3-14-51808/15 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Ruth Plaks ja Virgo Saarmets Otsuse tegemise aeg ja koht 28. mai 2015, Tallinn Haldusasja number 3-14-51808 Haldusasi MTÜ Peipsimaa Kogukonnaköök kaebus siseministri 17.07.2014 käskkirja nr 1-3/78 osaliseks tühistamiseks ja siseministri kohustamiseks vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi Menetlusosalised Kaebaja – MTÜ Peipsimaa Kogukonnaköök, volitatud esindaja adv Ivo Kütt Vastustaja – siseminister, volitatud esindaja Janar Luts Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 30. detsembri 2014. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus MTÜ Peipsimaa Kogukonnaköök apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON 1. Jätta MTÜ Peipsimaa Kogukonnaköök apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 30. detsembri 2014. a otsus haldusasjas nr 3-14-51808 muutmata. 2. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 29. juunil 2015 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab

3-14-51808 2(6) menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Regionaalministri 30.04.2014 käskkirjaga nr 1-4/85 kehtestati Peipsiveere programmi programmdokument (edaspidi programm, programmdokument). MTÜ Peipsimaa Kogukonnaköök esitas 04.06.2014 Tartu Maavalitsusele eeltaotluse programmist toetuse saamiseks Põldmaa külla Lombi tallu suitsumaja rajamiseks, milles oleks võimalik suitsutada nii külmsuitsu kui ka kuumsuitsu tooteid. Siseministri 17.07.2014 käskkirjaga nr 1-3/78 “Peipsiveere programmi 2014. a tegevuskavasse mittekantavate eeltaotluste loetelu kinnitamine” määrati kindlaks eeltaotlused, mida Peipsiveere programmi tegevuskavasse ei kantud. Siseministri käskkirja kohaselt ei kantud MTÜ Peipsimaa Kogukonnaköök eeltaotlust programmi tegevuskavasse põhjendusega, et tegemist on ärilise projektiga, mille toetamisega loodaks eelis piirkonna ühele teenusepakkujale. Siseminister tugines käskkirja andmisel programmi nõukogu 19.-20.06.2014 protokollilisele ettepanekule. 2. MTÜ Peipsimaa Kogukonnaköök esitas 19.08.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus siseministri 17.07.2014 käskkiri nr 1-3/78 (edaspidi siseministri käskkiri) kaebajat puudutavas osas tühistada ja kohustada Siseministeeriumi kaebaja eeltaotlust uuesti läbi vaatama. Programmi p 9.9 sätestab täiendavad kriteeriumid, mida tuleb eeltaotluste arutelul ning tegevuskavasse nimetamise ettepaneku tegemisel arvestada. Sama punkti alapunkt 9.9.1 viitab omakorda programmi p-le 1.1, kus on sätestatud programmi üldised eesmärgid. Kaebaja eeltaotlus vastab programmi eesmärkidele. Programmi p-s 1.1 märgitakse muu hulgas kohapealse ettevõtluskeskkonna arendamist. Alapunkti 9.9.2 kohaselt tuleb arvestada projekti mõju Peipsiveere piirkonnale. Kaebaja eeltaotluses on vastav mõjusus selgelt põhistatud. Alapunkti 9.9.3 kohaselt tuleb arvestada seda, kuivõrd omab projekti elluviimine mõju ettevõtlusaktiivsusele Peipsiveere piirkonnas. Kaebaja eeltaotlus on valdavas osas rajatud nimelt ettevõtlusaktiivsuse tõhustamisele ning sellekohased põhjendused on taotluses selgelt välja toodud. Programmi p-s 9.10 sätestatu kohaselt võib programmi nõukogu arvesse võtta ka p-s 9.9 nimetamata põhjuseid või asjaolusid (nt projekti vähene lisandväärtus, vähene jätkusuutlikkus, projektiideede kattuvus samas piirkonnas vms). See jätab programmi nõukogule teatud suvaotsustusõiguse, kuid viidatud punktis antud näitliku loetelu alusel võib asuda seisukohale, et mõeldud on eeldatavalt vähese mõjususega projekte. Kaebaja suhtes ei ole välja toodud põhistust, et projekt oleks vähese mõjususega. Võimalik ei ole sisuliselt nõustuda programmi nõukogu ja siseministri käskkirja põhjendusega, et tegemist on ärilise projektiga, mille toetamisega loodaks eelis piirkonna ühele teenusepakkujale. Kaebaja puhul on tegemist MTÜ-ga, kes tegeleb oma põhikirjaliste eesmärkide täitmisega ning tegemist ei ole konkreetse programmi jaoks loodud MTÜ-ga. Kaebaja eeltaotluses toodud projekt suitsumaja rajamisest Peipsimaale ei ole kaebaja äriprojekt, vaid on suunatud kohalike ettevõtetega koostöös uute toodete väljatöötamisele ja toodangu valmistamiseks olemasolevatele ja/või tekkivatele ettevõtetele antud piirkonnas. Sisulise hinnangu eeltaotluste läbivaatamisele andis programmi nõukogu. Samas ei saa Siseministeerium olla pelgalt „kummitempel“, kes kinnitab tehtud ettepanekud, süüvimata programmi nõukogu põhjendustesse.

3-14-51808 3(6) 3. Siseminister vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ning palus selle jätta rahuldamata. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohaga, et siseministri käskkirjas kaebaja kohta toodud põhjendus ei tugine mitte ühelegi programmi punktile. Programmi nõukogu 19.–20.06.2014 koosoleku protokollist nr 1 ja selle lisast nähtub, et programmi nõukogu on lähtunud projektdokumendi p- st 9.10, mille kohaselt võib nõukogu ettepaneku tegemisel arvesse võtta ka muid p-s 9.9 nimetamata põhjuseid või asjaolusid, mis võivad mõjutada eeltaotluse valikut (nt projekti vähene lisandväärtus, vähene jätkusuutlikkus, projektiideede kattumine samas piirkonnas vms). Kuivõrd kaebaja soovib oma projekti abil välja töötada uusi ja innovatiivseid tooteid, samuti neid turule viia ja tutvustada, siis on tegemist ärilise projektiga, mille toetamisega loodaks eelis ühele teenusepakkujale piirkonnas. Kuigi ettevõtlusaktiivsuse tõhustamine on projekti mõjususe hindamise kriteeriumiks (programmdokumendi p 9.9.3) ja ühtlasi ka programmi üheks eesmärgiks (vt programmdokumendi p 1.1, mis räägib täpsemalt ettevõtluskeskkonna arendamisest), tuleb vaadata ka programmdokumendi p 4.2, mis kirjeldab, milliseid tegevusi üldse antud programmi raames rahastatakse. Kaebaja projekt ei mahu programmdokumendi p-des 4.2.1 (noorte ettevõtlusalane koolitus ja sidumine Peipsiveere piirkonnas tegutsevate ettevõtetega) ega 4.2.2 (ettevõtluskeskkonna edendamine, ettevõtjale kvaliteetse ja aktiivse tugiteenuse tagamine) loetletud tegevuste alla. Kuna eeltoodud punktid on programmis ainsana ettevõtlusaktiivsusega seotud, ei ole kaebaja etteheide asjakohane. Kaebaja etteheide, et vastustaja on üksnes „kummitempel“, on paljasõnaline ja põhjendamatu. Kaebusega ei ole võimalik saavutada taotletud eesmärki, kuna isegi juhul, kui kaebus rahuldatakse ja vastustajat kohustatakse korraldama kaebaja eeltaotluse uuesti läbivaatamine programmi tegevuskavasse kandmiseks, ei ole võimalik kaebaja eeltaotlust enam tegevuskavasse kanda põhjusel, et programmi vahendid on lõppenud (programmdokumendi p 9.11.3). 4. Tallinna Halduskohus jättis 30.12.2014 otsusega MTÜ Peipsimaa Kogukonnaköök kaebuse rahuldamata ning menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Kaebaja ei ole osundanud ühelegi programmi nõukogu koosseisu ja töökorda (p 8) või eeltaotluste menetlemist sätestava regulatsiooni (p 9) konkreetsele punktile, mida programmi nõukogu kaebaja eeltaotluse menetlemisel oleks rikkunud. Eeltaotluste väljavalimisel järgiti programmdokumendis sätestatud protseduure. Programmi nõukogu koosolekud protokolliti ning käesoleval juhul nähtub kohtule esitatud Peipsiveere programmi nõukogu 19.–20.06.2014 koosoleku protokollist nr 1, et programmi nõukogu on kinni pidanud programmdokumendis sätestatud töökorrast ja eeltaotluste menetlemiseks kehtestatud regulatsioonist. Tartu Maavalitsus programmi nõukogu teenindava organina kontrollib vastavalt programmdokumendi p-le 9.1. taotleja ja eeltaotluse vastavust esitatud programminõuetele (p- d 9.1.1–9.1.11) formaalsest küljest, andes ebatäpsuste kõrvaldamiseks tähtaja, ning koostab ülevaate eeltaotluste ja taotlejate nõuetele vastavuse kontrollist, mille programmi nõukogu kinnitab. Selle kontrolli läbimisest ei tulene taotlejale õigustatud ootust, et tema eeltaotlus kantakse Peipsiveere programmi tegevuskava nimekirja, sest sisulise otsuse eeltaotluse tegevuskavasse lisamise osas teeb programmi nõukogu, sealjuures võib eeltaotluse programmi nõukogus arutelul ilmneda ka selle mittevastavus punktides 9.1.1–9.1.11 toodud programminõuetele. Programmi nõukogu koosoleku protokollist nähtuvalt oli programmi nõukogu seisukoht kaebaja eeltaotluse mittetoetamise osas konsensuslik. Kaebaja ei ole seadnud kahtluse alla, et programmi nõukogu iga liige oli eeltaotluste suhtes ettepaneku tegemisel aus, sõltumatu ja erapooletu ning on kujundanud seisukoha kaebaja taotluse kohta lähtuvalt oma siseveendumusest, erialateadmistest ja -kogemustest. Programmdokumendi p

3-14-51808 4(6) 9.13 kohaselt peab programmi nõukogu koosoleku protokollis muu hulgas sisalduma iga esitatud eeltaotluse kohta motiveeritud põhjendus eeltaotluse tegevuskavasse kandmiseks või mittekandmiseks. Programmdokumendis nii programmi nõukogu koosseisu ja töökorra osas sätestatu kui ka eeltaotluste menetlemist käsitlevas regulatsioonis ettenähtu, s.h. kohustus iga eeltaotluse kohta motiveeritud põhjenduse esitamiseks, tagab programmi nõukogu tegevuse läbipaistvuse ning kaebuse väide otsustusmehhanismi kontrollimatusest on ekslik. Seoses kaebaja väitega, et programmdokumendi p-s 9.10 on silmas peetud vähese mõjususega projekte ning kaebaja suhtes ei ole toodud välja põhistust projekti vähesest mõjususest, tuleb märkida, et programmdokumendi p-s 9.10 ei ole piiratud eeltaotluse valikut mõjutada võivaid p-s 9.9. nimetamata asjaolusid või põhjuseid projekti vähese mõjuga ning programmdokumendi p-s 9.10 toodud näited ei sea programmi nõukogule kaebaja tõlgenduse kohaseid piiranguid. Vastustaja on põhjendatult selgitanud, et kuigi ettevõtluskeskkonna arendamine on Peipsiveere programmi üheks eesmärgiks ning programmdokumendi p 9.9.3 kohaselt on projekti mõjususe hindamise üheks kriteeriumiks ettevõtlusaktiivsuse tõhustamine Peipsiveere piirkonnas, on ettevõtlusaktiivsusega seonduvalt rahastatavad tegevused loetletud programmdokumendi p-des 4.2.1 ja 4.2.2. Selliste tegevuste hulka kaebaja projekti tegevused ei kuulu. Projekti elluviimisega soovitavat eesmärki arvestades (välja töötada uusi ja innovatiivseid tooteid, neid turule viia ja tutvustada) on põhjendatud programmi nõukogu järeldus ärilisest projektist. Kaebaja on ka ise välja toonud, et projekti elluviimise tulemusena rajatakse suitsumaja, mida kasutatakse aktiivselt (k.a. kohalik kogukond) Peipsi kalale ja ulukilihale lisandväärtuse andmiseks ja uute töötlemise viiside ja toodete väljaarendamiseks ning rajatud hoone on teenusepõhiselt avalikuks kasutamiseks. Programmi nõukogu põhjendused on küll lakoonilised, kuid võimaldavad mõista programmi nõukogu kaalutlusi. Kaebajale on need põhjendused olnud mõistetavad, kuid ta ei ole nende põhjendustega nõustunud. Vastustaja esitatud täiendavad põhjendused kohtumenetluse käigus ei tähenda kaalutlusotsuse põhjenduste esitamist alles kohtumenetluses, mis ei ole üldjuhul aktsepteeritav.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES 5. MTÜ Peipsimaa Kogukonnaköök palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha uus otsus, millega tema kaebus rahuldada.

Programmi nõukogu poolt motiveeritud põhjenduse esitamine peab tagama eeltaotluste üle otsustamisel läbipaistvuse, kuid antud juhul ei ole see nii olnud. Ühte lauset, mille kohaselt tegi programmi nõukogu siseministrile ettepaneku projekti mitte rahastada, kuna tegemist on ärilise projektiga, mille toetamisega loodaks eelis ühele teenusepakkujale piirkonnas, ei saa pidada motiveeritud põhjenduseks.

Arusaadav ei ole, kuidas programmi nõukogu vastavale järeldusele jõudis. Haldusasjas olevatest materjalidest ei nähtu programmi nõukogu põhjenduse arutluskäik oma järeldusele jõudmisel. Programmi nõukogu ei ole viidanud mitte ühelegi programmdokumendi punktile, mille alusel projekt ei kvalifitseeru. Enamiku Peipsiveere programmi 2014. a tegevuskavasse mittekantud eeltaotluste osas on programmi nõukogu konkreetsele programmdokumendi punktile viidanud.

Programmdokumendi p-s 9.10 toodud loetelu on jäetud programmi nõukogu jaoks lahtiseks, samas on toodud näitlik loetelu siiski programmi nõukogule teatud juhisteks ning ei anna viidatud organile suvaotsustusõigust.

3-14-51808 5(6)

Halduskohus ei ole võtnud seisukohta vaidluse keskses küsimuses, kas kaebaja projekt oli ärilise iseloomuga. Kohtuotsuse p-s 25 on kohus vaid märkinud, et programmi nõukogu on lakoonilise põhjenduse esitanud ning seega oli vastustajal võimalik seda ka hinnata. Kohus oleks pidanud ise hindama, kas tegemist on ärilise projektiga või mitte. Juhul, kui kohus leidis, et taolise hinnangu andmine ei ole kohtu pädevuses, tulnuks seda kohtuotsuses ka märkida.

Kohus on nõustunud vastustajaga, et kaebaja projekti tegevused ei kuulu programmdokumendi p-des 4.2.1 ja 4.2.2 nimetatud tegevuste hulka. Vastava põhjenduse oleks pidanud esitama programmi nõukogu ning viitama konkreetsele programmdokumendi punktile, mida enamiku eeltaotluste osas ka tehti.

Apellant selgitas kaebuses, et programmi nõukogu põhjenduse teine osa „loodaks eelis ühele teenusepakkujale piirkonnas“ on ebaõige. Halduskohus ei ole selles osas seisukohta võtnud.

6. Siseminister vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED 7. Põhjendused kaebaja eeltaotluse Peipsiveere programmi 2014. a tegevuskavasse mittekandmise kohta on toodud siseministri käskkirjas, milles on viidatud programmi nõukogu ettepanekule ning korratud programmi nõukogu põhjendusi kaebaja eeltaotluse kohta. See asjaolu ei mõjuta siseministri käskkirja õiguspärasust ega tähenda selle motiveerimatust. Ringkonnakohus nõustub kaebajaga, et vaidlustatud haldusakti põhjendus on väga üldine ning tekitab segadust olukorras, kus ettevõtluskeskkonna arendamine on programmi eesmärk (programmi p 1.1) ning toetatava tegevuse elluviimine peab avaldama mõju mh ettevõtlusaktiivsusele (programmi p 9.9.3). Kaebajale on ette heidetud ärilise projekti koostamist, mille vastuolu projekti eesmärgi ning tingimustega ei ole selge. See eeldanuks täpsustamist ning seostamist konkreetsete programmdokumendi punktidega. Tegemist on põhjendamispuudusega, mis ei tingi siseministri käskkirja tühistamist, sest sisuliselt on siseministri käskkiri õiguspärane. Vastustaja on kohtumenetluses vajalikul määral selgitanud haldusakti andmise faktilisi ja õiguslikke aluseid. Ringkonnakohus leiab, et tegemist on haldusakti põhjenduste täpsustamisega, mitte uute ning varasemaid asendavate põhjenduste esitamisega. 8. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et Peipsiveere programm on ellu kutsutud teistsuguste eesmärkide saavutamiseks, kui kaebaja eeltaotluses esitatud suitsumaja rajamise projekt. Ettevõtluskeskkonna arendamiseks kvalifitseeruvad abikõlblikud tegevused ja kulud on konkretiseeritud programmi p-des 4.2.1 ja 4.2.2 määral, mis ei tekita kahtlust selles, et kaebaja eeltaotlus ei mahu viidatud punktides loetletud abikõlblike tegevuste alla. Oma eeltaotluses ei ole kaebaja ka märkinud, et taotleb toetust programmdokumendi p-des 4.21 ja 4.2.2 nimetatud tegevusteks. Eeltaotluse üldandmetes (tl 17) on kaebaja projekti valdkondadena märkinud „Peipsiveere piirkonna mainekujunduslik tegevus ja sidumine spetsiifiliste kultuuri- ja loodusväärtustega“ (programmi p 4.2.3) ning „Investeeringud laialdasele sihtgrupile suunatud avaliku ühiskasutuse funktsioonides olevatesse hoonetesse ja rajatistesse“ (programmi p 4.2.5). Ringkonnakohtu hinnangul on ilmne, et suitsumaja ehitamine ja selle hilisem käitamine ei ole eraldiseisvalt käsitletav Peipsiveere piirkonna mainekujundusliku tegevusena või selle sidumisena spetsiifiliste kultuuri- ja loodusväärtustega, mida programmdokumendi p 4.2.3

3-14-51808 6(6) alapunktides 4.2.3.1–4.2.3.4 loetletud tegevused eeldavad. Ringkonnakohus ei sea kahtluse alla ümber kaebaja väidet, et suitsumaja ehitamine avaldab suuremas plaanis positiivset mõju piirkonna mainele ning kultuuripärandi (kalanduskultuur) säilimisele, kuid programm näeb abikõlblikuna üksnes kindlapiirilisi tegevusi, mis on otseselt sellise mõju ellukutsumisele suunatud. Suitsumaja ei saa käsitada laialdasele sihtgrupile suunatud avaliku ühiskasutuse funktsioonides oleva hoone või rajatisena, mistõttu ei mahu kaebaja taotlus programmdokumendi p-s 4.2.5 loetletud tegevuste alla. Kuigi suitsumaja võib olla teenusepõhiselt juurdepääsetav piirkonna ettevõtjatele ning kasutatav koolituste läbiviimiseks, ei saa sel puhul rääkida laiast sihtgrupist ega avaliku ühiskasutuse funktsioonis olevast hoonest või rajatisest (vrdl nt kirikud, muuseumid). Selles kontekstis on vastustaja viide ärilisele projektile, mis välistab abikõlblikkuse, põhjendatud ning viide eelise loomisele ühele teenusepakkujale ei ole projekti eesmärke silmas pidades samuti asjakohatu. Seega puudub vormilistest puudustest hoolimata alus siseministri käskkirja tühistamiseks. 11. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et programmdokumendis nii programmi nõukogu koosseisu ja töökorra osas sätestatu kui ka eeltaotluste menetlemist käsitlevas regulatsioonis ettenähtu tagab programmi nõukogu tegevuse läbipaistvuse ning kaebuse väide otsustusmehhanismi kontrollimatusest ei ole põhjendatud. Ringkonnakohus ei pea HKMS § 201 lg-st 4 kohaselt vajalikuks halduskohtu põhjendusi selles osas üle korrata. 12. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb MTÜ Peipsimaa Kogukonnaköök apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 30.12.2014 otsus muutmata. 13. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna ringkonnakohus jätab apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Siseminister ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe

/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks

/allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets