3-15-417/19 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

1

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Kristina Maimann Määruse tegemise aeg ja koht 02.04.2015, Tallinn Haldusasja number 3-15-417 Haldusasi MTÜ Lilleküla Selts kaebus Keskkonnaameti 14.01.2015 otsuse nr 6-8/14/23229-5 õigusvastasuse või tühisuse tuvastamiseks ja uuesti otsustamiseks kohustamiseks. Menetlustoimingud Kaebuse tagastamine, esialgse õiguskaitse taotluse läbi vaatamata ja vastuväite rahuldamata jätmine. Resolutsioon 1. Tagastada kaebus selle esitajale läbivaatamatult. 2. Jätta vastuväide rahuldamata. 3. Jätta esialgse õiguskaitse taotlus läbi vaatamata. 4. Sekretäril saata määruse ärakiri kaebuse esitajale. Edasikaebamise kord Määruse peale on õigus esitada määruskaebus Tallinna Ringkonnakohtule Tallinna Halduskohtu kaudu 15 päeva jooksul määruse kättesaamisest arvates.

ASJAOLUD

1. Vabariigi Valitsuse 08.08.2013 korraldusega nr 371 „“Energiamajanduse arengukava aastani 2030” koostamise ettepaneku heakskiitmine“ kiideti heaks ettepanek koostada “Energiamajanduse arengukava aastani 2030” (edaspidi arengukava). Arengukava eelnõud ei ole veel Vabariigi Valitsuse poolt heakskiidetud ega Riigikogule menetlemiseks edastatud.

2. 02.01.2015 saabus Tallinna Halduskohtule MTÜ Lilleküla Selts (edaspidi Selts) kaebus, milles Selts taotleb, et kohus tuvastaks arengukava koostamise menetluses sooritatud toimingute õigusvastasuse, kohustaks Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumi, Keskkonnaministeeriumi läbi viima menetlustoiminguid ning kohustaks Keskkonnaametit või Majandusja Kommunikatsiooniministeeriumit vastama Seltsi 14.11.2014 taotlusele. Kohus tagastas selle kaebuse 02.03.2015 määrusega (jõustunud) haldusasjas nr 3-15-9 menetlustoimingutele kaebuse esitamise õiguse ilmselge puudumise tõttu.

3. 18.02.2015 sai kohus uue kaebuse Seltsilt, kus 22.12.2014 koostatud kaebuse tekstile (sama, mis haldusasjas nr 3-15-9) on lisatud taotlus tühistada Keskkonnaameti 14.01.2015 otsus nr 6-8/14/23229-

2

5 ning põhjendus, et rikutud on haldusmenetluse üldpõhimõtteid, mis on toonud kaasa õigusvastase otsuse, mis on tühine. Vastustajaks on märgitud Keskkonnaamet (edaspidi KKA) ning Majandusja Kommunikatsiooniministeerium (edaspidi MKM). Kaebus sisaldas esialgse õiguskaitse taotlust, milles paluti peatada arengukava eelnõu menetlus kuni käesolevas asjas otsuse jõustumiseni.

4. Kohus jättis 14.01.2015 otsusele nr 6-8/14/23229-5 esitatud kaebuse 19.02.2015 määrusega käiguta ja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (määrus jõustunud). Kohus selgitas, et kaebuses ei saa vaidlustada samu menetlustoiminguid, mida on vaidlustatud haldusasjas nr 3-15-9 esitatud kaebuses tulenevalt HKMS § 121 lg 1 p-st 3 (tagastamise alus). Kohus selgitas, et Keskkonnaameti heakskiitu (14.01.2015 otsuses) käsitletakse Riigikohtu praktikast tulenevalt menetlustoiminguna ning menetlustoimingut ei saa tühistada. Kohus palus kaebajal selgitada oma kaebeõigust olukorras, kus vaidlustatud on menetlustoiming. Kohus soovitas kasutada õigusteadmistega esindaja abi. Kohus jättis esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata, kuna keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande heakskiitmise kui menetlustoimingu õigusvastasuse tuvastamiseks kohtuotsusega ei ole vajalik eelnevalt anda esialgset õiguskaitset.

5. 09.03.2015 esitas kaebaja kaebuse täienduse. Kaebaja täpsustas, et kaebus on esitatud populaarkaebusena keskkonnamõju strateegilise hindamise otsusele. Kaebuses on samas märgitud, et Seltsil on ka subjektiivsete õiguste rikkumisest tulenev kaebeõigus, täpsustamata, milliseid Seltsi subjektiivseid õigusi rikutakse. Haldusmenetluses on jäetud sooritamata kaebuses väljatoodud toimingud. Lähtudes Århusi konventsiooni eesmärkidest ja menetlusökonoomia printsiibist oleks mõistlik kõrvaldada puudused selliselt, et kohustada vastustajaid uuesti otsustama Seltsi poolt esitatud seisukohtade suhtes. Kuna Seltsi poolt kaasatud eksperdi R.Oidrami arvamust ei ole sõltumatu ekspertarvamusega ümber lükatud, on see vastuolus konventsiooniga ja Vabariigi Valitsuse määruse nr 302 „Strateegiliste arengukavade liigid ning nende koostamise, täiendamise, elluviimise, hindamise ja aruandluse kord“ (edaspidi määrus nr 302) § 8 lg-ga 3. Selts on aktiivselt menetluses osalenud ja esitanud oma seisukohad, kuid vale diskretsiooni tulemil on jäänud seisukohad arvestamata või tähelepanuta, mis on toonud kaasa vaidlustatava otsuse tühisuse. Meie kõigi jätkusuutlikuse nimel, keskkonnakaitselise ja rahva tervise preventsiooni eesmärgil omab tähtsust asjaolude uurimine, kuna praegu baseerub KKA otsus suval.

6. 19.03.2015 esitas kaebaja vastuse 12.03.2015 puuduste kõrvaldamise määrusele, tasus täiendavalt riigilõivu 5 eurot ja palus kohaldada esialgset õiguskaitset ning esitas vastuväite kohtu tegevusele. Kaebaja formuleeris kohustamisnõude selliselt, et kohus kohustaks KSH aruande heakskiitmise õigusvastaseks või tühiseks tunnistamisel vastustajat heakskiitmist uuesti otsustama. Kaebaja taotleb kaebetähtaja ennistamist, kuna esitas kaebuse elektrooniliselt 11.02.2015, kuid kaebus on kohtus registreeritud 18.02.2015.

KOHTU PÕHJENDUSED

7. Halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi HKMS) § 120 lg 1 p 8 kohaselt kaebuse saanud kohus kontrollib, ega ei esine alust kaebuse tagastamiseks või käiguta jätmiseks. HKMS § 121 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus tagastada määrusega kaebuse selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud.

7.1 Kaebus on selles toodu kohaselt (09.03.2015 ja 19.03.2015 menetlusdokumendid) esitatud põhjusel, et eiratud on haldusmenetluse üldpõhimõtteid ja uurimisprintsiipi (HMS § 3, 4, 6). See on kaebaja

3

arvates toonud kaasa keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH) otsuse õigusvastasuse, mis on kaebuse kohaselt ühtlasi ka tühine. Esitatud arvamused ja ettepanekud on lahendatud suvaõigusega. Toimingut ei ole põhjendatud HMS § 108 lg 1 ja 2 kohaselt. Vaidlustatud otsusest ei nähtu, et oleks uuritud keskkonnakaitselisest preventsioonist lähtuvalt põlevkivi erikulu kasvu põhjuseid, mis seab kahtluse alla EL-i pikaajalise energiaja kliimapoliitika eesmärkide saavutamise. Rikutud on määruse nr 302 § 8 lg-t 3 (vajadusel sõltumatu eksperthinnangu tellimine) ja § 6 lg 1 p-i 4 (arengukavas tuleb esitada hetkeolukorra analüüs).

Kaebuses esitatud taotlused (19.03.2015 menetlusdokument) on järgmised: - tunnistada Keskkonnaameti 14.01.2015 otsus õigusvastaseks või tühiseks; - kohustada KSH aruande heakskiitmise üle uuesti otsustama.

Kaebuses tuuakse välja menetlustoimingud, mis väidetavalt toovad kaasa KSH aruande heakskiitmise õigusvastasuse: - keelduti arengukavas viidatud inglise keelsete dokumentide tõlkimisest eesti keelde; - ei ole koostatud ekspertarvamust, mis käsitleks Rein Oidrami ettepanekut lõpetada CO2 heite vähendamise arvutused tuuleparkides toodetud elektrienergia arvel; - ei ole hinnatud ega uuritud Väino Rajangu ettepanekut uurida võimalust toota gaasi kohapeal; - eirates Mati Makkari ettepanekut, ei ole tellitud sõltumatut ekspertarvamust, mis tõendaks, et elektrituulikute ebaühtlasest tootmistsüklist tingituna ei ole suurenenud põlevkivi erikasutus ja seeläbi CO2 emissioon põlevkivijaamades; - eirates Mati Makkari ettepanekut ei ole tellitud sõltumatut ekspertarvamust, mis tõendaks, et eksporditavat põlevkiviõli ei kasutata väljaspool Euroopa Liitu laevakütusena selliselt, et see suurendab maa atmosfääris CO2 ja SO2 emissiooni; - võeti teadmiseks Tuuleenergia Assotsiatsiooni vastus TTÜ ettepanekule tuuleenergiat Eestis enam mitte arendada, kuid esitatud ei ole põhjendusi ning tegemist on huvitatud osapoole seisukohaga, mitte ekspertarvamusega; - ei arvestatud Seltsi ettepanekut koostada kooskõlas keskkonnakaitse suunistega analüüs põlevkiviõli tootmise tehnoloogia kohta võrreldes gaasi tootmise tehnoloogiaga ning majandusliku perspektiivikuse hinnang; - ei arvestatud Seltsi ettepanekut uurida CO2 emissiooni kasvu põhjuseid, et leida lahendused CO2 emissiooni kasvu pidurdamiseks ja edasiseks vähendamiseks.

7.2 Puuduste kõrvaldamise tulemusel esitatud kaebust käsitleb kohus tuvastamisja kohustamiskaebusena. Tegemist on kaebuse kohaselt omavahel seotud nõuetega. Kohus märgib, et KSH aruande uuesti heakskiitmiseks kohustamine iseenesest vajalik ei ole, kuna õigusvastaseks tunnistatud KSH aruande heakskiidule ei saaks edasiste otsuste tegemisel tugineda. Kohus ei jäta taotluse põhjendamiseks kaebust uuesti käiguta. Kohus lähtub kaebaja poolt väidetust, et kaebus edastati kohtule 11.02.2015, mis omab tähtsust üksnes kohustamisnõude tähtaegsuse puhul. Kuna nõue on sellest kuupäevast lähtudes tähtaegne, puudub eeldatavalt vajadus tähtaja ennistamiseks.

7.3 Kaebuses on märgitud, et kaebus on esitatud populaarkaebusena keskkonnamõju strateegilise hindamise aruande heakskiitmise otsusele. Kaebuses on märgitud, et Seltsil on ka subjektiivsete õiguste rikkumisest tulenev kaebeõigus, täpsustamata, milliseid Seltsi subjektiivseid õigusi rikutakse.

7.3.1 Kuna kaebaja on jätnud korduvalt täpsustamata, milliseid Seltsi subjektiivseid õigusi rikutakse ning kohtule ei ole sellised subjektiivsed õigused kaebuse põhjal nähtavad, tuleb asuda seisukohale, et sellised kaitstavad subjektiivsed õigused ilmselgelt puuduvad.

7.3.2 Riigikohtu praktikast (lahendid asjades nr 3-3-1-87-11, 3-3-1-86-06, 3-3-1-81-03, 3-3-1-43-06 jt) tuleneb, et keskkonnaasjades on võimalik esitada puutumuskaebust.

4

Kaebuses on välja toodud Seltsi seotus kõnealuse menetlusega ning õigusnormid, mida Seltsi arvates on rikutud. Seega võib järeldada, et kaebaja soovib esitada puutumuskaebust.

Kaebaja on kaasatud arengukava eelnõu menetlusse kui energiamajanduse küsimustes üldsuse huve esindav ja selles valdkonnas mittetulundusliku ühendusena tegutsev organisatsioon. Energiamajanduse valdkonna arengukava ei anna vahetult alust keskkonda mõjutavaks tegevuseks, seega ei ole ilmne, et tegemist on üldse keskkonnaasjaga keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 30 mõttes. Keskkonnaga seotud kavade, programmide ja poliitikate vaidlustamise võimalikkust on Riigikohus pidanud lubatavaks asjas nr 3-3-1-81-03. Kohtupraktika selles osas ei ole selge.

Seega ei saa välistada Seltsi kaebeõigust keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 30 lg 2 alusel (huvi põhjendatus ja senine keskkonnakaitseline tegevus), kuigi ka Seltsi põhikirjaline eesmärk (põhikirja punkt 4) on sõnastatud väga üldsõnaliselt. See ei tähenda aga, et HKMS-s sätestatud kaebeõiguse piirangud menetlustoimingu vaidlustamisel ei kohalduks.

7.3.2.1 Arengukava eelnõu, mille menetluse raames on koostatud KSH ja mille aruande heakskiitmine on kaebuse esemeks, on riigieelarve seaduse (RES) § 19 lg 1 kohaselt strateegiline arengudokument. Eelnõu sissejuhatuses on märgitud, et tegemist on valdkonna arengukavaga riigieelarve seaduse mõttes. Eelnõu punktis 1.1 on märgitud, et tegemist on energiapoliitika strateegilisi eesmärke ettenägeva dokumendiga. Ette nähakse ka meetmed nende eesmärkide saavutamiseks. RES § 20 lg 2 kohaselt kinnitab valdkonna arengukava Vabariigi Valitsus, kui seadus ei sätesta teisiti. Enne kinnitamist esitatakse see Riigikogule arutamiseks. RES § 20 lg 5 kohaselt valdkonna arengukava, valitsemisala arengukava ja programmi koostamise, elluviimise, aruandluse, hindamise ja muutmise korra kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega. Kehtib RES § 10 lg 2 (määruse andmise ajal kehtinud redaktsioonis) alusel antud strateegiliste arengukavade liigid ning nende koostamise, täiendamise, elluviimise, hindamise ja aruandluse kord (VV määrus nr 302). Sellise arengukava eelnõu menetluses KSH koostamisel kohaldatakse keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadust (KeHKS). Strateegiliseks planeerimisdokumendiks KeHKS § 31 p 2 kohaselt on valdkonna arengukava riigieelarve seaduse tähenduses.

7.3.2.2 HMS § 106 lg 1 kohaselt on toiming haldusorgani tegevus, mis ei ole õigusakti andmine ja mida ei sooritata tsiviilõigussuhtes. HMS § 106 lg 2 näeb ette, et toimingu suhtes sätestatut ei kohaldata menetlustoimingule. Riigikohus on keskkonnamõjude aruande heakskiitmist käsitlenud menetlustoiminguna (vt lahend asjas nr 3-3-1-86-06) ning seda praktikat on järginud ka I ja II astme kohus (asjades nr 3-07-1306, nr 3- 08-2098, nr 3-09-930 jt).

7.3.2.3 Tuvastamisnõude puhul tuleb kaebuse lubatavuse osas kohaldada HKMS § 45 lg-s 3 sätestatut, kuivõrd kaevatav toiming (KSH aruande heakskiitmine Keskkonnaameti poolt) on menetlustoiming. Riigikohtu praktikas (vt nt lahend asjas nr 3-3-1-30-12) on asutud seisukohale, et kui isik soovib õiguskaitset menetluse eeldatava lõpptulemuse vastu, tuleb lõpptulemus ära oodata. Samuti on Riigikohus leidnud, et piirangud menetlustoimingute iseseisvale vaidlustamisele on nähtud ette haldusmenetluse ökonoomsuse ja tõhususe põhimõttest (menetlusökonoomia põhimõte) lähtuvalt. Piiramatu menetlustoimingute vaidlustamise võimalus muudaks haldusmenetluse põhjendamatult kulukaks. HMS § 5 lg 2 kohaselt viiakse haldusmenetlus läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. /…/ Menetlustoimingu või lõplikule haldusaktile eelneva haldusakti iseseisev vaidlustamine on samas erandina õigustatud, kui tegemist on sedavõrd olulise ja ilmse menetlusveaga, mis vältimatult tingib antava haldusakti sisulise õigusvastasuse või muudaks menetluslik rikkumine haldusakti sisulise õiguspärasuse suhtes hinnangu andmise tagantjärele võimatuks. (lahend asjas nr 3-3-1-86-06)

5

HKMS § 45 lg 3 kohaselt võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti või lõpliku toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist või lõplikust toimingust, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või lõpliku toimingu tegemise.

Kaebusest ei nähtu, milliseid kaebaja mittemenetluslikke õigusi oleks rikutud. Kaebusest ei nähtu, milliseid kaebaja subjektiivseid õigusi (ei ole samastatav seltsi liikmete õigustega) oleks rikutud.

Kaebaja väited õigusvastasusest ei käsitle KSH menetlust, vaid arengukava eelnõu menetlust. Kuna arengukava eelnõu haldusmenetlust viib läbi MKM, siis pidigi esitatud ettepanekutele vastama MKM. Kaebaja soovib vaidlustada menetluse lõpptulemust ootamata arengukava sisulisi küsimusi ja on arvamusel, et valdkonna asjatundja ettepaneku (R.Oidram jt) kohta tuleks haldusmenetluses tingimata koostada ekspertarvamus. Kaebaja jätab tähelepanuta, et KSH aruanne on koostatud ekspertide rühma töö tulemusel. Kohus võttis väidetavate rikkumiste mõju osas lõplikule otsusele seisukoha haldusasjas nr 3-15-9 kaebuse tagastamisel. Kohus leidis, et kaebajal on küll õigus esitada arengukava eelnõule ettepanekuid ja vastuväiteid, kuid õigust nõuda vastavate konkreetsete toimingute sooritamist kaebajal ei ole. Kaebajal ei ole kehtiva õiguse pinnalt õigust nõuda ka seda, et arengukava koostaja tõlgiks kõik arengukavas viidatud inglise keelsed dokumendid eesti keelde. Kuigi haldusmenetluse seadus näeb ette haldusmenetluse keelena eesti keele, siis ei tulene sellest kohustust tõlkida menetluses kasutatud kogu n-ö taustateave eesti keelde. Haldusmenetlus on haldusorgani tegevus määruse või haldusakti andmisel, toimingu sooritamisel või halduslepingu sõlmimisel. Kaebaja ei ole esitanud väidet, et haldusmenetlus ise oleks toimunud võõrkeeles ning kogu mahuka taustinformatsiooni tõlkimise kohustus HMS ette ei näe. Selle välistab ka HMS § 5 lg 2, kus on sätestatud põhimõte vältida üleliigseid kulutusi. Kohus ei sekku haldusmenetlusse pelgalt seetõttu, et kaebaja arvates on mõni kaalutlusõiguse alusel otsustatav menetlustoiming jäänud tegemata (ekspertiiside, asjatundjate arvamuste tellimine vms) või vastuväide on jäetud rahuldamata (seadusest ei tulene kohustust kõik vastuväited rahuldada). Kohtu hinnangul on asjakohaselt põhjendatud ingliskeelse dokumendi tõlkimata jätmist ning kaebaja ei väida kaebuses, et dokument oleks jäänud talle arusaamatuks. Kaebaja on saanud menetluses esitada oma seisukohad ning neid ei ole jäetud tähelepanuta, vaid nendega ei ole haldusorgan nõustunud. Haldusmenetlust kujundab menetluse läbiviija ning selle õiguspärasust kontrollib kohus reeglina järelkontrolli vormis. Seega, isegi kui eeldada, et arengukava eelnõu heakskiitmist Vabariigi Valitsuse poolt saaks kaebaja lõppastmes vaidlustada, on kohus seisukohal, et käesolev kaebus on igaljuhul ennatlik.

Käesolevas asjas lisatud kaebuse põhjendused on asjakohatud. Määruse nr 302 § 8 lg 3 puudutab arengukava täitmist. SäAS § 12 ei kehti. Välja ei ole toodud ühtegi imperatiivse vm normi rikkumist, mis vältimatult tooks kaasa õigusvastase lõppotsuse (RES § 20 lg 2 alusel tehtav otsus) tegemise.

7.3.3 Kaebuse esitamine menetlustoimingule seega HKMS § 45 lg 3 kohaselt lubatav ei ole ning kaebus tuleb tagastada kõigi nõuete osas HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel (kaebeõiguse ilmselge puudumine).

8. Kuna kaebus tagastatakse tuleb esialgse õiguskaitse taotlus jätta läbi vaatamata.

9. Kaebaja vastuväide kohtu tegevusele tuleb jätta rahuldamata.

HKMS § 90 lg 1 kohaselt saab menetlusosaline esitada vastuväite kohtu tegevusele menetluse juhtimisel, samuti vastuväite menetlussätte rikkumise, eelkõige menetlustoimingu tegemise vorminõuete rikkumise kohta. Vastuväite lahendab kohus määrusega.

Kohus on tõepoolest kaebuse käiguta jätmise määrustes viidanud kehtetule HKMS-i sättele, mis on identses sõnastuses üle viidud keskkonnaseadustiku üldosa seadusesse (§ 30, 31). Nõue põhjendada kaebeõiguse aluseid oli sisuliselt õige.

6

Kohus on kaebajal soovitanud kasutada kaebuse täpsustamisel esindajat, kohus ei ole kaebajat selleks kohustanud. Kohus on määruses põhjendanud, et tegemist on halduse toiminguga, täpsemalt menetlustoiminguga.

Kaebaja pretensioonid on põhjendamatud. Vastuväite rahuldamiseks alust ei ole.

/allkirjastatud digitaalselt/

Kristina Maimann kohtunik