3-15-120/11 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus

Tallinna Halduskohus

Kohtunik

Kadriann Ikkonen

Otsuse tegemise aeg ja koht

8. aprill 2015, Tallinn

Haldusasja number

3-15-120

Haldusasi

OÜ Evail Oil kaebus Maksu- ja Tolliameti 28.10.2014 otsuse

nr 12.2-7/00250-2 ning Maksu- ja Tolliameti 17.12.2014 vai-

deotsuse nr 6-1/2488-2 tühistamiseks

Menetlusosalised

Kaebaja – OÜ Evail Oil, lepinguline esindaja adv. Andrei

Matvejev

Vastustaja – Maksu- ja Tolliamet, esindaja Meelis Rohtlaan

Asja läbivaatamise vorm

Kirjalik menetlus

Resolutsioon

1. OÜ Evail Oil kaebus rahuldamata.

2. Jätta menetluskulud poolte endi kanda.

Edasikaebamise kord

Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna

Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult tea-

tavakstegemisest.

ASJAOLUD

1. 28.10.2014 otsusega nr 12.2-7/00250-2 tunnistas Maksu- ja Tolliamet (MTA) alates 29.10.2014

kehtetuks OÜ Evail Oil tegevusloa nr. KE00014 registreeringu majandstegevuse registris. Otsuse

aluseks oli asjaolu, et vedelkütuse seaduse (VKS) § 13 lg 1 p 2 kohaselt on tegutsemisel kütuse eks-

pordi tegevusalal nõutav tegevusluba. OÜ-l Evail Oil on see luba olemas alates aastast 2003, kuid

EMTA andmetel deklareeris OÜ Evail Oil viimaseid eksporditehinguid 2011.a käibedeklaratsioonis.

EMTA arvamuse kohaselt esinevad majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse¹ (MsüS) § 37 lg 2

p 1 ettenähtud alused selleks, et võtta vastu eelmainitud otsus. OÜ Evail Oil esitas otsusele vaide, mis

jäeti MTA poolt 17.12.2014 vaideotsusega nr 6-1/2488-2 rahuldamata.

KAEBUSE SISU JA TAOTLUS

2. Kaebaja palub kohtul tühistada Maksu- ja Tolliameti 02.10.2014 korraldus nr 12.2-3/22987-9. Ma-

jandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MsüS) § 37 lg 2 p 1 sõnastuse kohaselt võib majandus-

haldusasutus tunnistada tegevusloa kehtetuks juhul, kui majandustegevust ei alustatud kahe aasta

jooksul arvates tegevusloa väljastamisest või kui majandustegevust ei teostatud kahe aasta jooksul.

Kaebajale on tegevusluba väljastatud rohkem kui 10 aastat tagasi. Juhul kui haldusorgan soovib vii-

data sellele, et kaebaja ei alustanud tegevust kahe aasta jooksul, peab ta tõendama, et need asjaolud

leidsid aset aastates 2003-2005. Vaide esitaja soovib eriti rõhutada, et nimelt antud ajavahemikul

tegutses OÜ Evail Oil aktiivselt antud tegevusvaldkonnas. Mis puudutab ülejäänud MsüS § 37 lg 2 p

1 aluseid, siis MsüS § 37 lg 2 p 1 eeldab tegevusloa kehtetuks tunnistamise eeldusena seda, et tegemist

on üldhuviteenustega.

3. HMS § 56 lg 2 kohaselt tuleb haldusakti põhjenduses märkida haldusakti andmise õiguslik alus.

Sama paragrahvi lg 3 rõhutab eraldi sellele, et kaalutlusõiguse alusel tuleb antud haldusakti põhjen-

duses märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud. HMS § 4 lg 1 ko-

haselt on kaalutlusõigus (diskretsioon) haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse te-

gemist või valida erinevate otsustuste vahel. MsüS § 37 lg 2 kehtestab, et haldusorgan võib antud

lõikes määratud asjaolude esinemisel valida erinevate otsuste tegemise vahel: sätte sõnastusest tule-

neb, et haldusorgan võib antud lõikes loetletud asjaolude esinemisel tunnistada tegevusloa kehtetuks.

See tähendab, et selles osas on haldusorganil olemas kaalutlusõigus. Mainitud normidest tuleneb kõi-

gepealt, et haldusorgan peab antud otsuse tegemisel erilise hoolega põhjendama, mis põhjusel ta leiab

antud tegevuseks väljaantud tegevusloa üldhuviteenuste teostamiseks väljaantud tegevusloaks ja li-

saks sellele põhjendama, milliste kaalutluste tõttu otsustas haaldusorgan valida nimelt konkreetse ot-

suse.

4. Lisaks sellele juhib kaebaja tähelepanu sellele, et MsüS jõustus 01.07.2014. Haldusorgan võib sel-

lel juhul viidata antud asjaoludele, mis leidsid aset ainult pärast seaduse jõustumist. Mõlemad tähta-

jad, mis on kehtestatud MsüS § 37 lg 2 p 1 (2 aastat ja 12 kuud) ei ole veel möödunud arvates MsüS

jõustumise päevast. Selles mõttes ei ole põhjendatud antud sätte kohaldamine, kuna jäävad täitmata

sätte kohaldamise eeldused.

5. Kaebaja saab aru nii, et vaidlustatud haldusaktide aluseks on asjaolu, et kaebuse esitaja ei ekspor-

tinud vastava registreerimise tegemise ajast, so alates aastast 2003, vedelkütust. Kaebaja poolt enne

01.05.2004 teostatud kauba müüki EL riikides tuleb igal juhul käsitleda eksprodina. Nt. 2004.a. ma-

jandusaasta aruandes on selgelt kajastatud tehingud, mis tõlgendatakse ainult eksporditehingutena (nt

vedelkütuse müük Saksamaale, Leetu jm). Kui sisustada „ekspordi“ mõtet formaalselt, ei ole kauba

müük alates Eesti liitumisest EL-ga EL riikides eksport, kuna tegemist on liidusisese tehinguga. Vii-

maste aastate jooksul müüs Evail Oil OÜ aktiivselt põlevkiviõli väljaspool Eestist, praegu peamiselt

EL riikides. Kuid Evail Oil tegeleb aktiivselt sellega, et leida antud kaubale ostjaid ka väljaspool

Eestit ja EL-i.

6. Praeguses majandusolukorras on kõige mõttekam müüa vedelkütust EL-s ja Evail Oil OÜ poolt

kaasatud Rotterdami börsi maaklerid müüvad põlevkiviõlist saadud vedelkütust praegu EL-i. Samas

ei ole välistatud, et igal hetkel võib tekkida vajadus müüa vedelkütust nt. Ukainasse, mis ei ole EL

liikmesriik ja selle tehingu teostamiseks tekib vajadus selles, et majandustegevuse registris on Evail

Oil OÜ registreeritud isikuna, kes võib eksportida vedelkütust.

7. EMTA palus esitada tõendi selle kohta, et OÜ Evail Oil teostab läbirääkimisi, mis on suunatud

sellele, et alustada vedelkütuse müügiga riikidele, mis ei ole EL liikmesriigid (teostada eksporti).

Evail Oil OÜ püüdis korduvalt anda EMTA-le seletusi selle kohta, et kaasaegses kütuseäris toimub

kütuse müük börsil ja maaklerite kaudu. Selles mõttes ei saa Evail Oil esitada otseseid tõendid selle

kohta, et hiljem tekib OÜ-l vajadus müüa põlevkiviõlist valmistatud kütust väljaspool EL-i selleks,

et tekkisid ekspordi formaalsed tunnused. Samas võib vajadus selleks tekkida ja selleks on vaja säi-

litada vastav registreering majandustegevuse registris.

8. Kaebaja leiab, et vaides esitatud etteheited ei leidnud põhjendamist vaideotsuses. Tegevusloa väl-

jastamisel on EMTA-l kaalutlusõigus, kuid antud juhul MTA kaalutlused ebaselgeks.

VASTUSTAJA SEISUKOHT

9. Maksu- ja Tolliamet peab kaebust põhjendamatuks ja vaidleb sellele vastu. Vaidlustatud otsuse

õiguspärane alus on MsüS § 37 lg 2 p 1 sätestatud tingimus „majandustegevuse mitteteostamine kahe

aasta jooksul“. Eelnevast tulenevalt puudub ka vajadus analüüsida, kas MsüS § 37 lg 2 p 1 sätestatud

teised alused oleksid andnud maksuhaldurile õiguspärase aluse tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks.

10. Vaidlustatud otsuses on maksuhaldur nõuetekohaselt välja toonud kaalutlused, miks kaalub avalik

huvi tegevusloa kustutamise vastu käesolevas asjas vaide esitaja erahuvi loa kehtimajäämise vastu

üles. Kaebuse esitaja etteheited otsuse põhjendamatuse kohta on alusetud. MTA on selgitanud, et

majandustegevuse registri kui avaliku registri andmed peavad olema aktuaalsed ja usaldusväärsed,

ning olukorras, kus äriühing loakohustusega tegevusalal reaalselt ei tegele, ei ole tegevusluba ja vas-

tav kanne majandustegevuse registris vajalikud.

11. Vastustaja lisab, et ka Riigikohus on haldusasjas nr 3-3-1-29-03 tehtud lahendis juhtinud tähele-

panu sellele, et maksuhaldur peab võimalike kuritarvituste vältimiseks enda peetavad registrid nö

korras hoidma, vajadusel vastavaid registreeringuid kustutades. Otsuse punktis 11 märkis Riigikohus,

et „Maksuameti kohustus registreerida käibemaksukohustuslased tähendab ka kohustust kontrollida

registreerimiseks avalduse esitanud isikut ja registrisse kantud käibemaksukohustuslast /…/ Samas

on maksuametil kohustus ja võimalused pidada käibemaksukohustuslaste registrit nii, et see oleks

usaldusväärne“.

12. Vastustaja nõustub kaebajaga, et adressaatide suhtes nö ebasoodsa mõjuga õigusaktidel ei tohi

üldprintsiibina olla tagasiulatuvat jõudu. Samas leiab vastustaja, et MsüS ja selle § 37 lg 2 p 1 kasu-

tamine käesolevas vaidluses ei riivanud kaebaja õigusi ülemääraselt. Esiteks oli tegemist juhtumiga,

kus sätte alusel tunnistati kehtetuks kütuse ekspordi luba, mida kaebaja praeguse teadmise kohaselt

nagunii vaja ei läinud (kaebaja ei olnud kütuse eksporti deklareerinud juba alates 2011.a aprillist).

Teiseks oli kaebajal võimalik loa kehtetuks tunnistamisest vastavaid tõendeid esitades hõlpsalt hoi-

duda. Kolmandaks on kaebajal reaalse vajaduse tekkides võimalik MsüS alusel taotleda igal ajal uut

tegevusluba. Neljandaks aga jõustus majandustegevuse seadustiku üldosa seadus ja selle § 37 lg 2 p

1 küll alles 01.07.2014, ent kuna seadus oli tegelikult vastu võetud juba 23.02.2011 (avaldatud Riigi

Teatajas 25.03.2011), oli ettevõtjatel võimalik seaduse jõustumiseks ja selle võimalikeks piiranguteks

aegsasti valmistuda.

13. Põhjus, miks maksuhaldur otsuse tegi, seisnes selles, et kaebaja deklareeris eksporti viimati ap-

rillis 2011. a. Seega on tõendatud, et otsuse tegemisele eelnenud kahe aasta jooksul ei ole kaebaja

kütuse ekspordiga tegelenud. Tegevusloa kehtetuks tunnistamise seisukohast ei oma tähendust see,

kas isik tegeles ekspordiga nt 3-4 aastat tagasi või mitte. Kaebuses kaebaja ka ise möönab, et tegeli-

kult tänasel päeval ta ei tegele ekspordiga ning seda põhjusel, et tehingud on kõik Euroopa Liidu

sisesed. Samuti ei esitanud kaebaja dokumente selle kohta, et tegelikult kaebaja siiski kütuse ekspor-

diga tegeleb.

14. Maksuhaldur andis kaebajale võimaluse tõendada, et viimane tegutseb jätkuvalt kütuse ekspordi

valdkonnas või kavatseb sellega taas alustada, ning et kütuse ekspordi tegevusluba on äriühingule

seetõttu reaalselt vajalik. Kaebaja ei esitanud MTA korduvatele pärimistele vaatamata mitte ühtki

tõendit. Kaebaja väited koostööpartnerite otsimise ja läbirääkimiste toimumise kohta jäid ja jäävad

paljasõnalisteks. Vaide esitaja väide, et tegemist on konfidentsiaalse infoga, ei ole antud juhul asja-

kohane, sest MKS § 26 kohaselt on maksuhaldur, tema ametnikud ja teenistujad kohustatud igasugust

maksukohustuslast puudutavat teavet (sh nt ärisaladust) saladuses hoidma ehk vaide esitajal ei olnud

põhjust ka konfidentsiaalse info avaldamist peljata.

KOHTU PÕHJENDUSED

15. Kohus, hinnanud poolte seisukohti ja väiteid ning nende kinnituseks esitatud tõendeid nende ko-

gumis ja vastastikkuses seoses, leiab, et kaebus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata. Kohtu

põhjendused on järgmised.

16. Käesolevas asjas on vaja tuvastada, kas vastustajal oli seadusest tulenev õigus kaebajalt ekspordi

tegevusluba võtta. Kohus nõustub vastustajaga selles, et vaidlustatud otsuse õiguspärane alus on

MsüS § 37 lg 2 p 1 sätestatud tingimus „majandustegevuse mitteteostamine kahe aasta jooksul“. Kae-

baja kütuse ekspordi tegevusluba tunnistati kehtetuks MsüS § 37 lg 2 p 1 alusel 28.10.2014 otsusega

alates 29.10.2014. Kaebaja ei ole toonud välja ühtegi tehingut, mis oleks toimunud vahemikus

28.10.2012-28.10.2014. Kütuse ekspordi käibedeklaratsioone ei ole kaebaja esitanud alates 2011 ap-

rillist. Seega ei saa olla vaidlust selles, et ekspordi tegevusloa kehtetuks tunnistamisele eelneva kahe

aasta jooksul kaebaja ekspordiga tegelenud ei ole.

17. Majandustegevuse seadustiku üldosa seadus (MsüS) jõustus 1.07.2014. MsüS § 37 lg 2 p 1 annab

majandushaldusasutusele (antud juhul maksuhaldurile) kaalutlusõiguse tunnistada isikule antud tege-

vusluba kehtetuks muuhulgas põhjusel, et tegevusloas märgitud majandustegevust ei ole kahe aasta

jooksul teostatud. Kuna antud juhul heidetakse kaebajale ette seda, et ta ei ole tegelenud ekspordiga

kahe aasta jooksul enne tegevusloa kehtetuks tunnistamist. Õigusaktides enne 1.07.2014 (MsüS jõus-

tumist) samasisuline tegevusloa kehtetuks tunnistamise säte puudus. Maksuhaldur võttis vaidlusaluse

otsuse vastu 28.10.2014, seega heidab maksuhaldur kaebajale ette seda, et kaebaja vahemikus

28.10.2012-28.10.2014 ekspordiga ei tegelenud. Ekspordiga mittetegelemine 28.10.2012-30.06.2014

väljub seega MsüS ajalise kehtivuse piiridest ja maksuhaldur on omistanud vaidlustatud haldusaktile

osaliselt tagasiulatuva jõu. Tegevusloa kehtetuks tunnistamine on isiku õigusi riivav haldusakt, ent

antud juhul MsüS § 37 lg 2 punktile 1 osaliselt tagasiulatuva jõu andmine ei ole siiski automaatselt

vaidlustatud haldusakti tühistamise aluseks.

18. Riigikohus on korduvalt sedastanud, et mõnele seadusesättele tagasiulatuva jõu andmine ei ole

iseenesest põhiseadusega vastuolus (RKPJK 21.12.1994 otsus kohtuasjas nr III-4/A-10/94; RKPJK

20.10.2009 otsus kohtuasjas nr 3-4-1-14-09, punkt 50 ja Riigikohtu halduskolleegiumi

17.03.2003. aasta otsus kohtuasjas nr 3-3-1-11-03, punktid 33 ja 34; RKPJK 19.01.2010 otsus asjas

nr 3-4-1-13-09 p 39). Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on leidnud 16.12.2013

otsuses asjas nr 3-4-1-27-13: „Üldjuhul on lubamatu suurendada kohustusi ehtsa tagasiulatuva jõuga

õigusaktiga, mis tähendab, et õiguslikke tagajärgi ei tohi kehtestada juba minevikus tehtud tegudele.

Tagasiulatuv jõud on ebaehtne, kui see puudutab õigusakti vastuvõtmise ajaks alanud, kuid mitte veel

lõppenud tegevust, täpsemalt, kui see kehtestab edasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed minevikus alanud

tegevusele. Praegusel juhul suurendati tasumäärasid üksnes edasiulatuvalt. Samas on sellel ebaehtne

tagasiulatuv jõud, kuna see puudutab ettevõtjate varem kavandatud ja juba alustatud tegevust ning

tehtud investeeringuid. Ebaehtne tagasiulatuv jõud on lubatud, kui avalik huvi regulatsiooni muut-

mise vastu kaalub üles isikute õiguspärase ootuse.“ Seega on maksuhaldur kohaldanud antud juhul

MsüS § 37 lg 2 p 1 ebaehtsa tagasiulatuva jõuga, kuna ekspordi mittetoimumine oli alanud enne MsüS

jõustumist. MsüS tervikuna jõustus 1.07.2014 ning selle rakendussätetes ei ole täpsustatud, kas sea-

dusandja pidas silmas, et ekspordi tegutsemisluba saab tunnistada kaheaastase mittetegutsemise alu-

sel alles alates 1.07.2016 või ka kohe peale seaduse jõustumist. Kuna MsüS § 37 lg 2 p 1 jõustumise

osas erisätted puuduvad, tuleb lähtuda sellest, et sätte alusel saab võtta ekspordi tegutsemislube ära

juba alates 1.07.2014, seega olukorras, kus etteheidetav ekspordi puudumine toimus enne seaduse

jõustumist.

19. MsüS § 37 lg 2 p 1 ebaehtsa tagasiulatuva jõuga rakendamise õiguspärasus sõltub antud juhul

sellest, kas maksuhaldur on adekvaatselt põhjendanud, et avalik huvi juba enne kahe aasta möödumist

MsüS jõustumisest (enne 01.07.2016) kaalub üles isikute õiguspärase ootuse selles osas, et seadusi

rakendatakse peale nende jõustumist. Selleks on muuhulgas vaja hinnata riive proportsionaalsust riive

legitiimse eesmärgi suhtes. See tähendab riive sobivuse, vajalikkuse ja mõõdukuse hindamist. Taga-

siulatuvat jõudu mahendab antud juhul see, et MsüS võeti vastu juba 23.02.2011 (avaldatud Riigi

Teatajas 25.03.2011), mistõttu oli ettevõtjatel võimalik seaduse jõustumiseks ja selle võimalikeks

piiranguteks aegsasti valmistuda. Sellele vaatamata on MsüS § 37 lg 2 p 1 olukorras, kus selle alusel

võetakse ekspordi tegevusluba ära enne 1.07.2016, tagasiulatuva jõuga.

20. 28.10.2014 otsuses ei peatu maksuhaldur ei MsüS § 37 lg 2 punktile 1 tagasiulatuva jõu andmisel

ega selle õigustamisel. Maksuhaldur märgib alles vaideotsuses, et sätte eesmärk on hoida majandus-

tegevuse registri andmed aktuaalsed ja usaldusväärsed. Korrektne olnuks maksuhalduri poolt vai-

deotsuses ja vastuses kohtule esitatud seisukohad esitada juba esialgses 28.102.2014 otsuses. Antud

juhul leiab kohus, et algse haldusakti ebapiisavat põhjendamist saab parandada vaide- ja kohtume-

netluses, kuna on aru saadav, millistel kaalutlustel maksuhaldur kaebajalt ekspordi tegevusloa võttis

ning ei ole põhjust arvata, et kui vastustaja teeks selle otsuse uuesti (milline võimalus talle jääks, kui

kohus praegu vaidlustatud otsused tühistaks), siis see otsus oleks teistsugune.

21. Vastustaja on väitnud, et kaebajal ei olnud ekspordi tegevusluba oma äritegevuses tegelikult va-

jagi. Asjas kogutud tõendid lubavad arvata, et see nii tõesti on. Kaebaja ei ole toonud välja ühtegi

konkreetset ebasoodsat asjaolu, nt toimumata jäävat tehingut, mida ekspordi tegevusloast ilma jää-

mine kaasa tooks. Näib, justkui oleks kaebajal huvi omada ekspordi tegevusluba nö igaks juhuks.

22. Teiseks on vastustaja leidnud vaideotsuses, et kaebajal oli võimalik loa kehtetuks tunnistamisest

vastavaid tõendeid esitades hõlpsalt hoiduda. Kaebaja vastavaid tõendeid ei maksuhaldurile ega koh-

tumenetluses esitanud ei ole.

23. Kolmandaks leiab vastustaja, et kaebajal on reaalse vajaduse tekkides võimalik MsüS alusel taot-

leda igal ajal uut tegevusluba, millega kohus samuti nõustub.

24. Kohus leiab, et kuigi maksuhaldur on enne 01.07.2016 kaebajalt ekspordi tegevusluba võttes rii-

vanud kaebaja usalduskaitse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid, ei ole selline riive ebaproportsio-

naalne, arvestades vaidlustatud sätte eesmärki (majandustegevuse register kajastab tegelikke and-

neid), sättega põhjustatud riive vähest kaalu (tegelikult ei mõjutanud see kaebaja majandustegevust),

ning kiiret võimalust ekspordi tegevusluba reaalse vajaduse korral uuesti saada. Eeltoodust tulenevalt

on vaidlustatud otsus ja vaideotsus õiguspärased ning nende tühistamiseks puudub alus.

25. HKMS § 108 lg 1 sätestab, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Pooled ei

ole taotlenud menetluskulude hüvitamist. Kuna kohus jätab kaebuse rahuldamata, jäävad võimalikud

menetluskulud poolte endi kanda.

Kadriann Ikkonen

kohtunik

/allkirjastatud digitaalselt/