3-14-50605/41 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe Otsuse tegemise aeg ja koht 9. aprill 2015, Tallinn Haldusasja number 3-14-50605 Haldusasi A Ü kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 11. aprilli 2014. a otsuse nr 15.2-6/206 ning 15. aprilli 2014. a otsuse nr 15.2-9/110-1 tühistamiseks Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 14. juuli 2014. a otsus Menetlusosalised Kaebaja – A Ü, esindajad v.adv Tõnu Tuulas ja v.adv Anne Värvimann Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Jelena Pribõslavskaja Menetluse alus ringkonnakohtus Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine 1. aprill 2015

RESOLUTSIOON

1. Jätta Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus rahuldamata. 2. Muuta Tallinna Halduskohtu 14. juuli 2014. a otsuse haldusasjas nr 3-14-50605 põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Halduskohtu otsuse resolutsioon jätta muutmata. 3. Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt A Ü kasuks välja apellatsioonimenetluses kantud menetluskulud 1914 (üks tuhat üheksasada neliteist) eurot. Politsei- ja Piirivalveameti võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes jätta tema enda kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 11. mail 2015 (HKMS § 212 lg 1).

Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).

3-14-50605 2(12)

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).

Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) luges 11.04.2014 otsusega nr 15.2-6/206 A Ü (sündinud XX.XX.XX Venemaal) kodakondsuse seaduse (KodS) § 29 kohaselt Eesti kodakondsuse kaotanuks. A Ü omandas Eesti kodakondsuse abiellumisel Eesti kodanikuga 31.03.1978, mitte sünniga. Samas on A Ü l ka Venemaa Föderatsiooni kodakondsus. KodS § 1 lg-st 2 tulenevalt ei tohi Eesti kodanik olla samal ajal muu riigi kodakondsuses ning KodS § 22 p 3 kohaselt kaob Eesti kodakondsus mõne muu riigi kodakondsuse vastuvõtmisega. Seadus ei näe Eesti kodakondsuse kaotanuks lugemisel ette võimalust kaalutlusõiguse rakendamiseks. A Ü lugemisel Eesti kodakondsuse kaotanuks, ei jääks ta kodakondsuseta isikuks, kuna ta on Venemaa kodanik. A Ü määratleti esmakordselt Eesti kodanikuna temale passi väljastamisel 2000. aastal. Seejuures esitas isik PPA-le isikut tõendava dokumendina 1978. aastal väljastatud endise NSV Liidu passi, milles puudus märge A Ü l Venemaa kodakondsuse olemasolu kohta. Seega on isik vastavat asjaolu varjanud, kusjuures temale on 16.11.2001 väljastatud ka Venemaa Föderatsiooni kodaniku pass. PPA-le sai A Ü l Venemaa kodakondsuse olemasolu teatavaks alles 2013. aastal. PPA andis A Ü le võimaluse esitada Eesti kodakondsuse säilitamiseks hiljemalt 17.03.2014 tõend Venemaa kodakondsusest vabastamiseks avalduse esitamise kohta, kuid A Ü ei ole PPA-le sellist dokumenti esitanud, leides jätkuvalt, et tema suhtes mitmikkodakondsuse keeld ei kohaldu.

2. Politsei- ja Piirivalveamet tunnistas 15.04.2014 otsusega nr 15.2-9/110-1 A Ü le välja antud Eesti kodaniku passi nr KB0171841 ja isikutunnistuse nr A1160291 kehtetuks vastavalt isikut tõendavate dokumentide seaduse (ITDS) § 13 lg 1 p-le 1. Kuna A Ü loeti PPA 11.04.2014 otsusega Eesti kodakondsuse kaotanuks, on kehtetuks tunnistatavate dokumentide andmise alus ära langenud, mistõttu puudub isikul seaduslik alus nende kasutamiseks. A Ü on ITDS § 14 lg-st 4 tulenevalt kohustatud nimetatud dokumendid viivitamatult PPA-le tagastama.

3. A Ü esitas 23.04.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 11.04.2014 ja 15.04.2014 otsuste tühistamiseks. Kaebaja sai Eesti Vabariigi kodanikuks Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse „Kodakondsuse seaduse rakendamise kohta“ p 2 ning 1938. a kodakondsuse seaduse § 4 lg 1 alusel seoses abiellumisega Eesti Vabariigi sünnijärgse kodanikuga 31.03.1978 ning teda tunnustati kodanikuna passi väljastamisega 05.05.2000. Ülemnõukogu otsuse p 4 kohaselt rakendatakse 1938. a kodakondsuse seaduse § 1 lg-s 2 sätestatud mitmikkodakondsuse keeldu üksnes isikute suhtes, kes omandavad Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras pärast ülemnõukogu otsuse vastuvõtmist. Venemaa kodakondsuse sai kaebaja Venemaa Föderatsiooni kodakondsuse seaduse (jõustunud 06.02.1992) § 13 p 1 alusel ning ta ei ole selleks ise ühtegi toimingut teinud. Venemaa kodakondsuse olemasolust sai kaebaja teada 16.11.2001, kui talle väljastati Venemaa

3-14-50605 3(12) Föderatsiooni pass. Kehtiva KodS § 1 lg 2 ei ole kohaldatav isikute suhtes, kes omandasid Eesti ja mõne teise riigi kodakondsuse enne 26.02.1992. Kodakondsuse seadusele ei ole antud tagasiulatuvat jõudu. Vaidlustatud otsused rikuvad kaebaja õiguspärast ootust ning PPA ei ole toonud esile sedavõrd mõjuvaid põhjuseid, mis saaksid kaaluda üles kaebaja usalduse. A Ü on eakas inimene, kelle puhul ei esine lojaalsuskonflikti (tal ei tule täita kaitseväekohustust mitmes riigis) ja kes töötab Eestis ning on otsustanud veeta siin vanaduspõlve koos Eesti kodanikust abikaasaga. Kaebajalt ei saanud kodakondsust ära võtta KodS § 29 alusel, vaid järgida oleks tulnud KodS § 28 lg 1 p-s 5 sätestatud menetluskorda. A Ü ei ole Venemaa kodakondsuse omandamisel teinud tahteavaldust Eesti kodakondsuse kaotamiseks ning ta sai Venemaa Föderatsiooni kodakondsuse enne mitmikkodakondsuse keelu rakendumist ega võinud seetõttu teada, et see võiks viia Eesti kodakondsuse kaotamiseni. PPA ei ole välja selgitanud, millisel kuupäeval ja millisel alusel on kaebaja Venemaa kodakondsuse omandanud. Ebaõige on ka PPA seisukoht, et A Ü oli Venemaa Föderatsiooni suhtes kuni 06.02.1992 kodakondsuseta isik, sest NSV Liit saadeti laiali 26.12.1991 ja kaebaja omandas Venemaa kodakondsuse endise NSV Liidu kodanikuna.

4. Politsei- ja Piirivalveamet vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ning palus selle jätta rahuldamata. KodS § 1 lg 2 kohaselt ei tohi Eesti kodanik samal ajal olla mõne muu riigi kodakondsuses ning vastustajal on KodS § 29 järgi kohustus lugeda Eesti kodanikuna mõne muu riigi kodakondsusesse astuv isik Eesti kodakondsuse kaotanuks. A Ü on saanud Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras, mitte sünniga. Kehtiv KodS ei võimalda teha erandeid isikutele, kes omandasid lisaks Eesti kodakondsusele ka muu riigi kodakondsuse enne 26.02.1992 või 01.04.1995. Ülemnõukogu otsusega ei saanud 1938. a kodakondsuse seaduses sätestatud mitmikkodakondsuse keelde tagantjärele kehtetuks tunnistada. Otsuse eesmärk oli kaitsta sünniga Eesti kodakondsuse omandanud isikuid, mitte seadustada mitmikkodakondsuse omamist, mis on vastuolus seadusandja järjekindla tahtega. Kaebaja on ise esitanud PPA-le andmed, et omandas Venemaa Föderatsiooni kodakondsuse 06.02.1992 ning Venemaa Föderatsiooni kodakondsuse seaduse sisustamise üle puudub vaidlus. KodS § 29 on KodS § 28 lg 1 p 5 suhtes erisätteks ning selle kohaldamine on õiguspärane, sest PPA tuvastas, et kaebaja on võtnud vastu muu riigi kodakondsuse. Isikutel oli võimalik avaldada ühe aasta jooksul soovi Venemaa Föderatsiooni kodakondsusest loobumiseks ning kuna kaebaja seda ei teinud, oli tema tahteks Venemaa kodakondsus vastu võtta. KodS § 29 kohaldamiseks on oluline muu riigi kodakondsuse vastuvõtmise fakt, mitte selleks otsese või kaudse tahte avaldamine. A Ü le Eesti kodaniku passi väljastades ei saanud PPA olla teadlik kaebajal Venemaa kodakondsuse olemasolust, sest tema esitatud isikut tõendavast dokumendist seda ei nähtunud.

5. Tallinna Halduskohus rahuldas 14.07.2014 otsusega A Ü kaebuse, tühistas PPA 11.04.2014 ja 15.04.2014 otsused ning mõistis PPA-lt kaebaja kasuks välja menetluskulud 2340 eurot. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja oli kuni PPA 11.04.2014 otsuse tegemiseni Eesti Vabariigi kodanik, kes omandas Eesti kodakondsuse abiellumisel Eesti kodanikuga. Ülemnõukogu otsusega rakendati varasem kodakondsuse seadus 16.06.1940 kehtinud redaktsioonis (p 1) ning loeti Eesti Vabariigi kodanikeks isikud, kes said Eesti kodanikuks sündimisega, vastavalt 1938. a kodakondsuse seaduse §-le 3 või omandasid selle enne Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse vastuvõtmist vastavalt 1938. a kodakondsuse seaduse §-dele 4 ja 5 (p 2). Vaidlust ei ole, et 1938. a kodakondsuse seaduse § 4 p 1 alusel omandasid Eesti kodakondsuse välismaalasest naised abiellumisel Eesti kodanikuga. Kuna A Ü abiellus 31.03.1978 Eesti Vabariigi kodanikuga, oli ta Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p 2 kohaselt Eesti Vabariigi kodanik. Vaidlus puudub ka selles, et A Ü on lisaks Venemaa Föderatsiooni kodanik. A Ü omandas Venemaa kodakondsuse Venemaa Föderatsiooni kodakondsuse seaduse (vastu võetud 28.11.1991, jõustunud 06.02.1992) § 13 lg 1 alusel ja alates seaduse

3-14-50605 4(12) jõustumisest kui endine NSV Liidu kodanik, kes omas sellel ajal Venemaa Föderatsiooni territooriumil alalist elukohta.

Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p 4 kohaselt rakendatakse 1938. a kodakondsuse seaduse § 1 lg-s 2 sätestatud mitmikkodakondsuse keeldu üksnes isikute suhtes, kes omandavad Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras pärast 26.02.1992. Seega otsustati sama nõuet mitte kohaldada isikutele, kes olid saanud nii Eesti kui ka muu riigi kodakondsuse enne 26.02.1992. Alates 01.04.1995 on mitmikkodakondsuse keeld sätestatud kehtiva KodS § 1 lg-s 2. Ülemnõukogu otsus on käsitatav samaväärsena seadusandja antava seadusega. Otsuse p 4 eesmärk võis olla küll muu hulgas sünnijärgsete Eesti kodanike kaitsmine, kes olid okupatsiooniperioodil omandanud mõne teise riigi kodakondsuse, kuid sätte selgest sõnastusest lähtudes ei võimalda see tõlgendust, et säte puudutab üksnes sünnijärgseid Eesti kodanikke, vaid seda tuleb kohaldada kõigi Eesti kodanike suhtes, kes on saanud topeltkodakondsuse (kas naturalisatsiooni korras või sünniga) enne 26.02.1992 otsuse vastuvõtmist. Eesti Vabariigi taasiseseisvumisega ei taastunud 16.06.1940 seisuga kehtinud seaduste õigusjõud ning riigil oli kodanikkonna kujundamisel lai kaalutlusõigus, arvestades 50-aastast okupatsiooniperioodi ja sellega kaasnenud ühiskondlikke muudatusi (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 13.04.2012 otsus nr 3-10-2885). Isegi kui nõustuda, et 20.08.1991– 26.02.1992 kehtis 1938. a kodakondsuse seadus ka ilma eraldi rakendusotsuseta, on kaebaja kodakondsus hilisema seadusandliku aktiga (s.o Ülemnõukogu 26.02.1992 otsusega) selgesõnaliselt taastatud.

Kehtiv KodS ei sisalda rakendussätteid selle kohta, kuidas tuleks toimida Eesti kodanikega, kes on saanud mõne muu riigi kodakondsuse enne KodS või Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse jõustumist. Ilma selgesõnalise normita ei saa seadusel olla tagasiulatuvat jõudu. Riigikogu stenogrammidest nähtuvalt oli tegemist teadliku valikuga ja varasemalt omandatud mitmikkodakondsuse tagantjärele äravõtmist ei peetud võimalikuks. Seega kehtib Eesti kodanikule mitmikkodakondsuse keeld alates 26.02.1992 ning KodS-s sätestatud kodakondsuse äravõtmise regulatsioon kohaldub üksnes edasiulatuvalt. Kuna A Ü on topeltkodakondsuse omandanud kooskõlas kehtiva õigusega (Ülemnõukogu 26.02.1992 otsusega), ei ole temalt Eesti kodakondsuse KodS alusel tagantjärele äravõtmine lubatav. Asjas ei esine tungivat avalikku huvi A Ü õiguspärase ootuse riivamiseks, mis kaaluks üles tema usalduse Eesti Vabariigi kodakondsuse säilimise suhtes. Kuivõrd kaebajalt kodakondsuse äravõtmine on õigusvastane ja kaebaja on jätkuvalt Eesti Vabariigi kodanik, puudub õiguslik alus ka tema passi ja isikutunnistuse kehtetuks tunnistamiseks.

Seadusandja tahteks KodS § 29 kehtestamisel on olnud reguleerida olukorda, kus isik on oma tegevusega võtnud vastu muu riigi kodakondsuse. Venemaa Föderatsiooni 1991. aasta kodakondsuse seaduse § 13 lg-s 1 sätestatut arvestades ei olnud kaebajal Venemaa kodakondsuse saamiseks tarvis teha ühtegi toimingut, vaid see omistati talle sissekirjutuse alusel automaatselt. Aktiivsuse puudumine kodakondsusest loobumisel ei muuda isikut aktiivseks kodakondsuse vastuvõtmisel. Kaebaja ei ole avaldanud ka soovi Eesti kodakondsusest loobumiseks. Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p 4 välistab antud asjas KodS § 29 kohaldamise. Kuivõrd täidetud ei ole KodS §-s 29 loetletud eeldused PPA poolt isiku kodakondsuse kaotanuks lugemiseks, oleks kaebaja kodakondsuse äravõtmise pidanud KodS § 28 lg 1 p 5 alusel otsustama Vabariigi Valitsus. Kuna kodakondsuse kaotamise otsuse on teinud ebapädev haldusorgan, kuid nimetatud puudus ei ole ilmselge (st seda ei ole alust pidada haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2 p 3 järgi tühiseks), tuleb PPA 11.04.2014 otsus lisaks tühistada pädevuse puudumise tõttu.

3-14-50605 5(12) MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

6. Politsei- ja Piirivalveamet palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega jätta A Ü kaebus rahuldamata. Vaidlust ei ole selles, et A Ü oli kuni PPA 11.04.2014 otsuse tegemiseni Eesti kodanik, kes omandas Eesti kodakondsuse 31.03.1978 abiellumisel Eesti Vabariigi kodanikuga (vastavalt Ülemnõukogu 26.02.1992 otsusega taasjõustatud 1938. a kodakondsuse seaduse § 4 lg-le 1). A Ü kodakondsust ei ole Ülemnõukogu 26.02.1992 otsusega taastatud, vaid ta on riiklikust kontinuiteedist lähtuvalt olnud järjepidevalt Eesti kodanik alates abielu registreerimisest. Vaidlust pole ka selles, et A Ü on lisaks Venemaa kodanik alates 06.02.1992, mil jõustus Venemaa Föderatsiooni kodakondsuse seadus (vastavalt seaduse § 13 p-le 1), sest ta omas sellel ajal Venemaa Föderatsiooni territooriumil alalist elukohta.

6.1. Halduskohus leidis ebaõigesti, et KodS § 1 lg-st 2 tulenev mitmekordse kodakondsuse keeld ei kuulu A Ü suhtes kohaldamisele, kuivõrd kaebaja omandas Eesti kodakondsuse ja Venemaa kodakondsuse enne Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse jõustumist. Põhiseaduse § 8 lg 5 kohaselt tuleb mitmikkodakondsuse lubamine või mittelubamine otsustada KodS kui PS § 104 lg 2 p-st 1 tulenevalt konstitutsioonilise seaduse tasandil. Pärast Eesti iseseisvuse taastamist otsustas Ülemnõukogu Eesti elanikkonna õigusliku seisundi määratlemiseks rakendada 1938. a kodakondsuse seadust 16.06.1940 kehtinud redaktsioonis ja kehtestas selle rakendamiseks vajalikud sätted. Otsuse eelnõu menetlemisel tõusetus ka küsimus mitmikkodakondsuse võimaldamisest (vt Ülemnõukogu 17.-20.02.1992 istungi stenogramm) ning arutelude tulemusena nähti otsuse p-s 4 ette, et 1938. a kodakondsuse seaduse § 1 lg-s 2 sätestatud mitmikkodakondsuse keeldu kohaldatakse üksnes pärast otsuse jõustumist naturalisatsiooni teel Eesti kodakondsuse omandavate isikute suhtes. Uue KodS (jõustus 01.04.1995) eelnõu menetlemisel arutati sama teemat uuesti (vt Riigikogu 14.12.1994 ja 19.01.1995 istungite stenogrammid) ning KodS § 1 lg 2 ja § 3 nägid lõpptulemusena erisusteta ette, et Eesti kodanik ei tohi samaaegselt olla muu riigi kodakondsuses. Mitmikkodakondsuse suhtes seisukoha kujundamisel oli kaalukaks põhjuseks soov luua olukord, kus Eesti kodanik ei saanud samaaegselt olla Venemaa kodakondsuses, et vältida Venemaa Föderatsiooni suuremat mõjuvõimu Eesti ühiskonnas ja sellega Eesti Vabariigile kaasneda võivat julgeolekuohtu. Ühetaoline mitmikkodakondsuse omamise keeld on läbivalt olnud Eesti kodakondsuspoliitika üks oluline põhimõte. Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p 4 eesmärk ei saanud seetõttu olla 1938. a kodakondsuse seaduses selliste muudatuste tegemine, mis oleksid suunatud mitmikkodakondsuse seadustamisele. Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p 4 vastuvõtmise põhjuseks oli asjaolu, et paljud sünnijärgsed Eesti kodanikud olid sattunud okupatsiooni ajal pagulastena välismaale ning sunnitud võtma asukohariigi kodakondsuse. Samal ajal ettevalmistamisel olnud uue põhiseaduse kohaselt ei tohtinud aga kelleltki võtta sünniga omandatud Eesti kodakondsust. Seega oli otsuse p 4 mõte kaitsta sünniga Eesti kodakondsuse omandanud isikuid, mitte seadustada mitmikkodakondsuse omamist (vt Ülemnõukogu 06.04.1992 istungi stenogramm).

Mitmikkodakondsuse lubamine isikutele, kes omandasid naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsuse ja teise riigi kodakondsuse enne Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse jõustumist, oleks vastuolus PS § 12 lg-s 1 sätestatud võrdse kohtlemise printsiibiga. Tuleb arvestada, et mitut kodakondsust omavate isikute õiguslik seisund on soodsam kui üksnes ühe riigi kodakondsust omavatel isikutel. Seadustades mitmikkodakondsuse üksnes valitud isikute gruppidele, jäävad teised isikute grupid ilmselgelt ebasoodsamasse olukorda. Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p 4 rakendamine halduskohtu valitud viisil tähendaks võrdsuspõhiõiguse riivet, sest jääb arusaamatuks, millistel kaalutlustel saaks sellisel juhul keelata

3-14-50605 6(12) mitmikkodakondsust neile isikutele, kes omandasid Eesti kodakondsuse ja teise riigi kodakondsuse pärast Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse vastuvõtmist.

6.2. Halduskohus leidis ebaõigesti, et PPA-l puudus pädevus A Ü Eesti kodakondsuse kaotanuks lugemiseks. Halduskohtu seisukoha järgi ei ole KodS § 29 kohaldatav neil juhtudel, kui teise riigi kodakondsuse omandamine pole toimunud isiku otsese tahteavaldusega, vaid sellises olukorras tuleb kohaldada KodS § 28 lg 1 p 5. Sätte sõnastus sellist tõlgendust aga ei toeta. KodS § 29 tähenduses loetakse isik teise riigi kodakondsusesse astumisega Eesti kodakondsusest vabatahtlikult loobunuks ja tegemist on erisättega KodS § 28 lg 1 p 5 suhtes (vt Riigikantselei 02.09.2005 selgitus KodS § 29 kohaldamise kohta).

Venemaa Föderatsiooni kodakondsuse seaduse § 13 p 1 kohaselt tunnistati Venemaa kodanikeks isikud, kes omasid seaduse jõustumise hetkel (06.02.1992) Venemaa Föderatsiooni territooriumil alalist elukohta. Samas anti isikutele võimalus ühe aasta jooksul avaldada soovi Venemaa kodakondsusest loobumiseks ning selle kasutamata jätmist võib seda lugeda tahteavalduseks Venemaa kodakondsuse vastuvõtmiseks. Sellise tahteavalduse on teinud ka A Ü. Tegevusetust võib määratleda kui passiivseksjäämist, mitteaktiivset teovormi. Kui isik oleks tegutsenud, ei oleks tagajärg saabunud. Seejuures on KodS § 29 rakendamiseks oluline muu riigi kodakondsuse vastuvõtmise fakt ning tähtsust ei oma, kas isik omandas muu riigi kodakondsuse teadlikult või mitte. Arusaamatuks jääb halduskohtu seisukoht, et Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p 4 välistab sisuliselt KodS § 29 kohaldamise.

7. A Ü vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata.

7.1. Halduskohus leidis õigesti, et A Ü suhtes ei kuulu KodS § 1 lg-s 2 sätestatud mitmikkodakondsuse keeld kohaldamisele. Apellandi arutlused kodakondsuspoliitika ja selle kujundamise põhjuste üle ei ole käesolevas vaidluses asjassepuutuvad. A Ü kodakondsuse küsimuse lahendamisel tuleb järgida õiguspärase ootuse, õigusselguse ja võrdsuse põhimõtteid. Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p 4 on sõnastuselt selge säte, mida PPA on igasuguse konkreetse aluseta tõlgendanud laiendavalt. Normi tuleb tõlgendada isiku kasuks ja keelatud on mis tahes avalik-õigusliku kohustuse panemine analoogia teel. Kui Ülemnõukogu oleks soovinud piirata otsuse p 4 mõju üksnes sünnijärgsete Eesti kodanikega, pidanuks seda sättes sõnaselgelt märkima. Hilisematest KodS eelnõu menetlemist puudutavatest aruteludest nähtub selgelt, et kaebajaga sarnastel juhtudel ei peetud mitmikkodakondsuse keelu rakendamist võimalikuks. Väide võrdsuspõhimõtte rikkumisest on arusaamatu, sest ühetaoliselt ei saa kohelda isikute gruppe, kelle puhul oli seaduses mitmikkodakondsuse keeld selgelt sätestatud või selline (tagasiulatuva mõjuga) keeld puudus (vt ka Riigikogu 14.12.1994 istungi stenogramm). Seejuures ei saa mitme kodakondsusega isikute õiguslik seisund Eesti Vabariigis olla mitte kuidagi soodsam, võrreldes nende isikutega, kes on üksnes Eesti kodakondsuses. Võrdsuspõhimõttele tuginedes on pealegi välistatud riigi poolt isikutele ebasoodsate tingimuste laiendamine. A Ü l Venemaa kodakondsuse olemasolu ei kujuta endast kuidagi ohtu Eesti Vabariigi julgeolekule. Tema puhul puudub igasugune lojaalsuskonflikt, ta on eakas inimene, kes elab ja töötab Eestis ning soovib siin veeta ka oma vanaduspõlve koos sünnijärgsest Eesti kodanikust abikaasaga. Kodakondsuse seadus ega Ülemnõukogu 26.02.1992 otsus ei sisaldanud sätteid mitmikkodakondsuse keelu tagasiulatuva mõju kohta, mistõttu on piirangu rakendamine võimalik üksnes edasiulatuvalt. Kaebaja on praeguseks olnud Eesti kodanik enam kui 20 aastat ning tal on tekkinud õiguspärane ootus (kaitstav usaldus), et Eesti kodakondsust ei võeta ära meelevaldselt ja tema tahte vastaselt. A Ü Eesti kodakondsuse kaotanuks lugemine on aga toimunud just PPA poolt Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p-le 4 antud meelevaldse tõlgenduse alusel.

3-14-50605 7(12)

7.2. Halduskohus leidis õigesti, et antud vaidluses ei saanud PPA kohaldada KodS § 29, vaid küsimuse oleks pidanud KodS § 28 lg 1 p 5 alusel otsustama Vabariigi Valitsus. A Ü ei ole Eesti kodanikuna astunud muu riigi kodakondsusesse ega võtnud vastu muu riigi kodakondsust. Isegi kui Riigikantselei 02.09.2005 kirjaga arvestada, toetab see kaebaja positsiooni, et oluline on tahteavaldus muu riigi kodakondsuse vastuvõtmiseks (s.o sisuliselt KodS-s sätestatud keelu teadlik rikkumine isiku poolt). A Ü ei ole teinud tahteavaldust Venemaa kodakondsuse vastuvõtmiseks. Muu riigi kodakondsuse vastuvõtmine eeldab teadlikku aktiivset toimingut. Kaebajale omistati Venemaa kodakondsus automaatselt sissekirjutuse alusel. Asjaolu, et kaebaja ei olnud aktiivne kodakondsusest loobumisel, ei muuda teda aktiivseks kodakondsuse vastuvõtmisel. Halduskohus selgitas ka õigesti, et A Ü Eesti kodakondsus taastati selgesõnaliselt alles 26.02.1992, mil otsustati 1938. a kodakondsuse seaduse taasjõustamine. Kuna A Ü le ei tulenenud ühestki kehtivast sättest kohustust olla ajavahemikul 06.02.1992–06.02.1993 aktiivne Venemaa kodakondsusest loobumiseks (s.o topeltkodakondsuse keeld Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p-st 4 tulenevalt temale ei laienenud), siis ei ole kaebaja oma väidetava tegevusetusega ühtegi kohustavat normi rikkunud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.

9. Ülemnõukogu pidas 06.11.1991 otsuses „Eesti Vabariigi kodakondsuse kohta“ (RT 1991, 39, 476) vajalikuks rakendada taasiseseisvunud Eestis 1938. a kodakondsuse seadus ning tegi valitsusele ülesandeks esitada vastav seaduseelnõu. Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse „Kodakondsuse seaduse rakendamise kohta“ (RT 1992, 7, 109) p-ga 1 otsustati rakendada kodakondsuse seadus 16.06.1940 kehtinud redaktsioonis (RT 1938, 39, 357; 43, 404 ja 405 XVI; 1939, 114, 882). Otsuse p 2 kohaselt on Eesti Vabariigi kodanikud isikud, kes said Eesti kodanikuks sündimisega vastavalt 1938. a kodakondsuse seaduse §-le 3 või omandasid selle enne Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse vastuvõtmist vastavalt 1938. a kodakondsuse seaduse §-dele 4 ja 5. Sama otsuse p-ga 10 nähti ette 1938. a kodakondsuse seaduse § 4 p-de 1 ja 2 mitterakendamine alates otsuse vastuvõtmisest. Otsuse p 4 näeb ette, et 1938. a kodakondsuse seaduse § 1 teises lõigus sätestatud nõuet rakendatakse isikute suhtes, kes omandavad Eesti kodakondsuse naturalisatsiooni korras pärast Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse vastuvõtmist. 1938. a kodakondsuse seaduse § 1 teine lõik nägi ette, et Eesti kodanik ei või olla samal ajal mõne teise riigi kodakondsuses. Sama seaduse § 4 p 1 kohaselt omandas Eesti kodakondsuse välismaalasest naisisik abiellumisel Eesti kodanikuga. Kokkuvõtlikult aktsepteeriti Ülemnõukogu 26.02.1992 otsusega seega Eesti kodakondsuse omandamist 1938. a kodakondsuse seaduse § 4 p 1 alusel, kui selle aluseks olev sündmus on toimunud enne 26.02.1992, ning nende isikute suhtes ei kohaldatud ka 1938. a kodakondsuse seaduse § 1 teises lõigus sisalduvat mitmikkodakondsuse keeldu.

10. 01.04.1995 jõustunud ja senini kehtiva KodS § 1 lg 2 kohaselt ei või Eesti kodanik olla samal ajal mõne muu riigi kodakondsuses. KodS ei sisalda rakendussätteid selle kohta, kuidas toimida juhul, kui isik on Eesti ja muu riigi kodakondsuse omandanud enne seaduse jõustumist (erinevalt Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p-st 4). Samas puuduvad ka sätted, mis välistaksid KodS § 1 lg-s 2 sätestatud keelu kohaldamise varasemalt mitmikkodakondsuse omandanud isikute suhtes. Ringkonnakohus on seisukohal, et kuivõrd kehtivas KodS-s puuduvad rakendussätted, millega oleks välistatud mitmikkodakondsuse keelu kohaldamine

3-14-50605 8(12) neile isikutele, kes on Eesti kodakondsuse ja mõne muu riigi kodakondsuse omandanud enne selle seaduse jõustumist, siis on KodS § 1 lg 2 näol tegemist nn ebaehtsat tagasiulatuvat mõju omava sättega. KodS § 1 lg 2 ei võta isikult ühtegi varem omandatud kodakondsust, kuid sunnib teda Eesti kodakondsuse säilitamiseks loobuma muudest kodakondsustest.

11. Halduskohtuga ei saa nõustuda, et sättele tagasiulatuva mõju omistamine eeldab tingimata selle vastavas normis selgesõnalist väljatoomist. See on õige üksnes ehtsa tagasiulatuva jõu puhul, kuid mitte ebaehtsa tagasiulatuva jõu olukorras. Seadusesätte ebaehtsat tagasiulatuvat mõju ei ole võimalik välistada ka ainuüksi parlamentaarses menetluses väljendatud seisukohtade põhjal, kui kehtestatud normi tekst sellist tõlgendust ei võimalda. Erinevalt halduskohtu viidatud õiguskantsleri 12.11.2013 soovituses nr 6- 1/121642/1304794, 7-4/131415/1304794 märgitust ei pea ringkonnakohus võimalikuks tõlgendada KodS § 1 lg-t 2 koostoimes Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p-ga 4 selliselt, et säte ei kuulu kohaldamisele isikute suhtes, kes omandasid naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsuse ja muu riigi kodakondsuse enne 26.02.1992. Seda esmajoones põhjusel, et KodS § 37 p-ga 3 tunnistati Ülemnõukogu 26.02.1992 otsus kehtetuks alates 01.04.1995 ning varem kehtinud regulatsioon ei saa olla aluseks sellest erineva uue regulatsiooni tõlgendamiseks viisil, mida kehtivast normist endast ei tulene. Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p-ga 4 sätestatud erand 1938. a kodakondsuse seaduse § 1 teisest lõigust (ehk mitmikkodakondsuse keelust) kehtis üksnes ajavahemikul 26.02.1992–31.03.1995 ning selle toime ei ole vastavate erisätete puudumise tõttu laiendatav praegu kehtivale regulatsioonile ega saa piirata KodS § 1 lg 2 kohaldamist.

12. Üldjuhul on lubamatu suurendada kohustusi ehtsa tagasiulatuva jõuga õigusaktiga, mis tähendab, et õiguslikke tagajärgi ei tohi kehtestada juba minevikus tehtud tegudele. Tagasiulatuv jõud on aga ebaehtne, kui see puudutab õigusakti vastuvõtmise ajaks alanud, kuid mitte veel lõppenud tegevust, täpsemalt, kui see kehtestab edasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed minevikus alanud tegevusele. Ebaehtne tagasiulatuv jõud on lubatud, kui avalik huvi regulatsiooni muutmise vastu kaalub üles isikute õiguspärase ootuse (vt Riigikohtu 16.12.2013 otsus nr 3-4-1-27-13, p 61). Seega riivataks küll usalduskaitse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid, kuid mõnele seadusesättele tagasiulatuva jõu andmine ei ole iseenesest siiski vältimatult põhiseadusega vastuolus, kui seda tingivad ülekaalukad põhjused (vt ka Riigikohtu 19.01.2010 otsus nr 3-4-1-13-09, p 39 ja seal viidatud varasemad lahendid).

13. Vaidlust ei ole selles, et A Ü abiellus 31.03.1978 sünnijärgse Eesti kodanikuga ning omandas seeläbi Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p-ga 1 rakendatud 1938. a kodakondsuse seaduse § 4 p 1 alusel Eesti kodakondsuse. Vaidlust ei ole ka selles, et A Ü on omandanud lisaks Venemaa kodakondsuse 06.02.1992 jõustunud Venemaa Föderatsiooni kodakondsuse seaduse (väljavõte – tl 79; tõlge – tl 127) § 13 lg 1 alusel, mis nägi ette, et Venemaa kodanikeks tunnistatakse kõik seaduse jõustumise päeval Venemaa Föderatsiooni territooriumil elavad endised NSV Liidu kodanikud, kui nad sellest päevast arvates ühe aasta jooksul ei avalda soovimatust olla Venemaa kodanikud. A Ü ei ole vastavat avaldust esitanud ega ka hiljem Venemaa Föderatsiooni kodakondsusest loobunud.

14. Ringkonnakohus leiab, et viitega Eesti Vabariigi riiklikule järjepidevusele ei saa väärata fakti, et pärast Eesti okupeerimist 16.06.1940 ning enne Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse vastuvõtmist 1938. a kodakondsuse seadus Eesti Vabariigi territooriumil regulatiivset toimet ei omanud. Eesti Vabariigi taasiseseisvumisel ei taastunud automaatselt ühegi 16.06.1940 kehtinud seaduse toime (vt Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 16.05.1990 seaduse „Eesti valitsemise ajutise korra alustest“ § 4, samuti põhiseaduse rakendamise seaduse § 2 lg 1). Ehkki A Ü tuleb Ülemnõukogu otsuse p-st 2 lähtuvalt alates 26.02.1992 lugeda Eesti

3-14-50605 9(12) kodanikuks tõepoolest tagasiulatuvalt alates 31.03.1978, ei saa tema suhtes siiski tagasiulatuvalt rakendada 1938. a kodakondsuse seaduse § 1 teises lõigus sätestatud mitmikkodakondsuse keeldu, mis ajavahemikul 16.06.1940–26.02.1992 faktiliselt õigussuhteid ei reguleerinud. Oluline on rõhutada, et Ülemnõukogu 26.02.1992 otsusega ei ole 1938. a kodakondsuse seadust rakendatud mitte tervikuna, vaid valikuliselt. Muu hulgas näeb seaduse § 1 lg 2 valikulise rakendamise ette otsuse p 4.

PPA argumendid seoses mitmikkodakondsuse lubamise või mittelubamise küsimuse üksnes nn konstitutsioonilise seaduse tasandil otsustamise nõudega ei ole asjassepuutuvad, sest Ülemnõukogu 26.02.1992 otsus on võetud vastu enne põhiseaduse (sh PS § 8 lg 5 ja § 104 lg 2 p 1) jõustumist. Põhiseadus ei oma tagasiulatuvat jõudu (nt Riigikohtu 07.03.1997 määrus nr 3-3-3-1-97). Apellandi positsioon on ka vastuoluline, sest aktsepteerides esmalt Ülemnõukogu pädevust otsustada 1938. a kodakondsuse seaduse taasjõustamise üle, ei ole samas võimalik mõistlikult väita, et Ülemnõukogul puudus õigus teha seda valikuliselt või näha seaduse regulatsioonist ette erandeid.

15. Nagu eelnevalt märgitud, jagab ringkonnakohus halduskohtu hinnangut, et 1938. a kodakondsuse seaduse § 1 teisest lõigust tulenev mitmikkodakondsuse keeld ei ole A Ü suhtes kohaldatav, sest ta omandas Venemaa kodakondsuse enne Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse jõustumist ning viidatud otsuse p 4 kohaselt säilisid isikul mõlemad kodakondsused. Seejuures tuleb rõhutada, et mitmikkodakondsuse lubamine või mittelubamine on õiguspoliitiline valik, mille langetamine ei ole kohtu pädevuses. Kohus on seotud seadusega ega saa muu hulgas seadusandja võimalikust õiguspoliitilisest eesmärgist juhindudes tõlgendada selge sõnastusega normi sättes kirjapandut moonutavalt. Isegi juhul, kui seadusandja ei ole normi loomisel suutnud tekkida võivaid probleeme, ebakõlasid või ebasoovitavaid tagajärgi piisavalt ette näha, ei saa kohus astuda seadusandja asemele, vaid selline viga tuleb parandada seadusandjal endal. Ringkonnakohus ei kahtle selles, et mitmikkodakondsuse keeld on olnud üks Eesti kodakondsuspoliitika läbivaid põhimõtteid, kuid see ei anna siiski alust ignoreerida Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p 4 üheselt mõistetavat sõnastust. Apellandi käsitlusega nõustumine väljuks normi tõlgendamise raamidest ja kujutaks endast sisuliselt uue normi loomist. Nagu eelnevalt märgitud, omab ringkonnakohtu hinnangul samas ebaehtsat tagasiulatuvat jõudu kehtiva KodS § 1 lg 2 ning seda vaatamata asjaolule, et KodS eelnõu menetlemisel avaldatud seisukohtadest nähtuvalt sooviti sellist olukorda (ja seeläbi isikute õiguspärase ootuse kahjustamist) tegelikult vältida.

16. PPA väited isikute ebavõrdsest kohtlemisest ei ole põhjendatud. Isikud, kes omandasid mõne teise riigi kodakondsuse enne mitmikkodakondsuse keelu kehtivas õiguses sätestamist (või taastamist), ei ole samasuguses olukorras, võrreldes nende isikutega, kes on mõne teise riigi kodakondsuse omandanud pärast mitmikkodakondsuse keelu kehtivas õiguses sätestamist (või taastamist). Kuna erinevalt viimati nimetatutest tuleb esimese grupi puhul arvestada isikute õiguspärase ootusega kõigi varem omandatud kodakondsuste säilitamiseks, siis esineb Ülemnõukogu 26.02.1992 otsuse p-s 4 sätestatud vaheteoks mõistlik ja asjakohane põhjus ning tegemist ei ole meelevaldse erineva kohtlemisega. Mida erinevamad on võrreldavad grupid sisuliselt, seda erinevamalt võib seadusandja neid kohelda (nt Riigikohtu 29.01.2014 otsus nr 3-4-1-52-13, p 47). Kaebaja on lisaks juhtinud õigesti tähelepanu, et kõigi Eesti Vabariigi kodanike õiguslik seisund on põhimõtteliselt ühesugune ning asjaolu, et isikul võib olla täiendavalt ka mõne teise riigi kodakondsus, ei mõjuta kuidagi tema Eesti kodakondsusest tulenevate õiguste ja kohustuste ulatust.

17. Käesoleva vaidluse sisulise lahendamise seisukohalt on ringkonnakohtu hinnangul seega oluline hinnata ka A Ü usalduse kaitse riive proportsionaalsust, võrrelduna KodS § 1 lg

3-14-50605 10(12) 2 kehtestamise eesmärkidega. Halduskohus ei pidanud õiguspärase ootuse sisulist kontrollimist asja lahendamiseks määravaks, kuid nõustus otsuse p-s 9 vastavas osas siiski kaebuse p-s 2.3 ja õiguskantsleri 12.11.2013 soovituse p-des 14-24 väljendatud seisukohtadega, leides kokkuvõtlikult, et A Ü õiguspärase ootuse riivamiseks ei esine tungivat avalikku huvi, mis kaaluks üles kaebaja usalduse temal Eesti Vabariigi kodakondsuse säilimise vastu. Apellant on rõhutanud, et vaidlustatud otsustes ega KodS ettevalmistamisel ei ole toodud esile ühtegi ülekaalukat põhjendust (nt lojaalsuskonflikt), mis võiks kaaluda üles A Ü usalduse kaitse olukorras, kus apellant on eakas inimene, kes soovib elada Eestis koos oma Eesti kodanikust abikaasaga ning on investeerinud Eestis asuvasse kodusse ja ettevõtlusesse ning omab siin töökohta.

18. Ringkonnakohus juhib tähelepanu, et KodS § 1 lg-ga 2 ei ole A Ü lt võetud enne seaduse jõustumist omandatud Eesti Vabariigi kodakondsust, vaid sisuliselt kohustab nimetatud norm teda edaspidi ühest kodakondsusest loobuma. Haldusasja materjalidest nähtuvalt on PPA andnud A Ü le käesoleval juhul sellise valiku tegemiseks (s.o Venemaa Föderatsiooni kodakondsusest loobumise menetluse alustamiseks) sisuliselt aega alates 17.10.2013 (menetluse alustamisest teavitamisest) kuni 11.04.2014 (kodakondsuse kaotanuks lugemise otsuse tegemiseni). Täpsemalt on A Ü le menetluse käigus antud järgmised tähtajad tõendite esitamiseks Venemaa Föderatsiooni kodakondsusest vabastamise taotluse esitamise kohta: 18.11.2013 (PPA 17.10.2013 kiri nr 15.2-6/368 – tl 108 ja pöördel), 17.01.2014 (PPA 12.12.2013 kiri nr 15.2-6/368-3 – tl 100p-102p) ja 17.03.2014 (PPA 14.02.2014 kiri nr 15.2- 6/23-3 – tl 83-84p). Vaidlust ei ole, et A Ü pole esitanud avaldust Venemaa kodakondsusest vabastamiseks ega toonud esile ka ühtegi objektiivset põhjust, mis oleks saanud sellise avalduse esitamist takistada.

19. Õiguspärase ootuse põhimõtte esemeline kaitseala hõlmab isiku mõistliku ootuse, et õiguskorras talle antud õigused ja pandud kohustused püsivad stabiilsena ega muutu rabavalt ebasoodsas suunas (nt Riigikohtu 31.01.2012 otsus nr 3-4-1-24-11, p 50; 02.12.2004 otsus nr 3-4-1-20-04, p 13). Õiguskindluse põhimõte kaitseb isiku õiguspärast ootust ja usaldust, et isikult ei võeta ära riigi poolt antud õigusi, mida isik on asunud realiseerima (Riigikohtu 21.02.2002 otsus nr 3-3-1-6-02, p 18). Õiguskirjanduse kohaselt eeldab põhiseadusega kaitstava õiguspärase ootuse esinemine järgmiste tingimuste täidetust: 1) õigusakt (universaal- või individuaalakt) annab isikule subjektiivse õiguse; 2) isik on hakanud seda õigust realiseerima või on hakanud kulgema soodsa õigusjärelmi tingimuseks olev tähtaeg; 3) muudatusega kaasneb isiku jaoks halvemus; 4) isiku mõistlik ootus õigusliku olukorra püsimisse kaalub üles avaliku huvi ümberkorralduse järele, kusjuures koormava tagasiulatuva mõju puhul peavad muudatuse õigustamiseks esinema ülekaalukad põhjused (vt M. Ernits. PS § 10 kommentaarid – Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura, 2012, lk 151-152).

20. A Ü 20.03.2015 kirjalikest selgitustest ja ringkonnakohtu 01.04.2015 istungil vande all antud ütlustest nähtuvalt on apellant koos oma Eesti kodanikust abikaasaga asunud Eestisse lõplikult elama 2006. aastal, olles eelnevalt soetanud siin eluaseme, kuid abikaasa töö tõttu elati varem peamiselt Venemaal. Kuigi apellant sai väidetavalt Eesti kodakondsuse omandamisest teada juba 1994. a augustis, väljastati temale Eesti kodaniku pass esmakordselt 18.04.2000 taotluse (tl 109-110p) alusel 05.05.2000 kehtivusega kuni 05.05.2010 (tl 27). Neist asjaoludest tulenevalt on ilmne, et A Ü ei olnud asunud temale Ülemnõukogu 26.02.1992 otsusega antud õigusi realiseerima enne uue KodS jõustumist 01.04.1995, vaid alustas enda määratlemisega Eesti Vabariigi kodanikuna alles perioodil, mil kehtiva KodS § 1 lg 2 nägi üheselt mõistetavalt ette mitmikkodakondsuse keelu. Tegemist ei ole keeruka õigusliku regulatsiooniga, mille mõistmine võiks keskmisele inimesele olla raskendatud.

3-14-50605 11(12) Seega ei ole alust asuda seisukohale, et A Ül sai olla tekkinud tugevalt kaitstav usaldus selle vastu, et tal on võimalik säilitada abiellumisega omandatud Eesti Vabariigi kodakondsus ka ilma Venemaa Föderatsiooni kodakondsusest loobumata. Seejuures on mitmikkodakondsuse keelu taastamise konteksti arvestades ilmne, et seadusandja eesmärk oli kitsendada Venemaa Föderatsiooni mõjuvõimu ulatust Eesti elanikkonna suhtes, mis võinuks kujutada endast ohtu Eesti Vabariigi julgeolekule. Seda tuleb pidada ülekaalukaks põhjuseks, mis õigustab isikute õiguspärase ootuse teatavat piiramist.

Olenemata sellest, et A Ü on alates 2000. aastast omanud Eesti kodanikule väljastatavaid isikut tõendavaid dokumente ning temalt ei ole Eesti kodakondsuse säilitamiseks enne 2013. aastat nõutud loobumist Venemaa kodakondsusest, ei saanud kaebaja lootus mõlema kodakondsuse säilitamiseks tekkida ega süveneda ka pärast 01.04.1995, sest puuduvad igasugused andmed, et riik oleks talle muude aktide või toimingutega mingit sellekohast lubadust andnud. Muu hulgas ei ilmnenud kaebajal Venemaa kodakondsuse olemasolu ka 2000. aastal Eesti kodaniku passi väljastamise menetluses, mistõttu ei ole võimalik väita, et passi väljastamisega oleks riik A Ü topeltkodakondsust aktsepteerinud. Samas nähtub kaebaja 01.04.2015 kohtuistungil antud seletustest, et ta oli endal Venemaa kodakondsuse olemasolust algusest peale teadlik (st järelikult ka Eesti kodaniku passi esmakordse taotlemise ajal), kuigi ei pidanud enne 2001. aastat vajalikuks vahetada senist NSV Liidu sisepassi Venemaa Föderatsiooni passi vastu. Olgugi, et A Ü le ei ole põhjust heita ette passi taotlemisel valeandmete esitamist, piirab tema usalduse kaitset asjaolu, et isik pidi aru saama, et kahe kodakondsuse olemasolu on vastuolus KodS § 1 lg-ga 2. Seetõttu tingimusel, et isikule on tagatud mõistlik võimalus astuda samme Eesti kodakondsuse säilitamiseks või teise kodakondsuse säilitamise soovi korral enda Eestis viibimise seadustamiseks, ei ole alust lugeda KodS § 1 lg-t 2 kaebaja õiguspärast ootust ülemääraselt riivavaks ega seega põhiseadusega vastuolus olevaks. Ka Eesti kodakondsuse kaotamise korral ei jääks A Ü kodakondsuseta isikuks. Eeltoodule vaatamata pole käesoleva otsuse p-des 21-22 esitatud põhjendustel PPA apellatsioonkaebuse rahuldamiseks alust. Sellest tulenevalt ei oleks praegusel juhul põhjust algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust ka siis, kui hinnata KodS § 1 lg 2 A Ü õigusi ebaproportsionaalselt piiravaks sätteks, sest see ei mõjutaks käesoleva kohtuasja lahendamise tulemust (nt Riigikohtu 31.12.2014 otsus nr 3-4-1-50-14, p 28).

21. KodS § 28 lg 1 p 5 näeb ette, et Eesti kodakondsus võetakse ära Vabariigi Valitsuse korraldusega isikult, kes on mõne muu riigi kodakondsuses, kuid ei ole vabastatud Eesti kodakondsusest. KodS § 29 kohaselt loetakse isik Vabariigi Valitsuse volitatud valitsusasutuse poolt Eesti kodakondsuse kaotanuks mõne muu riigi kodakondsuse vastuvõtmise või Eesti kodakondsusest loobumisega mõne muu riigi kodakondsuse kasuks. Vabariigi Valitsuse 17.12.2009 määruse nr 199 „„Kodakondsuse seaduse“ täitmise korraldamine“ § 1 lg-ga 1 on KodS §-s 29 nimetatud volitatud valitsusasutuseks PPA.

Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kuivõrd A Ü ei ole KodS § 1 lg 2 kehtivusajal (s.o alates 01.04.1995) võtnud vastu ühegi teise riigi kodakondsust, siis ei saa PPA lugeda teda KodS § 29 alusel Eesti kodakondsust kaotanuks, vaid kaebajalt kodakondsuse äravõtmise pidanuks KodS § 28 lg 1 p 5 järgi otsustama Vabariigi Valitsus. Teistsuguse järelduse tegemiseks ei anna alust ka PPA apellatsioonkaebusele lisatud Riigikantselei 02.09.2005 kirjas nr 16-5.2/0502696 (tl 185) toodud seisukohad KodS § 28 lg 1 p 5 ja § 29 rakendusjuhtude eristamise kohta, mis ei ole pealegi eeltooduga sisulises vastuolus, sest ei käsitle olukorda, kus Eesti kodanik on mõne teise riigi kodakondsuse omandanud enne KodS kehtestamist. Kohaldatava õiguse tõlgendamine on seejuures asja menetleva kohtu ülesanne ning kohus ei ole seotud õigusakti vastuvõtja ega ühegi muu asutuse poolt normile antud

3-14-50605 12(12) tõlgendusega (PS § 146). Samas võib viidata, et ka õiguskantsler on PPA-le 12.11.2013 antud soovituses nr 6-1/121642/1304794, 7-4/131415/1304794 asunud muu hulgas seisukohale, et kui naturalisatsiooni korras Eesti kodakondsuse omandanud isik kuulub ka teise riigi kodakondsusesse, tuleb üldjuhul kohaldada KodS § 28 lg 1 p-s 5 ettenähtud alust kodakondsuse äravõtmiseks, mitte KodS § 29 regulatsiooni, kui teise riigi kodakondsuse vastuvõtmist ei saa lugeda isiku otseseks tahteavalduseks.

22. Küsimus sellest, kas A Ü le on võimalik omistada otsese või kaudse tahteavalduse tegemist Venemaa kodakondsuse vastuvõtmiseks, ei ole ringkonnakohtu arvates praegusel juhul määrav, vaid saaks omada tähtsust üksnes siis, kui kaebaja oleks Venemaa kodakondsuse omandanud pärast 26.02.1992. Kuivõrd Venemaa Föderatsiooni kodakondsuse seaduse § 13 p 1 nägi ette Venemaa Föderatsiooni territooriumil 06.02.1992 seisuga alalist elukohta omanud endise NSV Liidu kodanike automaatse tunnistamise Venemaa Föderatsiooni kodanikeks, nõudmata selleks eraldi tahteavalduse tegemist, siis omandas neile tingimustele vastanud A Ü Venemaa kodakondsuse 06.02.1992. Ehkki kaebajal oli võimalik avaldada ühe aasta jooksul ka soovimatust olla Venemaa Föderatsiooni kodanik, ei saa vastava avalduse tähtajaks esitamata jätmist pidada kodakondsuse vastuvõtmiseks, mis oleks toimunud pärast 26.02.1992 ehk mitmikkodakondsuse keelu kehtivusajal.

23. Kokkuvõtlikult on halduskohus lõppastmes õigesti järeldanud, et PPA 11.04.2014 otsus nr 15.2-6/206 (tl 32-36p; tl 118-122p), millega loeti A Ü KodS § 29 kohaselt Eesti kodakondsuse kaotanuks, on õigusvastane ja tuleb tühistada, sest kaebajalt Eesti kodakondsuse äravõtmise saanuks KodS § 28 lg 1 p 5 alusel otsustada üksnes Vabariigi Valitsus. Kuivõrd PPA 15.04.2014 otsus nr 15.2-9/110-1 (tl 37-41p; tl 113-117p) A Ü Eesti kodaniku passi ja isikutunnistuse kehtetuks tunnistamise kohta lähtus eeldusest, et kaebaja ei ole enam Eesti Vabariigi kodanik, siis tuleb seegi vastupidise tuvastamise ja PPA 11.04.2014 otsuse tühistamise tõttu tühistada.

24. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 4 alusel jääb Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 14.07.2014 otsuse resolutsioon muutmata. Ringkonnakohus peab aga vajalikuks muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

25. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna jõusse jääb halduskohtu otsus, millega A Ü kaebus rahuldati, jäävad PPA võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes tema enda kanda. PPA kui valitsusasutus oli apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu tasumise kohustusest vabastatud (HKMS § 15 lg 2 ja § 104 lg 10). A Ü on apellatsiooniastmes taotlenud vastustajalt menetluskulude väljamõistmist kogusummas 1914 eurot (sh ringkonnakohtu 01.04.2015 istungiga seotud õigusabikulu 330 eurot). Nimetatud suuruses õigusabikulude kandmine ja nende seos käesoleva haldusasja menetlemisega ringkonnakohtus on nõuetekohaselt tõendatud (tl 206- 207). Ehkki vastuses apellatsioonkaebusele on paljuski korratud esimese astme kohtus esitatud seisukohti, ei saa advokaadi 14,5 töötunnile vastavat kulu pidada põhjendamatult suureks ning taotletud summa tuleb PPA-lt mõista välja tervikuna.

/allkirjastatud digitaalselt/

Villem Lapimaa /allkirjastatud digitaalselt/

Kaire Pikamäe /allkirjastatud digitaalselt/

Virgo Saarmets