3-13-1932/32 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Tiina Pappel, Madis Ernits ja Agu Timmi Otsuse avalikult teatavakstegemise aeg ja koht 28.04.2015, Tartu Haldusasja number 3-13-1932 Haldusasi A.H. kaebus Rõuge Vallavolikogu 16.08.2013. a otsuse nr 39 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 20.02.2014. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus A.H. apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine kirjalik menetlus Menetlusosalised kaebaja A.H. esindaja vandeadvokaat Marit Toom vastustaja Rõuge Vallavolikogu esindaja vandeadvokaadi vanemabi Kalju Kutsar

RESOLUTSIOON

1. Jätta A.H. apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 20.02.2014. a otsus muutmata.

2. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemise päevast, s.o hiljemalt 28. mail 2015 (HKMS § 212 lg 1). Kassatsioonkaebus võidakse lahendada kohtuistungit korraldamata kirjalikus menetluses, kui kassaator või teised menetlusosalised ei ole HKMS § 213 lg 1 p 5 ja § 218 lg 2 p 5 kohaselt avaldanud soovi kohtuistungist osa võtta.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Rõuge Vallavolikogu võttis 16.08.2013. a otsusega nr 39 vastu ja suunas avalikule väljapanekule Rõuge valla üldplaneeringu. Otsusega tehti Rõuge Vallavalitsusele ülesandeks korraldada üldplaneeringu avalik väljapanek ning teatada üldplaneeringu vastuvõtmisest ja avaliku väljapaneku korraldamisest ajalehes „Võrumaa Teataja“, Rõuge valla infolehes ja Rõuge valla kodulehel.

2. A.H. esitas Tartu Halduskohtule kaebuse Rõuge Vallavolikogu 16.08.2013. a otsuse nr 39 tühistamiseks.

Kaebaja on seisukohal, et Rõuge Vallavolikogu rikkus 16.08.2013. a volikogu istungi kokkukutsumise korda, kuna istung kutsuti kokku ilma kutset esitamata, puudus teave, mis teema arutlusele tuleb, ette teatati ebapiisava ajavaruga ja arengukomisjoni ning vallavolikogu istungi vahele ei jäänud Rõuge valla põhimääruse § 17 lg 14 kohaselt seitset päeva. Nimetatud rikkumised võisid mõjutada asja otsustamist ja tekitavad põhjendatud kahtluse vallavolikogu otsuse motiivides, mis omakorda kinnitab, et otsus on vastu võetud kaalutlusnõudeid eirates. Volikogu istungil eirati väljakuulutatud päevakorda, mida volikogu liikmetele ei edastatud, kuna lisaks vallavanema ettekandele kaasettekannet üldplaneeringu koostajalt ei tehtud. Seega jäi volikogu liikmetele edastamata informatsioon üldplaneeringu koostajalt, mis on oluliseks menetlusrikkumiseks. Rõuge valla üldplaneeringu materjalide maht on 633 lehekülge, mistõttu ei olnud volikogu liikmetel istungist vaid neli päeva ette teades võimalik kogu materjali nii põhjalikult läbi töötada, et hinnata, kas üldplaneering vastab valla ruumilise arengu eesmärkidele. Puudub mõistlik põhjendus, miks oli vaja 16.08.2013 korraldada erakorraline istung üldplaneeringu vastuvõtmiseks kui vallavolikogu korraline istung pidi toimuma 28.08.2013. Vaidlustatud otsus rikub kaebaja õigusi, kuna kaebajale kuuluvad kinnistu ja hoonestusõigus asuvad planeeritavast harjutusväljast ca 3 km kaugusel. Asjaolu, et planeering mõjutab kaebaja kinnistu turuväärtust on piisav kaebeõiguse olemasoluks.

HALDUSKOHTU LAHEND

3. Tartu Halduskohus jättis 20.02.2014. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohtu otsuse kohaselt ei muudeta ega lõpetata planeeringu vastuvõtmise ja selle avalikule väljapanekule suunamise etapis planeerimismenetluses õigussuhteid ega otsustata, kas ja milline planeering kehtestatakse. Planeeringu kehtestamine on planeeringu viimane etapp ehk lõplik planeeringuotsus, kuid sellist otsust veel antud ei ole. Planeeringu vastuvõtmine ei too endaga automaatselt kaasa selle vastuvõetud kujul kehtestamist. Alles planeeringu kehtestamine loob aluse edasiseks tegevuseks ning võib kaasa tuua puudutatud isikute õiguste tegeliku riive.

Millisel kujul Rõuge valla üldplaneering tulevikus kehtestatakse, ei ole praegu ennustatav ning seega ei riku vaidlustatud haldusakt kaebaja õigusi. Planeerimisseaduse (PlanS) ning haldusmenetluse seaduse (HMS) otstarbe ja mõttega on kooskõlas, et planeeringu vastuvõtmise otsust saab halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 4 lg 1 mõttes kaebeõiguse olemasolul vaidlustada juhul, kui tegemist on raske menetlusveaga, mille puhul on juba planeerimismenetluse käigus alust arvata, et sellise menetluse tulemusena kehtestatav planeering ei saa olla õiguspärane.

Üldplaneeringu vastuvõtmise ja avaliku väljapaneku käigus teostatud toimingud ning vastuvõetud aktid ei tekita ühelegi isikule õigusi ega kohustusi. Väited erinevate huvide kaalumatajätmisest on ennatlikud. Planeeringumenetluse jätkumine üldplaneeringu avaliku väljapaneku ja avaliku aruteluga ei saa rikkuda kaebaja õigusi pöördumatult ka juhul, kui tõepoolest oleks toimunud mingi minetus. Puudub alus asuda seisukohale, et üldplaneering vaidlustatud osas rikub kaebaja õigusi tulevikus ning see on vältimatu. Asja materjalidest nähtuvalt ei näe kavandatav üldplaneering ette seoses harjutusvälja laiendamisega piiranguid või kitsendusi kaebajale kuuluva kinnistu osas.

Kaebaja väide, et planeering mõjutab kaebaja kinnistu turuväärtust, on paljasõnaline ja ei ole põhjendatud. Kohtule ei nähtu, kuidas planeering mõjutab kaebaja kinnistu turuväärtust, arvestades kaebaja kinnistu kaugust planeeringualast. Seega puudub subjektiivsete õiguste riive ja kohus ei pea hindama haldusakti õiguspärasust, sh kaalutlusõiguse reeglite järgimist. Esitatud tõenditega ei ole tõendatud vastustaja poolt menetlusnormide eiramist kaebaja suhtes vallavolikogu istungi ettevalmistamisel ja kokkukutsumisel, sest kaebaja ei ole Rõuge Vallavolikogu liige, mistõttu tema õigusi ei ole millegagi rikutud ega vabadusi piiratud.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

4. A.H. esitas Tartu Halduskohtu 20.02.2014. a otsusele apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebuse kohaselt rikkus halduskohus menetlusnorme, HKMS § 157 lg 1, § 165 lg 1 p 4, sest jättis kaebuses toodud väited vaidlustatud otsuse õigusvastasuse kohta käsitlemata ning väidete kohta esitatud tõendid hindamata ja tegi ebaõige järelduse ka kaebaja õiguste rikkumise kohta. Esmalt oleks tulnud anda hinnang vaidlustatud otsuse õiguspärasusele või õigusvastasusele ning seejärel hinnata, kas õigusvastane otsus kaebaja õigusi rikub või mitte.

Vallavolikogu on 25.11.2013. a otsuses nr 87 kinnitanud, et planeeringu vastuvõtmise otsus on sisuliselt ebaõige, mistõttu ei saa olla vaidlust, et toimunud menetluslikud rikkumised viisidki ebaõige otsuse tegemiseni. Halduskohus seda tõendit ei arvestanud. Istungi kokkukutsumise korra rikkumine toob alati kaasa sellel istungil vastu võetud otsuste õigusvastasuse. HMS § 4 lg-st 2 ning PlanS § 18 lg-st 1 tulenevalt pidi Rõuge Vallavolikogu teostama kaalutlusõigust ning otsustama, kas üldplaneering sellisel kujul vastab valla ruumilise arengu eesmärkidele.

Arvestades vaidlustatud otsuse vastuvõtmise asjaolusid on välistatud, et Rõuge Vallavolikogu oleks saanud diskretsiooni teostada nõuetekohaselt. Tõenäoliselt on Rõuge Vallavolikogu lähtunud vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel lubamatutest kaalutlustest, kuna Rõuge valla ja Kaitseministeeriumi vahel sõlmitud heade kavatsuste kokkuleppest ja riigieelarvelise eraldise kasutamise lepingust nähtub, et Kaitseministeerium on huvitatud Rõuge valla territooriumil Nursipalu harjutusvälja arendamisest ning on omalt poolt valmis eraldama Rõuge vallale Nursi külakeskuse katuse vahetamiseks kuni 45 000 eurot.

Vaidlustatud otsuse tegemisel ei ole arvestatud, et üldplaneeringu vastuvõtmise vastu sellisel kujul on allkirja andnud üle 300 Rõuge valla elaniku. Otsuse vastuvõtmise menetlusest ei nähtu, et volikogu oleks hinnanud, kuidas saab planeering olla kooskõlas Rõuge valla ruumilise arengu eesmärkidega, kui selle vastu on üle 10% elanikest. Halduskohtu otsuse põhjendustes sisalduvast loogikast lähtudes ei saaks ükski planeeringu vastuvõtmise otsus isiku õigusi rikkuda, mis viiks tulemuseni, kus planeeringu vastuvõtmise otsused ei oleks sisuliselt kohtulikult kontrollitavad, sest mitte kellelgi ei oleks õigust nende otsuste peale kaebust esitada.

Kui planeering kehtestatakse sellisel kujul, siis laieneb Rõuge vallas Nursipalus asuv riigikaitsemaa 99 hektarilt 1182 hektarini. Kavas on rajada uued väljaõppeehitised (laskeväljad, sihtmärgiala, miinipildujate positsioonid, imitatsioonivahendite kasutamise alad jne), mistõttu suureneb oluliselt piirkonna mürareostus, laskemoona võimalik sattumine lähedastele aladele ning muude mõjude levimine. Kaebaja ja tema abikaasa ühisomandis on Nursipalu planeeritava harjutusvälja vahetus läheduses kinnistu ning ½ hoonestusõigusest, kuhu on ehitatud ka eluhooned.

Elamuid kasutavad kaebaja ja tema perekond aastaringselt. Halduskohus ei arvestanud hoonestusõigusega, seega tuvastas asjaolud ebaõigesti ja rikkus menetlusnorme. Arvestades kinnistute asukohta (hajaasustus, väga vaikne ümbritsev keskkond) ning harjutusväljale planeeritavat tegevust, mõjutab harjutusväljalt lähtuv mürareostus oluliselt kinnistute kasutamistingimusi ning selle kaudu ka kinnistute väärtust. Ilmselgelt on elamu, mis asub looduskaunis ning vaikses kohas tunduvalt väärtuslikum, kui elamu, mille kasutajad peavad taluma ebameeldivaid ning ehmatavaid plahvatusi ning sõjategevust meenutavaid helisid.

Olukorras, kus isikul on faktiline puutumus planeeringualaga ning potentsiaalne planeering riivab tema õigusi, on isikul subjektiivne õigus nõuda haldusorganilt planeeringu vastuvõtmist reguleerivatest sätetest kinnipidamist. Kui planeering on vastu võetud ning avalikule väljapanekule suunatud sellise menetluse käigus, mille tulemusena ei ole võimalik veenduda, kas see planeering tegelikult valla ruumilise arengu eesmärkidele, seadusele ja muudele õigusaktidele vastab, on planeeringuga puutumust omava isiku subjektiivseid õigusi menetlusele, korraldusele ja heale haldusele rikutud.

Kaebaja õigusi menetlusele, korraldusele ja heale haldusele rikub ka see, et ta on oma õiguste efektiivseks kaitseks sunnitud osalema planeeringumenetluses ning tegema sellega seoses kulutusi, mille tulemus varasemates etappides toimunud menetluslike rikkumiste tõttu ei saa õiguspärane olla. Halduskohus ei hinnanud, kas õigusnormid, mida planeeringu vastuvõtmisel on rikutud, kaitsevad avalikke huve või ka üksikisiku huve. Halduskohtu käsitlus, et menetlusnormide eiramine vallavolikogu otsuse vastuvõtmisel saab rikkuda üksnes volikogu liikmete õiguseid, on ebaõige.

5. Rõuge Vallavolikogu palub vastuses apellatsioonkaebusele jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Vastuse kohaselt on ekslik kaebaja seisukoht, et esmalt pidanuks halduskohus hindama kaevatava haldusakti seaduslikkust ning alles siis analüüsima, kas selline haldusakt rikub kaebaja õigusi. Kaevatav haldusakt peab rikkuma kaebaja õigusi ja kui rikkumist ei ole toimunud, siis puudub kaebajal kaebeõigus ning halduskohus ei saa asuda andma hinnangut kaebaja sisulistele väidetele haldusakti väidetava õigusvastasuse kohta. Vastustaja ei nõustu kaebaja väitega, et vallavolikogu istung kutsuti kokku ja viidi läbi protseduurireegleid rikkudes. 19.06.2013. a toimus Rõuge Vallavolikogu istung, millel volikogu esimees teatas, et seoses üldplaneeringu vastuvõtmisega kutsutakse vajadusel kokku erakorraline volikogu istung.

Seega oli volikogu liikmetele teada, et üldplaneeringu küsimuses võidaks korraldada erakorraline istung. 12.08.2013. a kell 13.02 saadeti volikogu liikmetele elektronposti teel kutse, kust sai volikogu liige teada erakorralise istungi toimumise aja ja koha. Lisatud oli viide kodulehele, kus oli võimalik tutvuda valla üldplaneeringuga. Kutse avalikustati Rõuge valla kodulehel olevas dokumendiregisti kaustas “Kutsed volikogu istungile”. Volikogu otsuse eelnõu oli avalikustatud dokumendiregistri kaustas “Volikogu otsuste eelnõud”. Samal päeval saadeti volikogu liikmetele veel täiendavalt elektronposti teel üldplaneeringu kooskõlastuste tabel seisuga 12.08.2013.

Istungi protokollist nähtuvalt ei tekkinud küsimusi, et informatsioon oleks vähene või ebatäpne. Arusaamatu on kaebaja seisukoht, nagu puudunuks volikogu liikmetel vajalik informatsioon põhjendatud otsuse tegemiseks. Väite, et eelnev informatsioon oli puudulik või ebatäpne, volikogu liikmed kutsuti istungile ennatlikult ning neile ei antud võimalust teemasse süveneda, saaks esitada vaid volikogu liige. Kaebaja väide Rõuge valla põhimääruse § 17 lg 14 rikkumise kohta on põhjendamatu. 16.08.2013. a otsuse nr 39 eelnõu esitas vallavalitsus ning seega ei olnud tegemist olukorraga, mida reguleerib valla põhimääruse § 17 lg 14.

Rõuge Vallavolikogu on pidanud vajalikuks põhjalikult tutvuda kõigi üldplaneeringu avaliku väljapaneku käigus tehtud ettepanekute ja vastuväidetega ning leida kõigile huvitatud osapooltele võimalikult sobiv lahendus. Seega on arusaamatu ning põhjendamatu kaebaja väide, et Rõuge valla üldplaneeringu vastuvõtmine ja avalikule väljapanekule suunamine rikub tema subjektiivseid õigusi. Samuti on alusetu väide nagu oleks Rõuge Vallavolikogu leidnud, et üldplaneeringu vastuvõtmine on ebaõige. Kaebaja ei ole mõistnud üldplaneeringu vastuvõtmise olemust ja sellest tulenevaid õiguslikke tagajärgi ning on ekslikult samastanud planeeringu vastuvõtmise ja kehtestamise.

Volikogu võttis 25.11.2013 vastu otsuse nr 87, millega kohustati vallavalitsust välja töötama kõiki osapooli arvestav tasakaalustatud üldplaneeringu lahendus. Volikogu nägi samuti ette, et kui peaks oluliselt muutuma üldplaneeringu põhilahendus, tuleb planeerimismenetlus katkestada ning vajalikud toimingud uuesti läbi viia. Eeltoodu ei tähenda, et senine menetlus oleks olnud põhjendamatu või ebaseaduslik, kuna arvesse võetakse kõik senise menetluse käigus kogutud tõendid, arvamused ja vastuväited. Samuti on volikogul võimalik arvestada kõigi seni tehtud menetlustoimingutega, vajadus teatud planeerimisetappide kordamiseks võib tekkida vaid juhul, kui ilmneb vajadus muuta põhilahendust.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

6. Ringkonnakohus leiab, et A.H. apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata ning Tartu Halduskohtu 20.02.2014. a otsus muutmata. Ükski apellatsioonkaebuses esitatud seisukoht ei ole aluseks halduskohtu vaidlustatud otsuse tühistamiseks. Halduskohus on õigesti hinnanud asjas kogutud tõendeid ja kohaldanud seadust. Asjaolu, et kaebaja ei nõustu halduskohtu otsuses toodud põhjendustega ei saa olla otsuse tühistamise aluseks. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu vaidlustatud otsuses toodud põhjendustega ja HKMS § 201 lg 4 alusel ei pea vajalikuks neid korrata. Vastuseks apellatsioonkaebusele peab ringkonnakohus vajalikuks märkida järgmist.

7. Esmalt annab ringkonnakohus hinnangu apellatsioonkaebuse sellele osale, mille kohaselt on vastustaja vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel rikkunud menetlusnorme ja juba selle alusel kuulub otsus tühistamisele. Ringkonnakohus taolise seisukohaga ei nõustu. 19.06.2013 toimunud Rõuge Vallavolikogu istungil teavitati volikogu liikmeid, et üldplaneeringuga seotud küsimustes võidakse kokku kutsuda erakorraline istung (tl 110). Seega oli see volikogu liikmetele juba eelnevalt teada. 12.08.2013 saadeti volikogu liikmetele elektronpostiga kutse erakorralisele volikogu istungile 16.08.2013 ning lisatud oli ka viide materjalidele, kus sai tutvuda valla üldplaneeringuga. Nähtuvalt vallavolikogu istungi protokollist ei vaielnud ükski volikogu liige üldplaneeringu arutamisele volikogu istungil vastu, samuti ei avaldanud ükski volikogu liige, et tal polnud küllaldaselt aega materjalidega tutvuda (tl 44). Samuti ei ole rikutud ka Rõuge valla põhimääruse § 17 lg-t 14, kuna selle kohaselt tuleb komisjoni poolt pakutavad lahendused, mis peavad olema vormistatud volikogu otsuste või määrustena, esitada komisjoni poolt volikogu otsuse või eelnõuna vähemalt 7 päeva enne volikogu istungit. Kuna vaidlustatud otsuse eelnõu esitas vallavalitsus, siis seega ei ole rikutud eeltoodud sätet. Seega on kaebaja viide menetlusnormide rikkumisele asjakohatu. Ringkonnakohus ei nõustu kaebajaga ka selles, et vaidlustatud otsuse õigusvastasus on tuvastatud Rõuge Vallavolikogu 25.11.2013. a otsusega nr 87 (tl 116). Selles on leitud, et olemasolev planeerimislahendus tuleb üle vaadata, et jõuda kõiki osapooli ja huvigruppe rahuldava lahenduseni. Kui üldplaneeringu põhilahendus muutub, siis tuleb alustada uue planeeringulahenduse väljatöötamist.

8. PlanS § 18 lg 1 sätestab, et kohalik omavalitsus teeb planeeringu vastuvõtmise otsuse ja korraldab planeeringu avaliku väljapaneku. Planeeringu vastuvõtmisega kinnitab kohalik omavalitsus, et planeering vastab valla või linna ruumilise arengu eesmärkidele ja et ta on kontrollinud, et planeering vastab seadustele ja muudele õigusaktidele. Kaebaja ei ole kaebuses ega ka apellatsioonkaebuses välja toonud, et vaidlustatud üldplaneering oleks vastuolus mingite seaduste või õigusaktidega. Ainuüksi kaebaja väide, et planeering ei vasta valla ruumilise arengu eesmärkidele, ei anna veel alust väita, et selle tõttu on vastustaja poolt üldplaneeringu vastuvõtmine õigusvastane. Sisuliselt on kaebaja oma väidet põhjendanud ainult sellega, et üldplaneeringu taolisel kujul vastuvõtmisel suureneks riigikaitsemaa suurus valla territooriumil. Samas ei saa ainult selle alusel väita, et üldplaneering ei vastaks valla ruumilisele arengule. Rõuge valla üldplaneering algatati vallavolikogu 27.10.2004. a otsusega nr 15. 28.02.2012. a otsusega nr 9 otsustati üldplaneeringus kajastada Nursipalu piirkonda, mille naabruses asub kaebajale kuuluv elamu. Kuna kaebaja omandas Laane kinnistu 14.12.2012, siis pidi ta olema teadlik ka harjutusväljaku laiendamisest. Kaebaja ei ole väitnud, et ta planeeringu koostamise ajal oleks esitanud ettepanekuid ja vastuväiteid planeeringu kohta. Isegi kui eeldada, et vastuvõetud üldplaneering rikub kaebaja õigusi, ei ole tegemist kaebaja õiguste pöördumatu rikkumisega. Planeeringu vastuvõtmisele järgneb selle avalik väljapanek, mille käigus on kaebajal õigus PlanS § 20 lg 1 alusel esitada sellele vastuväiteid ja ettepanekuid, millega vastustajal on õigus arvestada või siis motiveeritult arvestamata jätta. Samuti on PlanS § 23 lg 3 p 5 alusel õigus pöörduda järelevalvet teostava maavanema poole, kelle pädevuses on planeeringu avalikul väljapanekul kirjalikke vastuväiteid esitanud isikute ning planeeringu koostamist korraldava kohaliku omavalitsuse ärakuulamine ja seisukoha võtmine vastuväidete kohta, kui planeeringu koostamisel vastuväiteid ei arvestatud. Seega on kaebajal võimalus oma seisukohti järgnevalt esitada planeerimismenetluse käigus ja puudub alus väita, et tulevikus kehtestatav üldplaneering rikub kaebaja õigusi. Seda, et tegemist ei ole lõpliku otsustusega kinnitab ringkonnakohtu arvates ka Rõuge Vallavolikogu 25.11.2013 otsus.

9. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kavandatav üldplaneering ei näe seoses harjutusvälja laiendamisega ette piiranguid või kitsendusi kaebajale kuuluva kinnistu osas. Kaebaja kinnistu asub ca 3 km kaugusel kavandatavast uuest harjutusväljakust. Seega on kaebaja väited selle kohta, et seoses sellega langeb tema kinnistu turuväärtus oletuslikku laadi.

10. HKMS § 108 lg 1 alusel kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmisel jäävad tema apellatsioonimenetluses kantud menetluskulud (riigilõiv ja õigusabikulud) tema enda kanda. Vastustaja menetluskulude väljamõistmise taotlust ei ole esitanud.

/allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/ /allkirjastatud digitaalselt/

Tiina Pappel

Madis Ernits

Agu Timmi