3-13-702/63 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna halduskohus Kohtukoosseis Hurma Kiviloo Otsuse tegemise aeg ja koht

25. märts 2015. a, Tallinn Haldusasja number 3-13-702

Haldusasi MTÜ Eesti Apteekide Ühendus kaebus kohustada Riigikontrolli esitama 06.09.2012 Riigikogule esitatud aruande „Ravimite hüvitamise korraldus. Kas riigi tegevus ravimite kättesaadavuse ja optimaalse kasutuse tagamisel on olnud tulemuslik?“ punktides 138, 140, 141, 142 ja 143 esitatud järelduste aluseks olev teave ja dokumendid ning tuvastada punktides 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide suhtes kehtivate juurdepääsupiirangute kohta MTÜ-le Eesti Apteekide Ühendus teabe avaldamata jätmise õigusvastasus

Asja läbivaatamise kuupäev 19.02.2015 Menetlusosalised kaebuse esitaja MTÜ Eesti Apteekide Ühendus esindaja vandeadvokaat Toomas Pikamäe vastustaja Riigikontroll esindajad vandeadvokaat Indrek Leppik ja õigusnõunik Rait Sannik arvamuse andja Konkurentsiamet esindaja Katrin Tasa

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada MTÜ Eesti Apteekide Ühendus osaliselt ning tunnistada 06.09.2012 Riigikogule esitatud aruande „Ravimite hüvitamise korraldus. Kas riigi tegevus ravimite kättesaadavuse ja optimaalse kasutuse tagamisel on olnud tulemuslik?“ punktides 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide suhtes kehtivate juurdepääsupiirangute kohta Riigikontrolli poolt MTÜ-le Eesti Apteekide Ühendus teabe avaldamata jätmine õigusvastaseks.

2. Jätta rahuldamata MTÜ Eesti Apteekide Ühendus kaebuse nõue Riigikontrolli kohustamiseks esitama 06.09.2012 Riigikogule esitatud aruande „Ravimite hüvitamise korraldus. Kas riigi tegevus ravimite kättesaadavuse ja optimaalse kasutuse tagamisel on olnud tulemuslik?“ punktides 138, 140, 141,

142 ja 143 esitatud järelduste aluseks olev teave ja dokumendid kaebajale.

3. Mõista Riigikontrollilt MTÜ Eesti Apteekide Ühendus kasuks välja viimase kantud menetluskulude katteks 1494.20 eurot (üks tuhat nelisada üheksakümmend neli eurot ja 20 senti). Ülejäänud osas jätta poolte menetluskulud nende enda kanda.

Edasikaebamise kord Otsuse peale võib 30 päeva jooksul, arvates selle avalikult teatavaks tegemisest 25.03.2015. a, esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna ringkonnakohtule (HKMS § 180 lg 1, § 181 lg 1). Samaks kuupäevaks tuleb apellatsioonkaebus esitada ka juhul, kui selle koostamiseks vajatakse menetlusabi. Menetlusabi taotluse ja apellatsioonkaebuse võimalike puuduste kõrvaldamise lahendab ringkonnakohus (HKMS § 114, § 187 lg 4). Kui apellatsioonkaebuses ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil, võidakse see lahendada kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 06.09.2012. a avalikustas Riigikontroll (edaspidi ka vastustaja) aruande Riigikogule nimetusega „Ravimite hüvitamise korraldus. Kas riigi tegevus ravimite kättesaadavuse ja optimaalse kasutuse tagamisel on olnud tulemuslik?“ (edaspidi ka Aruanne) /I kd tl 12-49/.

2. 29.11.2012. a esitas MTÜ Eesti Apteekide Ühendus (edaspidi ka EAÜ, kaebuse esitaja või kaebaja) Riigikontrollile teabenõude ja taotluse kogutud materjalidega tutvumiseks /I kd tl 50/. 06.12.2012. a vastas Riigikontroll teabenõudele, et ta taotluse rahuldamiseks on vajalik täpsustada, milliste andmetega ja mis eesmärkidel EAÜ soovib tutvuda /I kd tl 51-52/.

3. 18.12.2012. a esitas EAÜ Riigikontrollile täiendava teabenõude, milles palus koopiaid dokumentidest, mis olid aluseks Aruande p-des 117 – 152 esitatud järeldustele /I kd tl 53-56/. 21.12.2012. a pikendas Riigikontroll teabenõudmise tähtaega 15 tööpäevani /I kd tl 57-58/.

4. 09.01.2013. a esitas õiguskantsler Riigikohtule taotluse nr 9 (edaspidi Taotlus), milles palus tunnistada kehtetuks ravimiseaduse § 421 lõiked 1 – 3, kuna need on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) §-ga 31 (koosmõjus § 12 lõikes 1 sätestatud üldise võrdsusõigusega) /I kd tl 59-66/.

5. 10.01.2013. a esitas Riigikontroll vastuse EAÜ 18.12.2012. a teabenõudele, milles osaliselt selgitas võimalust tutvuda Aruande p-des 117 – 152 esitatud järelduste aluseks olnud dokumentidega ning osaliselt keeldus teabenõude täitmisest, tuginedes riigikontrolli seaduse (edaspidi RKS) § 6 lg-le 4, § 45 lg-le 1, §-le 47 ning avaliku teabe seaduse (edaspidi AvTS) § 23 lg 1 p-le 1, § 35 lg 1 p-le 19, § 38 lg-le 2 /I kd tl 67-68/.

6. 18.01.2013. a esitas EAÜ Andmekaitse Inspektsioonile (edaspidi ka AKI) vaide, milles palus muuhulgas kohustada Riigikontrolli täitma 18.12.2012. a teabenõue nõutud mahus teabenõudja soovitud viisil. /I kd tl 69-71/.

7. 01.03.2013. a tegi AKI vaideotsuse avaliku teabe asjas nr 2.1.-3/13/103 (edaspidi Vaideotsus), millega rahuldas vaide osaliselt ning tegi Riigikontrollile ettekirjutuse hinnata täiendavalt Aruande p-de 117 – 127 ja p-de 133 – 136 järelduste aluseks olevatele alusdokumentidele juurdepääsupiirangu kehtestamise vajadust ning vastata täiendavalt kaebajale, kas keeldudes teabenõude täitmisest või väljastada soovitud teave, kui keeldumiseks puudub alus, samuti põhjendada Riigikontrolli poolt koostatud töödokumentidele juurdepääsupiirangu kehtestamise vajadust AvTS § 35 lg 2 p 3 alusel /I kd tl 72-79/.

8. 11.03.2013. a esitas Riigikontroll teabenõude täitmisest keeldumise täpsustamise, millega jättis suuremas osas 18.12.2012. a teabenõude rahuldamata /I kd tl 80-82/.

9. 28.03.2013 esitas MTÜ Eesti Apteekide Ühendus Tallinna halduskohtule kaebuse kohustada Riigikontrolli esitama 06.09.2012 Riigikogule esitatud aruande „Ravimite hüvitamise korraldus. Kas riigi tegevus ravimite kättesaadavuse ja optimaalse kasutuse tagamisel on olnud tulemuslik?“ p-des 133, 136, 138, 140, 141, 142 ja 143 esitatud järelduste aluseks olev teave ja dokumendid /I kd tl 1-11/. 10. 22.04.2013 määrusega halduskohus võttis EAÜ kaebuse menetlusse /I kd tl 85/.

11. 21.08.2013 esitas Riigikontroll kohtule vastuse kaebusele. Koos vastusega esitas Riigikontroll kohtule järgmised taotlused: 1) kaebeõiguse puudumise tõttu jätta kaebus jätta läbi vaatamata; 2) lõpetada menetlus osas, millega EAÜ taotleb Riigikontrolli kohustamist esitada andmed EAÜ -le Aruande p-de 137-145 esitatud järelduste aluseks olev teave ja dokumendid; 3) kuulutada menetlus kinniseks ja piirata menetluse kestel EAÜ ja kolmandate isikute juurdepääsu Aruande p-de 133-136 ja 137-145 aluseks olevate asutusesiseks kasutamiseks tunnistatud dokumentidele /I kd tl 110-118/. 23.09.2013 määrusega jättis halduskohus Riigikontrolli taotlused rahuldamata /I kd tl 147-150/.

12. 28.10.2013 esitas Riigikontroll kohtule oma täiendava seisukoha ning ühtlasi taotluse Konkurentsiameti kaasamiseks menetlusse kolmanda isikuna /I kd tl 153-156/.

13. 29.10.2013 määrusega kohus muu hulgas jättis ära 05.11.2013 kella 10.00-ks määratud kohtuistungi ning tegi Riigikontrollile ja tema lepingulistele esindajatele trahvihoiatuse menetlusõiguste kuritarvitamise eest /I kd tl 161-162/.

14. 01.11.2013 esitas Riigikontroll vastuväite kohtu tegevusele trahvihoiatuse määramisel /I kd tl 165-168/. 29.11.2013 määruse p-ga 1 kohus jättis rahuldamata Riigikontrolli 01.11.2013 vastuväite kohtu tegevusele ning määruse p-ga 2 ka Riigikontrolli taotluse Konkurentsiameti kolmanda isikuna menetlusse kaasamiseks /I kd tl 173-180/.

15. 16.12.2013 esitas Riigikontroll kohtule määruskaebuse 29.11.2013 kohtumääruse p 2 tühistamiseks, mille halduskohus 07.01.2014 jättis rahuldamata /I kd tl 183-187/. 04.03.2014 määrusega jättis ka Tallinna ringkonnakohus Riigikontrolli määruskaebuse rahuldamata ja halduskohtu 29.11.2013 määruse resolutsiooni p 2 muutmata /II kd tl 2-5/.

16. 05.05.2014 esitas EAÜ taotluse kaebuse muutmiseks, paludes võtta vastu EAÜ kohustamiskaebuse osaline muutmine tuvastamiskaebuseks, s.o osas, mis puudutab Aruande pdes 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks oleva teavet ja dokumente, ning menetleda EAÜ kaebust järgmiste nõuetega: 1. Kohustada Riigikontrolli esitama EAÜ-le viie tööpäeva jooksul alates kohtulahendi jõustumisest Aruande p-des 138, 140, 141, 142 ja 143 esitatud järelduste aluseks olev teave ja dokumendid. 2. Tuvastada Riigikontrolli tegevuse, mis seisneb Aruande p-des 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide suhtes kehtivate juurdepääsupiirangute kohta EAÜ-le teabe avaldamata jätmises, õigusvastasus /II kd tl 13-19/. Kaebuse muutmine oli tingitud asjaolust, et 24.03.2014 esitas kaebaja Konkurentsiametile teabenõude andmete ja dokumentide, mis olid aluseks Aruande p-des 133-136 esitatud järeldustele, kaebajale esitamiseks ning 17.04.2014 Konkurentsiamet rahuldas valdavas osas kaebaja 24.03.2014 teabenõude ning esitas vastavad andmed /II kd tl 20-38/.

17. 17.06.2014 määrusega kohus rahuldas EAÜ taotluse kaebuse osaliseks muutmiseks, jättis rahuldamata Riigikontrolli taotlused asja menetluse lõpetamiseks ja asja läbi vaatamata jätmiseks Aruande p-de 133-136 osas esitatud kohustamis/tuvastamiskaebuse osas ning kaasas arvamuse andmiseks menetlusse haldusorganina Konkurentsiameti /II kd tl 48-54/.

18. 08.08.2014 esitas Konkurentsiamet kohtule arvamuse kaebuse kohta /II kd tl 68-72/.

19. Kohus vaatas kaebuse läbi 19.02.2015 kohtuistungil /II kd tl 129-134/.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD

Kaebuse esitaja MTÜ Eesti Apteekide Ühendus on seisukohal, et Riigikontrolli 10.01.2013. ja 11.03.2013 vastustes sisalduv keeldumine väljastada EAÜ-le dokumente, mis on aluseks Aruande p-des 133 – 136 ja p-des 137 – 145 nimetatud järeldustele, on vastuolus AvTS-ga. Aruande p-des 133 – 136 on võrreldud Eesti ravimiturgu konkurentsi-olukorda Euroopa (s.o. Soome, Itaalia, Ungari, Läti, Sloveenia, Küprose, Rumeenia, Slovakkia, Iirimaa, Norra, Tšehhi, Poola, Saksamaa ja Leedu) asjaomase olukorraga. 10.01.2013 vastuse p-s 4 väidab Riigikontroll, et Aruande p-de 133 – 136 aluseks on tööpaber, mille aluseks omakorda Riigikontrolli Konkurentsiameti abiga läbi viidud küsitlus teiste Euroopa riikide konkurentsiametite seas; tööpaber on mõeldud ametkondlikuks kasutamiseks ning seetõttu ei ole seda võimalik EAÜ-le edastada. 11.03.2013 vastuse lisas 1 väidab Riigikontroll, et Aruande p-des 133 – 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide kohta:

„Ravimituru konkurentsisituatsiooni küsimustikus olid teiste riikide konkurentsi-ametitele ka hinnangulised küsimused (sh varjatud mõjude kohta), mis ei ole avalik teave. Seega neid andmeid ei saa avalikustada, kuna see võib kahjustada riigi välissuhtlemist. Tööpaberid on käsitletavad seejuures dokumentidena, mis koosmõjus eeltoodud asjaoludega ei registreerita dokumendiregistris.“ Esiteks, kui Riigikontroll soovib väita, et Aruande p-des 133 – 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe avalikuks tulek kahjustab Eesti välissuhtlust, siis peab Riigikontroll näitama ära, millise konkreetse riigiga toimuvat Eesti välissuhtlust teabe avalikustamine võib kahjustada, ja põhjendama, miks teabe avalikustamine võib kahjustada Eesti välissuhtlust.

Paljasõnaline väide „võib kahjustada riigi välissuhtlemist“ ei ole mõistetav ega kontrollitav. Teiseks, 10.01.2013. vastuse p-s 4, milles Riigikontroll põhjendas Aruande p-des 133 – 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe avalikustamisest keeldumist, ei viidanud Riigikontroll kordagi sellele, et antud teabe avalikustamine võib kahjustada välissuhtlust. Seepärast jääb mulje, et Riigikontrolli 11.03.2013 vastuse väide riigi välissuhtlemise kahjustamisest on otsitud ning esitatud selleks, et põhjendada teabe väljastamisest keeldumist.

Kolmandaks, Riigikontroll kasutas teavet, mille avalikuks tulek võib kahjustada Eesti välissuhtlust, oma Aruande p-des 133 – 136 esitatud järelduste tegemisel. Aruanne on igale huvilisele Riigikontrolli veebilehelt vabalt kättesaadav. Seetõttu jääb arusaamatuks, kui Riigikontroll on juba asjaomase teabe avalikustanud oma Aruande p-des 133 – 136 esitatud järelduste kaudu, siis kuidas saab Eesti välissuhtlust kahjustada see, kui Riigikontroll väljastab viidatud järelduste aluseks oleva teabe EAÜ-le. Seda enam, antud teave on Aruande p-des 117

– 127 sisalduvate järelduste kaudu avaldatud juba alates septembrist 2012. Neljandaks, Riigikontroll väidab, et konkurentsisituatsiooni küsimustikus olid teiste riikide konkurentsiametite hinnangulised küsimused (sh varjatud mõjude kohta), mis ei ole avalik teave. Paljasõnaline väide, et dokumendid sisaldavad hinnangulisi küsimusi, ei saa olla dokumentide asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistamiseks. Ka näiteks Aruanne sisaldab hinnangulisi küsimusi (Riigikontrolli hinnangut Eesti ravimite müügi ja hüvitamise korralduse ning ravimite hulgimüüjate ja apteekide vaheliste seoste kohta), kuid ometi on see avalik ja kõigile kättesaadav.

Samuti, AvTS § 35, mis sätestab juhtumid, mil teave tuleb tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks, ei näe ette, et juurdepääsu teabele saab piirata põhjusel, et see sisaldab „hinnangulisi küsimusi“. Viiendaks, isegi kui uskuda Riigikontrolli väidet, et konkurentsisituatsiooni küsimustik sisaldas avalikkusele mitte mõeldud teavet, siis ei ole see õigustuseks keelduda kogu teabele juurdepääsu andmisest. Sellisel juhul oleks Riigikontroll pidanud keelduma nn. hinnanguliste küsimuste EAÜ-le edastamisest ning edastama selle teabe, mis ei ole avalik teave.

Kuuendaks, Riigikontroll on märkinud, et „tööpaberid on käsitletavad seejuures dokumentidena, mis koosmõjus eeltoodud asjaoludega ei registreerita dokumendiregistris“ ja viidanud AvTS § 35 lg 2 p-le 3, mille järgi riigiasutuse juht võib asutusesiseseks teabeks tunnistada põhjendatud juhtudel asutusesiseselt adresseeritud dokumendid, mida dokumendiregistris ei registreerita (arvamused, teated, memod, õiendid, nõuanded jne). Jääb arusaamatuks, mis on „eeltoodud asjaolud“, mis õigustavad tööpaberi väljastamisest keeldumist.

AvTS § 35 lg 2 p 3 kehtib üksnes põhjendatud juhtudel. See tähendab, et Riigikontroll peab põhjendama, miks on vajalik tööpaberi tunnistamine asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks. Paljasõnaline viide eeltoodud asjaoludele neid asjaolusid konkretiseerimata ei võimalda kontrollida, kas tegemist on põhjendatud juhuga või mitte. Kokkuvõttev tööpaber võimaldab saada parema ülevaate teiste riikide konkurentsiametite poolt antud seisukohtadest ning hoiab EAÜ-l vastava töö tegemise aja kokku. Ja lõpetuseks – AvTS § 35 lg 2 p-s 3 nimetatud võimalus on erand AvTS §-s 1 sätestatud seaduse eesmärgist, mille hulka kuulub ka avatud ühiskonna põhimõte.

See tähendab, et erandit (eriti erandit, mille puhul on viide põhjendatud juhtudele) tuleb tõlgendada kitsendavalt ning lähtuda üldreeglist. Kokkuvõtvalt on kaebaja seisukohal, et Riigikontrolli keeldumine Aruande p-des 133 – 136 esitatud järelduste aluseks olevate dokumentide väljastamisest on õigusvastane, s.o. tegemist ei ole AvTS § 35 lg 1 p-s 3 ja § 35 lg 2 p-s 3 nimetatud olukordadega, mis õigustavad teabenõude täitmisest keeldumist. Aruande p-des 137 – 145 on antud ülevaade Eesti ravimituru olukorrast koos viidetega Läti, Leedu ja Norra ning teiste Euroopa riikide vastavale olukorrale. 10.01.2013. vastuse p-s 5 selgitab Riigikontroll, et Aruande p-des 137 – 145 antakse ülevaade konkurentsist Eesti ravimiturul ning et tabelis 10 toodud andmed pärinevad Ravimiameti kodulehelt, äriregistrist ja apteekide kodu-lehtedelt.

Esiteks, Aruande p-s 138 on väidetud muuhulgas, et „ning 21 (4,5%) apteeki on muul viisil seotud ühe suurema hulgimüüjaga“. Arusaamatuks jääb, milles väljendub „muul viisil seotus ühe suurema hulgimüüjaga“. Ühtlasi ei ole võimalik sellekohast teavet saada Ravimiametist, äriregistrist ja apteegikettide kodulehekülgedelt. Seetõttu on Riigikontroll jätnud õigusvastaselt täitmata EAÜ 18.12.2012 teabenõude osas, mis puudutab Aruande p-s 138 avaldatud ja eeltsiteeritud väidet. Teiseks, Aruande p-s 140 on tsiteeritud Oriola juhatuse esimehe väiteid Oriola tegevuse kohta.

Äriregistrist, apteegikettide kodulehekülgedelt ja Ravimiameti veebilehelt ei leia teavet, mis kinnitaks Aruande eelviidatud järeldusi Oriola juhatuse esimehe väidete kohta. Seepärast on alust järelduseks, et Riigikontroll on jätnud EAÜ teabenõude selles osas täitmata. Samuti, Aruande p-s 140 on väidetud, et: „Ravimiameti statistika järgi oli 2010. aastal 85,4% ravimite hulgimüügiturust kahe suurema hulgimüüja käes (sh Tamro käes 31,8% ja Magnumi (sh Apteekide Koostöö Hulgimüük OÜ) käes 53,6%).“ Äriregistrist, apteegikettide kodulehekülgedelt ja Ravimiametist (s.o.

Ravimiameti veebilehelt) ei leia teavet, mis samastaks Magnumi Apteekide Koostöö Hulgimüük OÜ või kinnitaks nendevahelist seost määral, mis võimaldab omistada Apteekide Koostöö Hulgimüük OÜ turuosa Magnumile. Seetõttu on Riigikontroll jätnud õigusvastaselt täitmata EAÜ 18.12.2012. a teabenõude osas, mis puudutab Magnumi ja Apteekide Koostöö Hulgimüük OÜ vahelist seost või võimaldaks need kaks äriühingut samastada. Kolmandaks, Aruande p 141 kohaselt: „Eestiga sarnased ravimituru konkurentsisituatsiooniga riigid on Läti ja Leedu (ka Norras on apteegid hulgimüüjate omanduses ja kuuluvad apteegikettidesse).

Nii Lätis kui ka Leedus on tugev vertikaalne integratsioon süvenenud ligikaudu viimase 10 aasta jooksul (Lätis on see protsess veel käimas). Kuna Leedus ja Lätis on märkimisväärse turuosaga hulgimüüjaid rohkem kui Eestis (Lätis 3 ja Leedus 5, Eestis 2), siis on nendel turgudel ka rohkem olulise turuosaga apteegikette. Ravimituru koondumine üksikute suurte hulgimüüjate kätte on seega väiksem.“ Aruande p-s 144 väidetakse, et Eesti ravimituru konkurentsisituatsioon on võrreldes Euroopa riikidega küllaltki unikaalne, ning viidatakse Läti ja Leedu ravimituruolukorrale.

Kuna Riigikontrolli viidatud Ravimiametist, äriregistrist ja apteegikettide kodulehekülgedelt ei leia teavet Läti, Leedu, Norra ja teiste Euroopa riikide kohta, siis on Riigikontroll jätnud EAÜ teabenõude antud osas õigusvastaselt täitmata. Neljandaks, Aruande p-s 142 väidetakse, et: „Üldapteegid saavad ravimeid kallimalt kui Eesti

23 haiglaapteeki (vt ka ptk „Haiglaapteegid ostavad ravimeid soodsamalt, kui neid üldapteegile müüakse“), mis ei ole omavahel seotud. Kui arvestada, et üldapteegid kuuluvad valdavalt apteegikettidesse ja Eestis on neli suuremat apteegiketti, siis peaks suure apteegiketi positsioon sisseostu hinnaläbirääkimistel olema üksikust haiglaapteegist tugevam. Eestis üldapteekidel ja apteegikettidel selline mehhanism aga ei toimi, kuna enamik apteeke on hulgimüüja omanduses või mõjusfääris ning hulgimüüja kasutab võimaluse korral alati maksimaalset lubatud juurdehindlust.“ Selgusetuks jääb, millel põhineb väide või järeldus, et ravimite hulgimüüja kasutab võimaluse korral alati maksimaalset juurdehindlust.

Sellekohast teavet ei leia Ravimiameti veebilehelt, äriregistrist või apteegikettide kodulehekülgedelt. Samuti, isegi, kui see väide oleks kontrollitav, on Riigikontroll jätnud tähelepanuta, et haiglad ostavad riigihangete teel suuri, mitmeaastaseid ravimite koguseid. See olukord ei ole võrreldav tavaliste üldapteekide poolse igapäevase ostutegevusega, kus ostetavad kogused on ca 10-100 korda väiksemad haiglate poolt ostetavate ravimite kogustest. Ühtlasi, soodsamatel hindadel puudub seos hulgimüüjatega, kuna riigihangete jaoks pakuvad erihindu hoopis ravimitootjad ise.

Seepärast on alust väiteks, et Riigikontroll on jätnud EAÜ teabenõude õigusvastaselt täitmata osas, mis puudutab Aruande p-s 142 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide esitamist. Viiendaks, Aruande p-s 143 väidab Riigikontroll, et: „Kui üldapteegid või üldapteekide kett oleks hulgimüüjast sõltumatu (nagu on haiglaapteegid), siis oleksid apteegiketil ja ka üksikul apteegil võimalused sisseostuhindade üle läbi rääkida paremad kui praegu ning apteegid saaks ravimeid patsientidele odavamalt müüa.“ Taaskord ei selgu, millel põhineb väide või järeldus, et üldapteegi sõltumatus ravimite hulgimüüjast annab üldapteegile parema võimaluse rääkida läbi ravimite sisseostuhindade üle.

Sellekohast teavet ei leia Ravimiameti veebilehelt, äriregistrist või apteegikettide kodulehekülgedelt. Samuti, Riigikontrolli väide on ka sisuliselt ebaõige. 2011. aasta Sotsiaalministeeriumi ANALÜÜS RAVIMITE KAALUTUD KESKMISE JUURDE-HINDLUSE KOHTA HULGI- JA JAEMÜÜGIS (valminud detsembris 2012; http://www.sm.ee/fileadmin/meedia/Dokumendid/Tervisevaldkond/Tervishoid/Analüüs_ravimi te_keskmine_juurdehindlus_2011_VER_13_12_2012.pdf) ütles, et rahalise käibe põhjal oli ravimite hulgimüügi kaalutud keskmine juurdehindlus 5.32% ja jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus 16.72%.

Seega, Eestis müüdavate ravimite lõpphinnast keskmiselt moodustab tootjahind 81,9%, hulgimüüjate hinnalisand 4,4% ja jaemüüjate hinnalisand 13,7%. Nende faktide valguses ravimi tootjahind määrab 4/5 ulatuses ravimi taskukohasuse tarbija jaoks. Eelnevast järeldub, et ravimihindadel puudub märgatav seos hulgimüüjate või ka jaemüüjate vahelise konkurentsiga. Seetõttu on Riigikontroll jätnud õigusvastaselt täitmata EAÜ 18.12.2012. a teabenõude osas, mis puudutab Aruande p-s 143 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide esitamist.

EAÜ on seisukohal, et Riigikontrolli poolne andmete esitamisega venitamine on pahatahtlik, arvestades EAÜ huvi nende andmete saamise vastu seoses käimasoleva vaidlusega Riigikohtus ja sellest tuleneda võivate ravimipoliitiliste muudatustega. EAÜ tegi esmase teabenõude juba 29.11.2012 ja kordusteabenõude 18.12.2012. Alles 11.03.2013, pärast AKI Vaideotsust jõudis Riigikontroll nii kaugele, et vaevus veidigi põhjendama, miks ta teavet avaldada ei saa ning kehtestas pärast Vaideotsust uued piirangud EAÜ poolt taotletavate andmete esitamise suhtes.

Riigikontrolli selline hoiak jääb EAÜ-le sügavalt arusaamatuks. Kuna Aruanne on aluseks võimalikule ravimipoliitilisele muudatusele (vt. viidatud õiguskantsleri taotlust ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlust), siis on erakordselt oluline, et Riigikontrolli avaldatud hinnangud ja järeldused oleksid läbipaistvad ja avalikult, sealhulgas EAÜ poolt kontrollitavad. EAÜ taunib Aruande järelduste aluseks olnud andmete ja materjalide varjamist Riigikontrolli poolt ning peab seda ebademokraatlikuks ning avatud valitsemise põhimõttega vastuolus olevaks.

Andmete varjamine jätab eriti arusaamatu mulje seetõttu, et kuni ei ole selge, millistele materjalidele tuginevad Aruande väited, ei saa olla veendunud, et Aruande väited on põhjendatud. Kokkuvõtvalt on kaebaja seisukohal, et Riigikontroll on rikkunud AvTS § 9 lõikes 1 ja lg 2 p-s 1 sätestatud kohustusi, jättes EAÜ-le võimaldamata ligipääsu teabele ja dokumentidele, mis on aluseks Aruande p-des 137 – 145 esitatud järeldustele. Riigikohus 07.04.2010. a kohtuotsuse p-s 14 haldusasjas nr. 3-3-1-5-10 leidnud, et kohustamiskaebuse rahuldamiseks peab kohus hindama, kas toimingu sooritamine on vastustajale õigusaktidest tulenevalt kohustuslik ja lubatud.

Viitega AvTS § 9 lg 1 ja lg 2 p 1 ning § 23 lg 1 p 1 sätetele märgib kaebaja, et kuna käesoleval juhul Riigikontroll keeldus 18.12.2012. a teabenõude täitmisest õigusvastaselt või jättis teabenõude lihtsalt täitmata, siis on

EAÜ-l alus taotleda kohtult Riigikontrolli kohustamist täita 18.12.2012. a teabenõude käesolevas kaebuses märgitud ulatuses. Samuti, kuna AvTS § 18 lg 1 järgi täidetakse teabenõue viivituseta, kuid mitte hiljem kui viie tööpäeva jooksul, siis selline regulatsioon annab alust väiteks, et kaebuse rahuldamise korral peab Riigikontroll täitma kohustava ettekirjutuse sama ajavahemiku jooksul. Riigikontrolli keeldumine täita 18.12.2012. a teabenõuet rikub EAÜ AvTS § 9 lg-st 1 ja lg 2 pst 1 ning § 23 lg 1 p-st 1 tulenevat õigust nõuda, et Riigikontroll kui teabevaldaja esitaks teabe ja dokumendid, mis on aluseks Aruande p-des 133 – 136 ja 137 – 145 esitatud järeldustele. Aruanne on üheks peamiseks dokumendiks, millele tuginedes õiguskantsler väidab Taotluses, et ravimiseaduse § 421 lõiked 1 – 3 on vastuolus PS-ga. Õiguskantsler viitab Ettepanekus otseselt Aruande lk-dele 41 jj (vt. Ettepaneku lk 7 allmärkus 19 ning lk. 9 allmärkus 28), s.o. sealhulgas Aruande p-des 133 – 136 ja p-des 137 – 145 esitatud järeldustele. EAÜ on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi poolt kaasatud Taotluse alusel toimuvasse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlusse koos õigusega esitada oma seisukoht Taotluse suhtes /I kd tl 83/. Seeläbi rikub Riigikontrolli õigusvastane keeldumine EAÜ teabenõude täitmisest tema põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadustiku §

49 lõikudes 1 ja 3 sätestatud õigust vaielda Ettepanekule argumenteeritult ja põhjendatult vastu.

Vastustaja Riigikontroll peab kaebust põhjendamatuks ning märgib, et Riigikontroll hindas vastavalt Vaideotsusele täiendavalt Aruande p-de 117-127 ja 133-136 juurdepääsupiirangu kehtestamise vajadust,

kehtestas nende andmete sisust lähtuvalt täiendavad juurdepääsupiirangud ning ühtlasi keeldus kaebaja taotletud dokumentidele juurdepääsu võimaldamisest. Kaebajal puudub kaebeõigus. Riigikontroll leiab, et kaebaja esitatud põhjendus, et Riigikontrolli keeldumine täita kaebaja teabenõuet rikub kaebaja õigust vaielda vastu õiguskantsleri poolt Riigikohtule esitatud taotlusele tunnistada kehtetuks ravimiseaduse § 421 lg-d 1-3, ei ole piisav halduskohtusse kohustamiskaebuse esitamiseks ning ei nähtu kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumist, mis annab õiguse halduskohtusse pöördumiseks.

Kontrolliaruandes toodud järeldused ei puuduta kaebajat kui mittetulundusühingut. Kaebaja on kaasatud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses menetlusosalisena ning asjaolu, et tal puudub juurdepääs Riigikontrolli aruande järelduste aluseks olevale teabele, ei takista mis tahes viisil põhiseaduslikkuse järelevalve seaduse § 49 lg-s 1 ja 3 sätestatud menetlusõiguste kasutamist. Sama seaduse § 50 lg 2 alusel saab põhiseaduslikkuse järelevalve asja menetlev kohtukoosseis omal algatusel või menetlusosalise taotlusel tõendeid koguda.

Kui kaebaja ei nõustu Aruandes toodud järeldustega ning õiguskantsler tugineb nendele järeldustele oma taotluses, on kaebajal võimalik esitada põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses õiguskantsleri taotluse kohta oma seisukoht ja põhistada seda. Veelgi enam, kaebusest nähtub, et selle tegelik eesmärk ei ole mitte juurde pääseda Aruande aluseks olevatele andmetele ja teabele, vaid sisuliselt vaidlustada Aruannet. Kaebaja jätab aga arvestamata, et kui ta ei nõustu Riigikontrolli Aruandes esitatud järeldustega ning neist tulenevate ettepanekutega, siis ei ole tal võimalik neid halduskohtus vaidlustada.

Tallinna Ringkonnakohus leidis 24.10.2006 otsuses haldusasjas nr 3-05-213: „Kuna Riigikontroll on majanduskontrolli läbiviimisel sõltumatu ning tema tegutsemise eesmärgiks on eelkõige Riigikogu ja selle vastava erikomisjonis informeerimine riigi vara kasutamisest, ei teosta halduskohus kontrolliaruannete õiguspärasuse üle järelevalvet. Halduskohtusse pöördumise võimalus avaneb alles pärast seda, kui vastav pädev haldusorgan või ametiisik on KOV-le teinud konkreetsed kohustuslikud ettekirjutused.” Isegi juhul, kui kaebajal oleks õigus esitada Aruande peale kaebus, on kaebetähtaeg möödas.

Lähtudes eeltoodust tuleb kaebus jätta läbi vaatamata. Isegi juhul, kui kohus ei jäta kaebust läbi vaatamata, siis tuleb kaebus kaebeõiguse puudumise tõttu jätta rahuldamata ning puudub vajadus hinnata kaebust sisuliselt.

Kuigi Riigikontroll on seisukohal, et kaebeõiguse puudumise tõttu tuleb kaebus jätta läbi vaatamata või rahuldamata, mistõttu kohtul ei tule üldse hinnata kaebuses toodud sisulisi väiteid, esitab Riigikontroll siiski ka esialgsed sisulised vastuväited. Sisuliselt kaebuse õigeks lahendamiseks on esmalt vaja selgitada Riigikontrolli olemust. PS §

132 sätestab, et Riigikontroll on oma tegevuses sõltumatu majanduskontrolli teostav riigiorgan. PS § 133 kohaselt Riigikontroll kontrollib riigiasutuste, riigiettevõtete ja muude riiklike organisatsioonide majandustegevust; riigi vara kasutamist ja säilimist; kohalike omavalitsuste valdusse antud riigivara kasutamist ja käsutamist; nende ettevõtete majandustegevust, kus riigil on üle poole osakute või aktsiatega määratud häältest või kelle laene või lepinguliste kohustuste täitmist tagab riik. Riigikontrolli tegevuse eesmärk on anda majanduskontrolli kaudu Riigikogule ja avalikkusele kindlustunne, et avaliku sektori vahendeid kasutatakse seaduslikult ja tulemuslikult (Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 2012, §

132 kommentaar p 1. Arvutivõrgus: http://www.pohiseadus.ee/ptk-11/pg-132/). Seega on Riigikontroll riigi audiitor – Eesti maksumaksja huvides ja palgal tegutsev sõltumatu asutus, kelle ülesandeks on uurida, kuidas riik ja kohalikud omavalitsused on maksumaksja raha kulutanud ning mida selle eest pakkunud Riigikontrolli koduleht. Arvutivõrgus: http://www.riigikontroll.ee/Riigikontrollkuiasutus/tabid/106/language/et-EE/Default.aspx). Täidesaatva võimu tegevuse tõhus kontroll eeldab Riigikontrolli sõltumatust. Riigikontrolli sõltumatus tähendab ennekõike sisulist sõltumatust ja enesekorraldusõigust ning see on kaitstud PS-ga ja PS § 137 alusel kehtestatud RKS-ga.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 14.04.1998 kohtuasjas nr 3-4-1-3-98 otsuse p-s 42 märkinud parlamendi enesekorraldusõiguse kohta järgmist: „Eneseehk isekorraldusõiguse põhimõte tuleneb põhiseaduse § 65 p-st 16 koosmõjus võimude lahususe põhimõttega. Isekorraldusõigus tähendab, et riigivõimu harud ning põhiseaduslikud institutsioonid peavad olema neile põhiseadusega otsesõnu antud pädevuse teostamise korraldamisel autonoomsed ning neil on üldjuhul õigus ise kindlaks määrata oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord.“ Riigikohus on seejuures rõhutanud ka põhiseaduslike institutsioonide enesekorraldusõigust.

RKS § 15 lg 2 p 2 kohaselt riigikontrolör kehtestab Riigikontrolli töökorra, kontrollimisalased juhised ja muud Riigikontrolli tööks vajalikud eeskirjad. Ka AKI nõustus Vaideotsuse p-s 3, et Riigikontrollil on õigus oma tööd ise korraldada. PS-st tuleneva sõltumatu majanduskontrolli efektiivseks teostamiseks on vajalik mitmete poliitiliselt tundlike teemade käsitlemine ning selleks vajalike seisukohtade ja materjalide kogumine. Kui Riigikontrollil ei ole võimalik tagada talle usaldatud ja tema kogutud materjalidele vajalik konfidentsiaalsus, ei ole võimalik Riigikontrollil eesmärgipäraselt tegutseda.

Riigikontrolli sõltumatu majanduskontrolli teostamise eelduseks on vajalik konfidentsiaalsus, mille tagamiseks on määratletud ka vajalik enesekorraldusõigus. Riigikontroll on seaduse piires vaba oma kontrollitegevuse kavandamisel; kontrollimise aja, iseloomu, kontrollimeetodite ja ulatuse valikul; samuti kontrolliobjektide ja kontrollijate kindlaksmääramisel. Keegi ei saa anda Riigikontrollile täitmiseks kohustuslikke auditeerimisülesandeid. Riigikontroll otsustab ise, mida, millal ja kuidas auditeerida. Riigikontrolli soovituste abil saavad Eesti parlament – Riigikogu – ja valitsus parandada riigi toimimist ning vastutustundlikumalt kasutada maksumaksja raha.

Riigikontrollil on õigus teha valitsusele, ministritele ja kohalikele omavalitsustele ettepanekuid töötada välja õigusakte või neid muuta ja täiendada (RKS § 12), mistõttu võib Riigikontrolli pidada nõuandvaks koostööpartneriks, kelle suunised ning töötulemused on olulised Eesti Vabariigi arengu ja edendamise seisukohalt vaadates, mitmetele riiklikele institutsioonidele. Kõrgeima kontrolliasutuse sõltumatus on garantiiks, et kontrolli tulemuste kohta Riigikontrolli poolt parlamendile koostatav aruanne on kaalutletud, usaldatav ja objektiivne.

Riigikontroll lähtub auditite tegemisel ja korraldamisel vastavalt RKS § 6 lg-le 4 audiitori kutsetegevuse üldtunnustatud normidest ja tavadest. Sellel alusel on Riigikontrolli jaoks siduvad

Rahvusvahelise Kõrgeimate Kontrolliasutuste Organisatsiooni INTOSAI auditistandard ISSAI

200 (Arvutivõrgus: http://www.issai.org/media/12947/issai_200_e.pdf; I kd tl 119-124 – koos tõlkega p-st 2.46). Kõrgeimad kontrolliasutused peavad oma standardite kujundamisel arvestama, et nende ülesanded on sageli oluliselt ulatuslikumad kui erasektori auditiorganisatsioonidel ning selle tõsiasjaga arvestavad ka INTOSAI standardid (Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 2012, § 132 kommentaar p 4. Arvutivõrgus: http://www.pohiseadus.ee/ptk-11/pg-132/). INTOSAI standardite olulisust Riigikontrolli töökorralduses on eraldi rõhutanud ka Tallinna Halduskohus haldusasjas nr 3-08-2405 p-des 25 ja 26.

Sama tähendust omab INTOSAI eetikakoodeks ISSAI 30 (Arvutivõrgus: http://www.issai.org/media/12926/issai_30_e.pdf; I kd tl 125129 – koos tõlkega p-st 27). Riigikontroll on seisukohal, et kaebaja poolt on alusetu nõuda Riigikontrollilt Aruande alusdokumentide kaebajale avaldamist, sest tegemist on juurdepääsupiiranguga teabe ja dokumentidega. RKS § 51 lg 1 sätestab, et Riigikontroll on kohustatud kontrolliaruande avalikustama, välja arvatud juhul, kui see sisaldab andmeid riigi-, ärivõi pangasaladuse või salastatud välisteabe kohta või kui selle avalikustamine on muul viisil vastuolus õigusaktidega.

Sellisel juhul on Riigikontroll kohustatud avaldama kontrolliaruande need osad, mille avalikustamine on lubatud. Antud juhul on Riigikontroll 06.09.2012 täitnud RKS § 51 lg-st 1 tuleneva kohustuse avalikustada kontrolliaruanne ning seega on kaebajale tagatud juurdepääs üldiseks kasutamiseks mõeldud informatsioonile. Seadus ei kohusta Riigikontrolli avalikustama Aruande alusdokumente ning tulenevalt RKS-st ja AvTS-st kohustab teabevaldajat kehtestama juurdepääsupiirangud avalikkusele mittekättesaadavatele andmetele. Riigikontroll on ka oma 11.03.2013 kirjas kaebajale selgitanud, millistest alustest lähtuvalt kehtivad juurdepääsupiirangud aruande p-des 117-127 ja 133-136 esitatud järelduste aluseks olevatele andmetele ja teabele.

Riigikontroll ei nõustu kaebajaga, et auditi järelduste aluseks oleva teabe ja andmete kaebajale avalikustamata jätmisega rikub ta avaliku teabe seadust. Riigikontroll möönab, et ka Riigikontrolli puhul on tegemist riigiorganiga, kuid Riigikontroll ei jaga Vaideotsuses AKI poolt esitatud seisukohta Riigikontrolli valduses olevale teabele juurdepääsu piiramise kohta kitsalt AvTS alustel ja korras. Riigikontroll nõustub, et avalikke ülesandeid täites loodud teave on küll avalik teave AvTS mõttes, kuid mitte igasugune avalik teave ei ole vabalt juurdepääsetav.

AvTS § 35 esitatud loetelu ei välista AvTS juurdepääsupiirangute kehtestamist ka muu seadusega. Ka AvTS § 2 lg 2 p 4 kohaselt ei kohaldata AvTS teabele juurdepääsupiirangute, juurdepääsu eritingimuste, korra ja viiside osas, juhul kui need on eriseaduses või välislepingus sätestatud teisiti. Riigikontroll lähtub oma seisukohas järgmisest asjaoludest: Informatsioonile juurdepääsu õigus ei ole PS § 44 lg 2 kohaselt seadusreservatsioonita põhiõigus (erinevalt PS § 44 lg-st 1). PS §

44 lg 2 kohaselt on kõik riigiasutused, kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud kohustatud seaduses sätestatud korras andma Eesti kodanikule tema nõudel informatsiooni oma tegevuse kohta, välja arvatud andmed, mille väljaandmine on seadusega keelatud ja eranditult asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmed. Seega on tegemist seadusereservatsiooniga põhiõigusega, mis võimaldab käsitletavat õigust küllaltki ulatuslikult piirata. Teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamise ning sellest hoidumise alused annab üldisel tasandil AvTS (§-d 35–36), kuid eriseadustes ja määrustes on teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamise aluseid esitatud konkreetsemalt. PS-s kasutatud mõistetel on aga iseseisev sisu, st mõiste „asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmed” võib, aga ei pruugi langeda kokku seadustes sätestatuga: „Ajaloolistest põhjustest ja suuremast abstraktsuse astmest tingituna ei saa põhiseaduses kasutatud mõiste sisu sõltuda alamal seisvas õigusaktis kasutatavast määratlusest, kuid võib sellega kattuda. Kui põhiseadusest madalamal seisva õigusaktiga oleks võimalus siduvalt määratleda põhiseaduse mõistete sisu, siis tähendaks see, et põhiseaduse sisu oleks allutatud seadusandja tahtele.” (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p

32.). Ka Aruande aluseks olevale teabele juurdepääsu otsustamise küsimust ei saa lahendada kitsalt AvTS § 35-36 alusel, vaid tuleb vaadata laiemalt piirangu eesmärki. Pealegi antakse sättega isikutele õigus juurdepääsule informatsioonile, mis omakorda tagab avaliku võimu läbipaistvuse ja kontrollitavuse ning demokraatlikule riigikorraldusele iseloomuliku rahva valitsemises osalemise võimaluse. Ideaalis peaks selline avalikkusele võimaldatud kontrollifunktsioon aitama kaasa ka võimalikult efektiivselt ja õiguspäraselt toimiva võimuaparaadi saavutamisele (Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 2012, §

44 kommentaar p 4. Arvutivõrgus: http://www.pohiseadus.ee/ptk-2/pg-44/). Sama eesmärki kannab sisuliselt ka Riigikontrolli poolt majanduskontrolli teostamine, mis ei anna aga alust veel juurdepääsupiiranguga teabe avalikustamiseks huvitatud isikule. Teatud juhtudel on juurdepääsupiiranguga kaitstavad väärtused kaalukamad kui isiku õigus informatsioonile. Lähtudes põhiõiguse kaitsealast ja eesmärgist, tuleb siinkohal arvestada ka Riigikontrolli kui sõltumatu majanduskontrolli teostaja funktsiooniga. Riigikontrolli tegevus piirdub eelkõige Riigikogu ja avalikkuse informeerimisega. Riigikontrolli aruanne seisneb üldsusele juurdepääsupiiranguta või -piiranguga teabe alusel usaldusväärse meetodi alusel kujundatud hinnangute andmisest, kusjuures teavet ei ole loonud Riigikontroll ise, vaid on selle usaldusväärsel meetodil kogunud ja töödelnud. Kui tegemist on juurdepääsupiiranguta üldsusele kättesaadava informatsiooni põhjal koostatud aruandega, siis on järelduste aluseks olev informatsioon ka üldsusele kättesaadav ilma, et seda peaks Riigikontrolli käest nõutama. Kui aga on tegemist juurdepääsupiiranguga informatsiooniga, ei ole Riigikontrollil võimalik seda avalikustada. Leiame, et Riigikontrolli sõltumatu majanduskontrolli ja tõhusa töö tagamine on informatsioonile juurdepääsu õiguse riivele legitiimne eesmärk ning riive on selle saavutamiseks proportsionaalne. Riigikontrolli enesekorraldusõigus peab tagama, et Riigikontroll saaks tõhusalt toimida, st täita talle PS-ga pandud ülesandeid sõltumatuna. Erinormina piirab RKS § 47 teabele juurdepääsu. RKS § 47 lg 1 kohaselt võivad Riigikontrolli ametnikud oma ülesannete täitmisega seoses neile teatavaks saanud avalikkusele mittekättesaadavaid andmeid kasutada vaid Riigikontrolli ülesannete täitmise huvides. RKS §

47 lg-s 2 on täiendavalt lisatud, et riigikontrolör, Riigikontrolli teenistujad ja kaasatud asjatundjad hoiavad saladuses neile Riigikontrolli ülesannete täitmisega seoses teatavaks saanud riigi-, ärija pangasaladust, salastatud välisteavet ning kaitstavaid isikuandmeid ka pärast teenistussuhte või lepingu lõppemist. Tallinna Halduskohus on kohtuasjas nr 3-07-922 märkinud, et RKS § 47 välistab saadud andmete kasutamise muudel eesmärkidel. RKS § 15 lg 2 p 2 alusel on 25.10.2010 riigikontrolöri käskkirjaga nr 1-1.1/10/24 kinnitatud teabe avalikustamise, isikuandmete töötlemise ja teabenõude menetlemise kord ning 23.10.2010 riigikontrolöri käskkirjaga nr 1-1.1/10/3 kinnitatud Riigikontrolli asjaajamiskord, mille kohaselt on asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks Riigikontrolli dokumentide loetelus tähistust „AK“ omavatesse sarjadesse kuuluvates dokumentides sisalduv teave.

Riigikontroll on kaebajale 11.03.2013 saadetud kirjas selgitanud, et teabenõudega küsitud andmete osas kehtib Riigikontrolli asjaajamiskorra ja teabe avalikustamise, isikuandmete töötlemise ja teabenõude menetlemise korra kohaselt juurdepääsupiirang Riigikontrolli dokumentide loetelu alusel AK-tähistusega sarjadesse kuuluvate dokumentide osas. Kuigi Riigikontroll on kehtestanud ka täiendavad juurdepääsupiirangu alused kooskõlas AvTS, Riigikontrolli teabe avalikustamise, isikuandmete töötlemise ja teabenõude menetlemise korraga, on Riigikontroll jätkuvalt ka seisukohal, et ainuüksi RKS § 47 lg 1 saab olla iseseisvaks aluseks juurdepääsupiirangule.

RKS § 47 lg 1 on käsitletav laiemalt ning seega võib RKS § 47 lg-t 1 pidada iseseisvaks juurdepääsupiirangu aluseks. Riigikontroll on ka juba vastuses vaidele juhtinud AKI tähelepanu sellele, et AKI ise on 27.10.2010 esitanud Riigikontrollile arvamuse /I kd tl 130/, mille kohaselt on auditiaruande käsitlemisel ja märgistamisel leitud, et märgistus viitega AvTS § 35 lg 1 p 19 ja RKS § 48 lg 2 on piisav ehk AKI on leidnud, et RKS on antud küsimuses eriseadusena käsitletav. Ka praegusel juhul on RKS ülimuslikum AvTS regulatsiooni ees.

Olukorras, kus võiks tekkida vastuolu üldseaduse (AvTS) ja eriseaduse (konstitutsioonilise seaduse – RKS) vahel, tuleb kohaldada AvTS § 2 lg 1 p 2 (õiguspõhimõtte lex specialis derogat legi generali alusel) tähenduses alati eriseadust. RKS on PS § 104 p-s 13 loetletud seadus, kuid AvTS ei ole konstitutsiooniline seadus. Riigikohtu halduskolleegium on 20.10.2004 kohtumääruse p-s 16 märkinud Vabariigi Valitsuse seaduse kui samuti konstitutsioonilise seaduse võrdluses AvTS-ga järgmist: „Riigikohtu halduskolleegium peab vajalikuks rõhutada, et konstitutsioonilise seaduse reguleerimisalasse kuuluvad küsimused peavad olema reguleeritud konstitutsioonilises seaduses.

Seega saab PS §- s 104 nimetatud seaduste regulatsioone muuta üksnes samas paragrahvis nimetatud konstitutsiooniliste seadustega. Erinevalt Vabariigi Valitsuse seadusest ei ole Avaliku teabe seadus PS §-s 104 loetletud seadus.“ RKS kui konstitutsioonilise seadusega ette nähtud konfidentsiaalsuse tagamise printsiip on vaieldamatult põhjendatud aluseks, mis tingib nõutavate alusdokumentidele juurdepääsupiirangu seadmise. Riigikontrolli auditimaterjalide konfidentsiaalsuse tagamine on osaks Riigikontrolli töö korraldamisest, mis on Riigikontrolli pädevus, see on osa Riigikontrolli enesekorralduseõigusest.

Riigikontrolli töö korraldamine tähendab muu hulgas selle reguleerimist ja otsustamist, kas ja millises ulatuses on auditimaterjalid konfidentsiaalsed. Juhime tähelepanu, et AvTS kui lihtseadusega ei ole võimalik RKS kui konstitutsioonilise seadusega seatud piiranguid leevendada. Seega on vaieldamatult tegemist konstitutsioonilise hüvega, mis annab kaitstavale hüvele eriti olulise kaalu ja õiguse AvTS alusel juurdepääsupiirangu kehtestamiseks. Kuna kaebaja on käesoleval juhul huvitatud Riigikontrolli poolt koostatud kontrolliaruande alusdokumentidest põhjustel, mis on liigitatavad RKS § 47 lg-s 1 toodud “muude eesmärkide” alla, siis ei ole põhjendatud Riigikontrolli kohustamine kaebajale aruande alusdokumentide esitamiseks.

Riigikontrolli kutsestandardid seavad kutsetegevusele selged piirangud. Vastavalt RKS § 6 lgle 4 lähtub Riigikontroll auditite tegemisel ja korraldamisel audiitori kutsetegevuse üldtunnustatud normidest ja tavadest. Sellel alusel on Riigikontrolli jaoks siduvad INTOSAI auditistandardid, sh standardid ISSAI 30 ja ISSAI 200. Samuti on INTOSAI auditistandardid olnud aluseks RKS muutmisel ja täiendamisel, mistõttu tuleb seaduse tõlgendamisel ka nendest lähtuda, sest need on olnud aluseks seadusandja tahtele (viimast on kinnitatud ka RKS seletuskirjades).

INTOSAI auditistandardi ISSAI 200 p 2.46 ja INTOSAI eetikakoodeksi (ISSAI 30) p-s 27 on kehtestatud konfidentsiaalsuskohustus. Selle põhimõtte kohaselt ei tohi auditeeritava üksuse kohta töö käigus kogutud teavet kasutada mitte mingitel auditivälistel eesmärkidel, vaid üksnes arvamuse formuleerimiseks või aruandmiseks vastavalt audiitori kohustustele. Oluline on, et kõrgeim kontrolliasutus hoiaks auditi käigus saadud teavet konfidentsiaalsena. Avalikustades kontrolliaruande alusdokumendid kaebajale, läheb Riigikontroll vastuollu audiitori kutsetegevuse üldtunnustatud normide ja tavadega ning seeläbi saaks ka oluliselt kahjustatud Riigikontrolli kui majanduskontrolli teostava riigiorgani sõltumatus.

Seega kokkuvõtlikult on Riigikontroll sõltumatu majanduskontrolli teostav riigiorgan, kellele peab riigikontrolli seaduse kohaselt olema tagatud igakülgne teabe kaitse kõigi auditimaterjalide osas. Kõrgeima kontrolliasutuse sõltumatus on garantiiks, et Riigikontrolli tegevus on kaalutletud, usaldatav ja objektiivne. Seetõttu kujutab kaebuse rahuldamine ja Riigikontrolli kohustamine avaldada kontrolliaruande alusdokumente äärmiselt ohtlik pretsedent, mis võiks tulevikus pärssivalt mõjutada Riigikontrolli tegevust ning vähendada Riigikontrolli kui põhiseadusliku institutsiooni seadusjärgset tegevusvabadust majanduskontrolli valdkonnas.

Eeltoodust tulenevalt pole kohustamiskaebus põhjendatud ning seega tuleks kaebuse esitaja taotlus jätta rahuldamata.

Kaebaja on taotlenud kaebuses Riigikontrolli kohustamist avaldada aruande p-des 133-136 esitatud järelduste aluseks olev teave ja alusdokumendid. Sama kaebuse resolutsioonis on kaebaja taotlenud kohustada Riigikontrolli esitama üksnes aruande kahe punkti – 133 ja 136 – järelduste aluseks olevat teavet ja dokumente. Seega on ilmselgelt põhjendamatu kaebus aruande p-de 134 ja 135 osas. Riigikontroll märgib ka, et kaebuses esitatud sisulised vastuväited Aruandele tuleb jätta tähelepanuta, sest kaebuse esemeks on üksnes teabele juurdepääsu võimaldamiseks kohustamine, mitte aga kontrolliaruande sisuline vaidlustamine.

Riigikontrolli aruande sisuliste järelduste ja ettepanekute vaidlustamine ei ole pealegi halduskohtus võimalik ning sellise pöördumise esitamine väljub ka PS § 44 kaitsealast. Aruande p-des 133-136 asuvate järelduste aluseks on Konkurentsiameti abiga läbi viidud küsitlus teiste Euroopa riikide konkurentsiametite seas. Ravimituru konkurentsisituatsiooni küsimustikus olid teiste riikide konkurentsiametitele ka hinnangulised küsimused (sh varjatud mõjude kohta), mis ei ole avalik teave. Konkurentsiamet on kehtestanud sarjapiiranguna juurdepääsu kõikidele laekunud vastustele tulenevalt AvTS § 35 lg 1 p-st 3, § 35 lg 1 p-st 17 ja § 35 lg 2 p-st 2 ning konkurentsiseaduse (edaspidi KonkS) § 63 lg-st 2 /I kd tl 131-132/.

Konkurentsiameti seisukoha järgi ei ole enam asjakohane vaid AvTS § 35 lg 2 p 2. Seega sarnaselt Vaideotsuses käsitletud Ravimiameti poolt asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabega, mis on aluseks aruande p-des 128-132 olevatele järeldustele, ei ole Riigikontrollil õigust ilma Konkurentsiameti nõusolekuta seda teavet väljastada. Samale seisukohale on Vaideotsuse p-s 6.2 jõudnud ka AKI, märkides, et kui Riigikontrolli valduses on dokumendid, mis on tunnistatud asutusesiseks kasutamiseks teise asutuse poolt, siis ei ole Riigikontrollil ilma teise asutuse nõusolekuta õigust neid dokumente väljastada (AvTS § 38 lg 3).

Konkurentsiamet on oma vastuses Riigikontrollile märkinud, et kui kõnealused 14-st riigist hangitud dokumendid peaksid Eesti kaudu muutuma avalikult kättesaadavaks, kahjustaks teabe avalikuks tulek riigi välissuhtlemist. Riigikontroll jagab Konkurentsiameti seisukohta, et selliste andmete mitteavalikustamine on põhjendatud, kuna need andmed võivad sisaldada ärisaladust ning selliste andmete avalikustamine võiks omakorda kaasa tuua riigi välissuhtlemise kahjustamise. Riigikontrollile on edastatud Aruande koostamiseks välisriikidest informatsiooni, mis ka Konkurentsiameti vastuse kohaselt on konfidentsiaalne ja võib sisaldada ärisaladust.

Sellises olukorras tuleb leida tasakaal selle vahel, millist osa informatsioonist aruandes kasutada, et saavutada tulemus rikkumata konfidentsiaalsust ja tagades tundliku informatsiooni avalikustamata jätmine. Põhjendamatu on kaebaja seisukoht, et kui Riigikontroll soovib väita, et aruande p-des 133-136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe avalikuks tulek kahjustab Eesti välissuhtlust, siis peab Riigikontroll näitama ära, millise konkreetse riigiga toimuvat Eesti välissuhtlust teabe avalikustamine võib kahjustada ning põhjendama, miks teabe avalikustamine võib kahjustada Eesti välissuhtlust.

Riigikontroll märgib, et arvestades teabe delikaatsust ja konfidentsiaalsust, kujutab ainuüksi välissuhtluse kahjustamise ohu lahti selgitamine kaebaja taotletud viisil konfidentsiaalsele teabele juurdepääsu. Asjaolu, et Riigikontroll ei ole varem viidanud sellele, et teave võiks kahjustada välissuhtlust, ei muuda antud aluse esinemist. Riigikontrolli 10.01.2013 vastuse p-s 4 on Riigikontroll selgitanud, et tööpaber on mõeldud ametkondlikuks kasutamiseks, mistõttu pole võimalik seda kaebajale edastada. Nagu eelnevalt märgitud, on tööpaber tunnistatud ametkondlikuks kasutuseks põhjusel, et see võib kahjustada välissuhtlust, mistõttu on alusetu kaebuse esitaja seisukoht, nagu oleks Riigikontrolli vastus otsitud.

Riigikontrolli poolt teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamise põhjus seisnes muuhulgas ka selles, et teabe avalikustamine võib kahjustada välissuhtlust. Põhjendamatu on kaebaja küsimus, kuidas saab kahjustada Eesti välissuhtlust see, kui Riigikontroll väljastab järelduste aluseks oleva teabe, mille avalikuks tulek võib kahjustada Eesti välissuhtlust, kaebajale. Riigikontroll on selgitanud, et tulenevalt RKS §-st 51 on

Riigikontrollil kohustus avaldada üksnes lõpparuanne, kuid selle aluseks olevate dokumentide avaldamist võib Riigikontroll piirata. Lõpparuandes ei ole esitatud avalikkusele mittekättesaadavat teavet, vaid on esitatud koondjäreldused, mis ei kujuta endast juurdepääsupiiranguga teavet. Koondjärelduste ja avalikkusele mittekättesaadava juurdepääsupiiranguga teabe vahele võrdusmärgi asetamine on ilmselgelt meelevaldne. Riigikontroll on kogutud andmete pinnalt pidanud vajalikuks ning õiguspäraseks avalikustada ainult see teave, mis muutus avalikkusele kättesaadavaks kontrolliaruande avalikustamisega 06.09.2012.

Juurdepääsupiirangud on seatud, sest kõnealused dokumendid sisaldavad teiste riikide konkurentsiasutuste poolt saadetud vastuseid, arvamusi ja hinnanguid ravimite hulgimüüjate ja apteekide vertikaalse integreerituse kohta, samuti apteegikettide osatähtsuse kohta apteegiteenuse osutamisel. Avalikuks ei saa eelpool mainitud teavet pidada põhjusel, et kõnealused hinnangulised küsimused on hõlmatud ärisaladuse kaitse ning välissuhtlemise kahjustamise vältimise põhimõtetega tulenevalt AvTS § 35 lg 1 p-st 17, AvTS § 35 lg 1 p-st 3 ning KonkS § 63 lg-st 2.

Erinevalt kaebajast leiavad nii Riigikontroll kui ka Konkurentsiamet, et ka hinnangulisi küsimusi sisaldavat teavet saab tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks. Meelevaldne on ka kaebaja käsitlus, milles kaebaja arvates jääb arusaamatuks, mis on Riigikontrolli poolt 11.03.2013 kirja lisas mainitud „eeltoodud asjaolud“, mis õigustavad tööpaberi väljastamisest keeldumist, ning seejuures viide AvTS § 35 lg 2 p 3. Viidatud 11.03.2013 dokumendi lisa real „p. 133-136“ kohta on esitatud põhjendus töödokumentide asutusesiseseks tunnistamise kohta.

Riigikontroll on põhjendanud, et ravimiturul konkurentsisituatsiooni küsimustikus olid teiste riikide konkurentsiametitele ka hinnangulised küsimused, sh varjatud mõjude kohta, mis ei ole avalik teave. Lähtudes eeltoodust on kaebus Riigikontrolli kohustamiseks avaldada aruande p-des 133-136 järelduste aluseks olev teave ja dokumendid põhjendamatu, sest tegemist on nii Konkurentsiameti poolt kui ka Riigikontrolli poolt põhjendatult ja kooskõlas RKS ja AvTS §- ga 35 asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabega. Kohustamiskaebus Aruande p-de 137-145 osas tuleb jätta rahuldamata, sest kaebaja ei ole vaidlustanud Vaideotsust, kuid ka sisuliselt on kohustamiskaebus selles osas põhjendamata.

Kaebaja kohustamiskaebus puudutab ka p-des 137-145 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja alusdokumentide avalikustamist kaebajale. Sama kaebuse taotluses on kaebaja täpsustanud, et ta palub kohustada Riigikontrolli esitama aruande viies punktis – 138, 140, 141, 142 ja 143 – järelduste aluseks oleva teabe ja dokumendid. Riigikontroll leiab, et selles osas tuleb menetlus lõpetada HKMS § 152 lg 1 p 2 alusel, sest kaebaja pole vaidlustanud Vaideotsust osas, millega AKI on avaliku teabe asjas nr 2.1-3/13/103 jätnud vaide rahuldamata aruande p-de 137-152 (sh p-de 138, 140, 141, 142 ja 143) järelduste aluseks olnud alusdokumentide väljastamise osas.

Vaie on rahuldatud osaliselt ning Riigikontrollile tehti ettekirjutus üksnes p-de 117-127 ja 133-

136 osas. Haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 87 lg 1 kohaselt on isikul, kelle vaie jäi rahuldamata või kelle õigusi vaidemenetluses rikuti, õigus pöörduda halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja korras kaebusega halduskohtusse. Ehkki Vaideotsuses on selgelt kirjas vaideotsuse vaidlustamisviide, ei ole kaebaja Vaideotsust vaide rahuldamata jäetud osas vaidlustanud kohtus. HKMS § 46 lg-st 2 on kohustamiskaebuse kaebetähtaeg 30 päeva ning kuna kaebaja pole esitanud oma kaebust tähtaega järgides, leiab Riigikontroll, et kaebus tuleks jätta kaebetähtaja mittejärgimise tõttu läbi vaatamata. Seega Vaideotsus on jõus ning põhjendatuks on loetud Riigikontrolli keeldumine anda juurdepääs aruande p-des 137-145 esitatud järelduste aluseks olevale teabele ja alusdokumentidele. Riigikontroll leiab, et ka sisuliselt on kaebus Aruande viidatud punktide osas põhjendamatu ja tuleb igal juhul jätta rahuldamata. Kaebaja leiab, et Riigikontroll on jätnud õigusvastaselt täitmata kaebaja 18.12.2012 teabenõude osades, mis puudutavad aruandes esitatud järelduste aluseks olevat teavet ja dokumentide esitamist. Kaebaja taotleb juurdepääsu aruande p-de 141 ja 144 aluseks oleva teabele Läti, Leedu, Norra ja teiste Euroopa ravimiturgude andmetele.

Nimetatud järelduste aluseks on Konkurentsiameti abiga teiste Euroopa riikide konkurentsiametite seas läbi viidud küsimustike alusel saadud teabega, mis on aluseks ka Aruande p-de 133-136 esitatud järeldustele. Teabele ei ole seatud juurdepääsupiiranguid ainult Riigikontrolli poolt, vaid tegemist on Konkurentsiameti poolt AvTS § 35 lg 1 p 3, § 35 lg 1 p

17 ning KonkS § 63 lg 2 alusel asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabega. Seega ei ole Riigikontrollil õigust ilma Konkurentsiameti nõusolekuta seda teavet väljastada sarnaselt Vaideotsuses käsitletud Ravimiameti poolt asutusesiseseks tunnistatud teabega. Konkurentsiamet on aga selle ära piiranud. Eesti ravimiturgu puudutav teave, millele juurdepääsu kaebaja taotleb, tugineb aga avalikult kättesaadava teabele, nagu ka Riigikontroll on 10.01.2013 vastuses kaebajale märkinud. Andmed pärinevad Ravimiameti kodulehelt, äriregistrist ja apteekide kodulehtedelt ning need andmed on kõigile avalikult kättesaadavad. Sel põhjusel ei pea ka sisuliselt Riigikontroll põhjendatuks kaebust Aruande p-des 137-145 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja alusdokumentide avalikustamist kaebajale. Sisulised vastuväited kontrolliaruandele tuleb jätta tähelepanuta, sest need väljuvad kaebuse esemest ning sisuliste vastuväidete esitamine kontrolliaruandele ei ole lubatud. Eeltoodust tulenevalt peab Riigikontroll põhjendamatuks kaebust Aruande p-de 136-145 järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide avaldamise osas. Riigikontroll on teinud kõik endast oleneva, et avalikustada nii palju teavet, kui seaduse piires lubatud on, ning seega on Riigikontrolli tegevus kooskõlas AvTS §-s 1 toodud avatud ühiskonna põhimõttega.

Kaebaja täiendavad seisukohad seoses kaebuse muutmisega 04.03.2014 tegi Tallinna Ringkonnakohus kohtumääruse, mille p-des 23 ja 24 selgitas kaebaja võimalikku vajadust esitada kaebus Konkurentsiameti vastu. Lähtudes Tallinna Ringkonnakohtu kohtumäärusest esitas kaebaja 24.03.2014 Konkurentsiametile teabenõude andmete ja dokumentide, mis olid aluseks Aruande p-des 133 – 136 esitatud järeldustele, kaebajale esitamiseks. 17.04.2014 rahuldas Konkurentsiamet valdavas osas kaebaja 24.03.2014 teabenõude ning esitas andmed, mis olid aluseks Aruande p-des 133 – 136 esitatud järeldustele (Konkurentsiamet oli palunud ravimituruga seotud andmeid Euroopa riigi konkurentsiametilt. 17.04.2014 vastusega edastas Konkurentsiamet kaebajale andmed, mis olid saadud 13 Euroopa riigi konkurentsiametilt.

Seega täitis Konkurentsiamet kaebaja 24.03.2014 teabenõude (13/16) 81,25% ulatuses). Sellega kaebaja kohustamiskaebus on muutunud tarbetuks osas, milles taotletakse vastustaja kohustamist esitada Aruande p-des 133 – 136 esitatud järelduste aluseks olev teave ja dokumendid. Kaebaja võiks selles osas kaebusest loobuda, kuid kui kaebaja kaebusest loobub, peab ta HKMS § 108 lg 7 alusel kandma menetluskulud. Ühtlasi, kuna kaebuses nõutud teabe esitas kaebajale Konkurentsiamet, mitte vastustaja, siis ei saa kaebaja taotleda menetluse lõpetamist HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel.

Kaebaja leiab, et vastustaja on käitunud kaebaja teabenõude täitmisel kaebajat eksitavalt, s.o. õigusvastaselt. Seetõttu peab kaebaja õigeks muuta kohustamiskaebus osaliselt tuvastamiskaebuseks ning tuvastada vastustaja tegevuse õigusvastasus (s.o. seoses Aruande pdes 133 – 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentidega). Vastustaja on vastanud Kaebaja 18.12.2012 täpsustatud teabenõudele kolmel korral: 21.12.1012 vastus, millega pikendati teabenõude täitmise tähtaega 15 tööpäevani; 10.01.2013 vastus, millega keelduti teabenõude täitmisest; 11.03.2013 vastus, millega pärast Vaideotsust täpsustati teabenõude täitmisest keeldumise aluseid.

Üheski vastuses ei olnud viidet sellele, et Konkurentsiameti poolt kehtestatud juurdepääsupiirang takistab vastustajal kaebaja teabenõude täitmist osas, mis seondub Aruande p-des 133 – 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentidega. Esiteks, 10.01.2013 vastuse p-s 4 väidetakse järgmist: „Aruande punktid 133-136. Nimetatud punktides tehakse ülevaade Euroopa riikide ravimi-turgudest. Nende punktide aluseks on tööpaber, mille aluseks omakorda on Riigikontrolli Konkurentsiameti abiga läbi viidud küsitlus teiste Euroopa riikide konkurentsiametite seas.

Küsimusele vastas 14 riiki. Tööpaber on mõeldud ametkondlikuks kasutamiseks ning seetõttu ei saa me seda Teile edastada.“ Teiseks, 11.03.2013 teabenõude täitmisest keeldumise täpsustamise lisas 1 seoses Aruande pdes 133 – 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabega on märgitud järgmist: „Ravimituru konkurentsisituatsiooni küsimustikus olid teiste riikide konkurentsiametitele ka hinnangulised küsimused (sh varjatud mõjude kohta), mis ei ole avalik teave. Seega neid andmeid ei saa avalikustada, kuna see võib kahjustada riigi välissuhtlemist.

Tööpaberid on käsitletavad seejuures dokumentidena, mis koosmõjus eeltoodud asjaoludega ei registreerita dokumendiregistris.“ Samas dokumendis viitas vastustaja keeldumise õigusliku alusena AvTS § 35 lg 1 p-le 3 ja § 35 lg 2 p-le 3. Kolmandaks, AKI Vaideotsuse p-st 6.3 nähtuvalt ei avaldanud vastustaja ka AKI-le seisukohta, et Aruande p-dega 133 – 136 seonduv teave on Konkurentsiameti poolt asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teave. Seega, enne kaebaja poolt halduskohtule kaebuse esitamist (s.o. enne 28.03.2013) ei olnud vastustaja teavitanud kaebajat asjaolust, et Konkurentsiameti poolt kehtestatud piirang takistab kaebaja teabenõude täitmist osas, mis seondub Aruande p-des

133 – 136 nimetatud teabega. Sellekohase väite esitas vastustaja alles 21.08.2013, s.o. pärast kaebuse esitamist. Kui vastustaja oleks sellest kaebajat teavitanud enne kohtusse pöördumist, oleks kaebaja saanud koheselt pöörduda Konkurentsiameti poole. Ühtlasi oleks Konkurentsiametil olnud võimalik esitada kaebajale viimase poolt soovitud teave ilma vastustaja vastu kohtusse pöördumata ning kaebaja oleks saanud vastavalt vältida kohtumenetlusega seotud õigusabikulusid. Olukord, kus vastustaja hoiab kaebajat teadmatuses viimase poolt esitatud teabenõudega küsitatava teabe suhtes kehtestatud piirangutest, on vastuolus AvTS § 21 lg-ga 1.

Selle kohaselt, kui teabevaldaja ei valda taotletud teavet, selgitab ta välja pädeva teabevaldaja ja edastab talle teabenõude viivituseta, kuid mitte hiljem kui viie tööpäeva jooksul, teatades sellest samal ajal teabenõudjale. Vt. ka Riigikohtu halduskolleegiumi 04.06.2013 kohtumääruse p 13 (haldusasi nr. 3-3-1-86-12): „Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 15 lg 4 esimene lause sätestab, et kui taotluse lahendamine ei kuulu haldusorgani pädevusse, jätab haldusorgan taotluse läbi vaatamata, selgitades taotlejale, millise haldusorgani pädevusse asi kuulub, või edastab taotluse pädevale haldusorganile, teatades sellest taotlejale.

Taotluse edastamise või pädevuse selgitamise kohustus laieneb ka kohtule, sh kinnistusosakonnale, kui talle esitatakse ekslikult taotlus haldusmenetluse algatamiseks, nt kahju hüvitamiseks kohtueelses menetluses. Eeltoodud põhimõtetega oleks kooskõlas, kui Harju Maakohtu kinnistusosakond oleks teavitanud kaebajat, et RVastS § 17 lg 1 kohaselt tuleks taotlusega pöörduda Justiitsministeeriumi poole. Samuti oleks kinnistusosakond võinud ise edastada taotluse Justiitsministeeriumile (sealjuures taotlejat edastamisest teavitades). Juhul, kui esitatud taotlus on pädeva haldusorgani määratlemiseks ebaselge, on alati võimalik paluda taotlejal oma pöördumist täiendavalt selgitada.“ Ühtlasi on vastustaja tegevus kaebaja teadmatuses hoidmisel vastuolus Riigikohtu halduskolleegiumi 27.03.2002 kohtuotsuse p-s 18 (haldusasi nr. 3-3-1-17-02) väljendatud seisukohaga:

„Olukord, kus haldusorgan kallutab isikuid käituma viisil, mis ei ole kooskõlas seadusega, on vastuolus hea haldustavaga. Hea haldustavaga on vastuolus ka see, kui haldusorgan hoiab isikuid teadmises, et ta kavatseb haldusmenetluse lõpptulemusena langetada otsuse, mis on isikute soovidele vastav, kuid langetab hoopis otsuse, mis ei vasta isikute tahtele. Selline tegevus võib rikkuda ka isikute õiguspärast ootust. Kui haldusorgan näeb, et isikute käitumine ei vii soovitud tulemuseni, on ta kohustatud isikuid sellest teavitama ja võimaldama neil oma käitumist muuta.“ Kaebaja näeb tuvastamiskaebusega seoses oma õiguskaitsevajadust järgnevas: kaebaja soovib, et vastustaja kannaks kaebaja menetluskulud osas, milles 28.03.2013 kaebus esitati Aruande pdega 133 – 136 seotud teabe ja dokumentide esitamiseks, ega soovi vastavas osas kanda vastustaja menetluskulusid.

Kaebaja soovib, et vastustaja edaspidi väldiks kaebaja eksitamist viimase poolt esitatavate teabenõuete täitmisel. Kaebajale teadaolevalt on kohtupraktika pidanud eelpoolviidatud õiguste rikkumist tuvastamiskaebuse esitamiseks piisavaks (vt nt Tallinna Halduskohtu 04.03.2014 kohtuotsuse p 7 haldusasjas nr. 3-12-1883). 28.03.2013 kaebuse eesmärgiks oli saada juurdepääs Aruande p-des 133, 136, 138, 140, 141,

142 ja 143 esitatud järelduste aluseks olevale teabele ja dokumentidele. Pärast seda, kui Konkurentsiamet esitas kaebajale Aruande p-des 133 – 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja kaebajal on sellele teabele juurdepääs, ei ole kohustamiskaebus nimetatud osas enam vajalik. Samas, kuna tuvastamiskaebust menetletakse koos kohustamiskaebusega ning kuna tuvastamiskaebuse ja kohustamiskaebuse eesmärgid laiemas plaanis kattuvad (aidata kaasa teabenõuete kohasele täitmisele vastustaja poolt), siis ei saa tuvastamiskaebuse esitamist pidada ebaotstarbekaks. Samuti, tuvastamiskaebuse esitamine on kaebaja hinnangul HKMS § 45 lg 2 kohaselt lubatav. Seetõttu puuduvad takistused kohustamiskaebuse osaliselt tuvastamiskaebuseks muutmiseks.

Riigikontrolli seisukohad seoses kaebuse muutmisega Õigusvastasuse tuvastamine ei ole vajalik kaebaja õiguste kaitseks, mistõttu pole kaebuse muutmine lubatav. Riigikontrolli hinnangul ei ole kaebuse muutmise p-s 11.2 nimetatud õiguste kaitseks tuvastamiskaebuse esitamine võimalik ja seetõttu ei ole võimalik ka kaebust muuta. Viitega HKMS § 49 lg 1 ja § 45 lg 2 sätetele on Riigikontroll seisukohal, et menetluskulud tekkivad mitte haldusmenetlusest ja haldusõigussuhetest, vaid halduskohtumenetlussuhetest. Menetluskulude jaotamiseks on HKMS-s ette näinud erinormid.

Kaebaja ja Riigikontrolli osalemine halduskohtumenetluses ei ole haldusmenetlus. Sellest ei saa tuleneda iseseisvat kaebeõigust ja tuvastamiskaebusega kaitstavat õigust. Menetluskulude jaotamiseks ei pea esitama iseseisvat tuvastamiskaebust. Kaebaja poolt toodud väidetavad nõuded, mis puudutavad isiku eksitamist või selle vältimist, on võimalik esitada iseseisva kaebusena halduskohtule. Seda kaebaja teinud ei ole. Kindlasti ei ole sellist tuvastusnõuet otstarbekas menetleda tuvastamiskaebustena, pigem keelamiskaebusena. HKMS seletuskirjas on esile toodud, et uues seaduses kitsendatakse tuvastamiskaebuse esitamise võimalusi, kuna tuvastamiskaebusest saadav kasu on sageli väike.

Eeltoodud põhjusel ei ole kaebaja poolt esitatud tuvastamiskaebus lubatav. Õiguskirjanduse kohaselt peab kaebuse muutmist halduskohus aktsepteerima määrusega. Kohus ei või muudetud kaebust aktsepteerida, kui kaebus ei ole lubatav õiguslike takistuste tõttu, sealhulgas ka ilmselgelt ebaotstarbeka nõude esitamisel. Sel põhjusel pole ka kaebuse muutmine lubatav. Riigikontrolli hinnangul esinevad alused menetluse lõpetamiseks kohustamisnõuete osas, mida kaebaja soovib muuta tuvastamisnõueteks, mistõttu tuleb menetlus lõpetada. Kaebaja leiab, et kuna kaebuses nõutud teabe esitas Konkurentsiamet, mitte Riigikontroll, siis ei saa kaebaja taotleda menetluse lõpetamist HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel.

Riigikontroll ei nõustu sellega. HKMS § 152 lg 1 p 4 on toodud kaebuse menetlemist välistavad asjaolud, mida kohus peab kohaldama sõltumata menetlusosaliste taotlusest, kui ei esine HKMS § 152 lg 2 toodud aluseid toimingu tegemata jätmise õigusvastasuse tuvastamiseks. Õiguskirjanduses on asutud seisukohale, et HKMS § 152 lg 1 p 4 tuleb tõlgendada pigem laialt, nõnda, et menetluse lõpetamine ei eelda tingimata kaebuses esitatud nõude täpset täitmist vastustaja poolt. Kaebaja on hetkel esitanud kaebuse vale haldusorgani vastu. Samas pädeva haldusorgani (Konkurentsiamet) poolt kaebaja nõutud toimingu sooritamisel (teabenõude alusel asutusesisese kasutamise piirangu teabelt eemaldamiseks menetluse läbiviimine ja teabe edastamine) on saavutatud kaebuse eesmärk Aruande p-de 133-136 osas ning seetõttu on Riigikontrolli hinnangul HKMS § 154 lg 1 p 4 kohaldatav ja menetlus tuleks lõpetada.

Kohustamisvõi tuvastamiskaebus tuleb jätta läbi vaatamata perspektiivituse tõttu. HKMS §

151 lg 2 p 1 kohaselt võib kohus jätta määrusega kaebuse läbi vaatamata, kui pärast kaebuse menetlusse võtmist ilmnevad käesoleva seadustiku § 121 lõikes 2 sätestatud asjaolud. HKMS §

121 lg 2 p 1 kohaselt võib tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud. HKMS § 121 lg 2 p-s 2 kaebuse tagastamise alus hõlmab nii kaebuse ilmselge perspektiivituse kitsamas tähenduses kui ka ebaõige nõudeliigi, mille tagajärjel ei ole esitatud nõuetega võimalik saavutada kaebuse eesmärki. Tallinna Ringkonnakohus 04.03.2014 määruses seoses vastustaja taotlusega kolmanda isiku kaasamiseks märkis, et AvTS § 38 lg 3 sätestab, et asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistatud teabele on juurdepääsuõigus riigi ja kohaliku omavalitsuse ametnikul oma ametiülesannete täitmiseks.

Seda teavet ei tohi edastada kolmandatele isikutele juurdepääsupiirangu kehtestanud asutuse loata. Olukorras, kus osa soovitud teabest on tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks Konkurentsiameti poolt ning viimane ei ole andnud nõusolekut teabe avalikustamiseks, ei saa seda teha ka Riigikontroll. Ka juhul, kui algne teabenõude täitmisest keeldumine oli ebapiisavalt või õigusvastaselt motiveeritud, tuleks teabenõude uuel läbivaatamisel teha sama sisuga otsustus – keelduda teabenõude täitmisest –, sest AvTS § 38 lg 3 teine lause on imperatiivse sõnastusega.

Ringkonnakohtu seisukohast lähtudes tuleb vastustaja hinnangul jätta kaebus perspektiivituse tõttu läbi vaatamata nende nõuete osas, mis puudutavad Konkurentsiameti kaudu saadud teavet (s.o Aruande p-dega 133-136 seotud teavet ja dokumente). Kuigi Riigikontroll leiab, et kaebuse muutmine ei ole lubatav, esitab Riigikontroll siiski ka sisulised vastuväited. Riigikontroll jätab õiguse täiendada sisulisi vastuväiteid, kui kohus on kaebuse muutmise siiski aktsepteerinud. Vastustaja ei ole hoidnud kaebajat teadmatuses seoses Konkurentsiameti poolse juurdepääsupiiranguga.

Kaebaja väidab, et Riigikontroll ei teavitanud kaebajat enne kaebaja poolt halduskohtule kaebuse esitamist asjaolust, et Konkurentsiameti poolt kehtestatud piirang takistab kaebaja teabenõude täitmist osas, mis seondub aruande p-des 133-136 nimetatud teabega. Kaebaja väitel teatas Riigikontroll sellest alles 21.08.2013. Riigikontroll leiab, et on AvTS ja RKS alusel teinud endast kõik sõltuva, et täita teabenõue vajalikus ja võimalikus ulatuses. Teabenõude esitamisel 29.11.2012 paluti võimaldada tutvuda Aruande koostamise käigus kogutud ja kasutatud materjalidega nii kiiresti kui võimalik.

Riigikontrollil ei olnud võimalik korraldada kiirelt kogu auditeerimise käigus kogutud andmete süstematiseerimine selliselt, et saaks võimaldada juurdepääsu kõikidele andmetele. Sellest asjaolust teavitas ka Riigikontroll kaebajat 29.11.2012 esitatud vastuskirjaga, sealjuures paludes täpsustada, milliste auditis toodud järelduste ja nende aluseks olnud uuringute ja analüüsidega ning millistel eesmärkidel tutvuda soovitakse, ehk Riigikontroll palus täpsustada teabenõuet. 18.12.2012. a esitas advokaadibüroo Eversheds Ots & Co täiendava teabenõude ilma, et oleks täpsustanud juba esitatud teabenõuet.

Selle asemel vaidlustati vastustaja igasugune õigus andmete väljastamisest keelduda, sh leiti, et Riigikontrolli teostav majanduskontroll on samastatav uuringu ja analüüsiga, mida ei tohi tunnistada asutusesiseks kasutamiseks mõeldud teabeks. 21.12.2012. a otsustas Riigikontroll pikendada teabenõude tähtaega 15 tööpäevani, kuna kaebaja ei olnud jätkuvalt teabenõuet piisavalt selgelt täpsustanud. Vastavalt AvTS § 38 lg-le 4 võib asutuse juht otsustada asutuseväliste isikute juurdepääsu võimaldamise asutusesiseseks tunnistatud teabele, kui see ei kahjusta riigi või omavalitsusüksuse huve.

Riigikontroll juhtis kirjas ka tähelepanu sellele, et tegemist on riigikontrolöri diskretsiooniotsusega, kus tuleb hinnata erinevaid huvisid, sh viitas Riigikontroll, et kaalub, kas juurdepääs on võimalik anda osaliselt, arvestades seejuures andmete selekteerimisega kaasnevat töömahtu. 10.01.2013 esitas Riigikontroll teabenõudele vastuse, mida kaebuse muutmise p-s 10.3 on valikuliselt ka kaebaja tsiteerinud. Riigikontroll juhindus seejuures AvTS § 38 lg-s 2 toodust, mille kohaselt kui teabele juurdepääsu võimaldamine võib põhjustada juurdepääsupiiranguga teabe avalikuks tulemise, siis tagatakse juurdepääs üksnes sellele osale teabest või dokumendist, mille kohta juurdepääsupiirangud ei kehti.

Riigikontroll esitas detailse loetelu viidetega andmetele, mille osas on juurdepääs avalikult tagatud. Seega täitis AvTS § 20 lg 3 kohaselt Riigikontroll teabenõude, selgitades võimalust tutvuda avalikustatud teabega. Eraldi viitas Riigikontroll 10.01.2013 kirja p-s 4 ka sellele, et Aruande p-de 133-136 aluseks on Konkurentsiameti abiga läbi viidud küsitlus teiste Euroopa riikide konkurentsiametite seas. Lisaks märgiti vastuse kokkuvõttes, et „.....AvTS § 23 lg 1 p 1 kohaselt võib teabevaldaja keelduda teabenõude täitmisest, kui taotletava teabe suhtes kehtivad juurdepääsupiirangud ja teabenõudjal ei ole taotletavale teabele juurdepääsuõigust.

Juhime Teie tähelepanu ka sellele, et mitmed auditis toodud järelduste aluseks olevad andmed on täiendavalt teiste asutuste poolt tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks, mille osas on juurdepääsupiirangud ka Riigikontrollile siduvad. Riigikontroll ei saa teise asutuse piirangu omatahtsi kehtetuks tunnistada ega seda eirata.“ Samas kirjas on puudutatud kaebaja teabenõuet ka teabe kohta, mis on saadud mitte ainult Konkurentsiameti, vaid ka Ravimiameti ja Sotsiaalministeeriumi kaudu. Kaebaja sai vaevata pöörduda selle peale ise Ravimiameti ja Sotsiaalministeeriumi poole, kuid jättis pöördumata Konkurentsiameti poole.

Kaebajal oli võimalik ise pöörduda Konkurentsiameti poole. Seega isegi juhul, kui lubada kaebuse muutmist, ei ole tuvastamiskaebus põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Seejuures tuleb arvesse võtta ka seda, et isegi, kui kaebaja sai alles 21.08.2013 aru, et tal tuleb pöörduda teabenõudega iseseisvalt Konkurentsiameti poole, siis teabenõude esitas kaebaja alles 24.03.2014, ehk alles pärast seda, kui Tallinna Ringkonnakohus oli 04.03.2014 kohtumääruses selgelt märgitud, et olukorras, kus osa soovitud teabest on tunnistatud asutusesiseseks kasutamiseks Konkurentsiameti poolt ning viimane ei ole andnud nõusolekut teabe avalikustamiseks, ei saa seda teha ka Riigikontroll.

Riigikontroll peab vajalikuks eraldi juhtida tähelepanu ka sellele, et juba 21.12.2012. a juhtis ta kaebaja tähelepanu sellele, et AvTS § 35 lg 1 p 19 alusel on kõik auditidokumendid, tunnistatud asutusesiseks kasutamiseks. Seega on eksitav kaebaja väide, et puudunud oleksid viited Konkurentsiameti poolt juurdepääsupiirangule, kui 10.01.2013 kirjas viidati sellele otseselt, sh oli vastav viide Konkurentsiameti poolsetele andmetele Aruande p-des 135-136. Asjakohatu on leida, et vastavad andmed olid üksnes Konkurentsiametil poolt asutusesiseks kasutamiseks tunnistatud.

Täiendavalt olid antud andmed tunnistatud asutusesiseks ka Riigikontrolli poolt eraldi toimingute tulemusena lähtuvalt sarjapiirangust auditidokumentidele, kuid Riigikontrolli piiratud võimalused välissuhtluse kahjustamise hindamiseks ei võimaldanud kontrollida kahjustamise ulatust. Lisaks eeltoodule otsustas Riigikontroll 11.03.2013, peale andmete täiendavat süstematiseerimist ning AKI poolt osaliselt vaide rahuldamist, hinnata täiendavalt Aruande pde 117-127 ja 133-136 juurdepääsupiirangu kehtestamise vajadust ning Riigikontroll kehtestas direktori otsusega kaebaja teabenõude aluseks olevate andmete osas andmete sisust lähtuvalt täiendavad juurdepääsupiirangud, mida aktsepteeris sisuliselt ka AKI.

Vastavalt AvTS § 41 lg

1 tunnistab teabe asutusesiseks kasutamiseks mõeldud teabeks asutuse juht. Riigikontrolli teabe avalikustamise, isikuandmete töötlemise ja teabenõude menetlemise korra kohaselt teabenõude saamisel ja juhtudel, kui on vajadus anda dokument Riigikontrollist välja, kontrollitakse ka juurdepääsupiiranguteta dokumendi sisu, lähtudes piirangute kehtestamise alustest ning vajadusel kehtestatakse dokumendile piirang hiljem. Hilisema juurdepääsupiirangu kehtestamise otsustab direktor. Seega oli Aruande p-de 133-136 osas tunnistatud andmed asutusesiseks nii Konkurentsiameti kui ka Riigikontrolli poolt. AvTS ei keela asutusel täiendavalt asutusesiseks tunnistamist, sh eriti veel olukorras, kus vastavad andmed võivad põhjustada välissuhtluse ja ärisaladuse kahjustamist. Üksnes kaebaja viidatud Konkurentsiameti vastusest tuleneb, et kolme riigi puhul on andmete väljastamisest kaebajale keeldutud, mis kõik viitab sellele, et Riigikontrolli tegevus oli teabenõude täitmisest keeldumisel igati õiguspärane.

Kuna kaebaja esitas teabenõude Riigikontrolli aruandest lähtuvalt ilma, et oleks suutnud täpsustada, mida ja millistel eesmärkidel soovitakse, et võimaldada vastustajal AvTS § 38 lg 4 alusel teostada vajalikku diskretsiooni, ehk hinnata erinevate (riigi) huvide kahjustamise võimalust, ei olnud võimalik teabenõuet paremal viisil täita ega edastada nn pädevale teabevaldajale. Arvestades AvTS võimalusi teabenõude täitmisest keeldumisel, näiteks olukorras, kus „teabenõude täitmine ei ole võimalik, kuna teabenõude täpsustamisel ei selgu, millist teavet teabenõudja taotleb“ (AvTS § 23 lg 1 p 3), ja „teabenõude täitmine nõuab taotletava teabe suure mahu tõttu teabevaldaja töökorralduse muutmist, takistab talle pandud avalike ülesannete täitmist või nõuab põhjendamatult suuri kulutusi“ (AvTS § 23 lg 2 p 3) ning „teabenõude täitmiseks tuleb teavet täiendavalt süstematiseerida ja analüüsida ning selle alusel on vaja uus teave dokumenteerida. Selline teabenõue loetakse selgitustaotluseks ja sellele vastatakse märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seadusega ettenähtud korras“ (AvTS §

23 lg 2 p 5), on Riigikontroll vaatamata kõikidele põhjendatud võimalustele üritanud kaebajat vajalikus ulatuses abistada, sh täiendavate andmete süstematiseerimise tulemusena. Olukorras, kus kaebaja oleks suutnud ennast piisavalt selgelt väljendada, sh põhjendada, oleks kaebaja võinud ise jõuda järelduseni, et vastavaid andmeid on võimalik küsida Konkurentsiametilt, kellel oli ka ainuvõimalik ilma täiendavate analüüsideta ning töökorralduse muudatusteta uurida teistelt konkurentsiametitelt võimalust avalikustada nõutud andmed. Seega on viited hea haldustava rikkumisele ning muule väidetavale eksitavatele tegevustele asjakohatud ning faktilisi asjaolusid moonutavad. Riigikontroll leiab, et sellise tegevusega üritab kaebaja kohut viia eksitusse. Riigikontroll juhib veelkord tähelepanu ka sellele, et Konkurentsiametile esitatud teabenõudele vastusena täideti teabenõue vaid osaliselt ning kaebaja jäi sellises ulatuses teabenõude täitmisega rahule, mistõttu kaebaja algne eesmärk ei olnudki üldse saada kogu teavet. Seega ei ole tuvastuskaebus põhjendatud ning kaebus tuleb jätta rahuldamata.

Arvamuse andmiseks haldusorganina kaasatud Konkurentsiameti arvamus Konkurentsiamet leiab, et ta saab anda selgitusi eelkõige ameti tegevuse kohta, mis puudutab Aruande p-des 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks olevat Konkurentsiameti poolt läbi viidud liikmesriikide küsitlust ja neile kehtestatud juurdepääsupiiranguid. Konkurentsiamet edastas 16.01.2012. a Euroopa Liidu liikmesriikide ja Euroopa Majanduspiirkonna riikide konkurentsiasutustele küsimustiku, mis puudutas liikmesriikide apteegituru korraldust ning sai ajavahemikus 16.01-03.02.2012. a 14 riigi konkurentsiasutuse ja Euroopa Komisjoni vastuse (edaspidi ka Teave). Konkurentsiamet tunnistas Teabe asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks 19.01.2012 ning igale liikmesriigi poolt esitatud vastusele on märge asutusesisese kasutamise kohta lisatud vastuse saabumisel. Konkurentsiameti avalikus dokumendiregistris on avalikult nähtav info Teabe asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistamise kohta. Vastavalt kehtinud Konkurentsiameti dokumentide loetelule kehtestati konkurentsiteenistuse väliskirjavahetuse toimikutes sisalduvatele dokumentidele juurdepääsupiirang AvTS § 35 lg 1 p-d 3, 17, lg 2 p 2 ja konkurentsiseaduse (edaspidi KonkS) § 63 lg 2 alusel. Seega kehtestas Konkurentsiamet sarjapiiranguna juurdepääsu kõikidele laekunud vastustele järgmistel õiguslikel alustel: AvTS § 35 lg 1 p 3, mille kohaselt on teabevaldaja kohustatud tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks teabe, mille avalikuks tulek kahjustaks riigi välissuhtlemist; AvTS § 35 lg 1 p 17, mille kohaselt on teabevaldaja kohustatud tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks teabe, mille avalikustamine võib kahjustada ärisaladust; AvTS § 35 lg 2 p 2, mille kohaselt riigivõi kohaliku omavalitsuse asutuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku juht võib asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada dokumendi kavandi ja selle juurde kuuluvad dokumendid enne nende vastuvõtmist või allakirjutamist.

KonkS § 63 lg 2, mille kohaselt Konkurentsiameti ametnikul ei ole õigust avaldada teistele isikutele ega avalikustada ettevõtja nõusolekuta ärisaladusi, sealhulgas pangasaladusi, mida ta on teada saanud oma teenistuskohustuste täitmise käigus, kui käesoleva seadusega ei ole ette nähtud teisiti. Ettevõtja määrab kindlaks ja märgib ära teabe, mida ta põhjendatult loeb oma ärisaladuseks. Konkurentsiameti nõudmisel peab ettevõtja põhjendama teabe määramist ärisaladuseks. Muud teavet ei loeta ärisaladuseks, välja arvatud teave, mis õigusaktide kohaselt avaldamisele ei kuulu. Konkurentsiameti nõudel on ettevõtja kohustatud koostama dokumendist ärisaladust mittesisaldava kokkuvõtte. 06.05.2013 palus Riigikontroll ametil täpsustada, kas ja millistel alustel on nimetatud materjalid tunnistatud Konkurentsiameti poolt autusesiseseks kasutamiseks ning palus põhjendust välissuhtluse kahjustamise osas. Konkurentsiameti 27.05.2013 vastuses Riigikontrollile selgitas amet, et antud juhul on AvTS § 35 lg 1 p 17 ja KonkS § 63 lg 2 tulenevad juurdepääsupiirangud kehtestatud lähtuvalt sellest, et need dokumendid Konkurentsiameti hinnangul võivad sisaldada ettevõtjate ärisaladust, nt ettevõtjate täpseid turuosasid. KonkS § 63 lg 1 kohaselt loetakse ärisaladuseks niisugune teave ettevõtja äritegevuse kohta, mille avaldamine teisele isikule võib selle ettevõtja huve kahjustada, eelkõige /…/ turuosade /…/ kohta. Näiteks Euroopa Komisjon avaldab avalikes otsustes ettevõtjate turuosa vahemiku, mitte täpse turuosa . Samuti sisaldavad teiste riikide konkurentsiasutuste poolt saadetud vastused arvamusi ja hinnanguid ravimite hulgimüüjate ja apteekide vertikaalse integreerituse kohta ning apteegikettide osatähtsuse kohta apteegiteenuste osutamisel. Konkurentsiametil puudus teave selle kohta, kas teiste riikide poolt küsitluse raames esitatud teave on sellisel kujul nendes riikides ka avalikult kättesaadav. Juhul kui eelpool nimetatud dokumendid peaksid Eesti kaudu muutuma avalikult kättesaadavaks (ilma, et küsitluses vastanud liikmesriikide käest pole luba küsitud), kahjustaks teabe avalikuks tulek riigi välissuhtlemist. Samuti täpsustas Konkurentsiamet, et ülaltoodud piirangutest ei ole enam asjakohane AvTS §

35 lg 2 p 2, kuna kõnealuse küsitluse vastuseid kasutati tänaseks päevaks juba avaldatud Riigikontrolli Aruandes. Ülejäänud juurdepääsupiirangute alused on endiselt asjakohased, kuna need on seatud riigi välissuhtlemise kahjustamise vältimise ja ärisaladuse kaitse eesmärgil ning piirangu tähtaeg on 7 aastat. Seega on Konkurentsiamet seisukohal, et Riigikontrolli keeldumine EAÜ teabenõude täitmisest oli õiguspärane ja kooskõlas AvTS § 38 lg-ga 3, kuna Konkurentsiamet oli tunnistanud Teabe asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks ning seda teavet ei tohtinud edastada kolmandatele isikutele juurdepääsupiirangu kehtestanud asutuse ehk Konkurentsiameti loata. 24.03.2014. a pöördus Konkurentsiameti poole EAÜ teabenõudega, milles selgitas, et Riigikontroll on põhjendanud EAÜ teabenõude täitmisest keeldumist Konkurentsiameti 27.05.2013 kirjaga nr 5.1-4/13-0029-119. Riigikontroll väidab, et Konkurentsiamet tunnistas eelnimetatud kirjaga Aruande p-dega 133 – 136 seotud teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabeks. Riigikontroll väidab samuti, et AvTS § 38 lg 3 teine lause keelab Riigikontrollil ilma Konkurentsiameti nõusolekuta väljastada EAÜ-le Aruande p-dega 133 –

136 seotud teavet. Teabenõude esitaja palus lisaks juurdepääsupiiranguid puudutavate küsimustele esitada koopiad teabest, kui Konkurentsiamet ei ole tunnistanud Teavet asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks. 31.03.2014. a teavitas Konkurentsiamet teabenõude esitajat eelnimetatud juurdepääsupiirangutest ning ameti otsusest alustada konsultatsioone liikmesriikidega avalikustamist võimaldava teabe välja selgitamiseks. Kuna teabenõude korral tuleb kõiki dokumente ja nende piirangu vajadust eraldi hinnata ning Konkurentsiametil puudus teave selle kohta, kas teiste riikide poolt küsitluse raames esitatud teave on sellisel kujul nendes riikides ka avalikult kättesaadav, siis küsis Konkurentsiamet kõigilt Konkurentsiameti 16.01.2012 edastatud küsimustiku vastanutelt millises osas võiks nende vastuseid avaldada.

Vastavalt AvTS § 38 lg 2, kui teabele juurdepääsu võimaldamine võib põhjustada juurdepääsupiiranguga teabe avalikuks tulemise, siis tagatakse juurdepääs üksnes sellele osale teabest või dokumendist, mille kohta juurdepääsupiirangud ei kehti. 17.04.2014. a edastas Konkurentsiamet täiendava vastuse teabenõudele, millega amet edastas teabe taotlejale 13 vastust. Amet küsis konkurentsiasutustelt, milline teave nende vastusest on avalik ning tulenevalt saadud vastustest avalikustas Konkurentsiamet teabe, mida teiste riikide konkurentsiasutused lubasid avaldada.

Seega tunnistas Konkurentsiamet nende vastuste osas juurdepääsupiirangu kehtetuks, kuna piirangu kehtestamise põhjus oli ära langenud. Teabele, mida teiste riikide konkurentsiasutused (2 vastust täielikult ja 1 osaliselt) avaldada ei lubanud, jäi kehtima juurdepääsupiirang AvTS § 35 lg 1 p 3 ja p 17 alusel. Seetõttu on amet arvamusel, et nii Konkurentsiameti kui Riigikontrolli tegevus Teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamisel ning teabenõuete mittetäitmisel oli õiguspärane. Vaadanud läbi Riigikontrolli ja EAÜ kirjavahetuse enne kohtumenetlust, märgib Konkurentsiamet, et Riigikontroll on nii 06.09.2012. a Riigikogule esitatud Aruandes kui 10.01.2013. a vastuses kaebaja teabenõudele selgitanud, et Aruande p-des 133-136 tehakse ülevaade Euroopa riikide ravimiturgudest ning nende punktide aluseks on tööpaber, mille aluseks omakorda Riigikontrolli Konkurentsiameti abiga läbi viidud küsitlus teiste Euroopa riikide konkurentsiametite seas.

Seega on Riigikontroll mitmetes dokumentides märkinud, et tegemist on Konkurentsiameti poolt läbi viidud küsitlusega, mis eeldaks Konkurentsiameti poole pöördumist, eriti arvestades asjaolu, et kaebuse esitaja oli esindatud õigusnõustaja kaudu.

KOHTU PÕHJENDUSED

1. Käesolevas kohtuasjas on MTÜ Eesti Apteekide Ühendus taotlenud oma kaebusega kohustada Riigikontrolli esitama 06.09.2012 Riigikogule esitatud aruande „Ravimite hüvitamise korraldus. Kas riigi tegevus ravimite kättesaadavuse ja optimaalse kasutuse tagamisel on olnud tulemuslik?“ p-des 138, 140, 141, 142 ja 143 esitatud järelduste aluseks olev teave ja dokumendid ning tuvastada Aruande p-des 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide suhtes kehtivate juurdepääsupiirangute kohta EAÜ-le teabe avaldamata jätmise õigusvastasus.

Kaebusest nähtuvalt kaebaja on seisukohal, et Riigikontroll on seadusevastaselt jätnud EAÜ kui erinevaid apteeke koondava ja nende huvide eest seisva isiku 18.12.2012. a teabenõude, mis oli esitatud just oma liikmete huvides, osaliselt täitmata ning sellega on rikutud EAÜ AvTS § 9 lg-st 1 ja lg 2 p-st 1 ning § 23 lg 1 p-st 1 tulenevat õigust nõuda, et Riigikontroll kui teabevaldaja esitaks teabe ja dokumendid, mis on aluseks Aruande nimetatud punktides esitatud järeldustele. Teabe ja dokumentide väljastamata jätmisega on omakorda rikutud kaebaja õigust õiguskantsleri Taotluse lahendamiseks Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumis läbiviidavas kohtumenetluses, kuhu ta on kaasatud, Ettepanekule argumenteeritult ja põhjendatult vastu vaielda.

Kuivõrd AvTS § 1 järgi on selle seaduse eesmärk tagada üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele avalikkuse ja igaühe juurdepääsu võimalus, lähtudes demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi ning avatud ühiskonna põhimõtetest, ning luua võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle, siis kohus möönab, et Riigikontrolli poolne teabe ja dokumentide väljastamisest keeldumine, kui see on toimunud õigusvastaselt, võib küll rikkuda kaebaja õigusi ja kaebajal oli iseenesest kaebeõigus niisuguse kohustamisnõude esitamiseks nagu see algses kaebuses oli toodud.

Seoses kohtumenetluse kestel osa teabe ja dokumentide saamisega Konkurentsiametilt, on kaebaja muutnud osaliselt oma nõuet ja palunud teha kindlaks Aruande p-des 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide suhtes kehtivate juurdepääsupiirangute kohta EAÜ-le teabe avaldamata jätmise õigusvastasus. Kaebaja on selgitanud, miks ta peab vastustaja tegevuse õigusvastasuse tuvastamist selles osas vajalikuks (soovib, et vastustaja kannaks kaebaja menetluskulud osas, milles 28.03.2013 kaebus esitati aruande p-dega 133-136 seotud teabe ja dokumentide esitamiseks, samas kaebaja ei soovi vastavas osas kanda vastustaja menetluskulusid; kaebaja soovib, et vastustaja edaspidi väldiks kaebaja eksitamist viimase poolt esitatavate teabenõuete täitmisel - nimelt Riigikontroll avaldab igal aastal mitmeid aruandeid valdkonnas, mis hõlmab kaebajaga seotud tegevusvaldkondi, nt ravimid, apteegid, mistõttu on kaebaja hinnangul tõenäoline, et ta peab uuesti pöörduma teabenõudega Riigikontrolli poole, et saada teavet esitatud aruannete väidete ja põhjenduste kohta).

Kohus on 17.06.2014 kohtumääruses aktsepteerinud kaebuse muutmist ja EAÜ põhjendusi, miks see on talle vajalik oma õiguste kaitseks. Kuivõrd kohus on vastustaja taotluse osas mitte lubada EAÜ-l kohustamiskaebuselt osalist üleminekut tuvastamiskaebusele ning Riigikontrolli korduvate taotluste osas - jätta EAÜ kaebus läbi vaatamata ja lõpetada menetlus - eelnevates menetlusetappides (23.09.2013 ja 17.06.2014 määrustega) argumenteeritult seisukoha võtnud, siis kohus nendel teemadel kohtuotsuses rohkem pikemalt ei peatu. Kohus rõhutab, et kuigi käesolevas otsuses on ära toodud kõik Riigikontrolli vastuargumendid, sh ka need, millele tuginevalt vastustaja oma ülalviidatud taotlused esitas (nt et kaebajal puudub õigus Aruannet vaidlustada; et kaebaja on jätnud AKI 01.03.2013 vaideotsuse vaidlustamata jms), on kohus nendele väidetele nimetatud määrustes juba vastanud, mistõttu puudub vajadus samu küsimusi uuesti käsitleda.

Seega kohus asub kontrollima, kas Riigikontroll on ka tegelikult EAÜ teabenõudele vastates õigusvastaselt toiminud ja sellega kaebaja õigus rikkunud.

2. Käesoleva vaidluse keskne küsimus on: kas ja mil määral tuleb Riigikontrollil teabenõudele vastamisel juhinduda AvTS-st ja/või RKS-st. AvTS § 2 lg 1 p-dest 1 ja 2 tulenevalt see seadus sätestab avalikule teabele juurdepääsu ja selle taaskasutamise tingimused, korra ja viisid ning teabele juurdepääsu võimaldamisest keeldumise alused, samuti piiratud juurdepääsuga avaliku teabe ja sellele juurdepääsu võimaldamise korra teiste seadustega reguleerimata osas. Sama paragrahvi lg 2 kohaselt seda seadust ei kohaldata riigisaladuseks või salastatud välisteabeks oleva teabe suhtes kuni teabe salastatuse kustumiseni; juurdepääsu võimaldamisel arhivaalidele Rahvusarhiivis ja kohaliku omavalitsuse arhiivis arhiiviseaduses ja selle alusel sätestatud korras, välja arvatud juurdepääsupiirangute kehtestamise osas; märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seaduses sätestatud korras märgukirjadele ja selgitustaotlustele vastamisele, kui vastamine eeldab jäädvustatud teabe analüüsimist, sünteesimist või täiendava teabe kogumist ja dokumenteerimist; teabele juurdepääsupiirangute, juurdepääsu eritingimuste, korra ja viiside osas, juhul kui need on eriseaduses või välislepingus sätestatud teisiti. Tulenevalt AvTS § 2 lg-st 3 AvTS-s ettenähtud haldusmenetlusele kohaldatakse HMS sätteid, arvestades käesoleva seaduse erisusi. Avaliku teabe mõiste on sätestatud AvTS § 3 lg-s 1 - see on mis tahes viisil ja mis tahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites. Sama paragrahvi lg 2 kohaselt nimetatud teabele juurdepääsu võib piirata seaduses sätestatud korras. Vastavalt AvTS § 5 lg 1 p-le 1 on teabevaldjaks teiste seas ka riigiasutused. Et RKS § 2 kohaselt Riigikontroll on oma tegevuses sõltumatu majanduskontrolli teostav riigiorgan, kes RKS § 51 kohaselt registreeritakse riigija kohaliku omavalitsuse asutuste riiklikus registris, siis on Riigikontrolli näol tegemist riigiasutusega, kes täidab avalikke ülesandeid ning kes teabevaldajana saab tema valduses olevale teabele juurdepääsu piirata ainult seaduses sätestatud korras. AvTS § 6 järgi teabenõue on teabenõudja poolt käesolevas seaduses sätestatud korras teabevaldajale esitatud taotlus teabe saamiseks, § 7 järgi teabenõudja on aga iga isik, kes esitab teabevaldajale teabenõude selles seaduses sätestatud korras.

3. Antud juhul puudub vaidlus selles, et EAÜ teabenõudjana esitas Riigikontrollile kui Aruandes esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide osas teabevaldajale

29.11.2012 teabenõude, milles palus võimaldada tutvuda Aruande koostamise käigus kogutud ja kasutatud materjalidega nii kiiresti kui võimalik. Kuivõrd teabenõue oli konkretiseerimata, siis kohtu hinnangul Riigikontroll 06.12.2012. a vastuses õiguspäraselt, kooskõlas HMS §-ga

15 ja AvTS §-ga 15 palus kaebajal täpsustada, milliste andmetega ja mis eesmärkidel EAÜ soovib tutvuda. Samas on selgitatud, et lisaks AvTS-le reguleerib Riigikontrolli tegevust ka RKS, mille § 47 kohaselt Riigikontrolör, Riigikontrolli teenistujad ning kaasatud asjatundjad võivad oma ülesannete täitmisega seoses neile teatavaks saanud avalikkusele mittekättesaadavaid andmeid kasutada vaid Riigikontrolli ülesannete täitmise huvides. Samuti on selgitatud, et infot ei saa automaatselt avaldada, kuna see on kaitstud ka INTOSAI auditistandardites sisalduva audiitori konfidentsiaalsuskohustusega ning et vastavalt riigikontrolöri kinnitatud „Teabe avalikustamise, isikuandmete töötlemise ja teabenõude menetlemise korrale“ on info mõeldud asutusesiseseks kasutamiseks, kuna auditi käigus on analüüsitud ka (delikaatseid) isikuandmeid. 18.12.2012. a täiendavas teabenõudes palus EAÜ koopiaid dokumentidest, mis olid aluseks Aruande p-des 117 – 152 esitatud järeldustele, ning selgitas, miks teave on vajalik. Kohtu hinnangul oli 21.12.2012. a Riigikontrolli poolt teabenõudele vastamise tähtaja pikendamine

15 tööpäevani samuti õiguspärane (AvTS § 19).

4. Nähtuvalt asja materjalidest 10.01.2013. a, st pikendatud tähtaja jooksul, esitas Riigikontroll EAÜ 18.12.2012. a teabenõudele vastuse. Riigikontroll oma vastuses osaliselt selgitas võimalust tutvuda Aruande p-des 117 – 152 esitatud järelduste aluseks olnud dokumentidega erinevatel veebilehtedel, kuna paljudes punktides on tuginetud avalikele andmetele ja analüüsidele, ning osaliselt keeldus teabenõude täitmisest, tuginedes sealjuures RKS § 6 lg-le 4, § 45 lg-le 1, §-le 47 ning AvTS § 23 lg 1 p-le 1, § 35 lg 1 p-le 19, § 38 lg-le 2.

Vastuses viidatud sätted on järgmised: RKS § 6 lg 4 kohaselt kontrollimisel lähtub Riigikontroll audiitori kutsetegevuse üldtunnustatud normidest ja tavadest. Kohus nendib, et Riigikontroll on vastuses selle kohta märkinud, et RKS § 6 lg 4 alusel on tema jaoks siduv ka INTOSAI auditistandardi p-st 95 tulenev konfidentsiaalsuskohustus. RKS § 45 näeb ette vaatluse läbiviimise, mistõttu kohtu hinnangul viide RKS § 45 lg-le 1 on vastuses asjakohatu ja ilmselgelt väär. Riigikontrolli tsiteeritu sisaldub tegelikult RKS § 47 lg-s 1. AvTS § 23 lg 1 p 1 kohaselt teabevaldaja keeldub teabenõude täitmisest, kui taotletava teabe suhtes kehtivad juurdepääsupiirangud ja teabenõudjal ei ole taotletavale teabele juurdepääsuõigust.

Vastavalt AvTS § 35 lg 1 p-le 19 teabevaldaja on kohustatud tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks seaduses sätestatud muu teabe. AvTS § 38 lg 2 kohaselt, kui teabele juurdepääsu võimaldamine võib põhjustada juurdepääsupiiranguga teabe avalikuks tulemise, siis tagatakse juurdepääs üksnes sellele osale teabest või dokumendist, mille kohta juurdepääsupiirangud ei kehti. Kohus märgib, et nähtuvalt vastusest olid kõik alused peale viimati nimetatu Riigikontrolli arvates piisavaks õiguslikuks aluseks vastustajal keelduda kaebajale teabe avaldamisest, AvTS § 38 lg 2 oli aluseks selgitustele selle kohta, kus kaebaja saab ise tutvuda avalike andmetega.

Ühtlasi kohus märgib, et ei 21.12.2012 tähtaja pikendamise teates ega 10.01.2013 vastuses ole Riigikontroll selgitanud, et teatavas osas ei võimalda tal soovitud teabe avaldamist asjaolu, et Konkurentsiamet on neile kehtestanud juurdepääsupiirangud, ega isegi mitte viidanud keeldumise alusena AvTS § 38 lg-le 3 (Asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistatud teabele on juurdepääsuõigus riigi ja kohaliku omavalitsuse ametnikul oma ametiülesannete täitmiseks. Seda teavet ei tohi edastada kolmandatele isikutele juurdepääsupiirangu kehtestanud asutuse loata).

Riigikontrolli vastuse p-des 1 ja 2 põhjendatakse keeldumist asjaoludega, et andmed teiste riikide kohta on saadud võrgulehelt, mis on parooliga kaitstud, ja sellise teabe avalikustamine võib kahjustada välissuhtlemist ning sellega, et Riigikontrollis loetakse kõik tööpaberid ametkondlikuks kasutamiseks. Samas ei sisalda nimetatud faktiline põhistus ühtki viidet konkreetsele piirangu alusele. Teatavasti on AvTS §-s 23 sätestatud teabenõude täitmisest keeldumise konkreetsed alused, sh lg-s 1 haldusorganile diskretsiooni mitte võimaldavad alused (Teabevaldaja keeldub teabenõude täitmisest, kui…) ning lg-s 2 kaalutlusõigust võimaldavad alused (Teabevaldaja võib teabenõude täitmisest keelduda, kui…), mis eeldab ka kaalutluste märkimist.

5. AvTS § 9 lg 1 kohaselt teabevaldaja on kohustatud võimaldama juurdepääsu tema valduses olevale teabele seaduses sätestatud korras. Sama paragrahvi lg-s 2 on sätestatud teabevaldaja kohustused teabele juurdepääsu võimaldamisel, sh teabevaldaja on kohustatud p 1 järgi tagama juurdepääsu neile dokumentidele, millele teabenõudja juurdepääsu taotleb ja millele teabenõudjal on juurdepääsu õigus; p 3 järgi avalikustama avalikustamisele kuuluva teabe seaduses sätestatud korras; p 5 järgi abistama teabenõudjat; p 6 järgi teavitama teabenõudjat dokumentide suhtes kehtivatest juurdepääsupiirangutest ning p 8 järgi mitte andma teadvalt eksitavat, tegelikkusele mittevastavat või ebaõiget teavet ning kontrollima kahtluse korral väljastatava teabe õigsust ja vastavust tegelikkusele. Riigikontrolli 10.01.2013. a vastust ja eelnevalt viidatud seadussätteid arvestades kohus nõustub täielikult kaebaja (ja ka AKI) hinnanguga Riigikontrolli 10.01.2013 vastusele. Ehkki AKI on Vaideotsuses lugenud, vaatamata, olulistele motiveerimispuudustele kõnealuses vastuses, Riigikontrolli keeldumise teatud punktide osas iseenesest põhjendatuks, on selge, et nimetatud vastus ei ole kooskõlas ei HMS ega AvTS nõuetega, sh „ei ole teabenõude täitmisest keeldumisel põhjendatud arusaadavalt, mille alusel eelnimetatud punktide järelduste aluseks olevatele dokumentidele juurdepääsu ei võimaldata ja mille alusel on dokumentidele kehtestatud juurdepääsupiirang“, nagu AKI on õigesti märkinud. Samuti jagab kohus kaebuse esitaja ja AKI seisukohta, et RKS § 6 lg 4 ega § 47 lg 1 ei saa olla iseseisvaks juurdepääsupiirangu aluseks. Nendest sätetest saab ja tuleb lähtuda, kui Riigikontroll otsustab oma valduses olevale teabele juurdepääsupiirangute seadmise, kuid konkreetsed alused saavad tulla ikka üksnes sellekohasest eriseadusest – AvTS-st. Seetõttu on asjakohatu vastustaja arutlus nö AvTS kui lihtseaduse ja RKS kui konstitutsioonilise seaduse vahekorra üle – RKS ei sätesta teabele juurdepääsupiiranguid, juurdepääsu eritingimusi, korda ja viise teisiti AvTS §

2 lg p 4 mõttes. Järelikult tuleb tal lisaks juurdepääsu piirangute kehtestamisele lähtuda AvTS- st ka teabenõudele vastamisel.

6. Vaideotsuse ettekirjutusest – hinnata täiendavalt aruande punktide 117-127 ja 133-136 järelduste aluseks olevate alusdokumentidele (igale dokumendile eraldi) juurdepääsupiirangu kehtestamise vajadust (v.a dokumendid, mis on saadud parooliga kaitstud võrgulehelt) ning vasta täiendavalt teabenõudjale, kas keeldudes teabenõude täimisest või väljastada soovitud teave, kui keeldumiseks puudub alus. Keeldumisel näidata ära dokumentide kaupa, kelle poolt ja mille alusel on alusdokumentidele kehtestatud juurdepääsupiirang. Samuti põhjendada Riigikontrolli poolt koostatud töödokumentidele juurdepääsupiirangu kehtestamise vajadust AvTS § 35 lg 2 p 3 alusel - tulenevalt Riigikontroll täpsustas teabenõude täitmisest keeldumist ja teavitas sellest kaebajat 11.03.2013. Vastuses on selgitatud seda, et Riigikontroll hindas täiendavalt Aruande kõnealuste punktide juurdepääsupiirangu kehtestamise vajadust ja kehtestas andmete sisust lähtuvalt täiendavad juurdepääsupiirangud. Sellega seoses peab kohus vajalikuks märkida eelkõige järgmist. Kaebaja on (muudetud) kohtukaebuses palunud kohustada Riigikontrolli esitama Aruande p-des 138, 140, 141, 142 ja

143 esitatud järelduste aluseks olev teave ja dokumendid ning tuvastada Aruande p-des 133 ja esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide suhtes kehtivate juurdepääsupiirangute kohta EAÜ-le teabe avaldamata jätmise õigusvastasus. Kohus on eelnevalt märkinud, et Riigikontrolli 10.01.2013 vastus kaebaja 18.12.2012 teabenõudele ei olnud õiguspärane. Samas ilmneb Vaideotsusest, et AKI jättis EAÜ vaide rahuldamata Aruande p-de 117-132 ja 137-152 järelduste aluseks olnud alusdokumentide väljastamise osas. Kaebaja pöördus halduskohtusse 28.03.2013, s.o pärast Vaideotsuse saamist. Et EAÜ ei ole AKI Vaideotsust vaidlustanud, siis järelikult on ta sellega nõustunud ja nimetatud otsus on jõustunud. Riigikontrollil oli seega kohustus uuesti hinnata üksnes Aruande p-de 133-136 alusdokumente ja ainult selles osas kaebajale täiendavalt vastata. Järelikult saab kaebaja taotleda samuti antud juhul vaid Aruande p-des 133 ja 136 esitatud järelduste aluseks oleva teabe ja dokumentide kaebajale esitamata jätmise õigusvastasuse kindlakstegemist. Neil asjaoludel fakt, et Riigikontroll 10.01.2013 vastuses Aruande p-des 138, 140, 141, 142 ja 143 esitatud järelduste aluseks olevat teavet ja dokumente ei käsitlenud, ei saa kuidagi rikkuda kaebaja õigusi. Seega on kohustamisnõue Riigikontrolli vastu pärast Vaideotsust ja vastustaja 11.03.2013 vastust ilmselgelt alusetu ning kaebus tuleb selles osas jätta rahuldamata.

7. Riigikontrolli 11.03.2013 vastusest nähtuvalt Aruande p-de 133-136 alusdokumentidele on määratud juurdepääasupiirangud AvTS § 35 lg 1 p 3 ja § 35 lg 2 p 3 alusel. AvTS § 35 lg 1 p kohaselt teabevaldaja on kohustatud tunnistama asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks teabe, mille avalikuks tulek kahjustaks riigi välissuhtlemist. AvTS § 35 lg 2 p 3 järgi muuhulgas riigiasutuse juht võib põhjendatud juhtudel tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks asutusesiseselt adresseeritud dokumendid, mida dokumendiregistris ei registreerita (arvamused, teated, memod, õiendid, nõuanded jm). Kohus on seisukohal, et vastustaja on jätnud teabenõude täitmisest keeldumise taas nõuetekohaselt põhjendamata. Kohtu hinnangul Riigikontroll ei tee vahet teabe juurdepääsupiirangute määramise alustel ja teabenõude täitmisest keeldumise alustel, mis paraku ei ole samad. Nii on vastustaja viidanud küll teabele juurdepääsupiirangute määramise alustele (AvTS § 35), kuid mitte teabenõude täitmisest keeldumise alustele (AvTS § 23). Lisaks jääb arusaamatuks, milline piirangu kehtestamise alus millisele teabele konkreetselt ikkagi kohandub. Kahtlusi tekitab kellegi „direktori“ pädevus oma otsusega andmetele juurdepääsupiiranguid kehtestada, kuna Riigikontrolli juht ei ole direktor, ning p-de 133 ja 136 osas ei ole kuskil selgitatud, et need piirangud on kehtestanud hoopis teine asutus (Konkurentsiamet). Seega kohus nõustub kaebajaga, et ka Riigikontrolli 11.03.2013 vastus Aruande p-de 133 ja 136 alusdokumentide osas ei vasta seaduses sätestatud nõuetele. Seega on EAÜ teabenõude täitmine Aruande p-de 133 ja 136 alusdokumentide osas olnud läbivalt õigusvastane.

8. Kohus rahuldab ülaltoodut arvestades MTÜ Eesti Apteekide Ühendus kaebuse osaliselt (tuvastamisnõude osas). HKMS § 108 lg 2 kohaselt kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. Vastavalt HKMS § 109 lg-le 1 menetluskulude väljamõistmiseks esitatakse kohtule enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kuludokumendid, mis seonduvad osalemisega kohtuistungil, kus lõpetati asja arutamine, samuti selliste kulude nimekiri, esitatakse kohtule hiljemalt kolme tööpäeva jooksul pärast istungi lõppu. Kirjalikus menetluses esitatakse menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid kohtu poolt määratud tähtaja jooksul. Kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kaebaja on palunud mõista Riigikontrollilt EAÜ kasuks välja viimase poolt kantud menetluskulud kogusummas 5227.20 eurot, sealhulgas kulutused riigilõivule (15 eurot) ja õigusabile (5212.20 eurot, koos käibemaksuga) ning on esitanud kohtule nõuetekohased dokumendid /II kd tl 87-106/. Riigikontroll omakorda on palunud jätta menetluskulud EAÜ kanda ning palunud kaebajalt vastustaja kasuks välja mõista menetluskulud summas 9381.67 eurot, sh esindajakulule lisandub käibemaks, ning on samuti esitanud vastavad dokumendid /II kd tl 107-122/.

9. Kohus on seisukohal, et kaebaja on taotlenud menetluskulude väljamõistmist ettenähtud korras. Õigusabile kulutatud aeg 36.5 h on asja mahtu, keerukust ja vastustaja käitumist menetluses arvestades põhjendatud (sh ka kohtumenetluse kestel Konkurentsiametile esitatud teabenõude osas), kulude kandmine on tõendatud. Et kohus rahuldab kaebuse üksnes osaliselt, tuvastamisnõude osas (Aruande kahe punkti osas) ja jätab rahuldamata kohustamisnõude osas (Aruande viie punkti osas), siis peab kohus põhjendatuks mõista vastustajalt välja kaebaja kasuks tasutud riigilõivu katteks 5 eurot ja õigusabikulude katteks koos käibemaksuga 1489.20 eurot (5212.20 : 7 x 2). Kokku tuleb Riigikontrollilt seega välja mõista kaebaja menetluskulude katteks 1494.20 eurot.

10. Kohus leiab, et Riigikontrolli menetluskulude nõue tuleb jätta tervikuna rahuldamata. Kohus nõustub selles osas täielikult kaebaja argumentatsiooniga kohtuistungil, mis on kooskõlas kohtupraktikaga, ega pea vajalikuks seda kõike hakata üle kordama. Riigikontroll riigiasutusena on teabevaldaja oma valdkonnas tema valduses oleva teabe osas ja järelikult on tegemist vastustaja igapäevase tegevusega, kõrvalfunktsiooniga, mis toetab vastustaja põhifunktsiooni täitmist. Riigikontrollil on koosseisus õigusnõunik (Rait Sannik, üks vastustaja esindajatest), kelle tööülesandeks ongi vaidlusaluse kohtuasjaga tegeleda ja kes peab olema kursis ka asjakohaste regulatsioonidega. Lisaks ei ole antud juhul kõrvalise õigusabi kaasamine kvalitatiivselt midagi olulist lisanud. Vastupidi, mitmed alusetud taotlused ja nende rahuldamata jätmise vaidlustamine on toonud kaasa hoopis menetluse venimise ja vastaspoole kulude suurenemise. Seega on igati õiglane jätta need menetluskulud kaebajalt üldse välja mõistmata (vt HKMS § 108 lg 11 ja § 109 lg 6)

/allkirjastatud digitaalselt/

Hurma Kiviloo Kohtunik