3-14-442/48 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Kaire Pikamäe, Ruth Plaks ja Virgo Saarmets Otsuse tegemise aeg ja koht

26. mai 2015, Tallinn Haldusasja number 3-14-442 Haldusasi AS Bit kaebus Andmekaitse Inspektsiooni 11.06.2014 vaideotsuse nr 2.1.-3/14/734 ja 11.06.2014 ettekirjutuse nr 2.1.-6/14/44 tühistamiseks Menetlusosalised Kaebaja – AS Bit, volitatud esindaja advokaat Reet Saks Vastustaja – Andmekaitse Inspektsioon, volitatud esindajad Sirje Biin ja Maris Juha Kolmas isik – KK Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 21.11.2014 otsus Menetluse alus ringkonnakohtus AS Bit apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine 05.05.2015 kohtuistungil

RESOLUTSIOON

1. Jätta AS Bit apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 21.11.2014 otsus haldusasjas nr 3-14-442 muutmata.

2. Menetluskulud apellatsiooniastmes jätta menetlusosaliste endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 25.06.2015, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

3-14-442 2(5) Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. KK pöördus 10.04.2014 teabenõudega Haridusja Teaduministeeriumi poole, soovides tutvuda 2. klassi matemaatika tööraamatule (Avita 2012; T. Lõhmus, M. Saks) ning 3. klassi matemaatika töövihikule (Avita 2013; T. Lõhmus, M. Saks) koostatud retsensioonidega. Haridusja Teadusministeerium edastas teabenõude kirjastusele Avita, sest ministeerium ei kogu enda kätte õppekirjanduse kohta koostatud retsensioone.

AS Bit (kirjastus Avita) vastas 15.04.2014 KK-ile, et retsensioonidega on võimalik tutvuda kirjastuses. Kirjastusel ei ole kohustust teha retsensioonidega muid toiminguid peale säilitamise, mistõttu ei ole kirjastus pidanud vajalikuks hankida retsensioonide autoritelt õigusi nende levitamiseks.

KK pöördus vaidega Andmekaitse Inspektsiooni (AKI) poole ning AKI 11.06.2014 vaideotsusega avaliku teabe asjas nr 2.1.-3/14/734 vaie rahuldati ning otsustati teha AS-le Bit ettekirjutus vaadata KK 10.04.2014 teabenõue uuesti läbi ja väljastada nõutud teave avaliku teabe seaduses (AvTS) sätestatud alustel ja korras. Vaideotsuse põhjendused: 1) AvTS § 3 lg 1 kohaselt on avalik teave mis tahes viisil ja mis tahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites. Vastavalt AvTS § 5 lg-le 2 laienevad eraõiguslikule juriidilisele isikule teabevaldaja kohustused, kui isik täidab seaduse, haldusakti või lepingu alusel avalikke ülesandeid, sealhulgas osutab haridus-, tervishoiu-, sotsiaalvõi muid avalikke teenuseid, - teabe osas, mis puudutab nende ülesannete täitmist; 2) põhikoolija gümnaasiumiseaduse (PGS) § 20 kohaselt valivad koolid õppeks vajaliku õppekirjanduse Eesti hariduse infosüsteemi (EHIS) alamregistrist, kuhu selle kannab õppekirjanduse väljaandja. Registrisse kandmise eelduseks on, et õppekirjandus vastaks haridusja teadusministri 11.08.2010 määrusega nr 41 „Õppekirjandusele esitatavad nõuded, õppekirjanduse retsenseerimisele ja retsensentidele esitatavad miinimumnõuded ning riigi poolt tagatava minimaalse õppekirjanduse liigid klassiti ja õppeaineti“ (määrus nr 41) kehtestatud nõuetele. EHIS-e kanne on koolidele aluseks õppekirjanduse soetamiseks riigieelarvest eraldatud vahendite arvel (PGS § 82 lg 3); 3) kuna retsensioonide tellimise kohustus tuleneb määrusest nr 41, on retsensioonide tellimine käsitletav avaliku ülesande täitmisena ja selle käigus saadud retsensioon on avalik teave. Kirjastus täidab õppekirjanduse väljaandmisel avalikku ülesannet ning AS Bit on selle ülesande täitmise käigus saadud teabe osas teabevaldajaks AvTS § 5 lg 1 p 3 ja lg 2 kohaselt.

AKI 11.06.2014 ettekirjutusega avaliku teabe asjas nr 2.1.-6/14/44 tehti AS-le Bit ettekirjutus vaadata KK 10.04.2014 teabenõue uuesti läbi ning väljastada nõutud teave AvTS- s sätestatud alustel ja korras hiljemalt 20.06.2014. Ettekirjutus tugines 11.06.2014 vaideotsusele.

2. AS Bit esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse ning taotles AKI 11.06.2014 vaideotsuse nr 2.1.-3/14/734 ja ettekirjutuse nr 2.1.-6/14/44 tühistamist. Kaebuse põhjendused:

3-14-442 3(5) 1) kaebaja ei ole teabevaldaja AvTS tähenduses. Kaebajale ei ole seaduse, haldusakti või lepingu alusel pandud kohustust täita avalikke ülesandeid. Kaebaja valmistab ette ja müüb tooteid, sh õppekirjandust turutingimustel. Kaebaja ei osuta haridusvaldkonnas avalikke teenuseid ning ei saa seetõttu selliste ülesannete täitmisel teavet koguda. Õppekirjanduse kirjastamine ning õppekirjanduse pakkumine koolidele ei ole riigi ega kohaliku omavalitsuse ülesanne; 2) retsensioon tellitakse õppekirjanduse nõuetele vastavuse tagamiseks. Määrus nr 41 sätestab nõuded õppekirjandusele, retsenseerimisele ja retsensentidele. Määruse nr 41 § 5 lg 1 kohaselt tellib õppekirjanduse väljaandja õppekirjandusele vähemalt kaks retsensiooni. Riik ega kohalik omavalitsus retsensioonide tellimist ja koostamist ei finantseeri ning kirjastaja on vaba nõuetele vastava retsensendi valikul ja retsensioonides esitatud ettepanekute rakendamisel. Asjaolu, et õppekirjanduse levitamisele eelneb retsenseerimine, ei too kaasa retsensioonide muutumist avalikuks teabeks ega retsensiooni tellija muutumist teabevaldajaks AvTS tähenduses; 3) retsensioonidega tutvumiseks ei saa eksisteerida mingit avalikku huvi. Õppekirjanduse nõuetele vastavuse üle teostab järelevalvet Haridusja Teadusministeerium. Kui õppekirjandusel puuduvad retsensioonid või ei vasta retsensioonide autorid määrusega nr kehtestatud nõuetele, võidakse õppekirjanduse registreering õppekirjanduse alamregistrist kustutada. Ministeeriumil on isiku taotluse alusel võimalik kontrollida õppekirjanduse, sh retsensioonide vastavust nõuetele; 4) sarnaselt õppekirjandusele esitatud nõuetele on õigusaktides mitmes valdkonnas sätestatud nõuded kaubale ja teenusele, milliste nõuete täitmine ei too aga kaasa asjaolu, et nõuete täitmiseks kogutud andmed oleksid avalik teave; 5) EHIS-e põhimäärus ei näe ette retsensioonide esitamist infosüsteemis. Kaebajal puudus retsensioonide tellimisel ja retsensentidel puudus retsensioonide koostamisel mistahes alus eeldada, et retsensioonide näol on tegemist avaliku teabega. Kaebajal puudub õigus nõutud teavet avalikustada.

3. Andmekaitse Inspektsioon palus jätta kaebus rahuldamata, jäädes vaideotsuses ja ettekirjutuses avaldatud seisukohtade juurde.

4. KK palus jätta kaebus rahuldamata. Arvestades, et õppekavale vastavate õpikute soetamiseks eraldab riik igal aastal ligi 7,5 miljonit eurot, on koolide kui kohaliku omavalitsuse asutuste poolt kirjastustelt ostetavaid õpikuid puudutav teave vaadeldav avaliku raha eest teostatavat teenust puudutava teabena.

5. Tallinna Halduskohtu 21.11.2014 otsusega jäeti kaebus rahuldamata. Kohus nõustus AKI poolt vaideotsuses esitatud põhjendustega ning järeldusega, et õppekirjandusele retsensioonide tellimine on tõlgendatav avaliku ülesande täitmisena ja sellest tulenevalt on kaebaja käsitletav teabevaldajana. Nõuetekohane õppekirjandus on kvaliteetse hariduse omandamise eelduseks ning õppekirjanduse kvaliteeti aitab tagada muu hulgas selle kohustuslik retsenseerimine. Ei saa kindlalt väita, et retsensioonidega tutvumiseks puudub avalik huvi.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. AS Bit palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 21.11.2014 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuses korratakse kaebuses esitatud seisukohti. Apellatsioonkaebuse põhiväited on järgmised:

3-14-442 4(5) 1) kohus ei võtnud seisukohta, kas kaebaja on avalike ülesannete täitja, kas ta on kaasatud haldusülesande vahetusse täitmisse või on tema majandustegevus seotud haridusteenuse osutamisega. Kohus ei ole põhjendanud ega selgitanud, millise õigusnormi alusel annab kirjastus välja õppekirjandust; 2) õppekirjanduse kirjastamine ning selle pakkumine koolidele ei ole riigi ega kohaliku omavalitsuse ülesanne. Riigi ja kohaliku omavalitsuse ülesanne on üksnes tagada õppekirjanduse kättesaadavus (PGS § 20 lg 2). Õppekirjanduse valikul on iga kool vaba. Kirjastus Avita ei ole ainus õpikuid kirjastav ettevõte Eestis. Kool ostab kirjastajalt õppekirjanduse turutingimustel sarnaselt teiste kooli pidamiseks vajalike asjadega (koolimööbel, valgustid, koolivorm);

3) kohus on eksinud EHIS-t puudutavate normide kohaldamisel. EHIS-e üheks osaks on õppekirjanduse alamregister, mille andmed on avalikult kättesaadavad. Avalik on vaid teave retsensioonide olemasolu kohta, retsensioonid ise ei ole avalik teave, nagu ka õppekirjandus ei ole avalik teave. EHIS-sse ei ole üles laaditud ühegi retsensiooni. Retsensiooniga tutvumine tähendaks kogu autori, toimetajate ja retsensendi vahelise kirjavahetusega ja nõupidamiste protokollidega tutvumist. Ainuüksi retsensiooniga tutvumine ei võimalda hinnata, missugused retsensendi ettepanekud jäid retsensendi nõusolekul arvesse võtmata;

4) väär on kohtu järeldus, et EHIS-e kanne on koolidele aluseks õppekirjanduse soetamiseks riigieelarvest eraldatud vahendite arvel. Koolid on vabad valima EHIS-sse kantud õppevahendite seast endale sobivad õppevahendid. PGS § 20 lg 1 sätestab, et kool võimaldab põhiharidust omandaval õpilasel tasuta kasutada vähemalt kooli õppekava läbimiseks vajalikku õppekirjandust;

5) kohus on vääralt kohaldanud PGS § 20 lg-t 4, sest normil puudus kohtuotsuse tegemise ajal toime. PGS § 20 lg 4 kohaselt teeb õppekirjanduse väljaandja riiklikule õppekavale vastava õppekirjanduse kättesaadavaks ka digitaalses vormis ning õppekirjanduse väljaandjatega kokku lepitud tingimustel ja korras. Normi kohaldatakse alates 01.05.2015 väljaantavale õppekirjandusele, kuid see eeldab kokkulepet õppekirjanduse väljaandjatega;

6) kohus on ebaõigesti kohaldanud PGS § 20 lg 7 p 2, mille kohaselt on valdkonna eest vastutaval ministril õigus kustutada EHIS-e registreering, kui õppekirjandus ei vasta riiklikele õppekavadele või õppekirjandusele kehtestatud nõuetele. Eeltoodust ei tulene, et retsensioonide sisu ja nendes tehtud ettepanekute arvesse võtmist saavad kontrollida kõik isikud. Ministeeriumil on isiku taotlusel õigus kontrollida seda, et iga õpiku, töövihiku ja tööraamatu igale osale on olemas kaks retsensiooni, et retsensendid on valitud vastavalt nõuetele ning retsensentide andmed on EHIS-s õigesti kajastatud;

7) kohus ei ole analüüsinud teabevaldaja õigusi. Retsensentidega on sõlmitud lepingud, mis ei võimalda retsensiooni levitamist. Retsensioonide avaldamine võib kaasa tuua retsensentide subjektiivsete õiguste rikkumise. Retsensioonidele laieneb autoriõiguste seaduse (AutÕS) kaitse;

8) ettekirjutus on tehtud AvTS § 51 lg 1 p 1 alusel, kuid kaebaja ei ole keeldunud teabenõude täitmisest, vaid on selle täitnud AvTS § 17 lg 1 p-s 5 sätestatud viisil. Ettekirjutus ei sisalda kaalutlusi.

7. Andmekaitse Inspektsioon palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega ning jäädes halduskohtus avaldatud seisukohtade juurde.

8. KK palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jäädes varem avaldatu juurde. Haridusja Teadusministeerium oleks pidanud kolmanda isiku teabenõuet mitte edasi saatma, vaid retsensioonid ise kirjastuselt välja nõudma. Ministeerium nõudis retsensioonid välja hiljem, kuid need ei olnud terviklikud ning kirjastus teatas, et lisad on kaduma läinud. Põhiseaduse

3-14-442 5(5) (PS) § 37 viimasest lausest tuleneb riigi kohustus teostada järelevalvet ka õppekirjanduse üle. PGS sellist järelevalvet aga ei taga.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

9. PS §-st 37 tuleneb riigi kohustus tagada, et igaühel oleks võimalus haridust omandada. Eeltoodu sisaldab muu hulgas kohustust tagada teatud kvaliteedile vastava hariduse andmine. Oluline roll kvaliteedi tagamisel on õppekavadel ning nende õppekavade alusel koostatud õppekirjandusel. Kui eraõiguslikud isikud õppematerjale ei koostaks, oleks vastav kohustus riigil. Seega nõustub ringkonnakohus vastustaja ja halduskohtuga, et õppekavadele vastava õppekirjanduse väljaandmise saab liigitada haridusteenuse osutamiseks AvTS § 5 lg 2 tähenduses. Ringkonnakohus leiab, et hetkest, mil kirjastus kannab enda poolt välja töötatud õppekirjanduse vastavasse EHIS-e alamregistrisse, kinnitades sellega, et õpik, töövihik vms õppevahend vastab PGS ja määrusega nr 41 kehtestatud tingimustele, esineb oluline avalik huvi selle õppevahendi nõuetelevastavuse, sh kvaliteedi suhtes. Eeltoodust tulenevalt on avaliku teabena AvTS § 3 lg 1 tähenduses vaadeldavad ka EHIS-sse kantud õppevahendi kohta koostatud retsensioonid.

10. Eelnevat käsitlust ei mõjuta see, et õppekirjanduse üle järelevalve teostamise pädevus on Haridusja Teadusministeeriumil. Määrusest nr 41 tuleneb, et järelevalve puhul on põhirõhk eelkõige vormilistel näitajatel. Samas sõltub õppekirjanduse kvaliteet ka paljudest muudest näitajatest. Lisaks ei saa riikliku järelevalve olemasolu välistada mingit teavet avaliku teabe hulgast. Samuti ei saa seda mõjutada asjaolud, et kaebaja ei ole retsensentidega lepingute sõlmimisel teadnud arvestada retsensioonide avaldamise võimalusega, et koolid on EHIS-e alamregistrist õppekirjanduse valikul vabad, et EHIS-sse ei tule retsensioone üles panna, et retsensioonile järgneb veel täiendav arutelu retsensendi ja kirjastaja vahel ning õppekirjanduse väljaandmine toimub kirjastuse rahaliste vahendite eest.

11. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ning HKMS § 201 lg-le 4 tuginedes neid ei korda. Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud. Ringkonnakohus ei nõustu kaebajaga, et ettekirjutus on tehtud valel õiguslikul alusel. Kuigi kaebaja võimaldas tulla kolmandal isikul retsensioonidega tutvuma, valib teabenõude täitmise viisi üldjuhul teabenõudja. Kaebaja ei ole 15.04.2014 vastuses kolmandale isikule viidanud ühelegi AvTS §

17 lg-s 2 nimetatud alusele, miks ei ole võimalik teabenõuet täita kolmanda isiku poolt soovitud viisil. Asjaolu, et retsensentidelt ei ole avaldamiseks nõusolekut küsitud, ei ole kõrvaldamatuks takistuseks.

12. Kuna kaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda (HKMS §

108 lg 1). Kaebaja on 05.05.2015 ja 07.05.2015 menetluskulude nimekirjade kohaselt taotlenud apellatsiooniastmes menetluskulude hüvitamist summas 1255 eurot (riigilõiv 15 eurot, esindajakulud 1240 eurot). Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamise taotlust esitanud.

/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe

/allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks

/allkirjastatud digitaalselt/ Virgo Saarmets