3-15-597/2 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Reelika Lind Määruse tegemise aeg ja koht

23. märts 2015. a, Tallinn Haldusasja number 3-15-597 Haldusasi Tavid AS kaebus Finantsinspektsiooni 06.02.2015 otsuse nr 4.1-1/10 tühistamiseks kaebaja makseasutuse tegevusloa kehtetuks tunnistamise aega puudutavas osas ja Finantsinspektsiooni kohustamiseks tunnistama kaebaja makseasutuse tegevusluba kehtetuks alates 27.12.2014 Menetlustoiming Kaebuse tagastamine

RESOLUTSIOON Tagastada Tavid AS kaebus.

EDASIKAEBAMISE KORD Määruse peale saab esitada Tallinna Halduskohtu kaudu määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 204 lg-d 1 ja 2).

ASJAOLUD

1. Tavid AS (kaebaja) esitas 12.12.2014 Finantsinspektsioonile taotluse makseasutuse tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks alates 27.12.2014.

2. Finantsinspektsiooni juhatus tunnistas 06.02.2015 otsusega nr 4.1-1/10 kehtetuks oma 27.04.2011 otsuse nr 4.1-1/30, millega anti kaebajale rahasiirde teenuse osutamiseks makseasutuse tegevusluba. Samuti kustutati makseagentide nimekirjast kaebaja makseagendid Tavex AB, Tavex SIA, Tavex Oy, Tavex EOOD, Tavex A/S ja Tavex AS. Otsuse jõustumisajaks määrati otsuse kaebajale kättetoimetamise aeg. Otsus toimetati kaebajale kätte 09.02.2015.

3. Kaebaja esitas 11.03.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse Finantsinspektsiooni 06.02.2015 otsuse nr 4.1-1/10 tühistamiseks kaebaja makseasutuse tegevusloa kehtetuks tunnistamise aega puudutavas osas ja Finantsinspektsiooni kohustamiseks tunnistama kaebaja makseasutuse tegevusluba kehtetuks alates 27.12.2014. Kaebaja leiab, et vastustaja ei ole põhjendanud, miks otsustati kaebaja makseasutuse tegevusluba lõpetada alates 09.02.2015, mitte 27.12.2014, nagu kaebaja oli taotlenud. Tegevusloa lõpetamine alates 27.12.2014 oli

3-15-597 2(5) kaebaja jaoks oluline põhjusel, et ta ei peaks tasuma 2015. a eest järelevalvetasu summas 73 062 eurot. Kuna vastustaja ei tuginenud otsuse tegemisel muudele dokumentidele peale kaebaja poolt esitatute, olnuks võimalik lõpetada tegevusluba ka tagasiulatuvalt. Vastustaja ei ole sellist võimalust kaalunud. Vastustaja on otsuse tegemisega põhjendamatult viivitanud. Tegemist ei olnud õiguslikult keerulise otsusega, mistõttu saanuks selle langetada seaduses ettenähtud 2- kuulisest tähtajast lühema ajaga. Kaebaja ärakuulamiseks ja talle otsuse projekti tutvustamiseks puudus vajadus, sest kaebaja esitatud andmetest ei kaldutud kõrvale ja puudus vajadus lisaandmete saamiseks. Eksiti haldusmenetluse efektiivsuse põhimõtte vastu. Kaebaja taotles asja liitmist haldusasjaga nr 3-15-137.

KOHTU PÕHJENDUSED

4. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p-de 1 ja 2 järgi võib kohus tagastada kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud, või kui kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebuse eesmärki.

5. Kaebuse põhjendustest nähtuvalt ei soovi kaebaja vaidlustada Finantsinspektsiooni 06.02.2015 otsust tervikuna, sest tegemist oli tema jaoks soodustava haldusaktiga. Kaebaja taotles ise makseasutuse tegevusloa kehtetuks tunnistamist ja vaidlusaluse otsusega tunnistati tema tegevusluba kehtetuks. Kaebaja soovis, et tegevusluba tunnistataks kehtetuks juba 2014. a, et ta ei peaks tasuma 2015. a eest finantsinspektsiooni seaduse (FIS) §-s 38 ettenähtud igaaastast järelevalvetasu. Kaebaja vaidlustab seetõttu 06.02.2015 otsust osaliselt, st tegevusloa kehtetuks tunnistamise aega puudutavas osas. Kohtu hinnangul ei ole haldusakti võimalik ainult selles osas tühistada. Tegevusloa kehtetuks tunnistamise aeg on lahutamatult seotud kehtetuks tunnistamise otsustusega ega saa olla eraldi tühistamiskaebusega vaidlustatav. Tühistamiskaebuse sellisel kujul rahuldamisel tekiks õiguslikult võimatu olukord, kus tegevusluba on küll kehtetu, kuid pole piiritletud, mis ajast. Kohus ei saa oma otsusega tekitada sellist õiguslikku ebaselgust, mis ei ole ei kaebaja enda ega tema klientide, investorite, võlausaldajate või avalikes huvides. Makseasutuse tegevusluba peab seonduma kindlate algusja lõpuaegadega, sest nende aegadega on seotud tema õigused ja kohustused, aga ka tema klientide, võlausaldajate ja investorite õigused ja huvid. Ebausutav on, et kaebaja eesmärgiks on saavutada olukord, kus tema tegevusluba muutuks algusest peale kehtetuks. Kuna kohus ei vii ise haldusmenetlust läbi ega saa teha haldusorgani pädevuse kuuluvaid otsuseid, vaid saab ainult kontrollida tagantjärele haldusorgani tegevuse õiguspärasust, siis ei saa kohus ise muuta kohtuotsusega kaebaja tegevusloa kehtivuse aega. Eeltoodud põhjendustel leiab kohus, et kaebajal puudub kaebeõigus tühistamiskaebuse esitamiseks esitatud kujul.

6. Kaebajal puudub kaebeõigus ka kohustamisnõude esitamiseks, millega taotletakse Finantsinspektsiooni kohustamist lõpetama kaebaja makseasutuse tegevusluba tagantjärele kuupäevaga. Kaebaja tugines kaebuses haldusmenetluse seaduse (HMS) § 65 lg-le 1 ja § 66 lgle 1, mis reguleerivad õigusvastase haldusakti kehtetuks tunnistamist. Praegusel juhul ei ole aga kaebajale väljastatud makseasutuse tegevusloa õiguspärasust kahtluse alla seatud ega tegevusluba selle õigusvastasuse põhjendusel kehtetuks tunnistatud, mistõttu tuleb eeldada, et tegemist oli õiguspärase haldusaktiga. Kuna kaebaja taotles ise oma tegevusloa kehtetuks tunnistamist, tuleb Finantsinspektsiooni 06.02.2015 otsust käsitada haldusakti kehtetuks tunnistamisena isiku kasuks. Õiguspärase haldusakti saab isiku kasuks tunnistada kehtetuks

3-15-597 3(5) edasiulatuvalt (HMS § 65 lg 2), mitte tagasiulatuvalt. Ka juhul, kui tõlgendada 06.02.2015 otsust isiku kahjuks tehtud otsusena, puudub praegusel juhul õiguslik alus tunnistada õiguspärane tegevusluba tagantjärele kehtetuks (HMS § 66 lg 3). Makseasutuste ja e-raha asutuste seadus (MERAS) sellist võimalust ette ei näe (HMS § 66 lg 2 p 1). HMS § 68 lg 3 annab küll haldusorganile õiguse kaaluda haldusakti kehtetuks tunnistamise ajamomenti, kuid selline kaalumine ei ole võimalik, kui valdkondlik seadus sellist kaalumiseõigust ette ei näe. Samuti ei näe MERAS kaebajale ette subjektiivset õigust nõuda tegevusloa kehtetuks tunnistamist tema näidatud kuupäevast.

Kuna kaebajal puudub kaitstav subjektiivne õigus, puudub tal ka kaebeõigus (HKMS § 44 lg 1). Finantsinspektsiooni ülesandeks on teostada finantsjärelevalvet (FIS § 4 lg 2). FIS § 3 järgi teostatakse finantsjärelevalvet finantssektori stabiilsuse, usaldusväärsuse ja läbipaistvuse ning toimimise efektiivsuse suurendamise, süsteemsete riskide vähendamise ning finantssektori kuritegelikel eesmärkidel ärakasutamise tõkestamisele kaasaaitamise eesmärgil, et kaitsta klientide ja investorite huve nende vahendite säilimisel ning seeläbi toetada Eesti rahasüsteemi stabiilsust.

Finantsinspektsiooni kohustuseks on mh kaitsta makseasutuste klientide ja investorite huve (FIS § 6 lg 1 p 3). Seetõttu peab Finantsinspektsiooni menetlus makseasutusele tegevusloa andmisel ja kehtetuks tunnistamisel olema põhjalik. Finantsinspektsioon ei saa tegevusloa kehtetuks tunnistamise taotluse menetlemisel usaldada vaid makseasutuse enda esitatud andmeid, vaid peab ka ise vajadusel välja selgitama menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja koguma selleks tõendeid oma algatusel (HMS § 6), sest tema kohustuseks on mh kaitsta makseasutuse kliente ja võlausaldajaid makseasutuse võimaliku õigusvastase käitumise eest.

Finantsinspektsioon peab tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsustamisel kontrollima, kas tegevusloa kehtetuks tunnistamine võib kahjustada makseasutuse klientide või võlausaldajate õigustatud huve. Selline makseasutuse tegevuse mõjude ja klientide või võlausaldajate huvide väljaselgitamine ning analüüsimine võtavad paratamatult aega. Finantssektori usaldusväärtuse ja stabiilsuse tagamiseks ei tohi Finantsinspektsioon teha otsuseid kiirustades. Seetõttu ongi Finantsinspektsioonile nähtud tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsuse tegemiseks ette 2-kuuline periood (MERAS § 22 lg 6).

Kuna tegevusluba muutub kehtetuks alates selle kehtetuks tunnistamisest, mitte juba kehtetuks tunnistamise avalduse esitamisest, ning tegevusloa kehtetuks tunnistamisest teavitatakse avalikkust alles pärast tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsuse tegemist (MERAS § 23), siis võivad tegevusloa tagantjärele kehtetuks tunnistamise korral saada kahjustada makseasutuse nende klientide ja võlausaldajate õigused ja huvid, kes on teinud makseasutuse tegevusloa kehtivusele tuginedes tehinguid perioodil, mil Finantsinspektsioon menetles tegevusloa kehtetuks tunnistamise taotlust.

Eeltoodud põhjendustel ei ole kohtu hinnangul makseasutuse õiguspärase tegevusloa kehtetuks tunnistamine tagantjärele kuupäevaga finantssüsteemi stabiilsuse ja usaldusväärsuse tagamise ning klientide ja võlausaldajate huvide kaitse eesmärgil võimalik. Seetõttu puudub kaebajal kaebeõigus kohustamisnõude esitamiseks, millega taotletakse Finantsinspektsiooni kohustamist tunnistama kaebaja makseasutuse tegevusluba tagantjärele kuupäevaga kehtetuks.

7. Kaebajal oleks võimalik esitada tuvastamisnõue Finantsinspektsiooni poolt kaebaja taotluse menetlemisega viivitamise õigusvastaseks tunnistamiseks, kuid kohus ei näe sellisel kaebusel eduväljavaateid. Olukorras, kus MERAS § 22 lg 6 näeb taotluse lahendamiseks ette 2-kuulise tähtaja, ei ole võimalik tunnistada vastustaja tegevust õigusvastaseks, kui vastustaja on teinud otsuse seaduses ettenähtud tähtaja jooksul. Seda ka juhul, kui vastustaja võib olla viivitanud menetluse läbiviimisega. Kohus selgitas eespool, et Finantsinspektsioon ei saa tegevusloa kehtetuks tunnistamise menetluses lähtuda vaid makseasutuse huvidest, vaid peab kaitsma ka makseasutuse klientide ja võlausaldajate huve. Seetõttu ei saa teha tegevusloa kehtetuks tunnistamise otsust kiirustades. Menetlus peab olema piisavalt põhjalik.

3-15-597 4(5)

8. Ka hüvitamisnõue oleks perspektiivitu. Hüvitamisnõude rahuldamine eeldab haldusorgani tegevuse õigusvastasuse tuvastamist. Kohtu hinnangul ei nähtu praegusel juhul, et Finantsinspektsioon oleks käitunud kaebaja tegevusloa kehtetuks tunnistamise taotluse menetlemisel õigusvastaselt, seetõttu puuduks alus ka hüvitamisnõude rahuldamiseks.

9. Kaebaja arusaam, et Finantsinspektsioon pidanuks tunnistama kaebaja tegevusloa kehtetuks alates 27.12.2014, on ka sisuliselt põhjendamatu. Kui kaebaja eesmärk oli vältida järgmisel aastal tekkivat kohustust tasuda iga-aastast järelevalvetasu, saanuks ta otsustada oma makseasutusena tegevuse lõpetamise üle oluliselt varem. Kaebajale oli juba varem teada, mis tähtaja jooksul peab Finantsinspektsioon oma otsuse tegevusloa kehtetuks tunnistamise osas tegema. Kaebajal oli võimalik sellega oma tegevuse kavandamisel arvestada. Kaebaja esitas taotluse tegevusloa kehtetuks tunnistamiseks alles 12.12.2014, taotledes tegevusloa kehtetuks tunnistamist juba alates 27.12.2014, selgitades seejuures, et lõplikult lõpetab ta oma tegevuse alates 22.12.2014. Seega saanuks Finantsinspektsioon hakata kaebaja tegevusloa kehtetuks tunnistamise taotluse põhjendatust hindama alles pärast 22.12.2014. Teatavasti oli 23.12.2014 pühade-eelne tööpäev, mil kehtis lühendatud tööaeg (avaliku teenistuse seaduse § 42, pühade ja tähtpäevade seaduse § 2 p 81). Sellele järgnes pikk jõulupühade periood (24.–26.12.2014). 27.12.2014 oli laupäev, mis on Finantsinspektsioonis eelduslikult puhkepäevaks. Järgmine esimene tööpäev oli alles 29.12.2014. Seetõttu oli kaebaja nõue, et tema tegevusluba tulnuks tunnistada kehtetuks juba 27.12.2014, ilmselgelt põhjendamatu. Olles ise viivitanud taotluse esitamisega ja esitanud selle viimasel hetkel, ei saa kaebaja eeldada, et tema taotlus kuulub kohe rahuldamisele. Seejuures ei ole kaebaja ka ise teavitanud oma kliente oma tegevuse lõpetamisest makseasutusena piisavalt pikka aega ette. Soovides vastustajalt otsust hiljemalt 23.12.2014 (viimane tööpäeva enne soovitavat tegevusloa kehtetuks tunnistamise kuupäeva), teavitas kaebaja ise oma kliente tegevuse lõpetamisest eestikeelsel veebilehel 15.12.2014, venekeelsel veebilehel 16.12.2014 ja ingliskeelsel veebilehel 19.12.2014. Täiendatud informatsioon pidi veebilehele ilmuma alles 23.12.2014. Olukorras, kus kaebaja teostas mh välismaiseid makseteenuseid, st kaebaja tegevuspiirkond ei piirdunud vaid riigisisese finantsturuga, ei saa sellist teavitamist pidada piisavaks ja klientide huve arvestavaks.

10. Kuna tuvastamisja hüvitamisnõuded oleksid perspektiivitud, ei pea kohus vajalikuks jätta kaebust nõuete muutmise võimaldamiseks käiguta ja tagastab kaebuse kohe läbivaatamatult.

11. Kaebaja tühistamiskaebus Finantsinspektsiooni 18.12.2014 ettekirjutuse nr 3.1-2/346- 4295 peale, millega kohustati kaebajat tasuma 2015. a eelarvekulude katteks järelevalvetasu kokku 73 062 eurot, on menetluses haldusasjas nr 3-15-137 ja nimetatud kaebuse lahendus ei sõltu ainuüksi või peamiselt sellest, millal tunnistati kaebaja makseasutuse tegevusluba kehtetuks. Selles asjas osutub tõenäoliselt määravaks Finantsinspektsiooni ettekirjutuse proportsionaalsus, st kas oli põhjendatud nõuda kaebajalt järelevalvetasu maksmist terve aasta eest, kui oli näha, et tema tegevusluba tunnistatakse lähiajal kehtetuks. Kui kohus ei pea terve aasta eest järelevalvetasu küsimist proportsionaalseks, tekib kaebajal õigus nõuda Finantsinspektsioonilt enammakstud summa tagasi. Kohtu hinnangul ei ole kaebajal haldusasjas nr 3-15-137 edu saavutamiseks vaja vaidlustada Finantsinspektsiooni 06.02.2015 otsust tegevusloa kehtetuks tunnistamise kohta.

12. Kuna kohus tagastab praeguses haldusasjas esitatud kaebuse läbivaatamatult, puudub vajadus lahendada kaebaja taotlust haldusasjade nr 3-15-597 ja 3-15-137 liitmiseks.

13. HKMS § 43 lg 2 järgi ei võta kaebuse tagastamine õigust pöörduda uuesti kohtusse. Kaebuse tagastamisel loetakse, et kaebus ei ole kohtu menetluses olnud.

3-15-597 5(5)

14. HKMS § 104 lg 5 p 2 järgi tagastatakse tasutud riigilõiv, kui kohus tagastab kaebuse selle esitajale, välja arvatud juhul, kui see toimub HKMS § 121 lg 2 alusel. Kuna kohus tagastab kaebuse just HKMS § 121 lg 2 alusel, jätab kohus kaebajale riigilõivu tagastamata.

/allkirjastatud digitaalselt/ Reelika Lind Kohtunik