3-13-1235/45 · Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tartu Ringkonnakohus Kohtukoosseis Madis Ernits, Agu Timmi ja Einar Vene Otsuse tegemise aeg ja koht

12. märts 2015, Tartu Haldusasja number 3-13-1235 Haldusasi Olev Pärna ja Enn Ruusmaa kaebus Kanepi Vallavalitsuse 6. mai 2013. a käskkirjade nr 15.1-2.1/17 ja nr 15.1-2.1/18 õigusvastasuse tuvastamiseks ning koondamishüvitise ja lõpparve maksmisega viivitamise eest hüvitise väljamõistmiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Halduskohtu 22. novembri 2013. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus Olev Pärna ja Enn Ruusmaa apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus Menetlusosalised Kaebajad Olev Pärna ja Enn Ruusmaa, esindaja adv Grete Lüüs Vastustaja Kanepi Vallavalitsus, esindaja v. adv Vahur Kivistik RESOLUTSIOON

1. Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Halduskohtu 22. novembri 2013. a otsus muutmata.

2. Kaebajate ja vastustaja menetluskulud jätta nende endi kanda. EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse otse Riigikohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest (kassatsioonkaebuse esitamise viimane päev on seega 13. aprill 2015).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kanepi Vallavalitsuse 25. märtsi 1996. a korraldusega nr 86 kinnitati seni töölepingu seaduse alusel töötanud Olev Pärna abivallavanem-ehitusnõunikuks määramata ajaks. Enn Ruusmaa nimetati Kanepi Vallavanema 3. mai 2004. a käskkirjaga arendusnõunikuks alates 3. maist 2004 määramata ajaks.

Kanepi Vallavolikogu 24. jaanuari 2013. a määrusega nr 1 „Kanepi vallvalitsuse struktuuri ja teenistuskohtade muutmine ja kinnitamine“ otsustati seoses vallavalitsuse struktuuris töö ümberkorraldamisega koondada abivallavanema, arendusnõuniku, sekretär-asjaajaja ja raamatupidaja ametikohad, moodustada majandusnõuniku ametikoht ning nimetada ümber maanõuniku ametikoht maaja keskkonnanõuniku ametikohaks ja finantsisti ametikoht finantsnõuniku ametikohaks. Määrus jõustus 3. veebruaril 2013.

Kanepi Vallavolikogu 24. jaanuari 2013. a määrusega nr 1-1.2/3 kehtestati „Kanepi valla põhimäärus“, mis jõustus 8. veebruaril 2013.

Kanepi vallavanem väljastas 8. veebruaril 2013 O. Pärnale ja E. Ruusmaale teated nende koondamise kohta alates 9. maist 2013.

Kanepi vallavanema 6. mai 2013. a käskkirjadega nr 15.1-2.1/17 ja nr 15.1-2.1/18 vabastati

E. Ruusmaa ja O. Pärna teenistusest seoses ametikohtade kaotamisega vallavalitsuse koosseisust. Koondamisel lähtuti ressursside kokkuhoiust personalikulude osas. Nii E. Ruusmaa kui O. Pärna teenistussuhte viimane päev oli käskkirjade järgi 9. mai 2013. Käskkirjade kohaselt maksti kummalegi hüvitist ühe keskmise ametipalga ulatuses ja kasutamata jäänud puhkuse eest puhkusetasu 12 kalendripäeva eest.

2. O. Pärna ja E. Ruusmaa esitasid hiljem täiendatud kaebuse, milles palusid tuvastada Kanepi Vallavalitsuse 6. mai 2013. a käskkirjade nr 15.1-2.1/17 ja nr 15.1-2.1/18 õigusvastasuse ning mõista välja hüvitise koondamishüvitise ja lõpparve maksmisega viivitamise eest. Kaebuse kohaselt:

2.1. Kuna Kanepi Vallavalitsuse struktuuri ja teenistuskohtade muutmise ja kinnitamise määrus jõustus 3. veebruaril 2013, on nimetatud kuupäevast koondatud ka kaebajate ametikohad. Selleks kuupäevaks oleks pidanud olema läbi viidud koondamise protseduur. Vastustaja viivitas koondamise läbiviimisega, mistõttu ei pidanud ta valla uuest põhimäärusest tulenevalt maksma kaebajatele hüvitist tööstaažist sõltuvalt. Samas nimetati kaebajad pärast koondamist uuesti vallavalitsuse liikmeteks. Kaebajad jätkasid ka kuni 9. maini 2013 oma ametikohtadel töötamist, kuna vallavalitsuses ei olnud selgust selle suhtes, kas vallavolikogu otsused jäävad jõusse. Nimetatud kuupäevani maksti kaebajatele töötamise eest ka tasu.

2.2. Kaebajatele ei pakutud teist ametikohta. Määrusega moodustati majandusnõuniku ametikoht. Seda ei pakutud põhjendusel, et O. Pärnal puudub kõrgharidus. Nimetatud nõue on uue ametikoha osas kehtestatud Kanepi Vallvolikogu 21. märtsi 2013. a määrusega nr 5, mis jõustus 1. aprillil 2013. Samas jõustus koondamine 3. veebruaril 2013, s.o ligi kolm nädalat enne kõrghariduse nõude kehtestamist. E. Ruusmaale ei pakutud majandusnõuniku ega kultuurija spordinõuniku ametikohta, kuna tema töökogemus, teadmised ja oskused ei vasta neile ametikohtadele kehtestatud nõuetele. Ka siinkohal kehtestati vastavad nõuded alles pärast koondamise jõustumist.

E. Ruusmaal on olemas kõrgharidus. Lisaks kattuvad ametijuhendist nähtuvalt arendusnõuniku ja moodustatava majandusnõuniku tööülesanded väga suures osas. Seega on alusetu vastustaja väide, et E. Ruusmaal puudub vastav töökogemus, kuna ta on samalaadset tööd teinud juba ligi 10 aastat.

2.3. O. Pärna töötas abivallavanemana 17 aastat, mistõttu tuli talle koondamisest ette teatada vähemalt 90 kalendripäeva. Kuna tema ametikoht kaotati 3. veebruaril 2013, pidi teade koondamisest talle edastatama hiljemalt 6. novembril 2012. Koondamisteade edastati kaebajale aga alles 8. veebruaril 2013. E. Ruusmaa töötas arendusnõunikuna üheksa aastat, mistõttu tuli talle koondamisest ette teatada vähemalt 60 kalendripäeva. Seega tulnuks koondamisteade talle edastada hiljemalt 6. detsembril 2012, kuigi see edastati alles 8. veebruaril 2013. Koondamise hetkel kehtinud avaliku teenistuse seaduse (ATS v. r) § 130 lg 4 sätestas, et kui etteteatamistähtaega ei järgita, tuleb ametnikule maksta palka iga etteteatamistähtajast puudu jäänud tööpäeva eest. Järelikult on O. Pärnal õigus nõuda etteteatamistähtajast puudu jäänud 65 tööpäeva eest hüvitist kokku 3439,80 eurot (65 tööpäeva x kaebaja kuupalk summas 1120,17 eurot). E. Ruusmaal on õigus nõuda hüvitist summas 1667,11 eurot (43 tööpäeva x kaebaja kuupalk summas 820,63 eurot).

2.4. Kaebajatele maksti hüvitisena välja ainult ühe kuu ametipalk, kuigi koondamise jõustumise hetkel kehtinud valla põhimääruse § 46 lg 5 järgi tulnuks O. Pärnale maksta 12 kuu ametipalk ja

E. Ruusmaale kuue kuu ametipalk, seega on O. Pärnale vaja välja maksta veel 11 kuu ametipalk, mis teeb kokku 12 321,87 eurot ja E. Ruusmaale viie kuu ametipalk summas 4103,15 eurot. Lõpparve väljamaksmisega viivitamise korral tuleb ametiasutusel maksta põhipalka lõpparve väljamaksmisega viivitatud iga tööpäeva eest, kuid mitte rohkem kui ametniku ühe kuu palk. Kaebajatele tulnuks lõpparve välja maksta 1. veebruaril 2013 (reedene päev), kuid seda tehti alles

9. mail 2013, seega viivitati 67 tööpäeva. Järelikult peab vastustaja mõlemale kaebajale maksma välja hüvitise nende ühe kuu ametipalga ulatuses.

3. Tartu Halduskohtu 22. novembri 2013. a otsusega jäeti kaebus rahuldamata järgmistel põhjendustel:

3.1. Kuna kaebajate suhtes algatati teenistusest vabastamise menetlus 8. veebruaril 2013, tuleb haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 5 kohaselt antud juhul kaebajate teenistussuhte lõpetamise õiguspärasust hinnates lähtuda kuni 31. märtsini 2013 kehtinud avaliku teenistuse seaduse redaktsioonist.

3.2. Kaebajad on seisukohal, et nad tulnuks ametist vabastada 3. veebruari 2013. a seisuga. Kaebajate hinnangul venitas vastustaja koondamisega ja viis etteteatamise läbi siis, kui kehtis juba uus valla põhimäärus, kuna selle kohaselt ei pea ametniku vabastamisel maksma hüvitist ametniku tööstaažist sõltuvalt. Halduskohus leidis, et ekslik on kaebajate seisukoht, et volikogu otsus ametikoha kaotamise kohta tõi automaatselt kaasa sellel ametikohal töötava isiku teenistussuhte lõppemise vallaga. ATS v. r § 11 lg 1 kohaselt kinnitab kohaliku omavalitsuse ametiasutuste struktuuri ja teenistujate koosseisu ning palgamäärad kohaliku omavalitsuse volikogu. ATS v. r § 20 lg 1 ja § 112 kohaselt oli ametniku ametisse nimetamise ja vabastamise õigus ametiasutuse juhil ehk vallavanemal. Volikogu ei teinud otsust konkreetsete isikutega teenistussuhte lõpetamise kohta, vaid ametikohtade kaotamise kohta. Volikogul ei ole õigust vallavalitsuse ametnikku teenistusest vabastada. Ametikohtade kaotamisest ei tulene üheselt see, et selle otsuse jõustumisel lõppeks ära ka ametniku teenistussuhe, kuna sellele ametnikule on võimalik pakkuda ka teist ametikohta või ta ümber paigutada. ATS v. r § 116 lg 1 sätestab, et ametiasutuse koosseisus ettenähtud ametikohtade arvu vähendamisel võib ametniku koondamise tõttu teenistusest vabastada. Vallavolikogu tehtud ametikohtade kaotamise otsus on vallavalitsusele aluseks ja juhiseks selleks, et alustada ATS v. r §-s 116, §-s 130 jt sätestatud toiminguid, s.o vabastatavate ametnike kindlakstegemine, neile etteteatamine jne. Selleks, et saaks alustada ametikohalt vabastamise menetlusega, peab esmalt jõustuma volikogu otsus vallavalitsuse struktuuri ja teenistujate koosseisu kohta. Arvestades kaebajate tööstaaži, tuli O. Pärnale koondamise tõttu ametist vabastamisest ette teatada 90 päeva ja E. Ruusmaale 60 päeva. Seega ei saanud etteteatamine aset leida enne seda, kui vastav otsus ametikohtade kaotamise kohta oli vastu võetud ja jõustunud. Ka kaebajate endi käitumisest järeldub, et nad ei lugenud end ametist vabastatuks

3. veebruari 2013. a seisuga, kuna nad jätkasid töötamist kuni 9. maini 2013 ega nõudnud enda vabastamise vormistamist ega lõpparve maksmist.

3.3. Vastustaja ei viivitanud koondamisteadete väljastamisega, kuna 24. jaanuari 2013. a määrus, millega koondati muuhulgas kaebajate ametikohad, jõustus 3. veebruaril 2013 ning kaebajatele väljastati koondamisteated 8. veebruaril 2013. Koondamisega seotud toimingute järjekord on seadusega kooskõlas. Kaebajatele on teenistusest vabastamisest ette teatatud ATS v. r § 130 lg-s 1 sätestatud tähtaja jooksul ning kaebajad on kooskõlas ATS v. r § 116 lg-ga 5 teenistusest vabastatud etteteatamistähtajale järgnevast päevast arvates. Halduskohus leidis, et põhjendatud ei ole kaebajate väide, et koondamise etteteatamisega venitati ning see toimus hüvitise vähem maksmise eesmärgil.

3.4. Asjas ei ole vaidlust selle üle, et kaebajatele ei pakutud teist ametikohta. Mõlemas vaidlusaluses käskkirjas on märgitud, et kaebajatele ei pakuta majandusnõuniku ametikohta, kuna koondatava ametniku haridus, töökogemus, teadmised ja oskused ei vasta volikogu kehtestatud nõuetele. Halduskohus ei nõustunud kaebajatega, et ametikohtade koondamise põhjus oli näilik. Volikogu 24. jaanuari 2013. a istungi protokolli kohaselt oli ametikohtade kaotamise põhjuseks kulude kokkuhoid, kuna kaotati 3,5 ametikohta ja moodustati 1 uus ametikoht, kusjuures osa kaotatud ametikohtade ülesandeid pandi olemasolevatele ametnikele. Volikogu 29. aprilli 2013. a istungil selgitas vallavanem, et vallavalitsuse struktuuri muudatustega hoitakse kokku

27 000 eurot, mida võib pidada arvestatavaks põhjenduseks ametikohtade koondamiseks. Antud juhul ei oma tähtsust ka see, millise häälteenamusega volikogu otsuse tegi.

3.5. Eristada tuleb vallavalitsuse liikmeks ja vallavalitsuse ametnikuks olemist. Ühe staatuse lõppemine ei välista teise edasikestmist.

3.6. Nii ATS v. r § 116 lg 3 kui ka 1. aprillil 2013. jõustunud avaliku teenistuse seaduse (ATS u. r) § 90 lg 7 kohaselt tuleb enne ametniku koondamist talle võimaluse korral pakkuda teist ametikohta. Vallavolikogu 21. jaanuari 2013. a otsusega moodustati vallavalitsuse juurde majandusnõuniku ametikoht, kuid see otsustati täita konkursi korras. Riigikohus on 19. detsembri 2011. a otsuses nr 3-3-1-50-11 leidnud, et konkursi korras täidetava ametikoha koondamissituatsioonis olevale ametnikule pakkumata jätmine on õiguspärane. „Ametikoha all, mida tuleb koondamise korral ametnikule ATS § 116 järgi pakkuda, ei saa mõista seaduse alusel konkursi korras täidetavat ametikohta. Sellise ametikohana ei saa mõista ka vaba ametikohta, mille täitmiseks on kaalutlusotsuse alusel välja kuulutatud konkurss. Sellise ametikoha pakkumata jätmine ei anna alust lugeda koondamist toimunuks ATS § 116 lg 3 nõuete vastaselt, välja arvatud, kui on tõendatud, et konkurss kuulutati välja selleks, et ametikohta koondatavale ametnikule mitte pakkuda. […] Ametiasutusel puudub kohustus koondamissituatsioonis olevale isikule pakkuda konkursi korras täidetavat ametikohta. Koondamissituatsioonis olev ametnik ei saa ametiasutusele dikteerida, millises korras viimane täidab konkursi korras täidetava koha.“ Asjast ei nähtu, et konkursi läbiviimise eesmärgiks oleks olnud jätta kaebajad uuest ametikohast ilma. Lisaks nähtub, et vastustaja on E. Ruusmaa puhul arvesse võtnud ka seda, et viimane ei vasta oma töökogemuse, teadmiste ja oskuste poolest uuele ametikohale kehtestatud nõudmistele. Ka O. Pärnat peeti uuele ametikohale tema hariduse tõttu sobimatuks. Halduskohus leidis kokkuvõttes, et kaebajate ametist vabastamine oli õiguspärane, mistõttu jäeti rahuldamata kaebajate taotlused saamata jäänud koondamishüvitiste, koondamisest etteteatamise tähtaja mittejärgimise ja lõpparve maksmisega viivitamisega eest hüvitise väljamõistmiseks.

3.7. Kaebajad olid halduskohtule esitanud taotluse mõista vastustajalt välja menetluskulud summas 1720 eurot. Vastustaja taotles kaebajatelt menetluskulude väljamõistmist summas 2092,34 eurot. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse rahuldamata jätmise tõttu jäid kaebajate menetluskulud nende endi kanda. HKMS § 109 lg 6 sätestab, et kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. Halduskohus leidis, et vastustaja menetluskulud ei ole põhjendatud, kuna vaidlus ei välju vallavalitsuse igapäeva põhitegevuse raamidest, mis tähendab, et vallavalitsusel puudub vajadus välise õigusabi kasutamiseks. Halduskohus märkis sealjuures, et Kanepi Vallavalitsuses on ametis jurist. Halduskohus jättis eelnevale tuginedes vastustaja menetluskulud tema enda kanda.

ASJAOSALISTE PÕHJENDUSED APELLATSIOONIMENETLUSES

4. O. Pärna ja E. Ruusmaa apellatsioonkaebuses ja hiljem apellatsioonkaebuse vastusele esitatud vastuses palutakse halduskohtu otsus tühistada ja kaebus rahuldada. Apellatsioonkaebust põhjendatakse järgnevalt:

4.1. Määrus, millega koondati kaebajate ametikohad, jõustus kolmandal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, st 3. veebruaril 2013. Kuna rakendussätetes ei olnud sätestatud erisusi, et määruse säte, mis puudutas ametikohtade koondamist, oleks hilisemalt jõustunud, jõustusid üheaegselt need sätted, mis nägid ette uute ametikohtade loomise ja kaebajate ametikohtade kaotamise. Kuna kaebajatele ei pakutud vabu ametikohti, tõi määruse jõustumine automaatselt kaasa kaebajatega teenistussuhte lõppemise.

4.2. Kaebajad on seisukohal, et kui ametnikke ei saa koondamisest teavitada seaduses ettenähtud tähtaja jooksul, on selle tähtaja mittejärgimist võimalik kompenseerida. Kuigi vastustaja edastas kaebajatele koondamisteated viis tööpäeva pärast määruse jõustumist, on siiski tegemist viivitamisega, kuna vastustajale olid koondatavad ametnikud teada. Kui kaebajaid oleks koondamisest varem teavitatud, oleksid kaebajad saanud suuremat koondamishüvitist. Nimelt jõustus 8. veebruaril 2013 uus valla põhimäärus, mis ei näinud ette enam täiendavate hüvitiste maksmist koondamise korral. Viivitamise tõttu tekkis kaebajatele rahaline kahju. Kuigi hüvitise suurus on juba 16. juunist 2012 ühe keskmise kuupalga ulatuses, on vastustaja jätnud välja toomata asjaolu, et avaliku teenistuse seaduses sätestatud hüvitisele lisandub valla põhimääruse kohaselt ka täiendav hüvitis.

4.3. Kaebajad ei nõustu halduskohtu seisukohaga, et ametikohtade kaotamise määrus oli vallavalitsusele vaid aluseks ja juhiseks koondamismenetluse läbiviimiseks, kuna selline tõlgendus võimaldab vallavanemal ise otsustada, millal üldse vastavat otsust täitma hakata. Erinevalt koondatavatest ametikohtadest luges vastustaja uute ametikohtade tekkimise osas määruse koheselt jõustunuks.

4.4. Asjaolu, et kaebajad jätkasid pärast volikogu määruse jõustumist töötamist, oli tingitud juriidilisest teadmatusest, kuna keegi ei osanud neile vastata, kas vallavolikogu aktid jäävad jõusse või mitte. Vastustaja soov, et kaebajad jätkaksid töötamist ka pärast väidetavat koondamise hetke, on tõendatud.

4.5. Vastustaja on viivitanud lõpparve tasumisega. Kuna ühel kaebajatest oli avaliku teenistuse staaži üle 10 aasta, tulnuks talle valla põhimääruse kohaselt maksta 12 kuu ametipalk. Teise kaebaja puhul olnuks hüvitise suuruseks kuue kuu ametipalk. Kaebajatele maksti vaid ühe kuu ametipalk. Kaebajate viimane tööpäev pidanuks olema 1. veebruar 2013, kuid lõpparve maksti neile välja alles 9. mail 2013. Kuna vastustaja viivitas lõpparve väljamaksmisega 67 tööpäeva võrra, ületab see summa oluliselt kaebajate ametipalkasid, mistõttu tuleb vastustajal maksta kaebajatele lõpparve väljamaksmisega viivitamise eest ühe kuu ametipalk.

4.6. Kaebajad on apellatsioonkaebuses seisukohal, et volikogu pidi määrama määruse kehtimahakkamiseks hilisema kuupäeva. Kuna seda ei tehtud, koondati vallvanema 6. mai 2013. a käskkirjadega ametiasutuse struktuuris juba olematud ametikohad. Järelikult ei ole vaidlusalused käskkirjad õiguspärased. Sellest tulenevalt jättis halduskohus kohaldamata ka ATS v. r § 135.

4.7. Apellatsiooni esitamisel ei ole kaebajad väljunud apellatsiooni piiridest, kuna nad ei ole volikogu määrust vaidlustanud.

5. Kanepi Vallavalitsuse vastuses palutakse jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja põhjendatakse seda järgnevalt:

5.1. Vastustaja ei nõustu kaebaja väitega, et volikogu määruse jõustumisest 3. veebruaril 2013 on vastavad ametikohad koondatud. Volikogu ei teinud otsust konkreetsete isikutega teenistussuhte lõpetamise kohta, vaid ametikohtade kaotamise kohta. Volikogul ei ole õigust vallavalitsuse ametnikku teenistusest vabastada. Samas ei saa isikut eelnevalt koondada, kui volikogu ei ole võtnud vastu otsust ametikoha kaotamiseks. Alles pärast volikogu otsuse jõustumist on vallavanemal võimalik alustada ametnike teenistusest vabastamiseks vajalike toimingute tegemist.

5.2. Vastustajale on arusaamatu kaebajate tuginemine õiguspärasele ootusele ja sellele, et volikogu oleks saanud kindlaks määrata, millised sätted ja millal jõustuvad. Vastustaja leiab, et volikogu määruse vaidlustamine ei ole kaebuse ese, mistõttu on apellatsioonkaebuses väljutud nõude piiridest. Kohtupraktikas on varasemalt leitud, et ametiasutuse otsustus koondada üks või teine ametikoht ei ole vaidlustatav (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 19. detsembri 2011. a otsus nr 3-3-1-50-11, p 12).

5.3. Vastustaja ei ole koondamisest etteteatamisel põhjendamatult venitanud. Etteteatamine on toimunud seaduses ettenähtud etteteatamistähtaegu järgides.

5.4. Hüvitist teenistusest vabastamisel on makstud õigesti. Hüvitise suurus oli juba alates

16. juulist 2012 ühe kuu keskmise palga ulatuses. Olenemata sellest, kas koondamine pidi toimuma varem või hiljem, ei oleks see kuidagi mõjutanud hüvitise maksmise suurust. Kohalikul omavalitsusel ei ole kohustust põhimääruses sätestada lisagarantiisid koondamise puhuks. Uue avaliku teenistuse seaduse kehtimahakkamisel kohaldusid selle normid ka kohalike omavalitsuste ametnikele.

5.5. Vastustaja ei ole viivitanud lõpparve tasumisega. ATS u. r § 90 lg 8 kohaselt on ametniku teenistussuhte viimane päev teenistusest vabastamise teates märgitud päev. Kaebajad olid teenistuses ning said palka kuni koondamise teates ning käskkirjades märgitud kuupäevani, st

9. maini 2013. Ametiasutus on kohustatud maksma ametnikule kõik ametiasutuselt saada olevad summad teenistussuhte viimasel päeval (ATS u. r § 104 lg 1). Kuna teenistussuhte viimane päev oli 9. mai 2013, maksti ka lõpparve kaebajatele nimetatud kuupäeval.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

6. Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei ole alust.

Esmalt võtab ringkonnakohus seisukoha kohtule esitatud nõuete osas, mis puudutavad kaebajatega teenistussuhte lõpetamist (I). Seejärel lahendab ringkonnakohus menetluskulude jaotamise küsimuse (II).

I

7. Apellatsioonkaebuses ja vastuses apellatsioonkaebuse vastusele on kaebajad korranud oma seisukohti, mida halduskohus on oma otsuses piisava põhjalikkusega käsitlenud. Kuna ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega, ei pea ta vajalikuks neid korrata (HKMS § 201 lg 4). Ringkonnakohus märgib seoses apellatsiooniga järgnevat.

8. Vaidluse üks põhiküsimusi on, kas kaebajad olid teenistusest vabastatud koondamise tõttu juba

3. veebruari 2013. a seisuga, mil jõustus määrus, millega korraldati vallavalitsuse ametikohad ümber või oli kaebajate teenistusest vabastamise hetkeks koondamise tõttu ikkagi käskkirjades märgitud 9. mai 2013. Kaebajate teenistusest vabastamise ajahetkest sõltub nende kaebuses esitatud nõuete rahuldamine või rahuldamata jätmine.

9. Vastustaja leiab, et kaebajad on väljunud apellatsioonkaebuse piiridest, asudes vaidlustama ka määrust, millega nende ametikohad kaotati. Kaebajad ise on vastupidisel seisukohal. Tartu Ringkonnakohtu 4. detsembri 2012 määruses haldusasjas nr 3-13-1504 p-s 11 on leitud, et koondamist puudutava käskkirja üle käivas vaidluses on võimalik kontrollida ka selle siseakti õiguspärasust, mis tõi endaga kaasa koondamist puudutavate käskkirjade andmise. Kontrolli eesmärk on teha kindlaks, kas teenistusest vabastamise tegelik õigusvastane põhjus peitub siseaktis. Antud kaebus toetub käskkirjade õigusvastasuse osas eelkõige sellele, et käskkirjades sätestatud teenistusest vabastamise kuupäev on hilisem, kui määruse enda jõustumise kuupäev ning seetõttu on viivitatud ka koondamist puudutava menetluse läbiviimisel. Seega leiavad kaebajad, et nad tulnuks varem koondada ning sellest tulenevalt oleksid nad saanud ka suuremat hüvitist. Sellest järeldub, et kaebajad ei pea sisuliselt enda ametikohtade kaotamise eesmärki põhjendamatuks ega õigusvastaseks. Nende põhiväited on suunatud koondamise kui menetluse läbiviimise erinevatele aspektidele.

10. Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja halduskohtuga, et määrus, millega otsustati kaebajate ametikohad koondada, ei toonud selle jõustumisest automaatselt kaasa isikute ja vallvalitsuse vahel teenistussuhte lõppemist. Seetõttu ei oleks vastustaja pidanud rakendussätetes sätestama ka määruse hilisemat jõustumist. Ringkonnakohus märgib, et vallavalitsuse ametikohtade ümberstruktureerimise otsus oli suunatud vallavalitsuse sisese töökorralduse muutmiseks eesmärgiga kaotada määruses märgitud ametikohad, et nende asemele saaks ametiasutuse töö efektiivsemaks korraldamiseks luua uued (vrd Tartu Ringkonnakohtu 4. detsembri 2012. a määrus nr 3-12-1504, p 8). Kuna määrus kui üldakt ei ole suunatud otseselt üksikisiku õiguste või kohustuse muutmiseks, ei saa järeldada, et 3. veebruarist 2013 töötanuks kaebajad vallavalitsuses ilma õigusliku aluseta. See, et otsus nimetatud kuupäeval jõustus, tähendab seda, et jõustus otsus määruses nimetatud ametikohad kaotada ja luua nende asemele uued, mitte seda, et kaotatavatel ametikohtadel teenistuses olnud isikud oleks teenistusest automaatselt vabastatud. Ametniku teenistusest vabastamine käib haldusaktiga (vt ATS v. r § 132 lg 1, ATS u. r § 103 lg 1), mis on suunatud konkreetse isiku õigusliku positsiooni muutmiseks.

11. Ei ole usutav ega ka õiguslikult võimalik, et ametnike teenistusest vabastamiseks ametikoha kaotamise tõttu antakse üksikakt varasemalt, kui on vastu võetud ja jõustunud otsus, mis ametikohad kaotaks. Vastasel juhul tekib olukord, kus määruse kohaselt on ametiasutuse struktuuris teatud ametikohad olemas, aga haldusaktiga vabastatakse isik teenistusest seetõttu, et seda ametikohta enam ei ole. Sellest johtuvalt ei saa enne vastava määruse jõustumist koondataval ametikohal töötavat isikut teavitada ka sellest, et mingist hetkest alates tema ametikohta enam ei eksisteeri. Nimetatud tõlgendust toetab nii ATS v. r § 116 lg 1 kui ka kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 22 lg 1 p 36 sõnastus. Eelnevast tulenevalt ei ole vastustaja teenistusest vabastamise menetlust läbi viies eksinud selle vastu, et on pärast määruse jõustumist teatanud kaebajatele nende ametikohtade koondamisest ning seejärel on 6. mail vormistanud vaidlusalused käskkirjad, millega kaebajate ja vastustaja vaheline teenistussuhe loeti lõppenuks

9. mail 2013. Kuna vastutaja on järginud teenistusest vabastamisest etteteatamisel seaduses sätestatud tärmineid (ATS v. r § 130 lg 1 p-d 3 ja 4), on alusetu kaebajate väide, et etteteatamistähtaegade mittejärgimise tõttu tulnuks neile kompensatsiooni maksta.

12. Ühtlasi ei jaga ringkonnakohus kaebajate seisukohta, et ATS v. r § 116 õiguspärasel kohaldamisel omaks tähtsust see, kas koondatavatele ametnikele pakutakse teist ametikohta või mitte. Vaidlust ei ole selles, et antud juhul seda tehtud ei ole. Seetõttu tuleb kaebajate hinnangul uue ametikoha pakkumata jätmise tõttu lugeda teenistusest vabastamine koondamise tõttu toimunuks just 3. veebruaril 2013. Nii ATS v. r § 116 lg-st 3 kui ka ATS u. r § 90 lg-st tuleneb, et koondatavale ametnikule tuleks pakkuda teist ametikohta, eeldusel, et ta omab selleks vastavat kvalifikatsiooni.

Kaebajatele 8. veebruaril 2013 edastatud koondamisteadetes (I kd tl 37 ja 38) oli märgitud, et uus majandusnõuniku ametikoht täidetakse konkursi korras. Ka vaidlusalustest käskkirjadest (I kd tl 39 ja 40) nähtub, et loodavate ametikohtade täitmiseks korraldatakse konkurss, kuna koondatavate ametnike kvalifikatsioon ei vasta uutele ametikohtadele kehtestatud nõuetele. Halduskohus on õigesti viidanud Riigikohtu halduskolleegiumi 19. detsembri 2011. a otsusele nr 3-3-1-50-11, milles leiti, et konkursi korras täidetavat ametikohta ei pea koondatavale ametnikule pakkuda.

Samas tuleb seejuures tähele panna, et konkursi väljakuulutamine ei tohi olla ajendatud sellest, et koondatavale ametnikule uut ametikohta mitte pakkuda. Ringkonnakohtu hinnangul käesoleval juhul taolisi asjaolusid ei esine. Asjaolu, et uute ametikohtade juhendid on kinnitatud hiljem, kui kaebajatele koondamisest teada anti ning ka kõrghariduse nõue, mis nähti ette Kanepi vallavolikogu 21. veebruari 2013. a määruse nr 5 „Ametnike haridusele ja töökogemusele esitatavad nõuded“ § 2 lg-s 2 (vt I kd tl 56), jõustus 1. aprillil 2013, ei muuda koondamise läbiviimise protseduuri veel õigusvastaseks.

On tõenäoline, et vallavalitsuse ametikohtade ümberkujundamisel pärast koondatavate ametikohtade kindlaksmääramist ja vastava otsuse vastuvõtmist on vaja aega, et töötada välja uued ametijuhendid ja kuulutada välja konkursid, et vastavad kohad täita. Samas võib juba eelnevalt olla selge, et loodavad ametikohad ei sobi koondatavatele ametnikele just nende haridustaseme ja eelneva töökogemuse tõttu. Vaatamata sellele, et majandusnõuniku ametijuhendist nähtuvalt on talle üle antud nii neid ülesandeid, mida täitis O. Pärna kui ka neid, mis kuulusid E. Ruusmaa ametikohustuste hulka, võib nõustuda vastustajaga, et üks kaebajatest ei oleks uuele ametikohale sobinud oma haridustaseme ning teine nõutava töökogemuse puudumise tõttu.

Sellest, et E. Ruusmaa andis teenistusest lahkudes vastustajale üle Kanepi valla üldplaneeringu ja erinevad projektid (vt 9. mai 2013. a akt asjaajamise ja vara üleandmise-vastuvõtmise kohta, I kd tl 94), ei järeldu, et ta vastanuks majandusnõuniku ametikohale esitatavatele nõuetele. Kõrghariduse nõude kehtestamise osas märgib ringkonnakohus, et selle nõude jõustumine 1. aprillil 2013 ei kanna eesmärki takistada

O. Pärna kandideerimist uuele ametikohale, kuna seda nõuet ei saa pidada kuidagi ülemääraseks ega pahatahtlikuks. Vastava volitusnormi taolise nõude kehtestamiseks annab ATS u. r § 14 lg 3 ls 3, mille kohaselt kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse ametnike haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele esitatavad nõuded, mis on vajalikud teenistusülesannete täitmiseks, kehtestab kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu.

13. Vastustaja pahatahtlikule käitumisele koondamise läbiviimisel ei viita seegi, et 8. veebruaril 2013 jõustus uus valla põhimäärus, mis ei näinud enam ette täiendavaid sotsiaalseid garantiisid koondamise korral. Kaebajatele edastati koondamisteated 8. veebruaril 2013. Varasema valla põhimääruse § 45 lg 6 kohaselt oleksid nad saanud täiendavat koondamishüvitist, mille maksmisel oleks arvesse võetud nende avaliku teenistuse staaži. KOKS § 8 lg-st 1 ei tulene, et kohaliku omavalitsuse üksuse ametnikele peaksid olema kehtestatud täiendavad sotsiaalsed garantiid võrreldes sellega, mida näeb ette seadus. Kui vallavalitsuse eesmärk oli vallavalitsuse ametikohtade ümberkorraldamisega saavutada kulude kokkuhoid, on mõistuspärane, et otsustati muuta ka valla põhimäärust koondamishüvitise regulatsiooni puudutavas osas ning võtta seetõttu vastu uus valla põhimäärus.

14. Kaebajad leiavad, et halduskohus pidanuks asja lahendamisel kohaldama ATS v. r § 135. Kuna vaidlusalused haldusaktid anti pärast 1. aprilli 2013, mil jõustus kehtiv avaliku teenistuse seadus, tuli kaebajatel halduskohtusse kaebuse esitamisel lähtuda ATS u. r § 105 lg-st 1. Ka halduskohus on 3. juuli 2013. a määruses (I kd tl 67 ja 68) märkinud, et nõuete esitamisel halduskohtule tuleb lähtuda ATS u. r § 105 lg-st 1. See, et koondamismenetluse õiguspärasuse hindamisel kuulub HMS § 5 lg 5 kohaselt kohaldamisele kuni 31. märtsini 2013 kehtinud avaliku teenistuse seaduse redaktsioon, tähendab menetluse õiguspärasuse hindamist menetluse alguses kehtinud redaktsiooni alusel, kuid kohtusse tuleb nõue esitada ikkagi lähtuvalt sellest, milline redaktsioon kehtis nõude esitamise ja käskkirjade andmise hetkel. Ühtlasi on kohtule selge olnud, et kaebajad ei ole soovinud enda teenistusse ennistamist. Vastava nõude esitamist võimaldas aga ATS v. r § 135 lg 1.

II

15. Kaebajate esindaja on ringkonnakohtule esitanud taotluse menetluskulude väljamõistmiseks. Taotluses märgitu kohaselt on O. Pärna esimeses astmes kandnud menetluskulusid 1087,50 eurot ning teises astmes 666,95 eurot. E. Ruusmaa menetluskulud on vastavalt 632,50 eurot ja 322,45 eurot. Vastustaja on palunud kaebajatelt vastustaja kasuks välja mõista teises astmes kantud menetluskulud summas 1128,60 eurot.

16. HKMS § 108 lg 1 ls 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Seega jäävad kaebajate menetluskulud nende endi kanda.

17. Vastustaja puhul on tegemist kohaliku omavalitsuse üksusega, kes on kasutanud halduskohutumenetluses haldusvälist õigusabi. Riigikohtu senise praktika pinnalt väljakujunenud seisukoha järgi ei mõisteta reeglina haldusorgani kantud haldusväliseid esindajakulusid teiselt poolelt välja, kui kohtuasi on seotud haldusorgani põhitegevusega (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 3. märtsi 2014. a otsus nr 3-3-1-64-13, p 50; 21. juuni 2012. a otsus nr 3-3-1-26-12, p 30; 30. novembri 2010. a otsus nr 3-3-1-63-10, p 32). Antud vaidlus puudutas Kanepi Vallvalitsuses ametis olnud ametnikega teenistussuhte lõpetamist koondamise tõttu. Tuleb eeldada, et vallavalitsusel on ametnikke, kellel on pädevus esindada vallavalitsust apellatsioonkaebuse vastuse koostamisel, kui vaieldakse avaliku teenistuse seaduse kohaldamise üle. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole vastustaja suutmatus oma tööd korraldada ning vajalike teadmiste ja oskustega ametnike puudumine selline erandlik asjaolu, mille esinemise tõttu oleks põhjendatud vastustaja haldusvälise õigusabiteenuse kulude väljamõistmine haldusorgani kasuks. Seetõttu jäävad vastustaja menetluskulud tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/ Madis Ernits /allkirjastatud digitaalselt/ Agu Timmi /allkirjastatud digitaalselt/ Einar Vene