetõttu puudus kaebajal võimalus taotleda otsuse nr 20 tühistamist osas, mida pole tehtud. Küll aga saab kontrollida täiendava hüvitise maksmata jätmise õiguspärasust. Õigusvastasuse tuvastamine on kohustamisnõude rahuldamise eelduseks. Kaebaja ei vaidlustanud kaebuses vaideotsust iseseisvalt, vaid esitas selle tühistamise nõude koos vaides esitatud nõudega, seetõttu puudub alus jätta vaideotsuse peale esitatud tühistamisnõuet läbi vaatamata. Juhul, kui kohus rahuldab kaebuse ja kohustab vastustajat kaebajale täiendavat hüvitist määrama, ei ole otsuse nr 20 kehtivus kohtuotsuse täitmist takistavaks asjaoluks. Vastustaja saab täiendava hüvitise määramiseks kas otsust nr 20 muuta või määrata hüvitise uue haldusaktiga.

3-14-50181 5(9) 2) Vallavanemale hüvitise määramine on kohaliku omavalitsuse otsustuspädevusse kuuluv kohaliku elu küsimus, mille reguleerimiseks ei pea seadusest tulema volitusnormi (HMS § 90). Kohalikul omavalitsusel on õigus otsustada, kas ja millistel tingimustel ta peab vajalikuks maksta oma volikogu ja valitsuse liikmetele hüvitisi. HMS § 92 lg 2 järgi tuleb määruses viidata määruse andmise aluseks olevale volitusnormile. Samas ei näe HMS ette, et volitusnormile viitamata jätmine tooks kaasa määruse kehtetuse (HMS § 93) või tühisuse (HMS § 94). Volitusnormile viitamata jätmine mõjutab küll määruse õiguspärasust, kuid määruse õigusvastasus ei mõjuta iseenesest määruse kehtivust.

3) Kaebaja ega vastustaja ei ole esitanud tõendeid selle kohta, et määrus nr 2 avalikustati vallakantseleis väljapanekuga või avaldati valla ajalehes. Volikogu õigusaktide avalikustamist puudutav informatsioon saab olla eelkõige kohaliku omavalitsuse organil endal, mistõttu on tõendamiskoormuse kaebajale panemine meelevaldne. Reeglina tuleb eeldada, et kohaliku omavalitsuse õigusaktid on pärast nende vastuvõtmist ka õiguspäraselt avalikustatud, kui puudub alus selles asjaolus kahelda. Praegusel juhul ei ole vastustaja oma väidet määruse nr 2 avalikustamata jätmise kohta kuidagi põhjendanud ega usutavalt põhistanud.

Riigi Teataja andmetel on määrus nr 2 kehtiv praeguse ajani. Vastustaja ei ole väitnud, et määrus nr 2 oleks kehtetuks tunnistatud. Määrusest endast ei nähtu selle kehtivusaega. Praegusel ajal reguleerib volikogu pädevust määrata vallavanemale hüvitis KOKS § 22 lg 1 p 19. See ei tähenda, et volikogu pädevus oleks muutunud, seda on vaid seaduse tasemel täpsustatud. Tegemist ei ole volitusnormi kehtetuks tunnistamise juhtumiga, mis annaks HMS § 93 lg 1 alusel õiguse lugeda määruse kehtivus lõppenuks. HMS § 94 lg-s 2 nimetatud tühisuse aluseid ei esine.

4) Kehtiv määrus on vaatamata selle võimalikule õigusvastasusele täitmiseks kohustuslik. Haldusorganil puudub õigus jätta kohaldamata määrust, mida ta peab õigusnormidega vastuolus olevaks. Sellises olukorras tuleb määrus kehtetuks tunnistada. Vastustaja ei ole seda teinud, vaid vastupidi, saatnud oma määruse eelmise aasta lõpus Riigi Teatajas avaldamiseks. Kehtiva määruse kohaldamata jätmist ei saa õigustada ka otstarbekuse, rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutuse põhimõtetega. Sellistest põhimõtetest tuleb lähtuda määruste vastuvõtmisel.

Määruse nr 2 kehtivust ei mõjuta ka vastustaja väide, et seda määrust ei ole kunagi kohaldatud. KOKS § 541 ei välista kohaliku omavalitsuse õigust näha oma volikogu ja vallavalitsuse liikmetele ette täiendavaid garantiisid. Täiendava hüvitise määramise õigus ei muuda KOKS § 541 sisutuks, sest see näeb ette nö seadusjärgse miinimumtaseme, millele on vallavanemal õigus, kuid kohaliku omavalitsuse õigusaktid ei näe ette soodsamat regulatsiooni. KOKS § 49 lg 42 järgi ei või vallavanemale maksta sellist lisatasu, hüvitist või toetust ega rakendada tema suhtes selliseid soodustusi, mida volikogu ei ole otsustanud.

Praegusel juhul tuleb hüvitise saamise õigus volikogu vastuvõetud määrusest. Volikogu ei või piirata vallavanemale seaduses ettenähtud hüvitiste maksmist, keelatud pole aga seaduses ettenähtust suurema hüvitise või täiendaval alusel hüvitise määramine. Määruse nr 2 alusel hüvitise määramine ei too kaasa ka alusetut rikastumist, sest hüvitise määramiseks on olemas õiguslik alus – volikogu määrus.

5) Määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 näeb vallavanemale ametist vabastamisel ette 6 kuu ametipalga suuruse hüvitise maksmise, kui vabastamine toimub volituste tähtaja lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse mitte kinnitamisega. Tegemist on KOKS § 541 lg 1 p-s 1 reguleerituga sama olukorraga, seega puudub kaebajal lisaks KOKS § 541 lg 1 p 1 alusel määratud 2 kuu ametipalga suurusele hüvitisele õigus saada täiendavalt korra alusel 6 kuu ametipalga suurust hüvitist. Kaebajal on määruse nr 2 alusel õigus nõuda täiendavalt 4 kuu ametipalga suurust hüvitist. KOKS § 541 lg 3 alusel määratud hüvitisega praegusel juhul arvestada ei saa, sest see määrati teistel asjaoludel ja alusel. Kui KOKS § 541 lg 1 annab volikogule kaalutlusõiguse,

3-14-50181 6(9) otsustamaks hüvitise suuruse üle, siis korra p-ga 2 on vallavolikogu ise piiranud oma kaalutlusõigust ja näinud igal juhul ette 6 kuu ametipalga suuruse hüvitise maksmise. Seega ei pea kohus saatma asja vastustajale tagasi uue kaalutlusotsuse tegemiseks, vaid saab teha vastustajale kohustava ettekirjutuse konkreetses suuruses hüvitise määramiseks (HKMS § 41 lg 3). MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 8. Kose vald palub 07.07.2014 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus osas, millega kaebus rahuldati ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. 1) Kohus ei põhjendanud, miks ta ei nõustunud kõigi valla vastuväidetega seonduvalt tuvastamisnõudega (miks on sellise tuvastamiskaebuse esitamine vajalik kaebaja õiguste kaitseks, kaebajal puudub põhjendatud huvi, esinevad tõhusamad õiguskaitse võimalused jms). HKMS § 45 lg 4 järgi võib vaideotsuse peale ilma vaide esemeks oleva haldusakti või toimingu vaidlustamiseta (praegu ei ole vaidlustatud) esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja õigusi, sõltumata vaide esemest. Kohus ei vastanud selgelt valla vastuväidetele, et kaebaja ei ole kaebuses selgitanud ega põhjendanud, kuidas rikub vaideotsus tema õigusi vaide esemest sõltumata, mistõttu ei ole vaid vaideotsuse vaidlustamine lubatud. Kohtuotsuses pole veenvaid põhjendusi, miks pole õige valla seisukoht, et olukorras, kus otsus nr 20 kehtib (st seda pole kehtetuks tunnistatud ega tühistatud), pole võimalik kohustada valda andma sisuliselt uut haldusakti, mis tähendaks õigusjõus oleva, täitmiseks kohustusliku otsuse muutmist. 2) Kaevatavas otsuses puuduvad veenvad motiivid, miks pole tõene valla järeldus, et KOKS §

541 ja määrust nr 2 ei saa kohaldada paralleelselt, st maksta hüvitis välja nii seaduse kui valla üldakti alusel. 3) Kohus ei analüüsinud nõutavalt määruse nr 2 mittevastavust kehtivale õigusele, nagu oli selle vastustaja välja toonud. KOKS § 541 lg 1 näeb ette kaalutlusõiguse olukorra, samas kui määrus nr 2 seda ei sisalda. KOKS § 541 on imperatiivne norm, mistõttu ei saa volikogu selle normi raamidest väljuda. Vastuolu korral on põhjendatud lähtuda KOKS-st, jättes volikogu määruse osas, milles see pole seadusega kooskõlas, kohaldamata. 4) Kohus ei pööranud küllaldast tähelepanu ATS-le ning valla põhimäärusele, millest lähtudes määrus nr 2 välja anti. Määruse nr 2 põhjal pole võimalik täpselt tuvastada, millistest ATS ning valla põhimääruse sätetest on määruse andmisel lähtutud. Alates 01.04.2013, mil hakkas kehtima uus ATS, ei vasta määruse nr 2 sisu enam ka ATS-le ning rääkida saab volitusnormi kehtetuks tunnistamisest HMS § 93 lg 1 tähenduses, st ühtlasi määruse nr 2 kehtivuse lõppemisest. 5) Kohus jättis kindlalt tuvastamata, et määrus nr 2 oleks üldse omal ajal jõustunud ja kehtima hakanud – kohus piirdus selle eeldamisega, mis pole õiguspärane. Õigusvastane on samuti, et kohus asetas vallale negatiivse tõendamiskoormise, st vald pidanuks tõendama, et määrust pole avalikustatud, et määrus pole jõustunud ega kehtima hakanud. 6) Kohus ei tuvastanud, et vald oleks toiminud vaide läbivaatamisel vääralt. Alles KOKS-i muutmisega (30.09.1999) anti omavalitsuste volikogudele pädevus vallavõi linnaametnikele sotsiaalsete garantiide kehtestamiseks. Seega alles siis sätestati volitusnorm nende garantiide kehtestamiseks. KOKS-le pole vallavolikogu määruse nr 2 andmisel tuginenud. Ka hiljem pole vallavolikogu korrigeerinud seda määrust viitega KOKS § 22 lg 1 p-le 35. Seadusliku aluse puudumine määruse andmisel muudab määruse seadusega vastuolus olevaks. Kose Vallavolikogu ei ole vaidlusalust määrust valitavate isikute puhul (hüvitise maksmist) kordagi rakendanud. Vallavolikogu otsus nr 20 oli lisaks õiguspärasusele ka otstarbekas. Määruse nr 2 kohaldamata jätmine on valla rahaliste vahendite tõhus ja säästlik kasutamine. 9. VJ palub 31.07.2014 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata.

3-14-50181 7(9) 1) Kaebaja kuulus määrusega nr 2 kinnitatud korra p-s 2.1 silmas peetud isikute gruppi. Viidatud normi kohaldamata jätmine rikub kaebaja subjektiivseid õigusi. 2) See, et Kose vald jättis täiendava hüvitise määramata ega vormistanud otsuses nr 20 ka keelduvat otsust koos põhjendustega, kujutab endast haldusorgani tegevusetust. Tegevusetuse osas on tühistamisnõude esitamine võimatu, seetõttu on kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumise kõrvaldamiseks võimalik taotleda vaid tegevusetuse õigusvastasuse tuvastamist ning hüvitise maksmiseks kohustamist. Kaebaja põhjendatud huvi seisneb tema subjektiivsete õiguste rikkumise kõrvaldamises. 3) Meelevaldne on vastustaja seisukoht, et otsusega nr 20 kaebajale määratud hüvitis 8 kuu ametipalga ulatuses ületab kaebaja soovitavat 6 kuu hüvitist ning ainuüksi seetõttu on õigusvastasuse tuvastamine välistatud. Kaebaja soovib erinevaid hüvitisi. 4) Kui kohus rahuldab kaebuse, on loogiline, et sama vaidluse käigus tühistatakse ka vaideotsus, milles haldusorgan asus kohtust erinevale seisukohale. 5) Halduskohtu tõlgendus KOKS § 541 ja määruse nr 2 koostoimes kohaldamisele on õiguspärane. 6) Määrust nr 2 tuleb kohaldada, kui see on kehtiv ja ei esine tühisuse aluseid. Küsimus määruse õiguspärasusele hinnangu andmisest ei ole antud vaidluses asjakohane. 7) Määrus nr 2 kujutab endast kohaliku elu küsimustes antud määrust, mida PS lubab kohaliku omavalitsuse autonoomia garantiist lähtudes anda ilma seaduses sätestatud volitusnormita. Seega ei olnud määruse nr 2 andmisel volitusnormi olemasolu vajalik ning ATS muudatused ei puutu asjasse. 8) Kui Kose vald esitab väite, et määrus nr 2 ei kehtinud, peab vald seda tõendama. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

10. Käesoleva kohtuvaidluse põhiküsimuseks on see, kas vastustaja on kohustatud lisaks Kose Vallavolikogu 03.12.2013 otsuses nr 20 märgitud hüvitistele maksma kaebajale veel täiendavat hüvitist. Kose Vallavolikogu tegi 03.12.2013 otsuse selle kohta, millised hüvitised tuleb kaebajale ametist vabastamisel maksta. Kaebaja esitas vallavolikogule 11.12.2013 vaidena pealkirjastatud pöördumise, milles soovis täiendava hüvitise määramist lähtuvalt Kose Vallavolikogu 21.08.1997 määruse nr 2 punktist 2.1 (tl 37). Kose Vallavolikogu tegi 16.01.2014 otsuse nr 42 „Vaide rahuldamata jätmine“ (tl 9-12), millega sisuliselt keeldus kaebajale täiendava hüvitise maksmisest.

11. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole Kose Vallavolikogu 03.12.2013 otsuse nr 20 puhul tegemist õigusvastase haldusaktiga pelgalt põhjusel, et selles ei sisaldu otsustust kõigi hüvitiste kohta, mida isikul on ametist vabastamisel õigus saada. Õigusvastane saab olla tegevusetus ja hüvitise maksmisest keeldumine. Kaebaja õiguste kaitseks ei ole vallavolikogu 03.12.2013 otsuse õigusvastasuse tuvastamine vajalik. Tema õiguste kaitseks piisab hüvitise maksmisest keeldumise tühistamisest ja hüvitise maksmiseks kohustamisest, mida halduskohus on otsuse resolutsiooni p-dega 3 ja 4 ka teinud. Hüvitise maksmata jätmise õigusvastasuse tuvastamine on kohustamisnõudega hõlmatud. Seetõttu tühistab ringkonnakohus halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 2, millega halduskohus tunnistas Kose Vallavolikogu 03.12.2013 otsuse nr 20 õigusvastaseks osas, millega jäeti kaebajale määramata hüvitis Kose Vallavolikogu 21.08.1997 määrusega nr 2 „Vallaametnike sotsiaalsed garantiid“ kinnitatud „Kose vallaametnike sotsiaal-

3-14-50181 8(9) sete garantiide rakendamise korra“ p 2.1 alusel. Halduskohtu otsuse resolutsiooni p 2 tühistamine ei tähenda, et ringkonnakohus jätaks kaebaja kaebuse sisuliselt rahuldamata suuremas osas, kui seda tegi halduskohus, ega ka valla apellatsioonkaebuse rahuldamist, sest vaidluse lahendamise seisukohast olulised otsustused (halduskohtu otsuse resolutsiooni p-d 3 ja 4) jäävad muutmata.

12. Halduskohtu otsuses sisalduvad veenvad motiivid, miks saab ja tuleb KOKS § 541 ning määrust nr 2 kohaldada paralleelselt, st maksta hüvitis välja nii seaduse kui valla üldakti alusel. Ringkonnakohus nõustub vastavate põhjendustega neid üle kordamata. Samuti nõustub ringkonnakohus halduskohtu põhjendustega, et kehtiv määrus on täitmiseks kohustuslik, sõltumata selle võimalikust õigusvastasusest, rakendamise mahust ning vastavusest rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutuse põhimõtetele. Haldusorganil puudub õigus jätta kohaldamata määrust, mida ta peab õigusnormidega vastuolus olevaks, kuid mis sellegipoolest kehtib.

13. Vastustaja leiab apellatsioonkaebuses muu hulgas, et kohus ei pööranud küllaldast tähelepanu ATS-le ning valla põhimäärusele, millest lähtudes määrus nr 2 välja anti. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu käsitlusega, mille kohaselt rakendub määruse nr 2 sisust nähtuvalt HMS § 90 lg-s 2 viidatud enesekorraldusõigus, mille kohaselt võib kohaliku elu küsimuse korraldamiseks anda kohaliku omavalitsuse organ määruse volitusnormita. Seega ei oma kokkuvõttes määravat tähendust vastustaja käsitlus, mille kohaselt ei tulene ATS-st ja valla põhimäärusest volitusnormi määruse nr 2 andmiseks.

14. Vastustaja on esitanud väite, et määrus nr 2 ei olnud otsuse nr 20 tegemise ajal jõustunud. HKMS § 59 lg 1 sätestab, et menetlusosaline peab tõendama neid asjaolusid, millele tuginevad tema väited. Ringkonnakohus leiab, et olukorras, kus mingi asjaolu tagantjärele kontrollimine ei ole üheselt võimalik, tuleb lähtuda vastava asjaolu esinemise või puudumise tõenäosusest ja elulisest usutavusest ning selle kohta eksisteerivatest tõenditest. Põhjendatud on eeldada kohaliku omavalitsuse tegevuse seaduslikkust, sh vastuvõetud üldaktide nõuetekohast avalikustamist. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et püstitades kahtluse määruse nr 2 nõuetekohase avalikustamise osas, peab vald esitama vähemalt asjaolud, mis viitaksid määruse avaldamata jätmise võimaluse tõenäosusele. Vastustaja ei ole toonud esile asjaolusid või tõendeid, mis seaksid määruse nr 2 avalikustamise põhjendatud kahtluse alla, rääkimata sellest, et see oleks usaldusväärselt tõendatud.

15. Halduskohus on hinnanud asjaolusid vastustajast erinevalt ning jõudnud vastustajast erinevatele järeldustele. Sellega on ühtlasi põhjendatud, miks ei nõustu kohus valla seisukohtadega. Halduskohus on analüüsinud vastustaja põhjendusi, mis on vaidluse lahendamise seisukohast olulised.

16. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 kohaselt esitatakse menetluskulude väljamõistmiseks kohtule enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Pooled ei ole apellatsiooniastme menetluskulude väljamõistmist taotlenud ega menetluskulude nimekirja kohtule esitanud. Seega jäävad poolte võimalikud menetluskulud nende endi kanda. /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/

Oliver Kask

Ruth Plaks

Virgo Saarmets

Otsus osaliselt tühistatud Riigikohtu 11.04.2016 otsusega

3-14-50181 9(9) RESOLUTSIOON

1. Tunnistada Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 "Vallaametnike sotsiaalsed garantiid" kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra" p 2.1 põhiseaduse vastaseks.

2. Rahuldada Kose valla kassatsioonkaebus osaliselt.

3. Tühistada Tallinna Halduskohtu 6. juuni 2014. a otsuse haldusasjas nr 3-14-50181 resolutsiooni punkt 4 ja Tallinna Ringkonnakohtu 29. mai 2015. a otsuse samas asjas resolutsiooni punkt 3 osas, millega ringkonnakohus jättis muutmata halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 4. Teha selles osas uus otsus, millega rahuldada VJ kohustamiskaebus osaliselt ja kohustada Kose valda kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 541 lg 1 p 1 alusel otsustama VJ-le kuni nelja kuu ametipalga suuruse täiendava hüvitise määramise üle.

4. Muus osas jätta ringkonnakohtu otsus muutmata.

5. Tagastada Kose vallale kautsjon.