3-15-949/8 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Reelika Lind Määruse tegemise aeg ja koht 26. mai 2015. a, Tallinn Haldusasja number 3-15-949 Haldusasi MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts kaebus Veterinaarja Toiduameti 30.01.2015 otsuse nr 22 tühistamiseks Menetlustoiming Kaebuse tagastamine

RESOLUTSIOON Tagastada MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts kaebus.

EDASIKAEBAMISE KORD Määruse peale saab esitada Tallinna Halduskohtu kaudu määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 204 lg-d 1 ja 2).

ASJAOLUD 1. Veterinaarja Toiduamet (VTA) andis 30.01.2015 otsusega nr 22 MTÜ-le Eesti Tõugu Hobuse Kasvatajate ja Arendajate Selts (ETHKAS) tegevusloa aastateks 2015–2020 järgmistel tegevusaladel: eesti tõugu hobuste tõuraamatu pidamine; eesti tõugu hobuste jõudluskontrolli läbiviimine; eesti tõugu hobuste kui ohustatud tõu säilitamine. Otsuses selgitati, et MTÜ Eesti Hobusekasvatajate Selts (kaebaja) poolt peetavasse eesti tõugu hobuste tõuraamatusse kantud aretusloomade efektiivne populatsioonisuurus (Ne) on Eesti Maaülikooli ekspertarvamuse kohaselt 205,05. ETHKAS liikmetele kuuluva aretusloomade populatsiooni puhul on Ne 52,24. Kui kogu aretusloomade populatsioonist arvata välja ETHKAS liikmetele kuuluvad aretusloomad, on kaebajale jääva aretusloomade populatsiooni Ne 151,68. Seega ei kahjusta ETHKAS tegevus sama tõu tõuraamatupidaja tegevusluba omava kaebaja tegevust ja aretusprogrammi elluviimist. 2. Kaebaja esitas 30.01.2015 otsuse peale 02.03.2015 vaide. 3. VTA jättis 12.03.2015 vaideotsusega nr 7 kaebaja vaide rahuldamata. Vaideotsuse põhjenduste kohaselt ei ole VTA-l kohustust igast antavast tegevusloast kaebajat teavitada. Tõele ei vasta kaebaja väide, et ta sai vaidlusaluse tegevusloa väljastamisest teada alles 04.02.2015, sest kaebaja veebilehel on avaldatud vaidlusaluse tegevusloa andmise kohta teave juba 31.01.2015. ETHKAS on täitnud kõik eeldused tegevusloa saamiseks. Samuti on ta järginud põllumajandusloomade aretuse seaduse (PõLAS) § 10 lg 2 p-st 4 tulenevat nõuet järgida originaaltõuraamatut pidava organisatsiooni või ühingu sätestatud põhimõtteid. ETHKAS on oma aretuse eesmärgi programmis sõnastanud laiemalt ja kuigi programmi

3-15-949 2(5) eesmärkidele vastavad jõudlusnäitajad ei ole sõnastatud otseselt aretuse eesmärgina, järgitakse jõudluse nõudeid loomade tõuraamatusse kandmisel. ETHKAS on teinud seltsi liikmetele kättesaadavaks andmed jm informatsiooni, sätestades programmis, et algdokumente säilitatakse ETHKAS büroos. Kuna aretusühing on aretajatele avaliku teenuse pakkuja, on teabenõude korras võimalik igal liikmel esitada päringuid vastavalt avaliku teabe seaduses sätestatule. Selle võimaluse aretusprogrammi lisamata jätmine ei välista võimalust teabenõuet esitada. Aretusprogrammist võivad osa võtta kõik eesti tõugu hobused, olenemata sellest, kumma ühingu poolt peetavasse eesti tõugu hobuste tõuraamatusse nad kuuluvad. Igal aretajal on võimalik valida, kumma ühinguga nad soovivad ühineda ning kumba tõuraamatusse oma loomad kanda. Kumbki ühing ei või takistada loomaomaniku valikut. Täpset loomade arvu peab teadma juba olemasolev tegevusloaga aretusühing. Aretusprogrammis ei olegi võimalik välja tuua täpset loomade arvu, kuna loomade arv ei püsi aasta jooksul täpselt sama. Kaebaja väide, et ETHKAS ei ole järginud originaaltõuraamatu põhimõtet ega ole sätestanud oma aretusprogrammis otsesõnu seda, et tegemist peab olema eesti tõugu täkuga, ei ole korrektne. Kui tegemist on eesti tõugu hobuste aretusprogrammiga ning aretusprogramm sätestab, et on lubatud ainult puhasaretus, siis välistab see teiste tõugude kandmise tõuraamatusse. Lisaks tuleb tõuraamatusse kandmisel lähtuda Euroopa Komisjoni otsusest 96/78/EÜ, mille kohaselt peavad tõuraamatu põhiosasse kandmiseks registreeritud hobuslased põlvnema sama tõu tõuraamatu põhiosasse kantud vanematest ja omama kõnealuse tõuraamatu eeskirjade kohaselt kehtestatud eellastabelit. Seega saab tõuraamatusse kanda ainult sama tõugu ehk siis eesti tõugu täkke. Kaebaja väide, nagu ETHKAS pole täitnud PõLAS § 9 lg 8 p-st 5 tulenevat nõuet ega märkinud oma säilitusprogrammi osa, mis puudutaks ohustatud tõu tõuraamatut juba pidava aretusühingu ja loomapidajate ning ohustatud tõu säilitaja koostöö kirjeldust, ei vasta tõele. Sarnaselt kaebaja säilitusprogrammile, milles puudub koostöökirjeldus eraldi osana ja koostööd on mainitud tõu propageerimise korras, on ka ETHKAS oma tõu propageerimise korras kirjeldanud võimalust viia koostöös teiste organisatsioonidega läbi koolitusja teabepäevi ning nende ühingu üldkoosolek on avatud kõigile eesti tõugu hobuste kasvatajatele ja tõu huvilistele. Koostöö täpsema kirjelduse on ETHKAS esitanud VTA-le ka lisadokumendina ning käesolevaks ajaks on ETHKAS esitanud koostöö pakkumise ka kaebajale. Kuigi andmete kontrollimisel on tulnud ette mõningaid ebatäpsusi algandmetes, ei muuda need VTA lõppjäreldust, et ETHKAS-l ja tema liikmetel on aretuseks piisav arv tõuraamatusse või aretusregistrisse kandmiseks sobivaid loomi. Kuna käesoleval hetkel on ETHKAS-l aretusloomade populatsioonis 15 tunnustatud täkku, siis on aretusloomade efektiivseks populatsioonisuuruseks põlvkonna kohta üle 50. Seetõttu on VTA 30.01.2015 otsus nr 22 õiguspärane ja otstarbekas. 4. Kaebaja esitas 13.04.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse VTA 30.01.2015 otsuse nr 22 tühistamiseks või tühisuse tuvastamiseks. Põhjendused: 4.1. VTA andis õigusvastaselt tegevusloa ETHKAS-le, kes ei täida PõLAS-st tulenevaid nõudeid ja ei järgi kaebaja peetava originaaltõuraamatu põhimõtteid. VTA on vääralt tõlgendanud The Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) juhiseid, mis on koostatud väikeste ja ohustatud populatsioonide säilitamise kohta. 4.2. VTA 30.01.2015 otsus on vastuolus PõLAS-ga ja Euroopa Komisjoni 11.06.1992 otsusega nr 92/353/EMÜ. ETHKAS ei täida PõLAS § 10 lg 2 p-s 4 sätestatud põhimõtet. Originaaltõuraamatu pidajal on olulised jõudlusnäitajad, kuid ETHKAS aretusprogrammis ei ole sellist eesmärki püstitatud. ETHKAS ei ole taganud, et järgitakse originaalraamatut pidava ühingu sätestatud põhimõtteid ja selline tegevus seab ohtu eesti tõugu hobuste kui ohustatud tõu säilitamise. Lisaks on ETHKAS programmis mitmeid erinevusi võrreldes originaaltõuraamatupidaja programmiga, mis võivad tulevikus ohustada tõu genofondi säilimist. Ühe riigi territooriumil ohustatud tõule teise tõuraamatu tegevuseks loa andmine on esmakordne Euroopa Liidus.

3-15-949 3(5) 4.3. ETHKAS-l puudub säilitusprogrammi oluline osa – ohustatud tõu tõuraamatu olemasolu korral seda pidava aretusühingu ja loomapidajate ning ohustatud tõu säilitaja koostöö kirjeldus (PõLAS § 9 lg 8 p 5). 4.4. Kaebajal kui originaaltõuraamatu pidajal puudub kinnitus, et VTA on kontrollinud kõigi ETHKAS poolt esitatud hobuste andmete õigsust ja kuuluvust ETHKAS liikmetele. VTA on esitanud Eesti Maaülikoolile analüüsi tegemiseks ja ekspertarvamuse saamiseks ebakorrektseid ja kontrollimata algandmeid, mis on põhjustanud valed ekspertarvamuse tulemused. VTA möönab ka vaideotsuses, et andmete kontrollimisel on leitud ebatäpsusi algandmetes. 4.5. Euroopa Komisjoni 11.06.1992 otsuse nr 92/353 art 2 p-s 2 on sätestatud, et kui liikmesriigis on ühe tõu puhul juba ametlikult tunnustatud üht või mitut ühingut, võib keelduda uue ühingu tunnustamisest, kui see ohustab tõu säilimist või kahjustab olemasoleva ühingu tegevust või tõuparandusvõi selektsiooni programmi. Osundatud põhimõtet toetab ka PõLAS § 101 p 1. Väikese ja ohustatud tõu populatsiooni jagamisel väheneb kaebaja tõuraamatusse kantud hobuste arv, mis võib saada saatuslikuks tõu säilimisele. VTA poolt Eesti Maaülikoolile ekspertarvamuse aluseks olevasse nimekirja ei kuulunud aretuses reaalselt kasutatavat 14 isast aretuslooma. Seega on ETHKAS tõuraamatu eeldatav populatsioon väga haavatav, püsib inbriidingudepressioonioht ja geneetiline variatsioon väheneb ning kaasneb oht ohustatud tõu säilimisele. 4.6. VTA 30.01.2015 otsus ei ole haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 mõttes õiguspärane. ETHKAS ei järgi kaebaja programmi ega kaebaja kehtestatud põhimõtteid. Tegevusloa taotlemisel on esitamata seadusega ettenähtud koostöökord originaaltõuraamatuga, mis välistaks edasised võimalikud vaidlused. Alusetu on VTA seisukoht, et kaebajal on piisav hulk aretusloomi aretustegevuse läbiviimiseks. Ohtu seatakse tõu kui terviku säilimine. Planeeritav aretustegevus ohustab eesti hobusetõu säilimist. 4.7. Ka VTA 12.03.2015 vaideotsus ei ole HMS § 54 mõttes õiguspärane, sest ei rajane asjakohasel haldusel ega ole kooskõlas kehtiva õigusega, lähtudes subjektiivsetest kaalutlustest. Kaebajat kui asjassepuutuvat isikut ei teavitatud otsusest ega kaasatud tegevusloa väljaandmisele eelnenud menetlusse. VTA on ebaõigesti sisustanud PõLAS § 10 lg 4 p-dest 1 ja 3 tulenevat kaalutlusõigust ega ole arvestanud kaalutlusõiguse eesmärgiga. Euroopa Komisjon on öelnud, et 11.06.1992 otsuse nr 92/353/EMÜ art 2 lg-d 2 tuleb kohaldada konservatiivselt. Järelikult seab kaalutlusõiguse aluseks olev norm prioriteediks aretusühingule tegevusloa väljaandmisest keeldumise, sest selle väljaandmise tingimused ei ole täidetud. Seega on VTA rikkunud HMS § 4 lg-st 2 tulenevaid kaalutlusõiguse teostamise nõudeid. Vaideotsuses ei ole sisuliselt põhjendatud ja vaideotsusega ei välistata, et paralleeltõuraamatu pidamine ei kahjustaks EHS tegevust ja tema programmi. 5. Kohus jättis 15.04.2015 määrusega kaebuse käiguta ning andis kaebajale tähtaja 10 päeva määruse kättetoimetamisest arvates kaebuse puuduste kõrvaldamiseks. Vastavalt PõLAS §-le 30 teostab PõLAS ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete ning tegevusluba omavate isikute poolt seaduse alusel kehtestatud nõuete täitmise üle riiklikku järelevalvet VTA. Sellest tulenevalt ei saa kaebaja pöörduda kohtusse vaidlustamaks VTA poolt ETHKAS-le väljastatud tegevusluba. Seadusandja ei ole kehtestanud tegevusloa andmise tühistamiseks kohtusse pöördumise õigust igale isikule. Järelikult ei saa kaebaja pöörduda kohtusse avalikes huvides. Juhul, kui kaebaja siiski leiab, et VTA on tegevusloa andmisega rikkunud kaebaja subjektiivseid õigusi, tuleb kaebajal see konkreetselt märkida ja selgitada, kuidas ja milliseid kaebaja subjektiivseid õigusi vaidlustatud haldusakt rikub.

3-15-949 4(5) KOHTU PÕHJENDUSED 6. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud. Viidatud sätte kohaldamisel peab kohus kontrollima, kas kaebaja soovib kaitsta oma subjektiivseid õigusi (HKMS § 44 lg 1). 7. Kohus jääb 15.04.2015 määruses väljendatud seisukoha juurde, et esitatud kaebusest ei nähtu kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumist. Kuna kaebaja ei ole vaatamata kaebuse käiguta jätmisele selgitanud oma subjektiivsete õiguste rikkumist ja tema subjektiivsete õiguste rikkumine ei ole ka kohtule äranähtav, siis tuleb kaebus lugeda esitatuks avalikes huvides. Populaarkaebused on HKMS § 44 lg 2 järgi lubatavad vaid seaduses ettenähtud juhtudel. Antud juhul ei näe PõLAS ette populaarkaebuse esitamise võimalust. 8. Asjaolu, et kaebaja on eesti tõugu hobuste aretaja ja originaaltõuraamatu pidaja, et anna talle veel kaebeõigust VTA otsuse peale, millega antakse teisele isikule tegevusluba sama tõu aretamiseks. PõLAS kaebajale sellist kaebeõigust ette ei näe. Samuti ei näe PõLAS ette, et originaaltõuraamatu pidaja tuleks sellise tegevusloa andmise menetlusse kaasata. Erinevalt kaebaja väidetust ei keela PõLAS ega Euroopa Liidu õigusaktid anda tõu (kaasa arvatud ohustatud tõu) aretamiseks tegevusluba teisele isikule olukorras, kus sama tõu aretamisega tegeleb juba üks isik. PõLAS § 101 annab selles osas VTA-le kaalumisõiguse. 9. Euroopa Komisjoni 11.06.1992 otsuse nr 92/353/EMÜ, milles sätestatakse registreeritud hobuslaste tõuraamatuid pidavate või asutavate organisatsioonide ja ühingute tunnustamise kriteeriumid, art 2 lg 1 kohustab liikmesriigi ametiasutusi ametlikult tunnustama iga tõuraamatuid pidavat või asutavat organisatsiooni või ühingut, kui see vastab otsuse lisas sätestatud tingimustele. Sellise kohustuse olemasolu ja olulisust on rõhutanud ka Euroopa Kohus oma 11.11.2004 otsuses asjas nr C-216/02 (p-d 32 ja 33). Euroopa Komisjoni otsuse nr 92/353/EMÜ art 2 lg 2 annab ametiasutusele ametlikust tunnustamisest keeldumise otsustamisel kaalumisõiguse. Art 2 lg-st 2 nähtub selgelt, et ametlikku tunnustust tõuraamatu pidamiseks võivad evida ka mitu organisatsiooni või ühingut. Art 2 lg 4 kohustab ametiasutust ametlikust tunnustamisest keeldumise korral põhjendama otsust organisatsioonile, kelle tunnustamisest keeldutakse. Ükski viidatud otsuse säte ei kohusta juba tunnustatud organisatsiooni teise organisatsiooni tunnustamise menetlusse kaasama ega anna talle ka kaebeõigust. Art 3 annab ametiasutusele pädevuse tühistada ametlik tunnustus, kui organisatsioon või ühing ei vasta enam ettenähtud tingimustele. Kuid nimetatud artikkel ei sätesta, et sellist tunnustamisest keeldumist või tunnustamise tühistamist saaks taotleda teine tunnustust omav ühing, kuigi sellel ühingul ei ole keelatud juhtida ametiasutuse tähelepanu teise organisatsiooni puudustele. 10. Euroopa Kohus leidis 11.11.2004 otsuses asjas nr C-216/02, et otsuse 92/353 art 2 lg 2 esimest taanet tuleb tõlgendada selliselt, et kui on tõendatud selles sättes mainitud ühe või mitme asjaolu esinemine, ei ole ühe hobuslaste tõu jaoks juba ametlikult tunnustatud või heakskiidetud organisatsioonidel või ühingutel õigust nõuda pädevatelt ametiasutustelt, et nad keelduksid sama tõu jaoks tõuraamatut pidava või asutava uue ühingu või organisatsiooni tunnustamisest või heakskiitmisest (p 38). Euroopa Kohus leidis, et vastasel juhul võetakse pädevalt ametiasutuselt kaalutlusõigus, mida talle on art 2 lg-ga 2 tahetud anda (p 37). Samuti leidis Euroopa Kohus, et ühenduse õigusega ei ole vastuolus liikmesriigi õigus, millega olemasolevad ühingud ja organisatsioonid, kes on esitanud uue ühingu või organisatsiooni tunnustamise osas vastuväiteid, jäetakse ilma õiguskaitsevahenditest siseriiklike pädevate ametiasutuste poolt vastu võetud tunnustamisotsuste vaidlustamiseks (p 41). Seega ei pea Eesti siseriiklik õigus nägema kaebajale ette käesolevas asjas kaebeõigust.

3-15-949 5(5) 11. Teisele isikule antud tegevusloa peale kaebuse esitamise õiguse puudumist on tunnistanud ka Tallinna Ringkonnakohus 16.01.2014 otsuses haldusasjas nr 3-12-1764. 12. Kui kaebajal on kahtlus, et ETHKAS ei täida seadust või rikub talle esitatavaid nõudeid, võib ta juhtida VTA tähelepanu rikkumisele. VTA on PõLAS § 30 järgi selles küsimuses riikliku järelevalve teostaja. Samas puudub kaebajal õigus nõuda riikliku järelevalvemenetluse algatamist. Menetluse algatamine on riikliku järelevalveorgani kaalutlus. 13. Kuna VTA 30.01.2015 otsus nr 22 ei riku kaebaja subjektiivseid õigusi ja kaebajal puudub ka populaarkaebuse esitamise õigus, siis tuleb kaebus kaebajale HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel läbivaatamatult tagastada. 14. HKMS § 43 lg 2 järgi ei võta kaebuse tagastamine õigust pöörduda uuesti kohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud. 15. HKMS § 104 lg 5 p 2 järgi tasutud riigilõiv tagastatakse, kui kohus tagastab kaebuse selle esitajale, välja arvatud juhul, kui see toimub HKMS § 121 lg 2 alusel. Kuna kohus tagastab kaebuse ka HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel, siis tasutud riigilõivu kaebajale ei tagastata.

/allkirjastatud digitaalselt/ Reelika Lind Kohtunik