3-13-1357/43 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Aili Maasik Otsuse tegemise aeg ja koht

3. märts 2015.a Tallinn Haldusasja number 3-13-1357 Haldusasi OÜ VKG Kaevandused kaebus Keskkonnaministeeriumi kantsleri 21.05.2013 vastuse nr 12.9/13/3923-2 tühistamiseks ja Keskkonnaministeeriumi kohustamiseks taotluse uueks lahendamiseks. Menetlusosalised Kaebuse esitaja OÜ VKG Kaevandused, volitatud esindajad vandeadvokaat Toomas Tamme ja vandeadvokaat Triin Biesinger-Jussman. Vastustaja Keskkonnaministeerium, volitatud esindajad vandeadvokaat Jüri Leppik ja vandeadvokaat Tiia Nurm. Asja läbivaatamise kuupäev 29.01.2015 Resolutsioon

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda.

3. Teha kohtuotsus menetlusosalistele teatavaks.

Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib 30 päeva jooksul, arvates selle avalikult teatavaks tegemisest 03.03.2015, esitada apellatsioonkaebuse vahetult Tallinna Ringkonnakohtule. Kui apellant ei taotle apellatsioonkaebuse lahendamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ VKG Kaevandused esitas 06.05.2013 kirjaga nr LAk/178 KKM-ile taotluse muuta VKG kehtivate lubade KMIN-055 ja KMIN-066 maksimaalset lubatud aastamäära ning sätestada ühiseks maksimaalselt lubatud aastamääraks lubadel KMIN-055 ja KMIN-066 kokku 4 372 tuh tonnini (I kd tl 65-69).

Taotluse põhjendustena on toodud: 1) olemasolev põlevkivi kaevandamismahtude jaotus on vastuolus Eesti ja EL-i konkurentsireeglitega ja VKG taotluse rahuldamine aitab seda olukorda leevendada; 2) VKG reaalne vajadus põlevkivi järele on vähemalt 4,5 mln t aastas ning see vajadus kasvab; 3) Eesti Energia Kaevanduse AS (EEK) ja VKG vahel varasemalt kehtinud pikaajalise põlevkivitarne lepingu maht 1,6 mln t arvestati Keskkonnaministeeriumi asekantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 põhjendamatult EEK kaevemahu hulka ning see maht kuulub VKG-le üleandmisele seoses nimetatud tarnelepingu lõppemisega.

2. KKM jättis 21.05.2013 vastusega nr 12.9/13/3923-2 VKG 06.05.3013 taotluse rahuldamata (I kd tl 70-71). Vastuses on märgitud, et kaevandamislubadega antud maksimaalne põlevkivi kaevandamise aastamäär kaevandamisloa omanikele on määratud Keskkonnaministeeriumi kantsleri 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 „Põlevkivi kaevandamise lubade muutmine ja keskkonnamõju hindamise mittevajalikkus“ (edaspidi Käskkiri nr 1319). Nimetatud käskkirjaga on VKG-le määratud kaevandamislubadega maksimaalseks põlevkivi kaevandamise aastamääraks 2 772 tuh t. VKG olemasolev maksimaalne lubatud aastamäär kahe kaevandamisloa peale kokku on 3500 tuh t tingimusel, et kõikide VKG põlevkivi kaevandamislubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui 2772 tuh t. Tulenevalt MaaPS § 26 lõikes 51 sätestatust saab Käskkirja nr 1319 muutmise aluseks olla ainult kaevandamisloa omanike vahel sõlmitud kokkulepe põlevkivi kaevandamise aastamäärade jaotamiseks. MaaPS § 42 lõikes 3 on kindlaks määratud, et kui MaaPS § 26 lõikes 51 sätestatud kokkulepet ei saavutata, vähendatakse iga kaevandamisloa omaniku põlevkivi kaevandamiseks lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt talle kaevandamislubadega antud maksimaalse aastamäära osakaalule selle mahu suhtes, mille võrra põlevkivi aastane kaevandamismäär on väiksem kui kehtivatele lubadele märgitud maksimaalsed aastamäärad kokku. Kuna KKM-ile teadaolevalt puudub kaevandamisloa omanike vahel endiselt eespool nimetatud kokkulepe, siis puudub alus Käskkirja nr 1319 muutmiseks VKG taotluse kohaselt.

3. VKG esitas 20.06.2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse KKM kantsleri 21.05.2013 vastuse nr 12.9/13/3923-2 tühistamiseks ja KKM-i kohustamiseks taotluse uueks lahendamiseks. Kohus võttis kaebuse 06.09.2013 määrusega menetlusse.

KAEBAJA SEISUKOHAD

4. Kaebaja on Eesti põlevkivisektoris tegutsev ettevõtja, kellele kuulub hetkel kaks kehtivat kaevandamisluba — KMIN-055 (Ojamaa kaevandus) ja KMIN-066 (Sompa kaevandus). Eesti põlevkivi kaevandamisload jagunevad nelja ettevõtja vahel, s.o kaebaja, Eesti Energia Kaevandused AS, Kiviõli Keemiatööstuse OÜ ja AS Kunda Nordic Tsement vahel. Valdav osa kaevandamislubadest kuulub Eesti Energia kontserni kuuluvale Eesti Energia Kaevandused AS-le (EEK).

5. 23.11.2008 jõustus maapõueseaduse (MaaPS) muudatus, millega lülitati seadusesse MaaPS § 251, mille kohaselt on põlevkivi aastane kaevandamismäär, s.t kalendriaastas kõigi lubade alusel kokku maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi kogus 20 miljonit t. Kuna kehtivate lubade maht ei vastanud viidatud sättele, tuli kõikide kehtivate lubade mahud viia 20 miljoni t piiranguga vastavusse. Olemasolevaid lubasid muudeti Käskkirjaga nr 1319, vähendades proportsionaalselt kaevandamise lubade maksimaalset aastamäära. Kuigi silmas peeti kaevandamislubade mahtude proportsionaalset vähendamist, sätestati Käskkirjaga 1319 nii kõikide kehtivate põlevkivi kaevandamise lubade osas maavara kaevandamise maksimaalselt lubatud aastamäär konkreetse kaevanduse osas kui ka maksimaalne kaevandamismäär kaevandaja kõikide kaevanduste peale kokku (edaspidi nimetatud ka lubatud maksimaalne aastamäär ja kaevandaja täiendav aastamäär või ka täiendav piirang).

Kaevandajate täiendavate aastamäärade kehtestamisel ei lähtutud sellest, kui palju konkreetsed ettevõtted ja/või nende käest põlevkivi ostvad ettevõtted sel hetkel tegelikult põlevkivi kasutasid. Käskkirja 1319 andmise hetkel tarnis EEK VKG-le tootmiseks vajalikku põlevkivi 1,8 mln tonni ulatuses (geoloogilise varu järgi arvestatuna 1,6 mln t) aastas pikaajalise lepingu alusel. See VKG-le tarnitav kogus arvestati EEK-le antud kaevandaja täiendava aastamäära sisse ja seda ei võetud arvesse VKG kui kaevandaja täiendava aastamäära kehtestamisel.

VKG sel perioodil veel kaevandamisega ei tegelenud, sest tema enda kaevandus oli alles väljaarendamisel.

6. Eesti Energia kontsern sai just Käskkirja nr 1319 kehtestamise tulemusena täiendava olulise konkurentsieelise. KKM-i käsitluse kohaselt on Käskkirjast nr 1319 tulenev täiendav piirang saanud takistuseks nii VKG-le uute lubade väljastamisel kui ka olemasolevate lubade muutmise taotluste menetlemisel ning on loonud olukorra, kus juurdepääs täiendavale põlevkiviressursile on Käskkirjast nr 1319 tulenevate täiendavate piirangute ja MPS § 30¹ rakendamise koosmõjul ainult EEK-l. See välistab nii VKG kui teiste isikute (peale EEK) juurdepääsu täiendavale põlevkiviressursile.

7. Käskkirjaga 1319 määrati põlevkivi kaevandamise loa nr KMIN-055 alusel lubatud aastamääraks

2 500 tuhat tonni; põlevkivi kaevandamise loa nr KMIN-046 alusel määrati nimetatud käskkirjaga kaebajale maksimaalselt lubatud aastamääraks 1 000 tuhat tonni. Siiski märgiti kõnealuses käskkirjas, et kaebajale antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi kaebaja aastas kaevandada rohkem kui 2 772 tuhat tonni.

Kuna kaebaja reaalne vajadus põlevkivivaru järele on suurem kui seni kehtestatud määr, esitas kaebaja 06.05.2013 taotluse talle väljastatud lubade maksimaalselt lubatud aastamäära suurendamiseks kokku 4 372-tuhande tonnini. KKM keeldus taotluse rahuldamisest kantsleri 21.05.2013 kirjaga nr 12-9/13/3923-2, juhtides kaebaja tähelepanu, et maksimaalne põlevkivi kaevandamise aastamäär kaevandamisloa omanikele on määratud Käskkirjaga nr 1319 ning märgitud käskkirja muutmise aluseks saab olla ainult kaevandamisloa omanike vahel sõlmitud kokkulepe põlevkivi kaevandamise aastamäärade jaotamiseks. Ministeerium viitas vastuses MaaPS § 26 lõikele

51 ja MaaPS § 42 lõikele 3.

8. Kaebaja leiab, et tema 06.05.2013 taotluse lahendamisel ja selle rahuldamisest keeldumisel MaaPS § 26 lõikele 51 ja § 42 lõikele 3 ja Käskkirjast nr 1319 tulenevale täiendavale piirangule tuginemine on asjakohatu ja ebaõige.

9. Varasemalt hankis VKG põlevkivi EEK-lt põlevkivi pikaajalise tarnelepingu alusel, mis lõppes 31.12.2011. Enne Käskkirja 1319 kehtestamist puudusid igasugused viited ja vihjed selles osas, et EEK ei soovi pikaajalist lepingut ka edaspidi pikendama ja kuna VKG poolt ajalooliselt tarnitav maht arvestati Käskkirjaga nr 1319 EEK mahu hulka, tekkis VKG-l põhjendatud ootus, et EEK jätkab ka edasiselt senistel tingimustel tarneid VKG-le. Käesoleval hetkel kehtib VKG ja EEK vahel üksnes lühiajaline põlevkivitarne leping, mis katab alla kolmandiku VKG põlevkivivajadusest. Eesti Energia on ära kasutanud oma eelisolukorda ja turgu valitsevat seisundit põlevkivi kaevandamise turul ja müüb VKG-le põlevkivi enam kui kolm korda kõrgema hinnaga kui kontsernisiseselt. Sellisele tegevusele loob eeldused KKM, kes kindlustab eelisjuurdepääsu täiendavale põlevkiviressursile vaid EEK-le, tehes seda just Käskkirjast nr 1319 tulenevate täiendavate piirangute ning MaaPS § 30¹ koosmõjus.

10. VKG on teinud märkimisväärseid investeeringuid kaasaegsetesse ja uuenduslikesse tehnoloogiatesse, mis võimaldavad põlevkivi kaevandada ja kasutada kõige keskkonnasäästlikumalt, efektiivsemalt ja otstarbekamalt, järgides 2008. a kinnitatud Arengukavaga eesmärgiks seatud põlevkivi kaevandamise ja kasutamise efektiivsuse tõstmise vajadust. VKG vajadus põlevkivi järele on oluliselt suurem kui 2,772 mln t/a, mis Käskkirjaga nr 1319 üleminekuperioodiks VKG-le alusetult määrati. VKG vajab põlevkivi nii olemasolevale õli– ja keemiatööstusele ning energiatootmisele Kohtla–Järvel kui ka tootmise laiendamiseks – so uuele rajatavale kolmele Petroter õlitehasel baseeruvale õlitööstuskompleksile. Esimene õlitehastest rajati vastavalt plaanile aastatel 2007-2010 ning teise rajamise ettevalmistusega alustati 2011. aastal. Teine Petroter õlitehas ehitatakse Kohtla- Järvele VKG olemasolevale tootmisterritooriumile 2012-2014. a. Kolmanda Petroteri õlitehase rajamise otsus on samuti realiseerimisel. VKG on taotluses reaalset vajadust 4,3-4,55 mln t kaubakivi järele põhjendanud. Selline tarbimine vastab õigustatud ootusena summaarsele aastasele geoloogilise varu limiidile 2,772 (so VKG üleminekuperioodi limiit) + 1,6 (so seni riiklikult kaevandusettevõttelt pikaajaliste lepingute alusel ostetud kogus) = 4,372 miljonit tonni ning sellist tarbimist silmas pidades on VKG teinud investeeringuid alates 2004. aastast. Ka VKG kaevandus sai põhjendatud ootusega suurema võimsusega avatud, tehes selleks märkimisväärseid investeeringuid, kuid hetkel ei võimalda just KKM-i poolt järjepidevalt kohaldatav määr 2 772 tuh t vastavalt võimsusele ja vajadusele kaevandamist. See toob VKG-le kaasa topeltkulud – lisaks tehtud investeeringule ka vajaduse osta puudujäävat põlevkivi oluliselt kallimalt EEK-lt juurde.

VKG-l on lisaks põlevkiviõli tootmisele vajadus põlevkiviressursi järele ka seoses avaliku teenuse osutamisega (energia ja sooja tootmine tarbijatele). EEK-i ja KKM-i ühise, konkurentsireegleid oluliselt rikkuva, tegevuse tulemusena on loodud olukord, kus VKG-l puudub peatselt põlevkiviressurss olemasolevate tehaste tootmise varustamiseks ning VKG peab kas tehtud suuremahulistest investeeringutest loobuma või olemasoleva tootmise osaliselt sulgema. Oma tootmismahtude säilitamiseks ja planeeritavate suurenevate tootmismahtude realiseerimiseks on vajalik täiendava põlevkiviressursi saamine.

11. KKM tugineb taotluse lahendamisel lubamatult taas Käskkirjast nr 1319 tulenevale täiendavale piirangule 2 772 tuh t aastas. Täiendava piirangu kohaldamine KKM-i poolt tõlgendatud viisil tähendab seda, et aastakümneteks on võimaldatud juurdepääs täiendavale põlevkivivarule (sh nii uutele põlevkivikaevandustele kui ka olemasolevate kaevanduste laiendamisele) vaid VKG peamisel konkurendil EEK-l, kes on juba praegu pea turgu valitsevas (monopolilähedases) seisundis. On ilmne, et selline olukord puudutab otseselt VKG õigusi ja majanduslikke huve ning vastavas valdkonnas tegutsemise jätkusuutlikkust.

12. VKG esitas taotluse lubade muutmiseks MaaPS § 42 lg 1 p-de 2 ja 6 alusel. MaaPS §-le 42 lg 1 p 2 viitamisel pidas VKG taotluses silmas esmalt seda, et ühest küljest on võrreldes VKG kehtivate lubade andmise ajaga (so 2004. ja 2005. aastaga) MaaPS oluliselt muutunud. Teisalt on KKM-ile teatavaks saanud nii kohtumenetluste kaudu kui ka Konkurentsiameti selgitustest, et MaaPS § 301, mille alusel on EEK kaevemahtusid ja proportsioone suurendatud, on vastuolus EL-i esmase õigusega, mille tõttu tuleb see jätta kohaldamata ja millest tingituna tuleks kõnealune säte kehtetuks tunnistada (millele viitab ka Konkurentsiamet).

13. Vastustaja tuginemine taotluse lahendamisel MaaPS §-dele 42 lg 3 ja 26 lg 51 ei ole asjakohased esiteks seetõttu, et MaaPS §-i 42 lg 3 näol on üleminekusättega, et tagada üleriikliku kaevandamismäära 20 mln t järgimine, ent tänaseks on Arengukava alusel seatud ning Käskkirjaga nr 1319 sätestatud aastamääradega seonduv üleminekuperiood läbi ja puudub mistahes õiguslik ja faktiline põhjendus või vajadus jääda kehtestatud üleminekumeetmete rakendamise juurde.

Teiseks on nimetatud sätetele viitamine asjakohatu seetõttu, et VKG ei ole taotlenud lubade muutmist viisil, et lubadele määratakse MaaPS §-s 26 lg 51 alusel „kaevandada lubatud aastamäär“. Vastupidi, VKG on taotluses läbivalt rõhutanud, et ta soovib üksnes maksimaalselt lubatud aastamäära kehtestamist (4 372 tuh t) ning ei soovi mingi täiendava tingimuse või piirangu seadmist. Kolmandaks, VKG ei ole taotluse esitamisel tuginenud kokkuleppe sõlmimisele, mis on MaaPS §-s

26 lg 51 kohaldamise lahutamatuks eelduseks. Käesolevat konkurentsiolukorda arvestades ei ole vastavat kokkulepet sõlmitud ning selle sõlmimist ei saa pidada tõenäoliseks. VKG lubade kaevemahtusid saab suurendada eeskätt lõppevate kaevandamislubade vabanevate mahtude arvelt (EEK-l on äsja ammendunud ja lähiajal ammendumas mitmed load).

Samuti on asjassepuutumatu vaidlustatud haldusaktis sedastada, et puudub alus Käskkirja nr 1319 muutmiseks, kuna VKG ei ole taotlusega taotlenud Käskkirja nr 1319 muutmist, vaid lubade muutmist.

14. Käskkirja nr 1319 kehtestamise õiguslikuks aluseks on aktis endas märgitud MaaPS § 251, § 26 lg 51, § 42 lg 3 ja § 75 lg 9. Mitte ühestki Käskkirja nr 1319 aluseks olnud sättest ei tulene, et KKM saaks sellise tegevuse raames määrata igaveseks muutmatult kindlaks kaevandajate lubatud maksimaalsed aastamäärad, kindlustades ja tugevdades seejuures EEK-le viimase varasemast ajaloolisest monopoolsest seisundist tulenevat turgu valitsevat seisundit.

15. Üksikute lubade muutmine ja loamahu suurendamine on võimalik teiste ammenduvate lubade vabanevatele mahtudele arvelt (ja load on hiljuti lõppenud ning peatselt lõppemas just EEK-l) ning puudub igasugune õiguslik ja mõistlik põhjendus jagada ammenduvate lubade mahtu üksnes EEK-le endale (millist praktikat on seni KKM kohaldanud). Lisaks on võimalik konkreetsete lubade muutmine (sh mahtude suurendamine) ka seetõttu, et üleminekuperioodil on selgunud, et Käskkirjaga nr 1319 kehtestatud täiendavad piirangud ei ole õigustatud ega vasta kaevandajate reaalsetele vajadustele (EEK-le on jagatud mahtu ilmselgelt liiga palju ning VKG-le liiga vähe). Olemasolevale statistilisele baasile tuginevalt saab sedastada, et kehtiva Arengukava pinnalt MaaPS §-s 251 kehtestatud 20 mln t üleriigilist kaevemahu piiri ei ole ühelgi aastal kaevandajad täis kaevandanud.

16. Käskkirjaga nr 1319 kehtestatud täiendava piirangu kohaldamisel taotluse lahendamisel on jämedalt rikutud ka konkurentsireegleid, kuna sellega välistatakse nii VKG kui teiste kaevandajate (kellel juba on kehtivad load, kuid kes sooviksid suurendada kaevemahte) ja ka potentsiaalsete kaevandajate (kes veel ei oma lube, kuid kes sooviksid siseneda põlevkivi kaevandamise turule) juurdepääs täiendavale põlevkiviressursile ning tagatakse see vaid EEK-le.

Eelkirjeldatud olukord on ilmses vastuolus ELTL artikkel 106 punktiga 1 (endine EÜ asutamislepingu artikkel 86) koostoimes artikliga 102 (endine EÜ asutamislepingu artikkel 82). Seejuures sarnaneb antud olukord Euroopa Komisjoni 05.03.2008 otsuse aluseks olnud faktiliste asjaoludega, millega komisjon tuvastas Kreeka Vabariigi poolt nimetatud artiklite rikkumise seoses riigi kontrolli all olevale äriühingule Dimosia Epicheirisi Ilektriosmoy S.A.-le pruunsöe kaevandmiseks eelisõigusega juurdepääsu andmisega (COMP/B-1/38.700). ETLT sätted moodustavad Euroopa Liidu esmase õiguse osa ning vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale on Euroopa Liidu õigus vastuolu korral siseriikliku õigusega ülimuslik. Kuna Käskkiri nr 1319 ja vaidlustatud haldusakt peavad olema kooskõlas kehtiva õigusega (eeskätt EL-i esmase õigusega), on õigusvastane igasugune haldusakti tingimus, mis ei vasta EL-i konkurentsireeglitele. Käskkirjast nr 1319 tulenevate piirangute rakendamine taotluse lahendamisel on seega lubamatu.

KKM-i poolt Käskkirjas nr 1319 toodud täiendavate tingimuste rakendamine halduspraktikas koosmõjus uue MaaPS-i § 30¹ alusel EEK-le antud eelisõigusega lubade väljastamisel eirab mitte ainult Euroopa Liidu konkurentsireegleid, vaid on vastuolus ka Arengukavas endas rõhutatud vaba ettevõtluse ja avatud turu põhimõtetega. Arengukava lk-l 20 on selgelt välja toodud, et põlevkivi kasutamissuundade hindamisel lähtutakse Energia Arengukavas sätestatud energeetilistest eesmärkidest ja põhimõtetest, milleks mh on tagada avatud turu tingimustes põlevkivienergia tootmise siseturu konkurentsivõime säilimine ning efektiivsuse tõus.

KKM-i poolt Käskkirjaga nr 1319 Eesti Energia kontserni turgu valitseva seisundi kindlustamise edasiseks välistamiseks on vajalik, et kohus tuvastaks, et Käskkirjas nr 1319 sisaldunud kaevandajate täiendavad aastamäärad ei fikseeri kaevandajate maksimaalseid aastamäärasid kogu edaspidiseks ajaks ning Käskkirjale nr 1319 tuginemine taotluse rahuldamisest keeldumisel ei olnud õiguspärane.

17. KKM ei saa õigustada ülaltoodud konkurentsireeglite eiramist ega olemasolevat konkurentsiolukorda kaitsta või status quo säilitamist õigustada põlevkivienergeetikaga seostatavate riiklike julgeolekuhuvide tagamise vajadustega. Selliste vajaduste kaitsmiseks EEK-le energiatootmiseks eeliste andmisel puuduvad mistahes õiguslikud alused ning siseriiklikult tarbitava elektrienergia tootmiseks ei ole statistilistele andmetele tuginedes ühelgi aastal kulunud rohkem kui

8 mln/t põlevkivi ning arvestades taastuvenergia kasutamise osakaalu tõusuga, ei saa ka eeldada, et tulevikus võiks olulisel määral rohkem kuluda. Eestis eksisteerib üks põlevkiviturg ja seda sõltumata sellest, milleks põlevkivi kasutatakse.

18. Käskkirjaga nr 1319 ei muudetud kaevandamise maksimaalselt lubatud aastamäärasid lubade lõikes (MaaPS § 26 lg 4 tähenduses), vaid kõikidele lubadele sätestati täiendava piiranguga kaevandaja maksimaalne lubatud kaevandamise aastamäär (millise määra kehtestamist loal MaaPS üldse ette ei näe). Taotluse lahendamisel on KKM tuginenud Käskkirjaga nr 1319 kehtestatud täiendavale aastamäärale 2 772 tuh t ning vaidlustatud haldusaktist järeldavalt on just eeltoodu taotluse rahuldamisest keeldumise põhjenduseks. Kuna MaaPS näeb ette üksnes lubatud maksimaalse aastamäära loa tingimuseks seadmist, mitte aga täiendava kaevandaja aastamäära tingimuse kehtestamist, siis on taotluse lahendamisel täiendava tingimuse kohaldumisele tuginemine õigusvastane.

19. Kuna EEK poolt VKG-le tarnitud pikaajalise põlevkivilepingu maht arvestati Käskkirjaga nr 1319 ekslikult EEK kaevemahu hulka, on igati põhjendatud anda käsitletud pikaajalise lepingu lõppemisel VKG arvelt EEK-le arvestatud aastane kaevandamismaht 1,6 mln t üle VKG-le. Sellist üleandmist toetab mh ka MaaPS-i 23.11.08 jõustunud muudatuste seletuskirja § 26 lg 4 kohta toodu, mille kohaselt ei ole pärast EEK poolt teiste ettevõtete (eeskätt VKG) põlevkiviga varustamise lepingute lõppemist EEK-l enam vajadust kaevandada põlevkivi maksimaalses koguses, nagu kaevandamislubadega sätestatud. Selline üleandmine võiks toimuda VKG olemasolevate lubade maksimaalselt lubatud aastamäärade suurendamise kaudu. Kui eeltoodu tingiks formaalselt varem antud lubades fikseeritud aastaste kasutusmäärade maksimaalselt kaevandada lubatud maavaravaru koguse ületamise, peab KKM konkurentsiolukorra normaliseerimiseks vajadusel EEK lubadele antud mahte vähendama. Arvestades aga seda, et EEK mitmed load on just ammendunud ning ammendumas lähiajal, on võimalik VKG mahtu suurendada ammenduvate lubade vabanevate mahtude arvelt.

20. Haldusakti vastuvõtmisel on tehtud olulisi diskretsioonivigu, mis mõjutasid asja sisulist otsustamist. Haldusakt on kaalutlusvigadega seetõttu, et ei ole arvestatud taotluse tegeliku sisuga, VKG on taotlenud lubade maksimaalse lubatud aastamäära suurendamist viisil, et maksimaalselt lubatud aastamääraks on kahe loa peale kokku 4 372 tuh t. VKG ei taotlenud 2 772 tuh t või vastava piirangu seadmist ning selles osas on KKM eiranud taotleja tegelikku tahet, lähtudes taotluse lahendamisel kõnealusest piirangust. Haldusaktist ei nähtu, et KKM oleks kaalunud, kas ja mis põhjustel ei ole võimalik VKG-le eraldada kaevemahtu 4 372 tuh t ilma täiendava piiranguta.

Haldusaktis on lähtutud asjakohatust ja lubamatust kaalutlusest, et puuduvad alused Käskkirja nr 1319 muutmiseks. VKG ei ole taotlenud Käskkirja nr 1319 muutmist. VKG leiab, et Käskkiri nr 1319 ei ole asjassepuutuv halduse üksikakt ning sellele ei saa taotluse lahendamisel tugineda. Ühtlasi on selge, et Käskkirjaga nr 1319 kaevandajatele määratud täiendavad aastamäärad ei ole õigustatud ja reaalsete vajadustega põhjendatud, mistõttu ei saa neist enam lähtuda. KKM oleks pidanud ka arvestama, et VKG reaalne vajadus on suurem kui 2 772 tuh t ning EEK reaalne vajadus väiksem kui

15 010 tuh t (so Käskkirjaga nr 1319 kehtestatud mahud) ja et EEK ei müü enam VKG-le põlevkivi varasemas mahus ja varasematel tingimustel.

KKM ei ole haldusakti andmisel arvestanud tegeliku faktilise olukorraga, et käesolevaks hetkeks on Arengukava alusel kehtestatud üleminekuperiood läbi ja praktika pinnalt selge, et Arengukava pinnalt MPS §-s 251 kehtestatud 20 mln t üleriigilist kaevemahu piiri ei ole ühelgi aastal kaevandajad täis kaevandanud, mistõttu ei takistanud taotletud viisil lubade muutmist ka kaevandamismäär 20 mln t aastas.

Samuti on lähtutud lubamatust ja ebaõigest kaalutlusest, et kaebaja kaevandamislubade muutmine on võimalik vaid siis, kui kaevandamisloa omanike vahel on sõlmitud kokkulepe põlevkivi kaevandamismäärade jaotamiseks.

21. Haldusakti motiveering on vigane. Ülal on kirjeldatud mitmeid küsimusi, millega haldusakti väljastaja oleks pidanud taotluse lahendamisel arvestama, ent mis on jäetud arvestamata ja seega ka motiveerimata. Mh puuduvad põhjendused selles osas, miks ei ole KKM arvestanud VKG reaalsete vajadustega täiendava ressursi kaevandamise osas ega sellega, et Arengukavast tulenev üleminekuperiood on lõppenud ning selle jooksul on ilmsiks saanud, et reaalselt ei kaevanda kaevandajad 20 mln t täis ning seega puudub lisaks õiguslikule alusele ka igasugune sisuline õigustus tugineda Käskkirjast nr 1319 tulenevatele täiendavatele piirangutele. Motiveerimata või vigaselt motiveeritud haldusakt on alati õigusvastane.

Kaebaja 15.01.2015 seisukohtades (I kd tl 166-178) leiab kaebaja järgmist

22. Kuigi riigil oli 2008. aastal jõustunud MaaPS muudatuste valguses tõepoolest MaaPS § 42 lg 3 johtuvalt kaks võimalust, kuidas tol ajal kehtinud load (kogumahus 25 250 tuh t) mahutada üleriigilise aastase kaevandamismäära 20 mln t sisse, ei valinud KKM tegelikult kumbagi neist ning võttis Käskkirja 1319 vastu kujul, mis ei vastanud MaaPS-ile. Esimeseks võimaluseks oli MaaPS § 26 lg 51 kohase kaevandajate vahelise kokkuleppe sõlmimine kolme kuu jooksul muudatuste jõustumisest (MaaPS § 75 lg 9). Teiseks võimaluseks, kui eelkäsitletud kokkulepet ei sünni, oli MaaPS § 42 lg 3 kohaselt vähendada iga konkreetse loa maksimaalset aastamäära.

Käskkirjaga 1319 ei vähendatud proportsionaalselt iga loa mahtu, vaid kehtestati igale kaevandajale kõikide lubade peale kokku vähendatud aastamäär (VKG-le 2,772 mln t ja EEK-le 15,01 mln t). MaaPS-s aga puudus vähendatud aastamäära kehtestamise võimalus, va juhul, kui kaevandajad olid sõlminud vastava kokkuleppe. Vastavat kokkulepet ei ole kunagi sõlmitud, mistõttu puudub selles osas Käskkirjal 1319 õiguslik alus ja Käskkiri 1319 on õigusvastane. Tegelikkuses ei vähendatud konkreetsete lubade mahte (st summaarne lubade maht jäi jätkuvalt 25 250 tuh t) ning kehtestati vaatamata kokkuleppe puudumisele vähendatud aastamäärad, mis kokku olid 20 mln t.

23. Oluline on ka mõista, kui suur erinevus on vähendatud aastamäära rakendamisel või mitterakendamisel. Kui loa omanikul lõpeb üks luba, siis tähendab see: a) kaevandajate vähendatud aastamäärade olemasolul seda, et nö üldisesse 20 mln t suurusesse „potti“ vaba mahtu juurde ei teki ning vaba maht tekib ainult konkreetse loa omanikule temale määratud vähendatud aastamäära piires. Isegi kui lõppeva loa omanik ei sooviks seda mahtu oma tarbeks ära kasutada, ei anna see võimalust teistel loaomanikel ega uutel soovijatel vabanenud mahtu endale kasutamiseks taotleda; b) kaevandajate vähendatud aastamäärade puudumisel (ehk kui igal loal oleks fikseeritud vastavalt MaaPS §-e 42 lg 3 ja §-le 26 lg 3 individuaalne lubatud kaevandamise aastamäär ning see oleks kõikide kehtivate lubade lõikes kokku 20 mln t) seda, et üldisesse 20 mln t „potti“ tekib vaba mahtu, mille arvelt on võimalik teistele soovijatele uusi lube väljastada või jagada see maht võrdsetel alustel soovi avaldavate kaevandajate vahel ära olemasolevate lubade mahtude suurendamise teel. Nendest kahest ülalkäsitletud alternatiivist on MaaPS-i mõtte ja regulatsiooni, samuti konkurentsireeglite ning võrdse kohtlemisega kooskõlas ainult viimasena käsitletud alternatiiv.

24. Tekkinud vaidluse allikaks ei ole mitte MaaPS-is sätestatud üleriigiline kaevandamismäär 20 mln t aastas, mida kaevandajad ei ole kunagi faktiliselt täis kaevandanud, vaid just MaaPS-ga vastuolus välja antud Käskkiri 1319 ja selle väärkohaldamine KKM-i poolt, mh taotluse lahendamisel. Oluline on ka see, et kuigi võrreldes Käskkirja 1319 andmise ajaga on lõppenud mitmed EEK load, ei ole vaatamata sellele teiste kaevandajate jaoks mingit vaba mahtu, mille arvelt oleks nt VKG mahtu võimalik suurendada, vabanenud (kogu vabanev maht on üle kantud teistele EEK lubadele).

25. VKG ei vaidlustanud Käskkirja 1319 tühistamiskaebusega peaasjalikult kahel põhjusel: VKG ei näinud ette ega pidanud ette nägema 30 päeva jooksul Käskkirjast nr 1319 teadasaamisest, et KKM hakkab Käskkirjaga nr 1319 kui halduse üksikaktiga konkreetsetele lubadele üleminekuperioodiks märgitud vähendatud aastamäära rakendama ka pärast üleminekuperioodi ning seda kõikide edasiste loataotluste menetluses ja et see piirang võib saada takistuseks tulevaste lubade väljastamisel ja/või olemasolevate lubade muutmisel. Käskkiri nr 1319 ei sisalda ühtegi viidet sellele käsitlusele. Tühistamiskaebuse kaebetähtaja jooksul ka KKM-i väär halduspraktika ei ilmnenud. Ka sai VKG varasema praktika pinnalt eeldada, et EEK varustab VKG-d ka edaspidi tarnelepingu alusel vähemalt 1,6 mln t põlevkiviga, mida ta kuni 2011. aasta lõpuni tegi, kuna see maht arvestati EEK kaevandatava aastamäära sisse.

26. VKG jääb kaebuse p-s 3.2.2 toodu juurde, et Käskkiri nr 1319 on üleminekuperioodi käsitlev halduse üksikakt, mis omab halduse üksikaktina väga piiratud õiguslikku mõju. Käskkirja nr 1319 eesmärgiks oli MaaPS § 42 lg 3 johtuvalt tagada, et kaevandajad ei ületaks põlevkivi kaevandamisel

20 mln t piiri. On ilmne, et juba kaebuse esitamise hetkeks oli läbi üleminekuperiood, mille puhuks Käskkiri nr 1319 kehtestati. Isegi kui MaaPS oleks võimaldanud KKM-il ilma kaevandajate vahelise kokkuleppeta vähendatud aastamäära määrata (nagu Käskkirjaga nr 1319 tehti), ei ole seadusandja silmas pidanud seda, et sellist vähendatud aastamäära oleks võimalik kehtestada tähtajatult ning et see vähendatud aastamäär saakski külmutada kaevandajate proportsioonid igaveseks. Eeltoodut kinnitab mh MaaPS 2008. a novembris jõustunud muudatuste seletuskirjas toodu: „Eelnõu § 1 punktiga 8 sätestatakse, et MPS § 75 lõike 9 jõustumise ajal kehtivate ning enne selle sätte jõustumist taotletud põlevkivi kaevandamise lubade suhtes rakendatakse MPS § 42 lõike 1 punkti 7 ning § 42 lõiget 3, kui § 26 lõikes 51 sätestatud kokkulepet ei ole sõlmitud kolme kuu jooksul selle sätte jõustumisest. Kokkuleppe sõlmimiseks sätestatav aeg – kolm kuud on piisav. See on põlevkivi kaevandavate ettevõtete esindajatega läbi räägitud ja arutelud on protokollitud (kõigi praegu põlevkivi kaevandavate ettevõtete esindajate osavõtul toimunud teine arutelu Keskkonnaministeeriumis toimus 14. novembril 2007.a). Kaevandada lubatud aastamäär kantakse kaevandamise lubadele vastavalt kokkuleppele, mis sõlmitakse mõneks aastaks (eeldatavalt mitte kauemaks kui viieks aastaks, seejärel tuleb uus leping sõlmida). Kaevandamisloas tuleb lisaks põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalsele aastamäärale määrata ka aastate kaupa lubatud aastamäär.” Seega puudub ka igasugune õigustus selleks, et KKM-i poolt vastava kaevandajate kokkuleppeta kehtestatud vähendatud aastamäär võiks kehtida kauem kui mõni aasta (kaebuse esitamise hetkeks oli kehtinud 4 aastat).

27. Käskkirja nr 1319 ainus eesmärk oligi tagada see, et kaevandajad ei ületaks 20 mln t piiri. Üleminekuperiood on näidanud, et kaevandajad ei ole ühelgi aastal 20 miljonit tonni täis kaevandanud. On ilmne, et 2008. aastal kehtestatud 20 mln t piiri ei oleks ühelgi aastal ületatud ka Käskkirjaga nr 1319 kehtestatud mehhanisme rakendamata. Seega puudub ka sisuline vajadus Käskkirjaga nr 1319 ettenähtud regulatsiooniks, rääkimata vajadusest sellele käskkirjale tuginedes keelduda lubade muutmisest. Seniste kaevandamismahtude juures ei saa olla mingit vaidlust, et taotluse rahuldamine ei tooks kaasa MaaPS § 251 sätestatud aastamäära faktilist ületamist.

28. Ei saa olla vaidlust, et VKG-l on ainsana kaevandajatest reaalne vajadus põlevkivi kaevandamiseks suurem, kui talle eraldatud kaevandamismäär. Eeltoodu on piisav alus, et taotlus rahuldada ja VKG kaevemahte tõsta.

29. Kehtivast õigusest ei tulene, et KKM saaks seada VKG lubade muutmise taotluse rahuldamise võimalikkuse sõltuvusse teiste kaevandajatega sõlmitavast kokkuleppest. MaaPS § 26 lg 51 kohase kokkuleppe sõlmimine võiks olla vähendatud aastamäära osas lubade muutmise eelduseks vaid sel juhul, kui vähendatud aastamäär oleks algselt lubadele MaaPS § 26 lg 51 kohase kokkuleppe alusel kantud. Kaevandajate vahel ei ole kunagi MaaPS § 26 lg 51 kohast kokkulepet sõlmitud ning senised kaevandamismäärad ei ole kehtestatud vastava kokkuleppe alusel, siis ei saa ka kaevandamismäärade muutmise eelduseks seada vastava kokkuleppe sõlmimist.

30. Olukorras, kus EEK omab ülekaalukat osa lubadest ja kaevandamismahust, ent ei kaevanda kaugeltki temale antud mahtu täis, ka ei ole EEK nõus vabatahtlikult oma aastast mahtu vähendama, peab KKM turuolukorra normaliseerimiseks lahenduse leidma. Üheks sammuks olukorra normaliseerimise suunal olekski taotluse rahuldamine, mis on võimalik lõppevate lubade ja pikaajalise põlevkivilepingu lõppemisega EEK-le vabanenud mahtude arvelt ning seda ilma, et teiste kaevandajate õigused alusetult riivatud saaks (sh ei ole EEK sunnitud oma reaalseid ja kontsernisiseselt vajaminevaid kaevandamismahte vähendama). VKG taotluse rahuldamine on õiguslikult ja faktiliselt võimalik ja põhjendatud.

VASTUSTAJA SEISUKOHAD

31. Vastustaja ei nõustu kaebusega ja vaidleb sellele vastu ning palub kaebuse rahuldamata jätta. VKG taotluse rahuldamine oli õiguslikult võimatu ja KKM-i kantsleri 21.05.2013 vastus kajastab otsuse aluseks olnud asjaolusid õigesti.

32. Vaidluse lahendamisel on tähendus Käskkirjal nr 1319. Käskkirja nr 1319 regulatsioon kehtestati MaaPS § 251 ja 21.10.2008 kinnitatud Põlevkivi kasutamise riiklik arengukava 2008-2015 (edaspidi Arengukava) kontekstis. Käskkirja nr 1319 õigusliku tähenduse sisustamisel on oluline pöörata tähelepanu faktilisele ja õiguslikule olustikule, mis tingisid käskkirja vastu võtmise.

32.1 Alates 2005.aastast oli põlevkivi kaevandamisega seoses kujunenud olukord, kus kõiki esitatud kaevandamislubade taotlusi rahuldades ei oleks suudetud tagada põlevkivi kaevandamise jätkusuutlikkust ja avaliku huvi järgimist. Seadusandja oli samas võtnud suuna põlevkivi kaevandamise vähendamisele. 2005.aastaks oli esitatud taotlusi kuni 26,315 mln tonni põlevkivi kaevandamiseks aastas. 28.03.2006 jõustus MaaPS redaktsioon, mille § 75 lõikega 6 peatati põlevkivi kaevandamise lubade taotluste menetlemine kuni põlevkivi kasutamise riikliku arengukava kinnitamiseni. 21.10.2008 kinnitati Riigikogus Arengukava. Arengukava on strateegiline lähtedokument põlevkivisektori arendamiseks järgneva kaheksa aasta jooksul, milles on sätestatud suunad ja põhimõtted valdkonna üksikküsimuste lahendamiseks. Arengukava kohaselt on põlevkivivaru piisav nii tänase kui ka lähiajal kasvava energiavajaduse rahuldamiseks, kuid põlevkivi on taastumatu loodusvaru, mistõttu tuleb Eesti pikaajalise energiaga varustuskindluse tagamiseks piirata põlevkivi kaevandamise mahtu 20 mln tonnini aastas ja rakendada meetmeid põlevkivi osakaalu jätkuvaks vähendamiseks Eesti energiabilansis. Seega võeti Arengukavas eesmärgiks saavutada põlevkivi kaevandamine väiksemas mahus, kui seda oli 2005.aastal, vähendada seejuures kehtivate kaevandamise lubade mahtu ning sätestada selle saavutamiseks vajalikud õigusmuudatused.

32.2 23.11.2008 muudetud MaaPS §-is 251 sätestati, et põlevkivi aastane kaevandamismäär on kalendriaastas kõigi lubade alusel kokku maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi kogus. Põlevkivi aastane kaevandamismäär on 20 miljonit tonni. Sätte jõustumisel (23.11.2008) ületasid välja antud kaevandamislubade mahud MaaPS § 251 sätestatud piiri. Kuivõrd seaduse eesmärk oli viia kaevandamine 20 mln tonni piiridesse aastas, siis nähti seaduses ette võimalus, et põlevkivi kaevandamise lubade omanikud sõlmivad kokkuleppe, millega nad vähendavad oma kaevandada lubatud aastamäärasid. MaaPS § 75 lg 9 sätestas, et kokkuleppe sõlmimiseks on aega kolm kuud, mille tulemusteta möödumisel rakendatakse MaaPS § 42 lg 1 punkti 7 ning § 42 lõiget 3. MaaPS §

42 lg 3 sätestab, et kui käesoleva seaduse § 26 lõikes 51 toodud kokkulepet ei saavutata, vähendatakse iga kaevandamislubade omaniku aastast põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt talle kaevandamislubadega antud maksimaalse aastamäära osakaalule selle mahu suhtes, mille võrra põlevkivi aastane kaevandamismäär on väiksem kui kehtivatele lubadele märgitud maksimaalsed aastamäärad kokku.

32.3 Kaevandamislubade omanikud kokkulepet ei saavutanud, millest tulenevalt rakendus MaaPS §

42 lg 1 punktis 7 ning §-s 42 lõikes 3 sätestatud regulatsioon, mida kajastabki Käskkiri nr 1319. Käskkirjaga nr 1319 vähendati kõikide kaevandajatele väljastatud lubade alusel kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära kokku 20 miljoni tonnini. Lisaks ühele ettevõttele määratud kõikide lubade alusel kokku kaevandada lubatud maksimaalse aastamäära ületamise mittelubatavusele ei tohi ettevõte ületada varem loas määratud kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära. Seega kehtestati Käskkirjaga nr 1319 faktiline olukord, kus kõik kaevandajad on sunnitud hakkama saama neile Käskkirjaga nr 1319 määratud kaevandada lubatud aastamääraga, nimetatud piirangut ei sätestatud üksnes VKG suhtes. Kuivõrd kaevandajad ei saavutanud kokkulepet, siis ei saanud vastustaja Käskkirja nr 1319 kehtestamisel lähtuda muudest põhimõtetest, kui on sätestatud MaaPS § 42 lõikes 3.

32.4 Käskkirjaga nr 1319 toimus mahu vähendamine proportsionaalselt kõigi kaevandajate suhtes. Seejuures jäeti alles loal olnud maksimaalne aastamäär, kuid piirati seda, lisades tingimuse, et loa omanikule antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi kaevandada rohkem, kui talle lubatud MaaPS § 42 lg 3 alusel arvutatud määr. Käskkirja nr 1319 kohaselt vähendati kaevandamislubadega lubatud maksimaalseid aastamäärasid proportsionaalselt iga kaevandaja osas 20,8% võrra. Nimetatust tulenevalt on asjakohane märkida, et EEK ei saanud Käskkirja nr 1319 alusel seega mitte mingit konkurentsieelist. VKG Käskkirja nr 1319 ei vaidlustanud.

32.5 Vastustaja ei saanud Käskkirja nr 1319 vastu võtmisel meelevaldselt arvata 1,6 mln tonni põlevkivi kogust aastas VKG-le EEK-le kaevandada lubatud maksimaalse määra arvel, suurendades seeläbi VKG kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära 1,6 mln tonni võrra ja vähendades EEK määra samas ulatuses. Kaebaja ei ole ka esitanud õiguslikku alust, mis oleks võimaldanud vastustajal kaebuse esitaja poolt soovitud viisil käituda. Vastustaja oleks saanud käituda VKG poolt soovitud viisil üksnes juhul, kui talle oleks esitatud VKG ja EEK vahel sõlmitud kokkulepe. Seda aga ei tehtud, mistõttu sai vastustaja lähtuda üksnes kehtivas õiguses sätestatud regulatsioonist.

33. Väär on kaebuse esitaja käsitlus, mille kohaselt on Käskkiri nr 1319 üleminekuperioodi käsitlev halduse üksikakt. Käskkirjaga 1319 kehtestatud piirang ei kehtinud mitte ainult käskkirja andmise hetkel ja käskkirjaga muudetud lubade suhtes, vaid kehtib edasi, kuna Arengukava eesmärk, mis realiseerus MaaPS § 251 kehtestamisega, ei ole muutunud. Jätkuvalt kehtib põlevkivi kaevandamise aastamäär 20 miljoni tonnini ja seda ei ole muudetud.

34. Kehtiv õigus ei võimalda VKG nõude rahuldamist ning talle väljastatud maavara kaevandamise lubade (KMIN-055 ja KMIN-066) muutmist VKG poolt taotletaval viisil.

34.1 Väidetava taotluse rahuldamine eeldab mõne teise kaevandaja aastase mahu vähendamist, s.o MaaPS § 26 lg 51 sätestatud kokkulepet. Sellist kokkulepet ei ole VKG aga vastustajale esitanud.

34.2 VKG taotluse rahuldamisel oleks nimetatud aastamäär 4372 tuh tonni, mida antud juhul ei ole võimalik ka hüpoteetiliselt rakendada, kuivõrd VKG poolt taotletud maksimaalne lubatud aastamäär lubadel KMIN-055 ja KMIN-066 kokku - 4372 tuh tonni - ületab VKG-le antud kõikide lubade alusel kokku kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära, milleks on 2772 tuh tonni. Kaevanduslubade maksimaalse lubatud aastamäära suurendamine ei ole kehtivas situatsioonis võimalik üle nimetatud piiri. Kuivõrd Käskkiri nr 1319 ja MPS § 251 kehtisid VKG taotluse menetlemisel ning kokkulepet ei esitatud, siis ei saanud vastustaja taotluse menetlemisel nimetatud õiguslikest piiridest väljuda. Õiguslikest piiridest ei saaks väljuda mistahes kaevandaja poolt esitatud taotluse menetlemisel. Seega ei saanud muuta VKG-le väljastatud maavara kaevandamise lube ja kehtestada maksimaalselt lubatud kaevandamise aastamäära 4372 tuh tonni aastas, kuna see oleks tähendanud lubatud kaevandamismahu ületamist või mõne teise kaevandaja kaevandamismahu meelevaldset vähendamist.

34.3.VKG esitas taotluse kaevandamislubade muutmiseks MPS § 42 lg 1 p-de 2 ja 6 alusel. Oma olemuselt on VKG taotluse puhul tegemist taotlusega haldusaktide muutmiseks Haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 64 lg 1 tähenduses. Nimetatud sätte kohaselt kohaldatakse haldusakti kehtetuks tunnistamise kohta sätestatut ka haldusorgani poolt haldusakti muutmise ja haldusakti kehtivuse peatamise suhtes. HMS § 64 lõikest 2 tulenevalt oli vastustajal õigus otsustada haldusaktide muutmine kaalutlusõiguse alusel, kui seadus ei keela haldusakti muuta või ei kohusta haldusakti muuta. Kuivõrd VKG taotluse rahuldamine eeldab EEK-le väljastatud kaevandamislubade muutmist, st EEK-le antud lubade alusel kaevandada lubatud mahu vähendamist 1,6 mln tonni võrra ja selle üle andmist VKG-le, siis tuleb lisaks eeltoodud normidele lähtuda HMS 64 lõikes 4 sätestatust, mis näeb ette, et kui kehtetuks tunnistamine toimub ühe isiku kasuks ja teise kahjuks, lähtutakse sätetest, mis reguleerivad haldusakti kehtetuks tunnistamist isiku kahjuks. Kuna VKG tugineb muuhulgas asjaolule, et loaga määratud nõuete aluseks olnud õigusnormid on muutunud ja ta taotleb lubatud aastamäära muutmist edasiulatuvalt, siis kohaldub HMS § 66 lõikes 2 sätestatu, s.o selle andmise ajal õiguspärase haldusakti edasiulatuvalt kehtetuks tunnistamise kord. Seega ei saanud vastustaja VKG taotluse menetlemisel lähtuda üksnes VKG huvidest, vaid kaaluda tuli ka EEK huve talle väljastatud kaevandamislubade kehtima jäämise suhtes.

34.4 Tulenevalt Käskkirjast nr 1319 kehtib EEK suhtes kaevandamislubadega lubatud maksimaalne aastamäär 15 010 tuh tonni ja VKG suhtes 2772 tuh tonni. VKG väidete kohaselt tuleks antud juhul EEK mahtu vähendada 1,6 võrra ja vastavas osas VKG mahtu suurendada. VKG ei too seejuures välja mitte ühtegi asjakohast õigusnormi, millele tuginedes oleks vastustaja Käskkirja nr 1319 vastuvõtmisel ja taotluse menetlemisel saanud VKG poolt taotletud viisil toimida. Asjaolu, et VKG on ostnud EEK-lt lepingu alusel põlevkivi, ei tähenda seda, et vastustaja oleks Käskkirja nr 1319 vastuvõtmisel või VKG taotluse menetlemisel saanud lähtuda muudest põhimõtetest kui MaaPS § 42 lõikes 3 on toodud. See oleks tähendanud Käskkirja nr 1319 vastuvõtmisel EEK ebavõrdset kohtlemist võrreldes teiste kaevandajatega, kuna tema puhul ei oleks järgitud MaaPS § 42 lõikes 3 sätestatud proportsiooni. EEK kehtiva loamahu vähendamine ja selle meelevaldne andmine VKG-le tähendaks aga jämedat sekkumist EEK varaliste õiguste sfääri.

Kuivõrd Käskkiri nr 1319 kehtib, siis eeldaks EEK kehtiva loamahu vähendamine ja VKG loamahu suurendamine kaevandajate vahelist kokkulepet. Antud juhul seda aga esitatud ei ole, millest tulenevalt puudus vastustajal õiguslik alus EEK loamahu vähendamiseks, s.o EEK suhtes soodustavate haldusaktide kehtetuks tunnistamiseks tema kahjuks. Taotluse rahuldamine ei olnud võimalik õigusliku aluse puudumise tõttu.

35. HMS § 66 lg 2 p 2 sätestab, et haldusakti, mis andmise ajal oli õiguspärane, võib tunnistada isiku kahjuks kehtetuks mh kui haldusorganil oleks olnud õigus hiljem muudetud õigusnormi alusel jätta haldusakt välja andmata ja avalik huvi haldusakti kehtetuks tunnistamiseks kaalub üles isiku usalduse, et haldusakt jääb kehtima. VKG peab nõuete aluseks olnud õigusnormide muutuse all silmas olemasoleva põlevkivi kaevandamise mahtude jaotuse vastuolu Eesti ja Euroopa Liidu konkurentsireeglitega. Asjaolu, et VKG leiab, et õigusnormid on vastuolus konkurentsireeglitega ei tähenda, et õigusnormid on muutunud. Ka VKG taotluse menetlemise ajal kehtis MPS § 251 sätestatud põlevkivi kaevandamise aastamäär ja Arengukava. Samuti oli kehtiv § 26 lg 51.

Vastustajale ei esitatud kaevandajate vahel sõlmitud kokkulepet, millest tulenevalt oleks taotluse menetlemisel saanud lähtud mõnest muust haldusaktist kui kehtivast Käskkirjast 1319. Seega ei ole õiguslik regulatsioon mitte mingil määral muutunud ja kehtiv õiguslik regulatsioon ei võimalda VKG taotluse rahuldamist. VKG taotlus (MPS § 42 lg 1 p 6) nii VKG-le kui ka EEK-le väljastatud kaevandamislubade muutmiseks ei ole ilmselgelt piisavaks aluseks haldusaktide muutmiseks.

36. Käskkirjaga nr 1319 on VKG-le määratud kaevandamislubadega maksimaalseks põlevkivi kaevandamise aastamääraks 2772 tuh tonni. Käskkirja 1319 puhul on tegemist kehtiva haldusaktiga ja VKG-le kõikide lubade alusel kaevandada lubatud maksimaalne aastamäär on kehtiv. Vastustaja on VKG taotluse menetlemisel viidanud Käskkirja 1319 kehtivusele, kui VKG taotluse rahuldamisest keeldumise alusele. Vastustaja ei märgi, et MaaPS § 42 lg 3 on taotluse rahuldamata jätmise iseseisvaks aluseks. Vastustaja vastusest järeldub üheselt, et taotluse rahuldamata jätmise õiguslikuks aluseks on Käskkirja 1319 kehtivus ja MaaPS § 26 lõikes 51 sätestatud kokkuleppe jätkuv puudumine.

37. Käskkirjaga 1319 sätestatu ei tähenda, et kaevandada lubatud aastamäära ei saa üleüldse muuta. Aastamäärade muutmine on võimalik MaaPS § 26 lg 51 alusel, millest tulenevalt võivad kaevandajad sõlmida kokkuleppe põlevkivi aastase kaevandamismäära (20 mln tonni) paindlikumaks kasutamiseks ja leppida kokku kaevandada lubatud aastamääras. See tähendab, et kaevandajad võivad leppida kokku selles, et muudavad vastastikku neile kõikide lubade alusel kokku kaevandada lubatud maksimaalset aastamäära (antud juhul Käskkirjaga nr 1319 sätestatud määra) ja sätestavad iga kokkuleppe osaliseks oleva kaevandusloa omaniku kaevandada lubatud aastamäära kokkuleppe kehtivuse aja jooksul. Sellisel juhul oleks kokkuleppe olemasolul võimalik, et EEK-le määratud aastamäära vähendatakse ja VKG aastamäära suurendatakse. Nimetatu on aga võimalik üksnes juhul, kui VKG ja EEK sõlmivad vastava kokkuleppe, sh peab kokkulepe tagama püsimise 20 mln piirides. Vastava kokkuleppe olemasolul ei oleks vastustajal sisulist alust keelduda VKG taotluse rahuldamisest, kuid üksnes seaduses toodud kaevandada lubatud aastamäära kehtestamise läbi.

38. Õige ei ole VKG väide, mille kohaselt on loamahtude suurendamine võimalik teiste ammenduvate lubade loamahtude arvel. VKG kaebusest järelduvalt peetakse silmas EEK-le väljastatud kaevandamislube. Nimetatud väitest jääb arusaamatuks, millised konkreetsed load olid taotluse menetlemise hetkel väidetavalt ammendunud, s.o milliste ammenduvate lubade loamahtude arvel oleks olnud hüpoteetilist võimalik VKG loamahtu suurendada. Oma taotluse punktis IV viitab VKG hoopis võimalusele vähendada Uus-Kiviõli loa kaevandamise maksimaalset aastamäära või siis suurendada VKG lubade mahtu Uus-Kiviõli loa vabaneva mahu arvel juhul, kui kohus tühistab või vastustaja ise tunnistab Uus-Kiviõli loa kehtetuks. Vaidlus Uus-Kiviõli loa õiguspärasuse küsimuses on Tallinna Halduskohtu menetluses haldusasjana nr 3-11-2585 ning jõustunud lahend puudub. Nimetatud asjaolu on teada VKG-le, kes osaleb menetluses kaebajana. Seega ei saanud vastustaja VKG taotluse menetlemisel lähtuda nimetatud kohtuvaidluse hüpoteetilisest tulemusest, s.o võimalusest, et EEK-le väljastatud Uus- Kiviõli loamaht oleks vabanenud.

39. Vastustajal ei olnud kehtiva MaaPS regulatsiooni tingimustes taotluse menetlemisel pädevust kaaluda, milline on konkreetse kaevandaja vajadus põlevkivi järele. MaaPS näeb ette alused, millal on võimalik kaevandajale kaevandamisluba anda ja millistel eeldustel on võimalik kaevandamisluba muuta. MaaPS regulatsioon ei oleks võimaldanud VKG taotlust rahuldada ja maksimaalselt lubatud aastamäära suurendada 4372 tuh tonnini, kuivõrd taotluse menetlejale ei esitatud MPS § 26 lg 51 sätestatud kokkulepet. Sellest tulenevalt ei olnud taotluse rahuldamine võimalik sõltumata sellest, kas VKG-l on ka reaalselt vajadus põlevkivi järele.

Vastustajale teadaolevalt ei ole VKG käesoleva ajani veel suutnud kaevandada aastas mahus, mida talle võimaldab maksimaalne lubatud aastamäär. Seega ei on väide, mille kohaselt ei vasta kehtiv aastane määr VKG vajadusele, väär.

40. VKG ei saa käesolevas haldusasjas tugineda asjaolule, et Käskkiri nr 1319 ei vasta MaaPS normidele, kuivõrd ta ei ole Käskkirja 1319 vaidlustanud. Käskkirjast nähtub, et VKG on maksimaalse aastamäära vähendamisega nõustunud.

41. Käskkirja nr 1319 andmise aluseks oli MaaPS § 42 lg 3, mille kohaselt tuli iga kaevandamisloa omaniku aastast põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära vähendada, kui MaaPS §

26 lõikes 51 sätestatud kokkulepet ei saavutatud. MaaPS § 42 lg 3 näeb ette põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalse aastamäära vastavale isikule. Seda on ka tehtud. Seega asjaolu, et Käskkirjaga nr 1319 ei vähendatud eraldi iga kaevandamisloa omaniku kaevandamisloale kantud maksimaalset aastamäära, ei saaks tuua kaasa nimetatud käskkirja õigusvastasust. See ei oleks olnud ka otstarbekas, kuivõrd sellisel juhul ei oleks kaevandajal olnud võimalik paindlikult kasutada talle väljastatud kaevandamislubasid nende järgi maksimaalse kaevandada lubatud aastamäära raames. Igal kaevandajal on hetkel võimalik valida, millisest kaevandusest ja kui palju aasta jooksul kaevandada. Ainus piirang on, et ületada ei tohi Käskkirjaga nr 1319 määratud piirmäära. Sellise lahenduse tulemus kõigi kaevandajate jaoks oli, et kaevandajad ei saanud enam kaevandada mahus, mis vastas varasemalt välja antud kaevandamislubadele (EEK vastavalt 18 950 tuh tonni ja VKG 3500 tuh tonni), samas ei sätestatud mingeid piiranguid selles osas, milliste lubade alusel kaevandaja kaevandamisõigust realiseerib.

42. Kaebaja ei ole esile toonud, millisel moel tekitab vaidlusalune haldusakt konkurentsiõigusi rikkuva olukorra. Haldusaktiga ei ole piiratud VKG õigusi ega rikutud konkurentsiõiguse norme. Asjaolu, et vastustaja juhindub Käskkirjaga nr 1319 kehtestatud aastamääradest, ei ole vastuolus konkurentsiõiguse normidega. Samuti on oluline, et kaebus on esitatud subjektiivsete õiguste kaitseks ning VKG ei saa tugineda väitele, et kahjustatud on mõne muu kaevandaja või kaevandamisest huvitatud isiku õigusi. VKG väited seonduvalt teiste isikute väidetavate õiguste kahjustamisega tuleb jätta tähelepanuta.

43. Arengukava toob esmase strateegilise eesmärgina välja nõude tagada Eesti varustatus põlevkivienergiaga ja kindlustada Eesti energeetiline sõltumatus. Eesti energiaressurss baseerub peamiselt põlevkivil, mis annab riigile elektrivarustuses sõltumatuse. 2006.aastal oli põlevkivi osakaal elektritootmisel 90,2%. Ka Konkurentsiameti poolt koostatud Analüüsi kokkuvõttes märgitakse, et kuigi vaba turumajanduse tingimustes tuleks põlevkivi üldpõhimõttena kasutada selles tööstusharus, kus sellega suuremat lisaväärtust luuakse, võib elektri tootmise eelistamine samas olla põhjendatud varustuskindluse ja energiajulgeoleku eesmärkidega. Seega on Arengukavas sätestatud, et põlevkivi tootmise ja müügi kaubaturul on prioriteet ettevõtjatel, kes kasutavad põlevkivi elektrienergia tootmisel nende ettevõtjate ees, kes kasutavad põlevkivi mõnel muul eesmärgil.

44. Vastustaja nõustub VKG väitega, et võrreldes teiste kaevandajatega kuulub EEK-le kõige suurem osa põlevkivi kaevandada lubatud aastamäärast ja kehtivate lubadega hõlmatud varudest. Kuid nagu VKG ise õigesti märgib, on selline olukord kujunenud ajalooliselt varasemalt monopoolsele ettevõttele antud lubade ümbervormistamise tulemusel. Seega ei ole kohane viidata lubade andmise printsiipidele, mis kehtivad täiesti uute lubade andmisel vaba turu põhimõtetel. Ka Konkurentsiamet viitab oma Analüüsis probleemidele, mis seonduvad uute lubade andmisega. Analüüsist tuleneb, et kehtivate lubade tühistamine ja muutmine oleks äärmiselt vaieldav ning ebaefektiivne tegevus. Konkurentsiamet viitab probleemidele seonduvalt MaaPS § 301 lg 1 kohaldamisega ja alates 2020.aastast, mis ei ole käesoleva vaidlusega puutumuses. Põlevkivi aastase kaevandamise määra 20 miljonit tonni kehtestamisega maapõueseaduses arvestati igati võrdse kohtlemise printsiipi – kõigil kaevandajatel vähendati kaevandamislubadega lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt 20,8% võrra. Seega ei muutunud MaaPS muudatuse kehtestamisega turul valitsenud olukord ning ei loodud EEK-le konkurentsieelist. Konkurentsi kahjustaks VKG nõude rahuldamine, kuivõrd sellisel juhul ei jääks kehtima Käskkirjaga nr 1319 kehtestatud proportsioonid ja VKG-le kaasneks muudatusega vaieldamatult konkurentsieelis teiste kaevandajate ees.

45. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale rikub liikmesriik ELTL artikli 106 lg 1 koosmõjus artikliga

102 sellisel juhul, kui ettevõtja poolt talle antud ainuõiguse kasutamine viib turgu valitseva seisundi kuritarvitamiseni või kui vastav ainuõigus loob olukorra, mille tulemusena paneb ettevõtja toime turgu valitseva seisundi rikkumise. ELTL artikkel 106 lg 1 rikkumiseks ei piisa sellest, et liikmesriik üksnes kehtestab mingid meetmed avaliku ettevõtja suhtes, kes on turgu valitsevas seisundis. Rikkumise tuvastamiseks on vajalik, et nimetatud meetmed annaksid avalikule ettevõtjale teiste ettevõtjatega võrreldes eelise ning nimetatud eelise andmine viiks paratamatult turgu valitseva seisundi kuritarvitamiseni. Käesoleval juhul selliseid eeldusi ei esine. Eeltoodust tulenevalt ei ole õiged VKG väited, nagu oleks maapõueseaduse muudatustega loodud olukord vastuolus ELTL artikkel 106 punktiga 1 koostoimes artikliga 102. Vastustaja hinnangul ei ole ka kohane VKG viide Euroopa kohtu lahendile C-462/99. Samuti ei sarnane antud olukord Euroopa Komisjoni 05.03.2008 otsuse aluseks olnud faktiliste asjaoludega. EEK-le ei ole võimaldatud sellist kaevandamiseks eelisõigusega juurdepääsu, nagu Kreeka riigi kontrolli all olevale äriühingule Dimosia Epicheirisi Ilektriosmoy S.A. Väär on VKG väide, nagu oleks Kreeka riigil tulnud varasemalt väljastatud kaevandamisload ümber jagada.

Samuti ei ole loa väljastamisega EEK-le takistatud konkureerivate elektritootjate tegevust, kuivõrd Eestis selliseid põlevkivil töötavaid konkureerivaid elektrijaamu ei ole ning ei ole ka teada, kas keegi sooviks elektrijaama rajada.

Vaidlus MaaPS § 301 sätestatud printsiipide kohaldatavuse üle uute lubade väljastamisel väljub käesoleva haldusasja piiridest. Seega ei ole vastustaja taotluse menetlemisel rikkunud Euroopa Liidu esmase õiguse osaks olevaid konkurentsireegleid.

46. Vastustaja vastuse puhul ei ole tegemist kaalutlusotsusega. Vastustajal puudus kokkuleppe puudumise tõttu võimalus teostada VKG taotluse osas kaalutlusõigust. Vastustaja ei saanud taotlust rahuldada, sest VKG-le kõigi lubadega määratud maksimaalne kaevandamise aastamäär oli 2772 tuh tonni ja MaaPS § 26 lg 51 sätestatud kokkulepet menetlejale ei esitatud.

Vastustaja on arvestanud reaalse faktilise olukorraga. MaaPS § 251 sätestatud piirang on jätkuvalt kehtiv ning vastustajale ei ole esitatud asjaolusid, mis võimaldaksid muuta Käskkirja 1319 sisu. Vastustaja saab mistahes VKG taotluse menetlemisel lähtuda sellest, kuidas MaaPS § 251 järgi sätestatud põlevkivi aastane kaevandamismäär (20 miljonit tonni) on kaevandajate vahel jaotatud.

47. Alusetu on etteheide, et haldusakti motiveering on vigane. Vaidlustatud haldusakti motiveeringus on toodud põhjendused, millest tulenevalt ei ole VKG taotluse rahuldamine võimalik. Taotluse rahuldamata jätmist on põhjendatud asjakohaste õigusnormidega. Käsitletud on otsustamisel tähtsust omavaid asjaolusid piisava põhjalikkusega ja haldusakt ei ole puudulikult motiveeritud.

KOHTU PÕHJENDUSED

48. Kohus, hinnanud poolte esitatud põhjendusi ja tõendeid leiab, et kaebus on põhjendamata ja tuleb rahuldamata jätta. Kohtu põhjendused on järgmised.

49. Käesolevas haldusasjas puudub vaidlus selle üle, et VKG-l on maavara kaevandamise lubadega KMIN-055 ja KMIN-066 maksimaalselt lubatud kaevandamise aastamäär kokku 3 500 tuh t ja VKG-le antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi VKG aastas kaevandada rohkem kui 2 772 tuh t.

Vaidlus puudub ka selle üle, et load KMIN-055 ja KMIN-066 on muudetud Käskkirjaga nr 1319 (I kd tl 32-36). Käskkirja punkti 10 kohaselt (I kd tl 35) on loa KMIN-066 omanik ja kaevandaja EEK, maksimaalselt lubatud aastamäär 700 tuh tonni, kuid EEK-le antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui 15 010 tuh tonni. Maavara kaevandamise luba kehtib kuni 31.12.2024. Käskkirja punkti 17 kohaselt (I kd tl 35pöördel) on loa KMIN-055 omanik ja kaevandaja VKG, maksimaalselt lubatud aastamäär on 2 500 tuh t, kuid VKG-le antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui 2 772 tuh t. Keskkonnaministeeriumi kantsleri 27.09.2004 käskkirjaga nr 872 väljastatud loa KMIN-055 kehtivus 25 aastat ning Käskkirja nr 1319 punktide 18 ja 19 kohaselt (I kd tl 36) on loa KMIN-046 omanik ja kaevandaja VKG, maksimaalselt lubatud aastamäär on 1 000 tuh t, kuid VKG-le antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui 2 772 tuh t. Haldusasja materjalidest nähtuvalt (I kd tl 40-42; 61-63) on kaebaja vahetanud loa KMIN- 046 aastal 2011 loa KMIN – 066 vastu (ümber registreeritud kantsleri 04.02.2011 käskkirja nr 202 alusel). Keeld kaevandada aastas rohkem kui 2 772 tuh t põlevkivi tulenes kaebajale seega Käskkirjast nr 1319.

50. 23.11.2008 kehtima hakanud MaaPS § 251 sätestab, et põlevkivi aastane kaevandamismäär on kalendriaastas kõigi lubade alusel kokku maksimaalselt kaevandada lubatud põlevkivi kogus. Põlevkivi aastane kaevandamismäär on 20 miljonit tonni. Käskkirjaga nr 1319 lahendati MaaPS muutmise tõttu tekkinud olukord, so viidi kaevandamise aastamäär, mis kehtivate lubade alusel kokku ületas 20 mln t piiri, kooskõlla MaaPS §-ga 251.

50.1 Käskkiri nr 1319 on antud seadusest tulenevate volitusnormide alusel. Käskkirja andmise aluseks olid MaaPS § 75 lg 9, § 42 lg 1 punkt 7, § 42 lg 3 ning § 26 lg 51. MaaPS § 75 lg 9 sätestab, et käesoleva lõike jõustumise ajal (23.11.2008) kehtivate ning enne käesoleva lõike jõustumist taotletud põlevkivi kaevandamise lubade suhtes rakendatakse käesoleva seaduse § 42 lõike 1 punkti

7 ning § 42 lõiget 3, kui § 26 lõikes 51 sätestatud kokkulepet ei ole sõlmitud kolme kuu jooksul käesoleva lõike jõustumisest arvates. MaaPS § 42 lg 1 p 7 kohaselt kaevandamisluba muudetakse, kui põlevkivi aastane kaevandamismäär on väiksem kui kehtivatele lubadele märgitud kaevandamise lubatud maksimaalsed aastamäärad kokku ning põlevkivi aastasest kaevandamismäärast kinnipidamist ei tagata käesoleva seaduse § 26 lõikes 51 sätestatud kokkulepet kasutades. MaaPS §

42 lg 3 sätestab, et kui käesoleva seaduse § 26 lõikes 51 sätestatud kokkulepet ei saavutata, vähendatakse iga kaevandamislubade omaniku aastast põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt talle kaevandamislubadega antud maksimaalse aastamäära osakaalule selle mahu suhtes, mille võrra põlevkivi aastane kaevandamismäär on väiksem kui kehtivatele lubadele märgitud maksimaalsed aastamäärad kokku. Kaevandamisloa omanik võib ise määrata, millistel talle antud lubadel millises osas lubatud maksimaalset aastamäära vähendatakse. Kaevandamisloal lubatud maksimaalse aastamäära muutmisel muudetakse vajaduse korral ka kaevandamisloa kehtivusaega vastavalt käesoleva seaduse § 26 lõikele 6.

Nimetatud sätete koosmõjust tulenevalt oli kaevandamislubade omanikel võimalus sõlmida kokkulepe, jagades kokkuleppeliselt MaaPS §-ga kehtestatud aastase põlevkivi kaevandamismäära (20 mln t). Selle kokkuleppe sõlmimiseks oli aega 3 kuud. MaaPS § 42 lg 3 nägi ette, et kui vastavat kokkulepet ei saavutata, vähendatakse iga kaevandamislubade omaniku aastast põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära proportsionaalselt talle kaevandamislubadega antud maksimaalse aastamäära osakaalule selle mahu suhtes, mille võrra põlevkivi aastane kaevandamismäär on väiksem kui kehtivatele lubadele märgitud maksimaalsed aastamäärad kokku. Haldusasjas ei ole vaidlust selle üle, et kaevandajad ei saanud aastase kaevandamismäära jagamise osas kokkuleppele. Seetõttu viidi Käskkirjaga nr 1319 läbi proportsionaalne vähendamine iga kaevandaja kohta. Käskkirjaga nr 1319 jaotati põlevkivi aastane kaevandamismäär 20 mln t ära olemasolevate kaevandajate vahel. Selle haldusaktiga ei reguleeritud üksnes VKG lubatavat kaevandamismäära.

50.2 Käskkirja nr 1319 kehtivust ei ole käskkirjas endas ajaliselt piiratud ega ole seda piiratud ka MaaPS-ga. Vaidlust ei ole ka selle üle, et Käskkiri nr 1319 kehtib, seda ei ole tunnistatud kehtetuks ega tühistatud ning see ei ole kaotanud muul HMS § 61 lõikes 2 toodud alusel kehtivust. HMS § 61 kohaselt ei ole kehtivuse eelduseks haldusakti õiguspärasus. Täitmiseks on kohustuslik ka õigusvastane, kuid kehtiv haldusakt. Haldusakti õigusjõu murdmiseks on vajalik selle kehtetuks tunnistamine (HMS § 60 lg 1, § 61 lg 2) (Riigikohtu otsus nr 3-3-1-50-09 p 13). Seega tuleb Käskkirjaga nr 1319 kaevandaja kohta kehtestatud määra igal käskkirjaga hõlmatud kaevandajal järgida seni, kuni Käskkiri nr 1319 kehtib ja vastu ei ole võetud uut regulatsiooni või kaevandajad ei sõlmi kokkulepet, mida seadus otseselt võimaldab. Seega ei ole ka määrava tähtsusega, kas Käskkirjaga nr 1319 kehtestatud määr kantakse uutele lubadele või mitte.

51. Käskkiri nr 1319 ei ole ka käesolevas haldusasjas vaidluse esemeks. Eeltoodust tulenevalt ei ole asjakohased kaebaja väited Käskkirja nr 1319 vastuolust konkurentsireeglitega. Kui kaebaja leidis, et Käskkiri nr 1319 on vastuolus konkurentsiõigusega, oleks ta saanud seda kaebetähtaja jooksul tühistamiskaebusega vaidlustada.

52. Kaebaja ei ole osutanud õigusnormile, mille alusel saaks ühe kaevandaja taotluse alusel vähendada teisele kaevandajale lubadega antud õigusi teise kaevandaja nõusolekuta. Kohtule teadaolevalt selline õigusnorm puudub. Seega ei saanud vastustaja anda VKG-le üle EEK aastasest kaevandamismahust 1,6 mln t. Teise kaevandaja aastase mahu vähendamine eeldab MaaPS § 26 lg

51 sätestatud kokkulepet. Vaidlus puudub selle üle, et kaebaja 06.05.2013 taotluse lahendamisel sellist kokkulepet vastustajale ei esitatud. Kohus nõustub eeltoodut arvestades vastustajaga, et vastustajal puudus kokkuleppe puudumise tõttu võimalus teostada VKG taotluse osas kaalutlusõigust.

53. Eeltoodut arvestades on vastustaja oma 21.05.2013 vastusega Käskkirjale nr 1319 tuginedes ning viitega MaaPS § 26 lõikele 51 õigesti kaebaja 06.05.2013 taotluse rahuldamata jätnud. Vastus on kaebajale olnud kohtus vaidlustamiseks piisavalt arusaadav ja kohtulikult kontrollitav.

54.Ülejäänud kaebaja väidete käsitlemiseks vajadus puudub, kuna hinnang nendele ei mõjutaks asja lahendamist.

55. Vastavalt HKMS § 108 lõikele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna otsus tehakse kaebaja kahjuks, jääb kaebaja menetluskulude taotlus HKMS § 108 lõikest 1 tulenevalt rahuldamata.

Vastavalt MaaPS § 28 lg 4, § 43 lg 1 on annab üleriigilise tähtsusega maardlas kaevandamisloa ja tunnistab selle kehtetuks Keskkonnaministeerium. Seega on tegemist vastustaja põhitegevuse raamidesse jääva vaidlusega. Riigikohtu praktikat arvestades peab haldusorgan suutma oma põhitegevuse raamesse jäävas vaidluses ennast ise esindada. Seega jätab kohus vastustaja taotluse kaebajalt vastustaja menetluskulude väljamõistmiseks rahuldamata.

/allkirjastatud digitaalselt/ Aili Maasik Kohtunik