3-15-116/6 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U M Ä Ä R U S

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Oliver Kask ja Ruth Plaks Määruse tegemise aeg ja koht 02.03.2015, Tallinn Haldusasja number 3-15-116 Haldusasi RS kaebus Politseija Piirivalveameti kohustamiseks andma sisulised vastused kaebaja 25.09.2014 ja 24.11.2014 taotlustele ja algatada politseiametnike suhtes distsiplinaarmenetlus Menetlusosalised Kaebaja – RS Vastustaja – Politseija Piirivalveamet, volitatud esindaja Aare Hõbe Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 26.01.2015 määrus Menetluse alus ringkonnakohtus RS määruskaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON Jätta Tallinna Halduskohtu 26.01.2015 määrus haldusasjas 3-15-116 muutmata ja RS määruskaebus rahuldamata.

EDASIKAEBAMISE KORD Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul arvates määruse kättetoimetamisest (HKMS § 235 lg-d 1 ja 3, § 121 lg 4).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. RS esitas 25.09.2014 Politseija Piirivalveametile (PPA) taotluse kriminaalasja nr 11230102604 menetlenud ametnike distsiplinaarsüüteo või muu süüteo tuvastamiseks ja (distsiplinaar)menetluse algatamiseks. PPA leidis 23.10.2014 vastuses nr 1.3-1/156670-2, et taotlusest ei nähtu distsiplinaarsüütegude toimepanemist kriminaalasja nr 11230102604 menetlemisel. RS esitas 24.11.2014 PPA-le täiendava taotluse distsiplinaarsüütegude tuvastamiseks ja distsiplinaarmenetluse algatamiseks. PPA jäi 17.12.2014 vastuses nr 1.3- 1/156670-4 seisukohale, et distsiplinaarmenetluse alustamiseks ei ole alust, sest asjaolude kontrollimisel ei tuvastatud ametnike tegevuses distsiplinaarsüüteo tunnuseid. RS palus 18.12.2014 e-kirjas esitada materjalid teenistusliku kontrolli läbiviimise kohta. PPA selgitas 20.12.2014 vastuses nr 1.3-1/156670-6, et prokuratuurilt ei ole kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) § 213 alusel laekunud teavet kriminaalasja nr 11230102604 menetlenud isikute kohta

3-15-116 2(5) ning sisekontrollibüroo läbiviidud kontroll tugines avaldaja taotlustele ja kriminaalmenetluse materjalidele, millest avaldaja on juba teadlik.

2. RS esitas 16.01.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus kohustada PPA-d esitama 30 päeva jooksul alates kohtulahendi jõustumisest 25.09.2014 ja 24.11.2014 taotlustele sisulised vastused ning algatada distsiplinaarsüütegude tuvastamiseks vajalik menetlus. PPA ei ole taotlustele vastates järginud haldusmenetluse seaduses sätestatud põhimõtteid (kaalutlusõiguse teostamine, uurimispõhimõtte ja selgituskohustuse täitmine), rikkudes sellega kaebaja õigust heale haldusele ja seeläbi menetluslikku põhiõigust nõuda tõhusa ja ausa menetluse tagamist. Kaebaja taotles distsiplinaarmenetluse algatamist, mis ei ole samastatav märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse pöördumise esitamise seaduse alusel teabe taotlemisega. Vastustaja on jätnud taotlused sisuliselt läbi vaatamata. Läbi vaatamata jätmist peab kirjalikult põhjendama, mida vastustaja teinud ei ole.

3. Tallinna Halduskohus tagastas 26.01.2015 määrusega kaebuse halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p 1 ja 2 alusel. HKMS § 44 lg 1 kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda isik üksnes oma õiguste kaitseks. Seega on halduskohtusse pöördumise esmaseks eelduseks isiku subjektiivsete õiguste rikkumine. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda politseiametniku suhtes distsiplinaarmenetluse algatamist või politseiametniku distsiplinaarkorras karistamist. Sellist õigust ei tulene kaebajale politseija piirivalveseadusest (PPVS), avaliku teenistuse seadusest (ATS) ega ühestki muust õigusaktist. PPVS § 90 lg 1 kohaselt on distsiplinaarmenetluse eesmärk distsiplinaarsüüteo kiire ja täielik avastamine, süüdlase ja süüteo põhjuste väljaselgitamine. Õnnetuse või haigestumise korral on distsiplinaarmenetluse eesmärgiks õnnetuse või haigestumisega seotud asjaolude fikseerimine. PPVS § 91 lg 1 kohaselt võib distsiplinaarmenetluse algatada üksnes juhul, kui on teada piisavalt faktilisi asjaolusid distsiplinaarsüüteo toimepanemise kohta või on juhtunud õnnetus või haigestumine, mille tagajärjel võib tekkida õigus PPVS-iga kehtestatud korras hüvitise väljamaksmiseks. KrMS §

213 lg 2 sätestab täiendavalt, et kui prokuratuur sedastab uurimisasutuse ametniku käitumises kohtueelse menetluse toimetamisel distsiplinaarsüüteo tunnused, teeb ta distsiplinaarkaristuse määramiseks õigustatud isikule kirjaliku ettepaneku alustada distsiplinaarmenetlust uurimisasutuse ametniku suhtes. Distsiplinaarkaristuse määramiseks õigustatud isik on kohustatud prokuratuurile teatama kirjalikult ja põhjendatult ettepaneku lahendamise tulemustest ettepaneku saamisest alates ühe kuu jooksul. PPVS § 91 lg 2 loetleb ametiisikud, kellel on õigus algatada distsiplinaarmenetlus politseiametnike suhtes. Viidatud normidest tulenevalt on distsiplinaarmenetluse algatamine selleks pädevust omava isiku kaalutlusotsus. Distsiplinaarmenetluse algatamine peab olema eesmärgipärane ja seda saab teha vaid juhul, kui menetluse algatamise pädevust omava isiku arvates on selleks piisavalt süüteo toimepanemisele viitavaid faktilisi asjaolusid. Distsiplinaarmenetlust viiakse läbi politseiametniku suhtes ning läbiviidav menetlus ja võimalik distsiplinaarkaristuse määramine puudutab seega menetlusaluse isiku õigusi ja kohustusi. Distsiplinaarmenetluse eesmärgiks ei ole kaebaja õiguste kaitsmine. Distsiplinaarmenetluse algatamata jätmisest politseiametnike suhtes ei tulene kaebajale ühtegi täiendavat õigust ega kohustust, samuti ei jää tal sellest tulenevalt ükski õigus tekkimata ega vabadus realiseerimata. Ka Riigikohus on leidnud 31.03.1995 otsuses nr III-3/1-4/95, et ametniku distsiplinaarkorras vastutusele võtmiseks või ametialase juurdluse seaduslikkuse vaidlustamiseks puudub ametniku tegevuse läbi väidetavalt kannatanud isikul kaebeõigus. Kaebajal on õigus pöörduda PPA poole avaldusega, milles on välja toodud politseiametniku süüteole viitavad asjaolud, ja saada sellisele pöördumisele vastus. Kaebaja on saanud oma pöördumistele vastused PPA 23.10.2014 ja 17.12.2014 kirjadega, millega PPA keeldus

3-15-116 3(5) distsiplinaarmenetluse algatamisest ja selgitas selle põhjusi. Kaebaja ei nõustu neis kirjades toodud hinnanguga politseiametnike tegevusele, kuid PPA-l oli kaebaja pöördumisele vastates ulatuslik kaalutlusruum. Kohtul puudub HKMS § 158 lg-st 3 tulenevalt õigus otsustada, kas PPA on väidetava distsiplinaarsüüteo asjaolud neis kirjades õigesti tuvastanud või mitte, ning kohustada PPA-d konkreetse sisuga vastuse koostamiseks. Seega on kaebus kohustada PPA-d kaebaja pöördumisele sisuliselt vastama ilmselgelt perspektiivitu ning see tuleb kaebajale HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel tagastada.

4. RS esitas 10.02.2015 määruskaebuse halduskohtu määruse peale. Tallinna Halduskohus ei pidanud 19.02.2015 põhjendatuks määruskaebust rahuldada ja edastas selle lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

5. RS palub määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 26.01.2015 määrus tühistada. Kohus on määruse tegemisel oluliselt rikkunud kohtumenetluse norme, uurimispõhimõtet ja selgitamiskohustust. Kaebajal on kaebeõigus ning kaebuse alusel on võimalik saavutada kaebuse eesmärk. Halduskohus ei ole kaebeõiguse kontrollimisel ning kaebuse eesmärgi saavutamise hindamisel kõiki asjaolusid tervikuna käsitlenud. Kaebeõiguse olemasolu ning eesmärgi täitmist tuleb nii taotlustele sisulise vastamise kui distsiplinaarmenetluse eesmärgi täitmise nõude osas kontrollida eraldi. Kaebaja subjektiivsete õiguste laiem rikkumine seisneb eeskätt üldises põhiõiguses tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele. See nõuab juba haldusmenetluses teatud õiguskaitse teostamise eelduste loomist, eelkõige haldusakti (toimingu) põhjendamist haldusorgani poolt. PPA ei ole seaduserikkumiste tuvastamiseks vajalikku kaalutlusõigust teostanud. Halduskohus on HKMS § 121 lg 2 p 1 vääralt tõlgendanud ning on ebaproportsionaalselt piiranud kaebaja kaebeõigust olukorras, kus kaebeõiguse puudumine tegelikkuses on tuvastamata. HKMS § 121 lg 2 p-le 1 tuginemisel on kohtul kõrgendatud põhjendamisja kaalumiskohustus ning keerukama õigusliku küsimuse korral tuleb eelistada kaebuse menetlusse võtmist ja asja analüüsimist kohtuotsuses ja kaebeõiguse puudumise tuvastamisel jätta kaebus otsusega rahuldamata. Määruses esitatud põhjendused ei ole ilmselgelt piisavad ega proportsionaalsed, et piirata kaebeõigust antud asjas. Kaebaja nõustub kohtuga, et isikul puudub subjektiivne õigus nõuda PPA sisekontrollilt distsiplinaarmenetluse algatamist, kuid erandina võib isik nõuda, et PPA tegevuses ei esineks kaalutlusvigu, kuna kaebaja on käsitletav puudutatud isikuna ning distsiplinaarmenetlust reguleerivad õigusnormid kaitsevad ka kaebaja õigushüvesid suhetes avaliku võimuga. Kaebaja ei taotle seda, et kohus hindaks ümber PPA sisulisi järeldusi. Kaebaja soovib, et kohus kontrolliks, kas PPA on kaalutlusvigadeta selgitamiskohustust ja uurimispõhimõtet täitnud, hinnates kõiki asjaolusid objektiivselt. Kõik eeldused kohustamiskaebuse esitamiseks on täidetud (riigivastutuse seaduse § 6 lg-d 3 ja 4).

6. Politseija Piirivalveamet palub kirjalikus vastuses määruskaebus rahuldamata jätta. Kaebaja leidis 25.09.2014 PPA-le esitatud taotluses, et distsiplinaarsüütegusid on toime pannud kriminaalasjaga nr 11230102604 tegelenud menetlejad. Samas ei saa haldusasjas kontrollida kriminaalmenetluse õiguspärasust. Menetlus kõnealuses kriminaalasjas lõpetati 02.10.2013. Seega on ATS § 77 lg-st 1 tulenevalt distsiplinaarkaristuse määramise tähtaeg möödunud. Vastustaja viitab Riigikohtu 12.10.2005 otsusele nr 3-3-1-37-05, milles on leitud, et kuna advokatuuri aukohus ei oleks tähtaja möödumise tõttu saanud distsiplinaarkaristust määrata, ei saanud enam toimuda ka distsiplinaarmenetlust. Pärast distsiplinaarkaristuse määramise tähtaja

3-15-116 4(5) möödumist algatatud distsiplinaarmenetlus on õigusvastane, kuna see ei saa olla eesmärgipärane. Kui distsiplinaarkaristuse määramine ei ole tähtaja möödumise tõttu võimalik, oleks distsiplinaarmenetluse läbiviimine isiku suhtes põhjendamatult koormav.

7. RS esitas 23.02.2015 määruskaebuse täienduse. Kuna kaebus ei ole esitatud kriminaalmenetluse õiguspärasuse hindamiseks, vaid PPA kohustamiseks esitada sisulised vastused, siis on asjakohatud vastustaja väited kriminaalmenetluse õiguspärasuse hindamise osas. Tähtaja kulgemise arvestus eeldab eelnevalt distsiplinaarsüüteo tuvastamist ning teadasaamist isiku poolt, kellele süüdlane allub (ATS § 77 lg 1). Antud asjas on keeldutud sisuliselt vajalikust hindamisest, sh selleks vajaliku menetluse korraldamisest. Tähtsust ei saa omada ka kriminaalasja lõpetamise määruse kuupäev, sest see ei viita distsiplinaarsüüteo tuvastamisele ega teadasaamisele. Kui kohus leiab, et kaebaja taotlus sisuliste vastuste saamiseks on seotud üksnes distsiplinaarmenetlusega, siis esitab kaebaja HKMS § 152 lg 1 p 4 ja lg 2 alusel jätkutuvastuskaebuse, sest kaebajal on selleks põhjendatud huvi. Põhjendatud huvi alternatiivse tuvastamisnõude esitamiseks seisneb selles, et isiku õigusi on rikutud kriminaalmenetluses ning hilisema rikkumiste tuvastamisest keeldumise korral on tegemist jätkuva põhiõiguste riivega. Samuti on kaebajal preventiivne eesmärk – PPA usaldusväärsus on preventiivse tähendusega. Vastustaja viidatud advokatuuri aukohtumenetlus ei ole sarnane distsiplinaarmenetlusega avalikus teenistuses, tegemist on täiesti erinevate valdkondadega. Praegusel juhul on vaidluse all PPA sisekontrolli tegevus haldusmenetluses.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

8. Tallinna Halduskohtu 26.01.2015 määrus on seaduslik ja põhjendatud. Määruskaebuse väited ei anna alust määruse tühistamiseks. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse põhjendustega ning tuginedes HKMS § 203 lg-le 2 ja § 201 lg-le 4 ei pea vajalikuks neid korrata.

9. Isik, kes esitab taotluse politseiametniku suhtes distsiplinaarmenetluse algatamiseks, ei ole menetlusosaline PPA läbiviidavas menetluses, kus kaalutakse, kas distsiplinaarmenetlust alustada või mitte. Distsiplinaarmenetluse algatamine ega läbiviimine ei toimu süüteokahtluse kohta märgukirja esitanud isiku huvide ega õiguste kaitseks. Sellekohase märgukirja esitanud isikul puudub seega kaebeõigus nõuda, et ametniku suhtes distsiplinaarmenetluse algatamine otsustataks kaalutlusvigadeta (vrdl analoogia alusel Riigikohtu 13.10.2010 otsus nr 3-3-1-44- 10, p 15; 23.10.2013 määrus nr 3-3-1-29-13, p-d 16-17). Säärane subjektiivne õigus pole kaebajale tuletatav ka põhiõigusest tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele, kuna kaebaja kriminaalmenetluses väidetavalt rikutud õiguste kaitse tagavad kriminaalmenetluse seadustikus sätestatud õiguskaitsevahendid.

10. Kuna kaebeõiguse puudumine ja kaebuse eesmärgi saavutamise võimatus oli ilmselge, mh pikaajalise järjekindla kohtupraktika tõttu distsiplinaarmenetluse alustamata jätmise peale kaebamise küsimuses, ei pidanud halduskohus eelistama kaebuse menetlusse võtmist ja asja lahendamist kohtuotsusega.

11. Ehkki kaebaja 25.09.2014 ja 24.11.2014 taotlused PPA-le olid eeskätt kantud soovist, et ametnike suhtes algatataks distsiplinaarmenetlus, viidati 25.09.2014 avalduses ka võimalikele kuritegudele ja paluti tuvastada, kas ametnike tegevuses esinesid lisaks distsiplinaarsüüteole mõne muu süüteo tunnuseid. Kaebus halduskohtule käsitleb siiski vaid distsiplinaarmenetluse

3-15-116 5(5) alusetut algatamata jätmist. Seepärast ei pidanud halduskohus kaebust tagastama halduskohtu pädevuse puudumise motiivil ja viitama kriminaalmenetluse alustamata jätmise vaidlustamist reguleerivatele kriminaalmenetluse seadustiku §-dele 207 ja 208.

/allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask /allkirjastatud digitaalselt/ Villem Lapimaa /allkirjastatud digitaalselt/ Ruth Plaks