3-14-52494/30 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe Otsuse tegemise aeg ja koht

26. veebruar 2015, Tallinn Haldusasja number 3-14-52494 Haldusasi Ragn-Sells AS kaebus riigihangete vaidlustuskomisjoni

7. oktoobri 2014. a otsuse nr 238-14/154894 osaliseks tühistamiseks ning Tallinna Keskkonnaameti kohustamiseks viia riigihankes „Teenuste kontsessiooni andmine jäätmete kogumiseks ja veoks (Nõmme)“ (viitenumber 154894) hankedokumendid vastavusse õigusaktidega ettenähtud nõuetele Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 26. novembri 2014. a otsus Menetlusosalised Kaebaja (vaidlustaja) – Ragn-Sells AS, esindajad v.adv Elo Tamm ja adv Kadri Suurkivi Vastustaja (hankija) – Tallinna linn, esindajad Kristel Kivijärv ja Kristjan Mark Menetluse alus ringkonnakohtus Ragn-Sells AS apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine

18. veebruar 2015 kell 11.00

RESOLUTSIOON

1. Jätta Ragn-Sells AS apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

26. novembri 2014. a otsus haldusasjas nr 3-14-52494 muutmata. 2. Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 9. märtsil 2015 (HKMS § 278 lg 1). Vastukassatsioonkaebust hankeasjas esitada ei saa (HKMS § 278 lg 3).

Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse siiski läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Sõltumata menetlusosaliste nõusoleku olemasolust või selle

3-14-52494 2(10) puudumisest võib Riigikohus hankeasjas esitatud kassatsioonkaebuse vaadata läbi lihtmenetluses (HKMS § 279 lg 1).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Keskkonnaamet avaldas 14.08.2014 hanketeate avatud hankemenetlusega riigihankes „Teenuste kontsessiooni andmine jäätmete kogumiseks ja veoks (Nõmme)“ (viitenumber 154894). Sõlmitava hankelepingu kestus on 60 kuud alates teenuse osutamise eeldatavast algusajast (01.10.2015). Hanketeate viimati muudetud kujul on pakkumuste esitamise tähtajaks 26.02.2015.

2. Ragn-Sells AS esitas 15.09.2014 riigihangete vaidlustuskomisjonile (VAKO) vaidlustuse hankija kohustamiseks viia hankedokumendid (HD), HD lisa 1 „Tehniline kirjeldus“ (TK) ja HD lisa 2 „Hankelepingu projekt“ (HL) vastavusse õigusaktidega ettenähtud nõuetele. Riigihangete vaidlustuskomisjon jättis 07.10.2014 otsusega nr 238-14/154894 Ragn-Sells AS vaidlustuse rahuldamata. Vaidlustaja leiab, et HD p-des 5.4.1, 10.2-10.8, 10.13, 10.15, TK p-des 7-9 ja HL p-des 5.1-5.7 sisalduv nõue, et pakkumuse maksumus peab sisaldama jäätmete transpordi kuni 20 km kaugusele Tallinna piirist, ei ole sõlmitava hankelepingu eseme määratlemiseks piisavalt täpne. Tallinna Halduskohus asus 19.09.2014 otsuses nr 3-14-51710 (p 10) seisukohale, et samasisuline regulatsioon ei saa ilmselgelt rikkuda pakkuja õigusi. Hankija viib paralleelselt läbi teist hankemenetlust, mille tulemusena sõlmitakse hankeleping jäätmekäitluskohtadele, kuhu eeldatavalt alates 01.10.2015 tuleb jäätmeid viia. Vaidlusalune nõue ei riku pakkujate õigusi ega raskenda pakkumuse maksumuse kalkuleerimist, mistõttu ei ole tegemist õigusvastase tingimusega.

TK p-d 4 ja 16 ning HL p 3.5 on vaidlustatud põhjendusega, et jäätmete vastuvõtukohtade nimetamine HD-s on vastuolus jäätmeseadusega (JäätS) ja piirab ettevõtlusvabadust. JäätS §

66 lg-ga 1 ja § 67 lg 3 p-ga 4 on kohalikule omavalitsusele antud õigus ja pandud samas ka kohustus määrata korraldatud jäätmeveo teenuste tellimiseks teenuste kontsessiooni andmise läbiviimiseks koostatud HD-s kindlaks jäätmekäitluskoht (või -kohad). Ka Euroopa Kohtu 12.12.2013 otsusest kohtuasjas C-292/12: Ragn-Sells nähtuvalt on hankijal õigus nõuda vedajalt korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete vedamist konkreetsesse jäätmete käitlemiskohta. Vaidlustajal oli võimalus esitada oma pakkumus hankija poolt läbiviidavas käitluskoha hankes ja osutuda edukaks. TK p 7 ja HL p 7.3 on samuti vaidlustatud alusetu väitega, et jäätmete vastuvõtukoht peab olema vedaja valida, mitte hankija määrata. Pikaajalise lepingu täitmise ajal võib paratamatult juhtuda, et hankija peab jäätmete vastuvõtukohtasid muutma, kuid pakkujad peavad igal juhul arvestama üksnes 20 km kauguse nõudega.

HD p-d 10.3-10.13 ning HL p-d 5.2-5.12 ja 5.14 on vaidlustatud põhjendusega, et teenustasu (lisateenuste eest tasumise koefitsientide süsteem) ei võta arvesse kõiki kulusid. Tallinna Halduskohtu 19.09.2014 otsuses nr 3-14-51710 (p-d 11-12) ei ole täpselt sama koefitsientide süsteemi puhul tuvastatud ebaproportsionaalsust ega vastuolu õigusaktidega. Pakkuja saab pakkumuse esitada selliselt, et see oleks kooskõlas JäätS § 66 lg-ga 5 ja kataks ära kõik kulud. Koefitsiendid ei ole ebaproportsionaalselt madalad.

HL p 11.4 on vaidlustaja hinnangul õigusvastane põhjusel, et see välistab kahju hüvitamise nõude esitamise võimaluse, kui tellija ütleb temast sõltumatule avalikule huvile viidates lepingu 120-päevase etteteatamistähtajaga ühepoolselt üles. Tallinna Halduskohus ei tuvastanud 19.09.2014 otsuses nr 3-14-51710 (p 13) samasisulise punkti vastuolu õigusaktidega. Kahju

3-14-52494 3(10) hüvitamise kohustus oleks hankijal vaid siis, kui lepingu ülesütlemise aluseks oleva asjaolu põhjustaks hankija ise ning sellises olukorras nõude esitamist HL p 11.4 ei välista.

TK p 10 osas leiab vaidlustaja, et õigusvastane on piirang, mille kohaselt ei saa töövõtja omandiõigust jäätmeveo objektiks olevate jäätmete suhtes. Hankijal on õigus selliseid tingimusi seada ning pakkujad peavad selle asjaoluga pakkumuse tegemisel arvestama. Jäätmete kogumisja veoteenuse osutaja ei pea saama teenuse osutamise käigus mis tahes muud tulu peale tasu teenuse (jäätmete kogumine ja vedu) osutamise eest. Vaidlusaluse hankemenetluse tulemusena sõlmitakse töövõtuleping, kus tellijaks on JäätS § 66 lg 11 alusel kohalik omavalitsus (hankija). Töövõtja ja jäätmevaldaja vahel puudub lepinguline suhe. Tallinna Ringkonnakohtu 18.08.2014 määruse nr 3-14-51592 kohaselt tuleb jäätmete paigutamist jäätmemahutisse käsitada jäätmete üleandmisena korraldatud jäätmeveo korraldajale, kellel on õigus määrata kindlaks, millisel viisil jäätmetega edasi toimitakse (samale seisukohale asus ka Tartu Ringkonnakohus 02.09.2014 otsuses nr 3-13-1811).

3. Ragn-Sells AS esitas 17.10.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus VAKO 07.10.2014 otsus tühistada osaliselt ning teha asjas uus otsus, millega tuvastada HD p-de 5.4.1, 10.2-10.8, 10.13, 10.15, TK p-de 8 ja 9 ning HL p-de 5.1-5.7 (s.o nõude, et pakkumuse maksumus peab sisaldama tasu jäätmete transportimise eest kuni 20 km kaugusele Tallinna piirist) õigusvastasus ja kohustada hankijat viima HD selles osas õigusaktidega kooskõlla. Samuti palub kaebaja tuvastada TK p-de 4 ja 16 ning HL p 3.5 (s.o jäätmete vedamiseks konkreetsete jäätmekäitluskohtade kindlaksmääramine) ning TK p 7 viimase lause ja HL p 7.3 (s.o hankija õigus vahetada hankelepingu kehtivuse perioodil jäätmete vastuvõtukohta või - kohtasid) õigusvastasus ja kohustada hankijat viima HD selles osas õigusaktidega kooskõlla.

TK p-de 4 ja 16 ning HL p 3.5 kohaselt peab pakkuja jäätmed vedama hankija poolt määratud jäätmekäitluskohta, milleks on segaolmejäätmete puhul Iru elektrijaama jäätmepõletusplokk (Maardu), paberi ja kartongi puhul Eesti Keskkonnateenused AS (Maardu), biojäätmete osas AS Väätsa Prügila (Väätsa) kontrollpunktiga Eesti Keskkonnateenused AS-s (Maardu). HD vastavate punktide aluseks olev Tallinna jäätmehoolduseeskirja (JHE) § 12 lg 5 esimene lause on vastuolus JäätS-ga ja PS-st tuleneva ettevõtlusvabadusega ning tuleb jätta kohaldamata, kohaldades selle asemel JHE § 12 lg 5 teist lauset, mille kohaselt veetakse jäätmed vastavat jäätmeluba omavasse jäätmekäitluskohta. Konkreetsete vastuvõtukohtade sätestamine ei ole kooskõlas JäätS-s reguleeritud korraldatud jäätmeveo eesmärgiga. JäätS § 66 lg 11 ei anna vastustajale volitust korraldada kaks eraldiseisvat hanget jäätmete veo ja nende edasise käitluse osas. JäätS § 67 lg 3 p 4 ei võimalda määrata jäätmeveo HD-s nimeliselt kindlaks konkreetset vastuvõtukohta. Vastuvõtukohtade määramine ei saa olla lubatav ka pelgalt põhjusel, et vastuvõtukohtade leidmiseks on korraldatud eraldi hange. Konkreetse käitluskoha või -kohtade nimetamine HD-s riivab ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust. Käitluskoha valik peab jääma vedajale.

Nõue, et pakkumuse maksumuses peab sisalduma jäätmete transport kuni 20 km kaugusele, on vastuolus tehnilise kirjelduse piisava määratletuse nõudega (riigihangete seaduse (RHS) § 33 lg 3) ja rahaliste vahendite säästliku kasutamise põhimõttega (RHS § 3 p 1). Kuna konkreetse käitluskoha määramine on õigusvastane, tingib see ka pakkumuses 20 km arvestamise nõude õigusvastasuse. Kui eraldi hankemenetluses leitavate käitluskohtade kindlaksmääramine on õiguspärane, siis on jäätmete transpordiks kogu lepingu perioodiks 20 km arvestamine vastuolus rahaliste vahendite säästliku ja otstarbeka kasutamise põhimõttega, sest veohinna pakkumisel ei oleks võimalik arvestada täpset (s.o eeldatavalt väiksemat) kilometraaži. Hankija praktika n-ö reservjäätmekäitluskoha pidamise juurutamisel (nt Iru jäätmepõletusploki mingil põhjusel seiskumise juhuks) on õigusvastane ja vastuolus JHE § 12 lg-ga 5. Veoja

3-14-52494 4(10) käitlushangete lepingute perioodid on ühtlustatud ning seega puudub vajadus arvestada jäätmete transpordiga 20 km kaugusele. Õigus muuta jäätmete vastuvõtukohtasid lepingu perioodil on vastuolus RHS § 3 p-ga 1 ja § 33 lg-ga 3, sest õigusvastane on juba jäätmekäitluskohtade nimetamine HD-s ning alternatiivselt on see vastuolus tehnilise kirjelduse määratletuse nõudega.

4. Tallinna Halduskohus jättis 26.11.2014 otsusega Ragn-Sells AS kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. JäätS § 66 lg-st 11 ei tulene volitusnormi jäätmekäitlusteenuse ostmiseks ja iseenesest ei saa nimetatud norm olla ka aluseks jäätmevedajate õiguste piiramiseks käitluskoha valikul (vt ka Tallinna Halduskohtu 14.02.2012 otsus nr 3-11-2947). Samas ei ole kohalikul omavalitsusel JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud alternatiivse lahenduse rakendamisel keelatud osta riigihanke korras sisse jäätmete käitlemisteenust. Seega on põhjendamatu väide, et vastustaja ei saa jäätmevedajatelt tellida üksnes transporditeenuse osutamist selliselt, et jäätmete käitlemise koht on HD-s ära näidatud. Sealjuures tuleneb ka JäätS § 67 lg 3 p-st 4, et korraldatud jäätmeveo HD-s määratakse muu hulgas jäätmekäitluskoht, mistõttu nimetab jäätmekäitluskoha hankija (vt ka Tallinna Halduskohtu 19.09.2014 otsus nr 3-14-51710, p 9; samuti Euroopa Kohtu 12.12.2013 otsus nr C-292/12, p 6.3). Selline jäätmekäitluskoht võib olla määratud ka RHS-s sätestatud korras. JäätS ei keela tellida eraldi jäätmete käitlusteenust ja jäätmeveoteenust. Jäätmete veoks korraldatavas hankes jäätmekäitluskohtade määratlemine HD-s vastab ka Tallinna jäätmehoolduseeskirja § 12 lg 5 ja § 26 lg 3 regulatsioonile. Kaebaja viidatud Konkurentsiameti 21.11.2012 ettepanek nr 5.1-4/12-0010-114 Keskkonnaministeeriumile jäätmete veo ja käitluse turu vabale konkurentsile avamise kohta ei ole asjakohane, sest seadusandja ei ole jäätmekäitluskohtadele ainuõiguse andmist JäätS-s keelustanud.

Nõue, et pakkumuse maksumuses tuleb arvestada jäätmete transpordiga kuni 20 km kaugusele Tallinna piirist, ei ole vastuolus RHS § 33 lg 3 teise lausega. Pakkujale on põhimõtteliselt teada konkreetsed käitluskohad esimesel neljal aastal (kuigi hankelepinguid veel sõlmitud ei ole) ning tal on võimalik nendega pakkumust tehes arvestada. Samas võidakse käitluskoha hankeleping mingil põhjusel ka ennetähtaegselt lõpetada, kuid pakkuja saab siiski arvestada, et võimalik uus käitluskoht ei asu Tallinna piirist rohkem kui 20 km kaugusel. Kohustus kasutada rahalisi vahendeid säästlikult ja otstarbekalt ei tähenda, et hankija peab alati valima odavaima lahenduse. Pakkujatele on tagatud jäätmete kogumisja veotasu nii tehnilises kirjelduses nimetatud käitluskohtade puhul kui ka uute käitluskohtade valikul. Reservkäitluskoha valmisolek on oluline, sest korraldatud jäätmeveo teenus on elutähtis teenus (hädaolukorra seaduse § 34 lg 9 p 4), mille pideva toimimise peab kohalik omavalitsus oma haldusterritooriumil tagama. Kuna jäätmete vastuvõtukohad määrab hankija, siis on hankijal ka nende muutmise õigus. Seadusandja ei ole keelanud jäätmekäitluskoha muutmist veolepingu kehtivuse jooksul. Kuivõrd pakkumus peab sisaldama transporti kuni 20 km kaugusele Tallinna piirist ja transport kaugemasse käitluskohta hüvitatakse eraldi, ei saa käitluskoha muutumine hankemenetluse kestel rikkuda pakkuja õigusi, sest talle on tagatud tasu nii HD-s nimetatud käitluskohtade puhul kui ka uute käitluskohtade valikul, olenemata nende kaugusest.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

5. Ragn-Sells AS palub 08.12.2014 apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada. Halduskohus on kohaldanud ebaõigesti materiaalõiguse normi. Apellandi põhiseisukoht on jätkuvalt, et jäätmete vastuvõtukohtade nimetamine HD-s on vastuolus JäätS-ga ning kõik ülejäänud väited seonduvad selle lähtekohaga.

3-14-52494 5(10)

TK p-des 4 ja 16 ning HL p-s 3.5 konkreetsete jäätmete vastuvõtukohtade (segaolmejäätmete puhul Iru elektrijaama jäätmepõletusplokk, paberi ja kartongi osas Eesti Keskkonnateenused AS ning biojäätmete osas AS Väätsa Prügila kontrollpunktiga Eesti Keskkonnateenused AS-s) nimetamine on vastuolus JäätS-ga ja piirab põhjendamatult ettevõtlusvabadust. HD-s peaks olema sätestatud, et pakkumuse hind tuleb kujundada selliselt, et see sisaldaks nii jäätmeveo ettevalmistamist, jäätmevedu ning ka veo järgset käitlust vastavalt JäätS § 66 lg-le 5. Korraldatud jäätmeveo puhul on õigusvastane korraldada eraldi hanked jäätmeveo ja jäätmekäitluse teenuste ostmiseks. Kuna käitluskoha kindlaksmääramine on õigusvastane, ei ole seaduslik ka nõue, et pakkumus peab sisaldama transpordi maksumust Tallinna linna piirist kuni 20 km kaugusele. Viimatinimetatud tingimus on õigusvastane ka tulenevalt vastuolust RHS § 3 p-s 1 sätestatud rahaliste vahendite säästliku kasutamise ning RHS § 33 lg-s 3 sisalduva tehnilise kirjelduse määratletuse nõuetega. Kuna nii käitluskoha kindlaksmääramine kui ka 20 km nõue on õigusvastased, siis on õigusvastane ka hankija õigus muuta vastuvõtukohtasid lepingu perioodi jooksul. Viimasena nimetatud küsimuste osas jääb apellant oma varasemate seisukohtade juurde ega korda neid.

Tallinna Halduskohus on mitmes varasemas sarnastel asjaoludel peetud vaidluses (14.02.2012 otsus nr 3-11-2947, p 2; 21.06.2012 otsus nr 3-12-1046, p 26) asunud seisukohale, et kuigi JäätS-st ei tulene otsest volitusnormi jäätmekäitlusteenuse ostmiseks või jäätmekäitluskoha kindlaksmääramiseks, ei tähenda see, et kohalik omavalitsus seda riigihanke kaudu teha ei võiks, kuna vastavat keeldu ühestki õigusnormist ei tulene. Vastava volitusnormi on halduskohus tuletanud JäätS §-st 70 (sh käesolevas asjas vaidlustatud otsuses). Apellant selle lähenemisega ei nõustu, sest haldusõiguses kehtivast legaalsuspõhimõttest tulenevalt ei ole oluline, kas JäätS-s või muus õigusaktis sisaldub otsene keeld korraldatud jäätmeveo raames kogutud jäätmete käitlusteenuse ostmiseks ning seejärel konkreetse jäätmekäitluskoha kindlaksmääramiseks, vaid välja tuleb selgitada, kas seaduses sisaldub volitusnorm ainuõiguse andmiseks ühele jäätmekäitluskohale ja sellega jäätmevedajate ettevõtlusvabaduse piiramiseks. JäätS § 70 ei sisalda volitust jäätmeveohankes jäätmekäitluskoha määramiseks. Kohalikul omavalitsusel on korraldatud jäätmeveo korraldamisel küll keskne roll ning hankijal on hanketingimuste kujundamisel ulatuslik kaalutlusõigus, kuid see tähendab siiski eelkõige põhimõtete loomist, kuidas veopiirkonnast kogutud jäätmeid edasi käideldakse, mitte ei anna võimalust määrata kindlaks konkreetne käitluskoht ning korraldada eraldi hanked jäätmeveoks ja jäätmekäitluseks.

Halduskohus on ka varasemates lahendites möönnud, et vastav volitusnorm JäätS § 66 lg-s 11 puudub. Volitust konkreetse käitluskoha määramiseks ei tulene ka JäätS § 67 lg 3 p-st 4, mis kohustab HD-s näitama muu hulgas ära jäätmekäitluskoha. Vastupidine tõlgendus ei oleks kooskõlas seaduse eesmärgiga, sest JäätS kohaselt tuleks aktsepteerida rohkem kui ühe jäätmekäitluskoha kasutamist (vt JäätS § 66 lg 1, § 71 lg 2 p 8, § 81 lg 2 p 8, § 98 lg 2). JäätS § 67 lg 3 p 4 eesmärk on määrata kohaliku omavalitsuse haldusaktiga vähemalt üks nõuetekohane jäätmekäitluskoht, kuhu saab jäätmeid viia, vältimaks illegaalset prügistamist (vt täiendavalt jäätmeseaduse eelnõu 105 SE seletuskirjas sisalduvaid selgitusi korraldatud jäätmeveo regulatsiooni uuendamise kohta). Grammatilise tõlgenduse järgi peaks JäätS § 67 lg

3 p-s 4 toodud tingimus kehtima ka käitluskoha (kui korraldatud jäätmeveo ühe komponendi) hanke puhul, mis ei oleks aga reaalselt võimalik. Seega ei kohusta JäätS § 67 lg 3 p 4 hankijat määrama HD-s nimeliselt kindlat käitluskohta, vaid tingimusi jäätmekäitluskohale. Volitust konkreetse käitluskoha määramiseks ega jäätmeveoks ja jäätmekäitluseks eraldi hangete korraldamiseks ei sisalda ka JäätS § 66 lg 1 ega § 67 lg 1. Lisaks näeb JäätS § 66 lg 5 ette põhimõtted selle kohta, millised kulud peavad jäätmeveo teenustasus sisalduma (mh jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemis ja järelhoolduskulud). Ühe jäätmekäitluskoha

3-14-52494 6(10) kindlaksmääramine tekitaks n-ö traditsioonilise jäätmeveo hanke (st veoja käitlushanke) puhul RHS § 3 p-s 3 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise, kuna vastuvõtukoht oleks kindlaks määratud ja annaks eelise ühele ettevõtjale.

6. Tallinna linn vaidleb 22.12.2014 kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Vaidlustuskomisjon ja kohtud on korduvalt rõhutanud, et hankijal on JäätS § 67 lg 3 p-st 4 tulenevalt kohustus määrata korraldatud jäätmeveo HD-s jäätmekäitluskoht. Riigihanke eseme määratlemine on hankija pädevuses ning JäätS ei keela tellida jäätmeveoteenust ja jäätmete käitlusteenust eraldi riigihangetega. Oluline on see, et kõikide korraldatud jäätmeveo teenuste (jäätmete kogumine, vedamine ja käitlemine) osutajad oleksid leitud hankemenetluse korras. JäätS § 67 lg-ga 1 sarnast selgesõnalist sätet korraldatud jäätmeveo raames kogutud jäätmete käitleja leidmiseks seaduses tõepoolest ei sisaldu. Sellest ei saa aga järeldada, et jäätmekäitluskoha leidmiseks eraldi riigihanke korraldamine on õigusvastane. JäätS § 67 lg 1 eesmärk on reguleerida seda, millises korras tuleb korraldatud jäätmeveo teenuse osutaja leida (s.o teenuste kontsessiooni andmise kaudu). JäätS § 66 lg 11 ega § 67 lg 1 ei ole volitusnormid riigihanke korraldamiseks. Volitusnorme hankijatele riigihangete läbiviimiseks ei sätesta ükski seadus. Kuidas hankija riigihanke üles ehitab (sh mitmeks osaks selle jagab), on hankija diskretsiooniotsus. Apellant püüab antud juhul leida alternatiive jäätmete käitlusteenuse osutamiseks olukorras, kus ta käitlushanget ei võitnud, kuid subjektiivne õigus selleks apellandil puudub.

JäätS § 67 lg 1 kohaselt koosneb korraldatud jäätmevedu jäätmete kogumisest, jäätmete käitluskohta vedamisest ning jäätmete käitluskohas käitlemisest. JäätS § 67 lg 3 p-s 4 sätestatud nõuet on võimalik täita ka klassikalise ühes osas läbiviidava korraldatud jäätmeveo hanke puhul. JäätS ei näe ette, et HD-s peab olema määratud üks käitluskoht, mistõttu võib hankija klassikalise korraldatud jäätmeveo hanke puhul määrata jäätmekäitluskohtadena kõik talle teadaolevad nõuetekohased käitluskohad. JäätS § 67 lg 3 p 4 ega § 70 ei reguleeri jäätmekäitluskohale vastavustingimuste seadmist. Jäätmekäitluskoha nõuetekohasuse kontrollimine on Keskkonnaameti pädevuses ja seda kontrolli tehakse enne jäätmeloa väljastamist. Kui korraldatud jäätmeveo raames kogutud jäätmete käitleja valib riigihankemenetluse (teenuste kontsessiooni andmise) kaudu välja kohaliku omavalitsuse üksus, siis on jäätmekäitluskoha valik palju läbipaistvam. Kuivõrd vedaja suhtes RHS-st tulenevad nõuded ei kohaldu, võib tema poolt jäätmekäitluskoha valik lähtuda muudest asjakohatutest eeldustest (nt seotud vedajaga). Riigihanke läbiviimine jäätmete käitleja leidmiseks tagab pideva konkurentsi, sest kui jäätmekäitluskoht jääks alati vedaja valida, võib tekkida olukord, kus jäätmeid hakataksegi suunama üksnes mõnda konkreetsesse käitluskohta. Korraldatud jäätmeveo raames kogutud jäätmete käitleja leidmiseks riigihanke korraldamine eraldiseisvalt jäätmete transportimise hankest ei ole õigusaktidega vastuolus ning õiguspärased on ka HD-s esitatud nõuded, et pakkumuse maksumuses peab sisalduma jäätmete transport kuni

20 km kaugusele Tallinna piirist ning hankijal on hankelepingu kehtivuse jooksul õigus jäätmekäitluskohti muuta.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

7. Ringkonnakohus leiab, et apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus. HKMS § 201 lg 4 alusel märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja järgib neid ega pea seetõttu vajalikuks kõiki halduskohtu põhjendusi üle korrata.

3-14-52494 7(10) 8. Apellant täpsustas Tallinna Ringkonnakohtu 18.02.2015 istungil (tl 127-128p), et kuigi apellatsioonkaebuse p-st 2.3 (tl 106-107) nähtub muu hulgas, et Ragn-Sells AS jääb oma varasemates menetlusetappides esitatud seisukohtade juurde, mis puudutavadpakkumuse maksumuses jäätmete transpordi Tallinna linna piirist kuni 20 km kaugusele sisaldumise tingimuse vastuolu tehnilise kirjelduse piisava määratletuse nõude (RHS § 33 lg 3) ja rahaliste vahendite säästliku kasutamise põhimõttega (RHS § 3 p 1), ei pea apellant selle aspekti täiendavat analüüsimist apellatsioonimenetluses siiski vajalikuks, vaid Ragn-Sells AS soovib üksnes hinnangut, kas HD-s konkreetsete jäätmete vastuvõtukohtade nimetamine on JäätS-ga vastuolus, kuna piirab jäätmevedaja õigust ise otsustada, kuhu kogutavad jäätmed vedada. Apellant ei väida, et HD-s seni sisalduvatel tingimustel poleks tal objektiivselt võimalik pakkumust koostada. Kohtuistungil esitatud täpsustusi arvestades jätab ringkonnakohus RHS §

3 p 1 ja § 33 lg 3 rikkumist käsitlevad väited tähelepanuta, hinnates vaid HD-s kindla jäätmekäitluskoha või -kohtade määramise õiguspärasust.

9. Sarnaselt käesoleva haldusasjaga vaidlustas Ragn-Sells AS haldusasjas nr 3-3-1-68-14 korraldatud jäätmeveo raames kogumisja veoteenuse tellimise hankedokumendid, olles samaaegselt huvitatud nii jäätmete vedamisest kui töötlemisest ning leides, et veohanke tingimustes konkreetse jäätmekäitluskoha nimetamine riivab tema kui jäätmekäitleja ettevõtlusvabadust. Ehkki viidatud vaidluse asjaolud olid praegusest mõnevõrra erinevad, on mõlema juhtumi puhul ühtne see tingimus, et jäätmevedajal puudub võimalus ise otsustada, millisele jäätmekäitluskohale kogutud jäätmed üle anda. Olenemata sellest, et tegemist ei olnud alates 07.01.2015 kehtetuks muutunud JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatava hankega (s.o erinevalt praegusest), ei ole see lahknevus antud juhul oluline, sest mõjutab üksnes jäätmevedaja poolt jäätmetekitajale teenuse osutamise vahetust või vahendatust (vt Riigikohtu 06.01.2015 otsus nr 3-4-1-34-14, p-d 35, 41).

Riigikohus selgitas 15.01.2015 otsuses nr 3-3-1-68-14 (p-d 21-23, 25), et jäätmete kogumise ja vedamise teenuse tellimise hankedokumentides JäätS § 67 lg 3 p 4 alusel konkreetse jäätmekäitluskoha nimetamine kujutab endast üksnes hankija ja vedaja vahel sõlmitava lepingu ühe olulise tingimuse märkimist ega ole käsitatav jäätmete töötlemise teenuse soetamisena. Riigikohtu 08.10.2012 määrusest nr 3-3-1-30-12 (p 13) tulenevalt ei ole jäätmekäitlemise kohta ega jäätmete käitlejat siduvalt kindlaks määratud veel ka jäätmete töötlemise teenuse tellimise hankedokumentidega, vaid see küsimus otsustatakse alles jäätmete käitlemisteenuse sisseostmiseks läbiviidava hankemenetluse lõpptulemusena. Eeltoodut arvestades asus Riigikohus lahendis nr 3-3-1-68-14 (p 23) seisukohale, et jäätmete kogumisja veoteenuse soetamise hankedokumendid ei riiva Ragn-Sells AS kui jäätmete töötleja ettevõtlusvabadust, vaid seda võib riivata üksnes hankija tegevus või tegevusetus jäätmete töötlemise teenuse sisseostmisel.

10. Praeguses asjas ei ole vaidlust selle üle, et riigihankes nr 154894 sõlmitava 60 kuu pikkuse (alates 01.10.2015) hankelepingu raames Nõmme jäätmeveopiirkonnast kogutavate jäätmete käitluskohtade valik on esimese 48 kuu osas (alates 01.10.2015) tehtud riigihanke nr 152129 tulemusena. Jäätmete käitlemisteenuse tellimise hankemenetluses osales teiste hulgas Ragn-Sells AS, kuid ei osutunud edukaks. Hankemenetluse tulemusi ei ole Ragn-Sells AS vaidlustanud. Jäätmete kogumiseks ja vedamiseks sõlmitava hankelepingu viimasel 12 kuul (alates 01.10.2019) asjassepuutuv jäätmekäitluskoht või -kohad leitakse täiendavalt käimasolevas riigihankes nr 158628, milles pakkumuste esitamise tähtaeg oli 18.02.2015 ning vastustaja kinnitas ringkonnakohtu istungil, et ainsa pakkumuse esitas Ragn-Sells AS.

Eelviidatud Riigikohtu seisukohti arvestades ei saa käesolevas asjas vaidlustatud hankedokumendid riivata apellandi kui jäätmete töötleja ettevõtlusvabadust ning Ragn-Sells

3-14-52494 8(10) AS-l oli või on võimalik enda õigusi nimetatud aspektist kaitsta riigihangete nr 152129 ja nr 158628 käigus tehtud või tehtavate otsuste vaidlustamisega. Kuivõrd apellandile on olnud tagatud vaidlustamisvõimalus jäätmete käitlemisteenuse tellimise hangete raames, ei saa väita, et tema õigused oleksid jäänud kohtuliku kaitseta. Seejuures ei saanud apellant jäätmete käitlemisteenuse hankes tehtud otsuste vaidlustamise perspektiivitust järeldada ka lahendist nr 3-3-1-30-12, sest selles tunnustas Riigikohus iseenesest jäätmete töötleja õiguste riive võimalikkust nii jäätmete käitlemisteenuse tellimise hankedokumentidega, kuid eelkõige vastava hankemenetluse lõpptulemusega. Vaatamata sellele, et Ragn-Sells AS kui jäätmete töötleja ettevõtlusvabaduse võimalik piiramine ei ole käesolevas vaidluses asjassepuutuv, tuleb järgnevalt siiski hinnata jäätmete vastuvõtukohtade HD-s nimetamise või jäätmete töötlemise teenuse tellimiseks eraldiseisva hankemenetluse korraldamise õiguspärasust, sest see riivab igal juhul Ragn-Sells AS kui jäätmevedaja ettevõtlusvabadust (s.o õigust astuda õigussuhtesse meelepärase jäätmete käitlejaga – vrd lahend nr 3-4-1-34-14, p 42).

11. Vaidlust ei ole selles, et nii riigihankes nr 152129 välja valitud jäätmekäitluskohad (Eesti Energia AS Iru elektrijaam, Eesti Keskkonnateenused AS, AS Väätsa Prügila) kui ka Ragn- Sells AS käitatav jäätmete taaskasutuskeskus (Suur-Sõjamäe jäätmekütuse tehas) omavad jäätmete töötlemise teenuse osutamiseks asjakohaseid ja kehtivaid keskkonnalube (nt keskkonnakompleksluba või jäätmeluba – kättesaadavad keskkonnateenuste portaali https://eteenus.keskkonnaamet.ee/ vahendusel; andmed konkreetsete lubade kohta sisalduvad ka käesoleva haldusasja juures olevas VAKO toimikus) ning on iseenesest sobivad jäätmekäitluskohad, eeldades et nad tegutsevad kooskõlas kehtiva õigusega.

12. Esmalt tuleb rõhutada, et korraldatud jäätmeveo teenuse tellimise HD-s JäätS § 67 lg 3 p

4 alusel konkreetse jäätmekäitluskoha nimetamisest olenemata ei ole ainuüksi sellega veel jäätmete töötlemise teenuse osutajat lõplikult kindlaks määratud (vt lahend nr 3-3-1-68-14, p-d 21, 25 ja 31). Tegemist on ühe hanke tehnilises kirjelduses ja hankelepingu projektis sätestatud tingimusega, millest hankemenetluses osalemisest huvitatud isikul tuleb oma pakkumuse koostamisel lähtuda. Kuivõrd HD-s nimetamisega ei ole konkreetset jäätmekäitluskohta veel lõplikult kindlaks määratud, siis ei saa HD vastavas osas ka jäätmevedaja õigusi kuidagi piirata. Seejuures on Riigikohus lahendis nr 3-3-1-68-14 (p 27) selgesõnaliselt tunnustanud kohaliku omavalitsuse kaalutlusõigust valida HD-s märgitav jäätmekäitluskoht, arvestades eelkõige jäätmehierarhia (JäätS § 221) ja läheduse (JäätS § 32) põhimõtetega ning asjaolu, kuidas jäätmekäitlus kogumis keskkonda mõjutab. Seega ei saa pidada iseenesest õigusvastaseks, et riigihanke nr 154894 HD lisa 1 (TK) p-des 4 ja 16 ning HD lisa 2 (HL) p-s 3.5 loetlenud kindlad jäätmete vastuvõtukohad.

13. Ringkonnakohus on seisukohal, et vastustaja poolt korraldatud jäätmeveo teenuse tellimine eraldiseisvate jäätmete vedamise ja jäätmete töötlemise hangetena ei ole olnud õigusvastane. Apellandi väited sellise tegevuse õigusvastasusest rajanevad ühelt poolt JäätS §

66 lg-l 5 (s.o jäätmeveo teenustasu n-ö kõikehõlmavusel) ja teiselt poolt asjaolul, et JäätS ei sisalda volitusnormi jäätmekäitluskohale ainuõiguse andmiseks (s.o legaalsuspõhimõttel).

14. JäätS § 66 lg 5 kohaselt peab jäätmeveo teenustasu olema piisav, et katta jäätmekäitluskoha rajamis-, kasutamis-, sulgemisja järelhoolduskulud ning jäätmete veo ja veo ettevalmistamisega seotud kulud. Pidades silmas, et käesoleval juhul on tegemist JäätS §

66 lg 11 alusel läbiviidava hankemenetlusega, mille puhul otselepingut jäätmetekitaja ja jäätmevedaja vahel ei sõlmita, vaid jäätmeveo teenustasu kehtestab jäätmetekitajale kohalik omavalitsus, ei ole viide JäätS § 66 lg-le 5 asjakohane. Nimetatud sätte eesmärk on kindlustada, et jäätmetekitajalt võetav teenustasu kataks ära kogu tema poolt tekitatavate jäätmetega edasise toimimise (konkretiseerides sellega JäätS § 11 lg-s 2 sätestatud üldist „saastaja maksab“

3-14-52494 9(10) põhimõtet). Vastav eesmärk on jäätmeseaduse eelnõu (Riigikogu 10. koosseisu 105 SE) seletuskirjas üheselt mõistetavalt välja toodud (vt eelnõu algteksti § 61 kohta esitatud selgitusi). Kui kohalik omavalitsus rakendab JäätS § 66 lg-s 11 sätestatud alternatiivset jäätmekorraldust ja kehtestab ise jäätmeveo teenustasu suuruse, siis on tema kohustatud ka tagama, et JäätS § 66 lg 5 nõuded oleksid lõppastmes täidetud. Üksnes jäätmete kogumise ja vedamise teenuse tellimiseks läbiviidavas hankemenetluses pakkumust esitav isik ei saa arvestada ega peagi arvestama pakkumuse tegemisel selliste jäätmeveo teenustasu kulukomponentidega, mida ei ole võimalik tuletada HD-s sisalduvatest tingimustest. Apellandi poolt kohtuistungil esitatud väide JäätS § 66 lg 5 tähenduse ajas muutmise kohta ei ole põhjendatud ning seda ei saa kuidagi järeldada ka vastavat normi pisut täpsustanud seaduseelnõu (Riigikogu 11. koosseisu 700 SE) seletuskirjast, milles rõhutati üksnes asjaolu, et korraldatud jäätmevedu on järjepidevalt osutatav teenus (s.o jäätmete äraandmise võimaluse perioodiline loomine, olenemata äraantavate jäätmete tegelikust olemasolust).

15. Apellandiga ei saa nõustuda, et korraldatud jäätmeveo raames jäätmete käitlemise teenuse tellimiseks (konkreetse jäätmekäitluskoha leidmiseks) eraldiseisva hankemenetluse läbiviimiseks peaks JäätS-s sisalduma sellekohane selge volitusnorm. Legaalsuspõhimõte ei piira kohalikul omavalitsusel korraldatud jäätmeveo teenuse osade (jäätmevedu ja jäätmekäitlus) tellimist eraldi läbiviidavate riigihangete raames. Halduskohus on põhjendatult märkinud, et JäätS-st ei tulene ka nõuet, et korraldatud jäätmeveo teenust tohib tellida üksnes kombineeritud veoja käitlushankena ning neid pole ühelgi juhul võimalik lahutada. Sellist kitsendust ei saa mõistlikult tuletada JäätS § 67 lg-st 1 või § 68 lg-st 1 ega muudest viidatud sätetest. Riigikohtu lahendist nr 3-3-1-68-14 (p-d 19 ja 30-31) järeldub samuti, et JäätS § 70 annab kohaliku omavalitsuse üksusele laialdase kaalutlusõiguse otsustada, millisel viisil korraldatud jäätmeveoga hõlmatud jäätmete taaskasutamine või kõrvaldamine korraldada ning nimetatud teenus võidakse soetada ka eraldi riigihankega.

Eraldiseisvate hankemenetluste läbiviimine ei piira seejuures ettevõtlusvabadust kokkuvõttes ulatuslikumalt, kui see toimuks ühe hankemenetluse tulemusel, sest mõlemal juhul on tagajärjeks mõnele pakkujale konkreetsete teenuste osas ainuõiguse andmine. Vastustajaga võib nõustuda, et jäätmete vastuvõtukoha kindlaksmääramine eraldi läbiviidava hankemenetluse tulemusel tagab läbipaistvuse ja soodustab tõenäoliselt konkurentsi. Jäätmevedaja ja temaga koostööd tegev jäätmekäitleja saavad soovi korral osaleda mõlemas hankemenetlustes ning saavutada kokkuvõttes samasuguse tulemuse kui ühe kõikehõlmava hankemenetluse läbiviimise korral.

16. Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb Ragn-Sells AS apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 26.11.2014 otsus muutmata.

17. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 6 kohaselt mõistab kohus välja üksnes vajalikud ja põhjendatud menetluskulud. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et Ragn-Sells AS on esimese astme kohtus esitanud andmed (tl 23; tl 72-75) menetluskulude kandmise kohta kogusummas 3416,08 eurot (sellest 1533,88 eurot moodustab kaebuselt tasutud riigilõiv koos käibemaksuga ning 1882,20 euro ulatuses kajastab taotlus õigusabikulusid koos käibemaksuga). Apellatsiooniastmes on Ragn-Sells AS esitanud andmed (tl 109; tl 121-126) menetluskulude kandmise kohta kogusummas 2789,68 eurot (sh apellatsioonkaebuselt tasutud riigilõiv koos käibemaksuga 1533,88 eurot ning õigusabikulud koos käibemaksuga 1228,80 eurot). Kuna ringkonnakohus jätab apellatsioonkaebuse rahuldamata ja muutmata halduskohtu otsuse, millega jäeti Ragn- Sells AS kaebus tervikuna rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda.

3-14-52494 10(10)

Ringkonnakohus peab siiski vajalikuks täiendavalt märkida, et tasutud riigilõivu ei oleks ühelgi juhul võimalik mõista vastaspoolelt välja koos sellelt arvestatud käibemaksuga. Advokaadibüroo poolt kliendile osutatavaks teenuseks saab iseenesest küll olla riigilõivu tasumise toimingu tegemine ja tasutud riigilõivu summa ulatuses rahaliste vahendite kliendi huvides kasutamine (s.o sisuliselt lühiajalise laenu andmine), kuid see ei tähenda, et riigilõivusummale endale saaks advokaadibüroo lisada käibemaksu. Kuna riigilõivu tasumine on menetlusosalise kohustus, mille täitmine ei nõua mingeid õigusalaseid eriteadmisi, ei ole advokaadibüroo poolt riigilõivu tasumise näol tegemist ka põhjendatud ja vajalike menetluskuludega HKMS § 109 lg 6 tähenduses (vrd Riigikohtu 11.11.2014 määrus nr 3-2-1- 77-14, p 12). Samuti ei kuuluks väljamõistmisele arvetel kajastuvad advokaadibüroo üldkulud (vt Riigikohtu 11.12.2014 otsus nr 3-3-1-61-14, p 25).

Tallinna linn ei ole esimese ega teise astme kohtus menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.

/allkirjastatud digitaalselt/

Villem Lapimaa /allkirjastatud digitaalselt/

Kaire Pikamäe /allkirjastatud digitaalselt/

Virgo Saarmets