3-13-2207/22 · Eesti Kohtud (Riigi Teataja)

K O H T U O T S U S

E e s t i V a b a r i i g i n i m e l

Kohus Tallinna Halduskohus Kohtunik Daimar Liiv Otsuse tegemise aeg ja koht

20. veebruar 2015. a, Tallinn Haldusasja number 3-13-2207 Haldusasi J.S.e kaebus keskkonnaministri 27.09.2013 käskkirja nr 945 tühistamiseks ning keskkonnaministri kohustamiseks vaadata J.S.e taotlus Neeme kinnistu omandamiseks uuesti läbi Menetlusosalised ja nende esindajad Kaebuse esitaja: J.S. Vastustaja: keskkonnaminister Asja läbivaatamise vorm Kirjalik menetlus Resolutsioon

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta poolte menetluskulud nende endi kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest ehk hiljemalt 23. märtsil 2015. a.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 05.06.2013 esitas J.S. Maa-ametile avalduse talle kuuluva Neeme kinnistu riigipoolseks omandamiseks vastavalt kehtestatud korrale. Keskkonnaminister keeldus oma 27.09.2013 käskkirjaga nr 945 J.S.e taotluse rahuldamisest ja Neeme kinnistu riigile omandamisest.

2. 20.10.2013 esitas J.S. Tallinna Halduskohtule kaebuse keskkonnaministri 27.09.2013 käskkirja nr 945 tühistamiseks ning keskkonnaministri kohustamiseks vaadata J.S.e taotlus Neeme kinnistu omandamiseks uuesti läbi.

3. 05.11.2013 määrusega võttis kohus kaebuse menetlusse ja asus eelmenetlust läbi viima. 25.11.2014 määrusega määras kohus asja lahendamise viisiks kirjaliku menetluse ning määras menetlusosalistele lõplike seisukohtade esitamiseks tähtaja ning kohtuotsuse kuulutamise aja.

KAEBUSE ESITAJA NÕUDED JA PÕHJENDUSED

4. Kaebaja leiab, et keskkonnaministri 27.09.2013 käskkiri nr 945 on õigusvastane ja tuleb tühistada alljärgnevatel põhjustel.

4.1. Looduskaitseseaduse (LKS) § 20 lg 1 kohaselt kaitstavat looduse üksikobjekti sisaldava või kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas asuva kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, omandab riik kokkuleppel kinnisasja omanikuga kinnisasja väärtusele vastava tasu eest.

4.2. LKS § 20 lg 1¹ p 1 kohaselt ei omanda riik kinnisasja, kui isik on kinnisasja omandanud pärast selle kaitse alla võtmist ning võõrandamistehing sisaldas informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta, välja arvatud kui kinnisasja suhtes kohaldatav kaitsekord muutub rangemaks.

Kaebaja leiab, et LKS § 20 lg 1¹ on seega sätestatud erandid, millest vähemalt ühe aluse esinemise korral on riik kohustatud kinnisasja LKS § 20 lg 1 kohaselt omandama, kuigi isik on kinnisasja omandanud pärast selle kaitse alla võtmist ning võõrandamistehing sisaldas informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta.

4.3. Kuivõrd teiste normi eelduste täitmises vaidlus puudub, on oluline kindlaks teha, kas Neeme kinnistu kaitsekord on pärast 8.09.2005 muutunud rangemaks.

4.4. Vastustaja väidab 27.09.2013 käskkirja lk 2 lõigus 5 jj, et kinnisasja suhtes kohaldatav kaitsekord ei ole muutunud pärast kinnistu omandamist rangemaks ning ei esine ka muud LKS §

20 lg 1¹ sätestatud alust, mistõttu ei ole kinnistu riigile omandamine lubatud.

Kaebaja leiab, et vastustaja seisukoht on ebaõige, sest Neeme kinnistu kaitsekord on muutunud rangemaks Ridala Vallavolikogu 16.05.2013 otsusega.

4.5. Kinnistu omandamise ajal, s.o 23.08.2005 oli kinnistu sihtotstarve maatulundusmaa. Praegusel hetkel on Neeme kinnistu sihtotstarbeks määratud kaitsealune maa.

4.6. Kaebaja leiab, et 16.05.2013 otsusega, millega määrati Neeme kinnistu sihtotstarbeks maatulundusmaa asemel kaitsealuseks maa, on kasutuskord muutunud rangemaks. Nimelt sätestab Vabariigi Valitsuse 06.09.2013 määruse „Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise kord ja kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, ning kinnisasja väärtuse määramise kord ja alused“ § 3¹ lg 2, et kaitsekord piirab kaitseala või püsielupaiga sihtkaitsevööndis kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt, välja arvatud juhul, kui tegemist on maatulundusmaaga (p 1, 2).

4.7. Kaebajale kuuluv maa asub Matsalu rahvuspargi Põgari sihtkaitsevööndis ning 16.05.2013 otsuse alusel on kinnistu sihtotstarbeks kaitsealune maa. Kuna kaitsealuse maa suhtes vastavat erandit ei esine, loetakse pärast 16.05.2013 Ridala Vallavolikogu otsust määruse § 3¹ lg 2 alusel, et kaitsekord piirab oluliselt Neeme kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist.

4.8. Asjaolu, et Neeme kinnistul puudusid enne sihtotstarbe muutmist olulised piirangud, oli teada ka vastustajale, sest 16.11.2009 otsuses kinnistu omandamisest keeldumise kohta märkis vastustaja, et kuna Neeme kinnistu sihtotstarbeks on maatulundusmaa, ei loeta kaitseala kaitsekorda kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks (vt tl 17, lk 2, eelviimane lõik). Seega on vastustaja seisukohad vastuolus tema varasemas haldusaktis esitatud seisukohtadega.

Järelikult on nüüd kaebaja arvates tekkinud olukorras, kus vastavalt Korra § 3¹ lõikes 2 sätestatule loetakse, et kaitsekord piirab kinnistu sihtotstarbelist kasutamist oluliselt, kinnistu riigile omandamine lubatud ja vastustaja on kohustatud tegema vastava otsuse.

4.9. Kaebaja leiab, et kuivõrd kinnistu sihtotstarve muudeti pärast kaebaja poolt kinnistu omandamist, on kinnistu kasutuskord muutunud rangemaks ning seega esineb LKS § 20 lg 1¹ p-s

1 sätestatud asjaolu.

4.10. Kaebaja on seisukohal, et kuivõrd kaitsekord on Neeme kinnistul muutunud rangemaks, on vastustajapoolne teistsugune järeldus ebaõige (käskkirja lk 2 lõik 5 jj). Sellest tulenevalt on ebaõige ka vastustaja järeldus, et Neeme kinnistu riigile omandamine ei ole LKS § 20 lõikest 1¹ tulenevalt lubatud.

4.11. Kaebaja märgib, et LKS § 20 lg 1¹ p 1 ei nähtu, et see sisaldaks keskkonnaministri väidetud lisatingimust. Riik peab seadust kohaldama nii, nagu see on sõnastatud, mõtlemata sellele juurde lisatingimusi, mida normist ei nähtu ning mis piiravad isikute õigusi. Norm ei sisalda täiendust, et kaitsekord peab olema muutunud rangemaks just Vabariigi Valitsuse otsusega. Antud juhul muutus Neeme kinnistu suhtes kohaldatav kaitsekord rangemaks kohaliku omavalitsuse otsusega. Maa omaniku jaoks ei oma tähtsust, kelle otsusega muutus kaitsekord rangemaks. Samuti ei erista norm neid kahte olukorda, vaid sätestab kinnistu riigile omandamise kohustuse mõlemaks juhuks.

4.12. Kaebaja on seisukohal, et vastustaja väide, et Vabariigi Valitsuse 06.09.2013 määrus (selle § 3¹ lg 2 p 1, 2) ei ole asjakohane ning sõna „kaitsekord“ sisustamisel tuleb lähtuda ainult looduskaitseseadusest, on ebaõige. Viidatud Vabariigi valitsuse 06.09.2013 määrus sätestab, nagu selle nimigi ütleb, (i) Looduskaitseliste kinnisasjade omandamise korra ja (ii) Kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks.

Seega on määrus vastu võetud just selliste olukordade jaoks, kus tuleb tuvastada, kas kasutuskord piirab kinnistu sihtotstarbelist kasutamist oluliselt ehk kas kasutuskord on muutunud rangemaks. Selleks on määrusega ette nähtud kriteeriumid. Seega tuleb lähtuda Vabariigi Valitsuse 06.09.2013 määrusest hindamaks, kas kaitsekord on muutunud rangemaks.

4.13. Enne Ridala Vallavolikogu 16.05.2013 otsust oli kinnistu täies ulatuses maatulundusmaa, millel oli lubatud poollooduslike koosluste hooldustööd ning samuti lubas kaitsekord pilliroo varumist. Vastavalt viidatud määruse § 3¹ lg 2 p-de 1 ja 2 kohaselt ei loetud, et kaitsekord piirab oluliselt kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist.

Pärast Ridala Vallavolikogu 16.05.2013 otsust on Matssalu rahvuspargi Põgari sihtkaitsevööndis asuv Neeme kinnistu täies ulatuses sihtotstarbega kaitsealune ma. Seega vastavalt määruse § 3¹ lõikele 2 loetakse, et kaitsekord piirab oluliselt kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist.

Eeltoodust tulenevalt leiab kaebaja, et 06.09.2013 Vabariigi Valitsuse määrust aluseks võttes, piirab kaitsekord pärast 16.05.2013 otsust kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt. Seega on kaitsekord muutunud Vabariigi Valitsuse määruses esitatud kriteeriumeid aluseks võttes rangemaks.

4.14. Kaebaja leiab, et LKS § 20 lg 1¹ p 1 ei anna vastustajale kaalutlusõigust otsustamaks, millised kinnistud peab riik omandama. Vastustaja peab haldusakte andes lähtuma seadusest. Vastustajal ei ole õigust asuda otsuste tegemisel välja mõtlema uusi piiranguid, mida seadus ei sätesta, tulenevalt sellest, mis vastustaja hinnangul on seaduse mõte.

4.15. Vastustaja poolt viidatud kohtulahend nr 3-10-1814 ei toeta vastustaja seisukohti. See on õige, et riik ei pea omandama kõiki looduskaitsealuseid kinnistuid. Küll aga peab riik omandama need kinnistud, mille puhul näeb aluse omandamiseks ette seadus. Viidatud kohtuasjas ei olnud kaitsekord muutunud rangemaks ning seda ei väitnud ka kaebaja, mistõttu ei ole lahend antud vaidluses asjakohane.

4.16. Kokkuvõtvalt leiab kaebaja, et kuivõrd vastustaja 27.09.2013 käskkiri ei ole LKS §-ga 20 kooskõlas, siis tuleb see tühistada ning kohustada vastustajat kaebaja 05.06.2013 taotlus uuesti läbi vaadata.

VASTUSTAJA SEISUKOHT

5. Vastustaja leiab, et keskkonnaministri 27.09.2013 käskkiri nr 945 on kooskõlas seadustega ja selle tühistamiseks puudub alus.

5.1. Vastustaja märgib, et kaebaja on esitanud taotluse Neeme kinnistu võõrandamiseks 05.06.2013. Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja omandamise alused sätestab LKS § 20. Taotluse esitamise ajal 05.06.2013 ja keskkonnaministri 27.09.2013 käskkirja nr 945 andmise ajal kehtinud LKS § 20 lg 11 kohaselt ei omanda riik kinnisasja, kui isik on kinnisasja omandanud pärast selle kaitse alla võtmist ning võõrandamistehing sisaldas informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta, välja arvatud juhul, kui: 1) kinnisasja suhtes kohaldatav kaitsekord muutub rangemaks; 2) kinnisasi omandati pärimise teel; 3) kinnisasi omandati abikaasalt, alanejalt sugulaselt, vanemalt või tema alanejalt sugulaselt või vanavanemalt või tema alanejalt sugulaselt ning isik, kellelt kinnisasi omandati, oli selle omanik enne kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist; 4) kinnisasi omandati õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise teel ja kohaliku omavalitsuse üksuse korraldus maa tagastamise kohta on antud enne 1996. aasta 7. juunit.

Vaidlust ei ole selles, et:

• Kaebaja on Neeme kinnistu omandanud 08.09.2005 ehk pärast selle kaitse alla võtmist.

• Kinnistu müügitehing sisaldas informatsiooni Neeme kinnistu paiknemisest kaitstaval loodusobjektil, Matsalu rahvuspargi Põgari sihtkaitsevööndis. Eeltoodut arvestades kaebaja teadis, et omandab sihtkaitsevööndis asuva valdamiskitsendustega kinnistu ja pidi sellega arvestama.

• Keskkonnaministri 27.09.2013 käskkirja nr 945 andmise ajal, kui ka kinnistu müügilepingu sõlmimise ajal, 23.08.2005, kehtinud LKS § 30 lg 1 sätestab, et sihtkaitsevöönd on kaitseala maa-või veeala seal väljakujunenud või kujundatavate looduslike ja poollooduslike koosluste säilitamiseks. Sihtkaitsevööndis asuvaid loodusvarasid ei arvestata tarbimisvarudena. Sihtkaitsevööndis LKS § 30 lg 2 kohased keelud ja Matsalu rahvuspargi kaitse-eeskirjast tulenevad erisused LKS § 30 lg 2 kehtisid Neeme kinnistu omandamisel sarnaselt vaidlustatud käskkirja väljaandmiseni 27.09.2013 ja ei ole muutunud rangemaks.

• Kaebaja ei ole Neeme kinnistut omandatud pärimise teel, õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise teel ega LKS § 20 lg 11 p 2 nimetatud isikult.

Eeltoodut arvestades on vastustaja seisukohal et ta on otsustamisel tuvastanud õigesti, et riik ei saa LKS § 20 lg 11 kohaselt omandada kaebajalt tema poolt looduskaitseliste piirangutega omandatud kinnistut. Riik ei saa ja ei ole suutlik omandama kõiki kinnistuid, mis omanik on looduskaitseliste piirangutega omandanud, kuid mingil ajahetkel leiab, et siiski ei soovi piirangutega kinnistut omada.

5.2. Vastustaja ei nõustu kaebaja seisukohaga selles, et Neeme kinnistu sihtotstarbe muutmine maatulundusmaast kaitsealuseks maaks on käsitletav Neeme kinnistu suhtes kehtiva Matsalu rahvuspargi kaitsekorra rangemaks muutumisena.

Vabariigi Valitsuse 23.10.2008 määrus nr 155 „Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord“ § 2 lg 1 kohaselt kohalik omavalitsus määrab või muudab (edaspidi määrab) sihtotstarbe kinnisasja omaniku taotluse alusel. Kui sihtotstarbe määramise vajadus tuleneb õigusaktidest, määrab kohalik omavalitsus sihtotstarbe omal algatusel.

Neeme kinnistu sihtotstarbe muutmine on toimunud kaebaja soovil. Neeme kinnistu maa sihtotstarbe muutmise vajadus ei tulenenud õigusaktidest.

Neeme kinnistu võis ja võib olla edasi ka maatulundusmaa, kuid omanik soovis maa sihtotstarbe muutmist. Nii maatulundusmaa kui kaitsealuse maa osas kehtib Matsalu kaitse-eeskirjast tulenevalt sama kaitsekord. Kuna Neeme kinnistu asub Matsalu rahvuspargi Põgari sihtkaitsevööndis, siis võis määrata maale kaitsealuse maa sihtotstarbe, sest see ei ole vastuolus Matsalu rahvuspargi kaitse-eesmärkidega. Nagu eelnevalt vastustaja selgitas, on LKS § 30 lg 1 kohaselt sihtkaitsevöönd kaitseala maavõi veeala seal väljakujunenud või kujundatavate looduslike ja poollooduslike koosluste säilitamiseks. Sihtkaitsevööndis asuvaid loodusvarasid ei arvestata tarbimisvarudena. LKS § 17 lg 10 kohaselt kaitseala poollooduslike koosluste säilitamiseks vajaliku töö tegemist ei loeta majandustegevuseks ega ettevõtluseks. Seega ei muuda maa sihtotstarbe muutmine Matsalu rahvuspargi kaitsekorda Neeme kinnistul rangemaks ega leebemaks.

Kohaliku omavalitsuse otsust maa sihtotstarbe muutmise kohta ei saa käsitleda kaitstava loodusobjekti kaitsekorra rangemaks muutmisena. Kaitseala kaitsekorra muutumine (leebemaks, rangemaks) saab toimuda läbi looduskaitseseaduses sätestatud menetluse. LKS § 11 lg 1 kohaselt pindalalise loodusobjekti kaitse alla võtmisel määratakse ala kaitse alla võtmise eesmärk, LKS § 12 lg 1 sätestatud juhul kehtestatakse ala kaitsekord (kaitse-eeskiri), määratakse ala piir ning nimetatakse kaitse alla võetava ala valitseja. Matsalu rahvuspargi kaitsekorda saab muuta üksnes Vabariigi Valitsus, mitte kohalik omavalitsus.

LKS § 12 lg 1 kohaselt kaitseala, püsielupaiga ja kaitstava looduse üksikobjekti kaitsekord määratakse kaitse-eeskirjaga. Seega looduskaitseseadus sätestab üheselt, et kaitsekord tuleneb kaitse-eeskirjast ehk antud vaidluses siis Matsalu rahvuspargi kaitse-eeskirjast. Matsalu rahvuspargis kohaldatavat kaitsekorda, mis kohaldub ka Neeme kinnistule ei ole muudetud. Neeme kinnistu suhtes kehtiv kaitsekord ei ole looduskaitseseadusest ega Matsalu rahvuspargi kaitse-eeskirjast tulenevalt pärast kaebaja kinnistu omanikuks saamist 08.09.2005 rangemaks muutunud.

Eeltoodut arvestades on vastustaja arvates vaidlustatud käskkirjas rakendatud kohaselt LKS § 20 lg 11 ja jäetud taotlus kaitstavat loodusobjekti sisaldava maa omandamiseks riigi poolt rahuldamata.

5.3. Kaebaja on püüdnud kaitsekorra rangemaks muutumist siduda Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 määruse nr 242 „Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise kord ning kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, ning kinnisasja väärtuse määramise kord ja alused“ (edaspidi omandamise kord) § 3¹ lg-ga 2. Nimetatud omandamise korra alusel ei muutu Matsalu rahvuspargi kaitsekord rangemaks.

LKS § 20 lg 1 sätestab küll, et kogu ulatuses kaitsealal asuva kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, omandab riik kokkuleppel kinnisasja omanikuga kinnisasja väärtusele vastava tasu eest. Kuid LKS § 20 lg 1¹ on erinormiks sama paragrahvi lõikes

1 sätestatud üldnormi suhtes. Õiguses üldtunnustatud põhimõtte lex specialis derogat legi generali kohaselt ületab erinorm tähtsuselt üldnormi. Seega tuvastas vastustaja taotluse lahendamisel kõigepealt õigesti, kas käesoleval juhul kuulub kohaldamisele üldsäte (LKS § 20 lg 1) või selle kohaldamist välistav erisäte (LKS § 20 lg 1¹).

LKS § 20 lg 1¹ sõnastusest nähtub üheselt, et seadusandja tahe on viidatud sätte kehtestamisega välistada LKS alusel selliste looduskaitseliste piirangutega kinnisasjade omandamine, mis on omandatud just eesmärgiga need hiljem riigile võõrandada, sh ka tulu saamise eesmärgil. Tallinna Ringkonnakohus on 02.03.2011 otsuse nr 3-10-1814 punktis 20 asunud seisukohale, et LKS § 20 lg 1¹ eesmärk on vältida olukorda, kus riik omandab kaitstava loodusobjektiga kinnistuid neilt isikutelt, keda oli kaitstava loodusobjekti olemasolust, selle paiknemisest ja sellest tulenevatest piirangutest teavitatud, ning tagada, et riigieelarves ettenähtud rahalised vahendid oleksid suunatud nende kinnisasjade omandamisele, mille omanikke polnud võõrandamisel piirangute olemasolust teavitatud.

Selgelt on reguleeritud, et riik ei omanda kinnistut, mis on omandatud teades kinnistul paiknevaid looduskaitseväärtusi ning kohaldatav kaitsekord ei ole muutunud omandamisest alates rangemaks. Kaitsekord saab muutuda rangemaks kui piiranguvöönd asendatakse sihtkaitsevööndiga, varem sihtkaitsevööndis lubatud tegevused keelatakse läbi kaitsekorra muutmise jne. LKS § 20 lg 11 ei sea otsustamise aluseks maa sihtotstarbe muutumist, ega saagi seada. Kui omandamine siduda kaitsekorra muutmise asemel maa sihtotstarbe muutumisega, tekib riigil kohustus omandada kinnistud, mis on omanikule nö üleliigseks osutunud ja mille sihtotstarbe muutmist on omanik taotlenud ja mis on ka muudetud. Omandamine saab olla lubatav üksnes sellises olukorras, kus looduskaitselised piirangud on muutunud võrreldes maa omandamise ajal kehtinutega oluliselt rangemaks.

5.4. Kaebaja ekslik arusaam LKS § 20 lg 1 ja omandamise korra kohaldamisest võib tuleneda sellest, et 15.04.2013 jõustunud LKS ja riigivaraseaduse muutmise seadusega muudeti LKS § 20 lg 11 ja tunnistati kehtetuks LKS § 91 lg 9, mille kohaselt ei rakendunud LKS § 20 lg 1¹ nende kinnisasjade osas, mis olid omandatud enne 01.04.2007 aastat. Seega, alates 15.04.2013 kehtib LKS § 20 lg 1¹ kõikide riigile omandamiseks pakutud kinnisasjade kohta, sõltumata nende omandamise ajast.

Kaebaja varasem taotlus riigile maa võõrandamiseks oli esitatud 17.10.2007 ja nimetatud taotlus lahendati sel ajahetkel kehtinud LKS § 20 lõiget 11 ja § 91 lg 9 alusel, mis võimaldas omandada riigil enne 01.04.2007 omandatud kinnistud, mille omandamisel ostja oli teadlik omandatava kinnistu looduskaitselistest piirangutest. Alles piirangute olulisuse hindamisel lähtutakse omandamise korras esitatud kriteeriumitest.

5.5. Keskkonnaministri 27.09.2013 käskkirja väljaandmise hetkel kehtinud LKS § 20 lg 1¹ ei anna riigi esindajale kaalutlusõigust, vaid sätestab imperatiivselt tingimused, mille korral riik isikult kinnisasja ei omanda. Eeltoodud seisukohale on jõudnud ka Tallinna Halduskohus 10.11.2010 otsuses nr 3-10-1814.

5.6. Vastustaja viitab oma täiendavas seisukohas, et kaebaja vastuses kasutatakse segamini mõisteid kinnistu kasutuskord ja kaitsekord.

Taotluse esitamise ajal 05.06.2013 ja keskkonnaministri 27.09.2013 käskkirja andmise ajal kehtinud LKS § 20 lg 11 p 1 kohaselt ei omanda riik kinnisasja, kui isik on kinnisasja omandanud pärast selle kaitse alla võtmist ning võõrandamistehing sisaldas informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta, välja arvatud juhul, kui kinnisasja suhtes kohaldatav kaitsekord muutub rangemaks.

Pärast kaebaja poolt Neeme kinnistu omandamist kaitse-eeskirjas kaitsekorda puudutavaid punkte muudetud ei ole. Samuti ei ole 10.05.2004 (enne Neeme kinnistu omandamist) jõustunud LKS §

30 sätestatud sihtkaitsevööndi kitsendusi muudetud alates looduskaitseseaduse jõustumisest. Seega ei ole muutunud kinnisasja suhtes looduskaitseseadusest ja kaitse-eeskirjast tulenev kaitsekord. Kuna kaitsekorda ei ole muudetud, ei ole see saanud muutuda ka rangemaks.

5.7. Vastustaja selgitab täiendavalt, et Neeme kinnistu asub Matsalu rahvuspargi Põgari sihtkaitsevööndis ja kaebaja poolt on tehtud riigile ettepanek Neeme kinnistu omandamiseks lähtudes asjaolust, et kinnistu asub looduskaitsealal ja omanikule kehtivad sellest tulenevalt tegevuspiirangud.

LKS § 12 lg 1 kohaselt kaitseala, püsielupaiga ja kaitstava looduse üksikobjekti kaitsekord määratakse kaitse-eeskirjaga. LKS sätestab üheselt, et kaitsekord tuleneb kaitse-eeskirjast ehk antud vaidluses siis Matsalu rahvuspargi kaitse-eeskirjast.

Haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) § 68 lg 2 ja § 64 lg 1 tuleneb üldpõhimõte, et haldusakti saab muuta haldusorgan, kelle pädevuses oleks haldusakti andmine haldusakti muutmise ajal. Muu haldusorgan võib haldusakti muuta ainult seaduses sätestatud juhul. Õigusaktid ei kehtesta, et rahvuspargi kaitse-eeskirja ja kaitsekorda saaks muuta ka kohalik omavalitsus. Kaebaja ei ole viidanud ühelegi õigusaktile, mis annaks kohalikule omavalitsusele õiguse muuta kaitse-eeskirja.

LKS § 10 lg 1 kohaselt võtab ala kaitsealana kaitse alla Vabariigi Valitsus ja lähtudes eeltoodust ja HMS § 68 lg 2 kohaselt muudab kaitse-eeskirja (sh kaitsekorda) või tunnistab senise kaitseeeskirja või kaitsekorra kehtetuks samuti Vabariigi Valitsus. Seega on ainetud kaebaja väited, et kaitsekord saaks muutuda rangemaks ka kohaliku omavalitsuse otsusega.

5.8. Vastustaja selgitab täiendavalt, et omandamise kord sätestab kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise korra ning ka kriteeriumid mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks.

Omandamise korra § 6 lg 3 sätestab kui LKS §-s 20 sätestatust tulenevalt ei ole ettepanekus nimetatud kinnisasja lubatud omandada, otsustab keskkonnaminister kaitstava loodusobjekti valitseja motiveeritud ettepanekul omandamisest keeldumise ja keeldumise otsus edastatakse kinnisasja omanikule.

LKS § 20 lg 1¹ p 1 sätestab, et riik ei omanda kinnisasja, kui isik on kinnisasja omandanud pärast selle kaitse alla võtmist ning võõrandamistehing sisaldas informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta, välja arvatud juhul, kui kinnisasja suhtes kohaldatav kaitsekord muutub rangemaks.

Kuna LKS § 20 lg 1¹ tulenevalt riik kinnisasja ei omanda, ei pea asuma hindama, kas ala kaitsekord piirab kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist või mitte ja piirang on oluline.

Omandamise kord ei sätesta kriteeriume, hindamaks kas kaitsekord on muutunud rangemaks või mitte. Omandamise kord sätestab kriteeriumid, mille alusel hinnatakse, kas kaitsekord piirab kinnisasja kasutamist oluliselt või mitte.

5.9. Kokkuvõtvalt leiab vastustaja, et Keskkonnaministri 27.09.2013 käskkiri on kooskõlas haldusmenetluse seaduse (HMS) §-ga 54 ja üldiste HMS-i nõuetega. Käskkiri on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Kaebuses esitatud asjaolud ei anna alust keskkonnaministri 27.09.2013 käskkirja tühistamiseks.

5.10. Vastustaja palub jätta menetluskulud poolte enda kanda.

KOHTU PÕHJENDUSED

6. Kohus leiab, et kaebus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata. Kohtu põhjendused on alljärgnevad.

Käesolevas asjas on tuvastatud järgmised faktilised asjaolud:

6.1. Kaebajale kuulub alates 08.09.2005 Lääne maakonnas Ridala vallas Puise külas Neeme kinnistu (kinnistusraamatu registriosa number 520732, katastritunnus 67405:001:0260, pindala 1,99 ha) (tl 51).

6.2. Vaidlust ei ole ka selles, et Neeme kinnistu asub Matsalu rahvuspargi Põgari sihtkaitsevööndis. Matsalu rahvuspark moodustati ENSV Ministrite Nõukogu 11.07.1957 määrusega nr 242 “Abinõudest looduskaitse organiseerimiseks Eesti NSV-s”. Matsalu Rahvuspargi kaitse-eeskiri on kehtestatud Vabariigi Valitsuse 05.05.1997 määrusega nr 94 “Matsalu rahvuspargi kaitse-eeskirja ja välispiiri kirjelduse kinnitamine” (edaspidi kaitse-eeskiri). Kaitse-eeskirja kohaselt on sihtkaitsevöönd on kaitseala maavõi veeala, kus tagatakse looduslike koosluste areng üksnes loodusliku protsessina või poollooduslike koosluste säilitamine ja taastamine (vt kaitse-eeskirja p 31).

Kaitse-eeskirja kohaselt on Põgari sihtkaitsevööndis keelatud inimeste viibimine luhas ja rannakarjamaadel lindude pesitsusja rändeajal (jääminekust kuni jääkatte tekkimiseni või jäävabadel talvedel 1. märtsist kuni 15. novembrini) kaitseala valitseja nõusolekuta, välja arvatud kinnisasja omanikul või muul seaduslikul valdajal oma kinnisasja piires ning teistel isikutel käesoleva kaitse-eeskirjaga lubatud tegevuseks (p 33). Põgari sihtkaitsevööndis on keelatud majandustegevus ja loodusvarade kasutamine (p 36). Põgari sihtkaitsevööndis on kaitseala valitseja nõusolekul lubatud jahipidamine mingi, kähriku, rebase, hundi ja metssea arvukuse reguleerimiseks 1. novembrist 28. (29.) veebruarini (p 381). Põgari, sihtkaitsevööndis on keelatud rahvaürituste korraldamine kaitseala valitseja nõusolekuta (p 40).

Kaitse-eeskirja kaitsekorda puudutavaid punkte muudetud ei ole. Ka kaebaja ei ole vastupidist kaebuses välja toonud.

6.3. Kaebaja on omandanud Neeme kinnistu Haapsalu notari Eha Naudi notaribüroos 23.08.2005 sõlmitud kinnistu müügilepingu ja asjaõiguslepingu (notari ametitoimingute raamatu registri number 3793, (edaspidi nimetatud müügileping) (tl 52-55 pöördel) alusel. Müügilepingu punktis

1.3.3 on märgitud, et: „Lepingu eseme suhtes kehtivad piirangud seoses sellega, et lepingu eseme koosseisu kuulub ranna või kalda ehituskeeluvöönd ja lepingu ese asub Matsalu Rahvuspargi Põgari sihtkaitsevööndi territooriumil. Seega oli kaebaja kinnistu omandamisel teadlik kinnistu looduskaitselistest kitsendustest. Kaebaja ei ole ka vastupidist väitnud.

6.4. Kaebaja on 07.02.2013 esitanud Ridala Vallavalitsusele taotluse Neeme kinnistu sihtotstarbe muutmiseks (tl 58). Maa sihtotstarbe muutmise õigus on kohalikul omavalitsusel ehk Ridala Vallavalitsusel (vt maakatastriseaduse (MaaKatS) § 2 lg 1).

6.5. Keskkonnaamet on 02.04.2013 kirjaga nr HLS 14-4/13/5873-2 (tl 59-60 pöördel) juhindudes looduskaitseseaduse (LKS) § 14 lg 2 andnud Ridala Vallavalitsusele nõusoleku Neeme kinnistu sihtotstarbe muutmiseks.

6.6. Ridala Vallavolikogu 16.05.2013 otsusega muudeti Neeme kinnistu sihtotstarve kaebaja soovil maatulundusmaast kaitsealuseks maaks (tl 20).

6.7. Keskkonnaministri 27.09.2013 käskkirjaga nr 945 keelduti kaebaja poolt 05.06.2013 esitatud avalduse alusel Neeme kinnistu riigile omandamisest.

Käskkirjas viidatakse LKS § 20 lg 1 ja lg 11 ning märgitakse, et Neeme kinnistu on omandatud J.S.e poolt 08.09.2005, see tähendab pärast kaitstava loodusobjekti - Matsalu rahvuspargi - kaitse alla võtmist. J.S. on Neeme kinnistu omandanud kinnistu müügilepingu alusel, mis sisaldab punktis 1.3.3. informatsiooni kaitstava loodusobjekti, Matsalu rahvuspargi kohta. Matsalu rahvuspargi kehtiv kaitsekord on kehtestatud Vabariigi Valitsuse 05.05.1997 määrusega nr 94 “Matsalu rahvuspargi kaitse-eeskirja ja välispiiri kirjelduse kinnitamine.” Seega kinnisasja suhtes kohaldatav kaitsekord ei ole muutunud rangemaks. Kinnistu müügileping on sõlmitud Haapsalu notari Eha Naudi notaribüroos 23.08.2005. Seega ei ole kinnistu omandatud pärimise teel ega õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise teel. Kinnistusraamatu kohaselt on J.S. Neeme kinnistu omandanud isikult, kes omandas kinnistu 19.01.1999, seega peale selle kaitse alla võtmist ning kehtiva kaitsekorra kehtestamist. J.S. ei ole Neeme kinnistut omandanud isikult, kes oli kinnistu omanik enne selle kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist. Võttes aluseks eelpool toodut ning LKS § 20 lg 11, ei ole Neeme kinnistu riigile omandamine lubatud, kuna: 1) Kinnistu on omandatud pärast selle kaitse alla võtmist; 2) Võõrandamistehing sisaldas informatsiooni kaitstava loodusobjekti, Matsalu rahvuspargi, kohta; 3) Kinnisasja suhtes kohaldatav kaitsekord ei ole muutunud rangemaks; 4) Kinnistu on omandatud müügilepingu alusel; 5) Kinnistu ei ole omandatud LKS § 20 lg 11 p 3 loetletud isikult. (tl 8-11).

7. Poolte vahel on vaidlus selle üle, kas vastustaja on vaidlustatud haldusakti andmisel LKS § 20 lõikeid 1 ja 11 õigesti tõlgendanud ja kohaldanud, eelkõige LKS § 20 lg 11 p 1.

8. LKS § 20 lg 1 sätestab, et kaitstavat looduse üksikobjekti sisaldava või kogu ulatuses kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas asuva kinnisasja, mille sihtotstarbelist kasutamist ala kaitsekord oluliselt piirab, omandab riik kokkuleppel kinnisasja omanikuga kinnisasja väärtusele vastava tasu eest. Vastustaja leiab kohtu arvates õigesti, et tegemist on kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja omandamist reguleeriva üldnormiga.

Erandi eeltoodud üldnormist teeb LKS § 20 lõige 11, mis sätestab, et riik ei omanda kinnisasja käesolevas paragrahvis sätestatud korras, kui isik on kinnisasja omandanud pärast selle kaitse alla võtmist ning võõrandamistehing sisaldas informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta, välja arvatud juhul, kui: 1) kinnisasja suhtes kohaldatav kaitsekord muutub rangemaks; 2) kinnisasi omandati pärimise teel; 3) kinnisasi omandati abikaasalt, alanejalt sugulaselt, vanemalt või tema alanejalt sugulaselt või vanavanemalt või tema alanejalt sugulaselt ning isik, kellelt kinnisasi omandati, oli selle omanik enne kaitse alla võtmist või kaitsekorra rangemaks muutumist; 4)

kinnisasi omandati õigusvastaselt võõrandatud vara tagastamise teel ja kohaliku omavalitsuse üksuse korraldus maa tagastamise kohta on antud enne 1996. aasta 7. juunit.

Arvestades eelpool toodut ja kohtu poolt tuvastatud asjaolusid, siis ei ole vaidlust selles, et antud juhul ei esine LKS § 20 lg 11 p 2-4 sätestatud asjaolusid, mis võiksid olla aluseks Neeme kinnistu omandamisele riigi poolt.

9. Käesolevas asjas on vaidlus selle üle, kas kinnisasja suhtes kohaldatav kaitsekord on muutunud rangemaks sihtotstarbe muutmisega ehk kas antud juhul tuleks kohaldada LKS § 20 lg 11 p 1.

Kohus nõustub vastustajaga ja leiab, et Neeme kinnistu sihtotstarbe muutmine maatulundusmaast kaitsealuseks maaks ei ole käsitletav Neeme kinnistu suhtes kehtiva Matsalu rahvuspargi kaitsekorra rangemaks muutumisena.

Vastustaja märgib õigesti, et kohaliku omavalitsuse otsust maa sihtotstarbe muutmise kohta ei saa käsitleda kaitstava loodusobjekti kaitsekorra rangemaks muutmisena. Kaitseala kaitsekorra muutumine (leebemaks või rangemaks) saab toimuda üksnes läbi looduskaitseseaduses sätestatud menetluse. LKS § 11 lg 1 p 1-4 kohaselt pindalalise loodusobjekti kaitse alla võtmisel määratakse ala kaitse alla võtmise eesmärk, käesoleva seaduse § 12 lg 1 sätestatud juhul kehtestatakse ala kaitsekord (kaitse-eeskiri), määratakse ala piir ning nimetatakse kaitse alla võetava ala valitseja. LKS § 12 lg 1 kohaselt kaitseala, püsielupaiga ja kaitstava looduse üksikobjekti kaitsekord määratakse kaitse-eeskirjaga. Seega sätestab looduskaitseseadus üheselt, et kaitsekord tuleneb kaitse-eeskirjast ehk antud vaidluses Matsalu rahvuspargi kaitse-eeskirjast. Matsalu rahvuspargi kaitsekorda saab muuta üksnes Vabariigi Valitsus, mitte kohalik omavalitsus (LKS § 10 lg 1). Matsalu rahvuspargis kohaldatavat kaitsekorda, mis kohaldub ka Neeme kinnistule ei ole muudetud. Nagu kohus eelpool tuvastas, siis Neeme kinnistu suhtes kehtiv kaitsekord ei ole looduskaitseseaduse ega Matsalu rahvuspargi kaitse-eeskirjast tulenevalt pärast kaebaja kinnistu omanikuks saamist 08.09.2005 rangemaks muutunud.

Lisaks viitas vastustaja õigesti, et Vabariigi Valitsuse 23.10.2008 määrus nr 155 „Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord“ § 2 lg 1 kohaselt kohalik omavalitsus määrab või muudab sihtotstarbe kinnisasja omaniku taotluse alusel. Kui sihtotstarbe määramise vajadus tuleneb õigusaktidest, määrab kohalik omavalitsus sihtotstarbe omal algatusel. Käesoleval juhul on Neeme kinnistu sihtotstarbe muutmine toimunud kaebaja enda soovil. Samas ei ole muutunud maa sihtotstarbe muutmisega Neeme kinnistu suhtes kohaldatav kaitsekord ka sisuliselt rangemaks. Nimelt kehtib nii maatulundusmaa kui kaitsealuse maa osas Matsalu kaitse-eeskirjast tulenevalt sama kaitsekord. Kaitse-eeskirjast ei nähtu, et selles eristataks lähtudes maa sihtotstarbest maa kasutamise võimalusi või, et maatulundusmaa sihtotstarbega maa-alal, mis asub Põgari sihtkaitsevööndi territooriumil, oleks lubatud teha midagi sellist, mis ei ole lubatud samas sihtkaitsevööndis kaitsealuse maa sihtotstarbega kinnistul. Ka ei takista Neeme kinnistu sihtotstarbe muutmine kaitseala poollooduslike koosluste säilitamiseks vajalike tööde tegemist (vt LKS § 30 ja § 17 lg 10).

Kohus nõustub vastustajaga ka selles, et kaebaja viited Vabariigi Valitsuse 08.07.2004 määruse nr

242 “Kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise kord ning kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks, ning kinnisasja väärtuse määramise kord ja alused“ § 3¹ lg 2, mis sätestab, et kaitseala või püsielupaiga sihtkaitsevööndis piirab kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt, välja arvatud juhul, kui: 1) kinnisasi on valdavas ulatuses maatulundusmaa sihtotstarbega loodusliku rohumaa või muu maa kõlvik, millel on lubatud poollooduslike koosluste hooldustööd; 2) kinnisasi on valdavas ulatuses maatulundusmaa, mis on kaetud pillirooga ja kaitsekord lubab pilliroo varumist; 3) hoonestamata kinnisasi on elamumaa, ärimaa või tootmismaa sihtotstarbega ja kaitsekord lubab ehitamist kinnisasja tarbeks, ei ole antud juhul asjakohased. Nimetatud määrus nr 242 ei reguleeri kaitsekorra rangemaks muutmist, vaid sätestab kaitstavat loodusobjekti sisaldava kinnisasja riigi poolt omandamise ja ettepanekute menetlemise korra ning ka kriteeriumid, mille alusel loetakse ala kaitsekord kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist oluliselt piiravaks. Seega ei saa see olla iseseisvaks aluseks LKS § 20 lg 11 p 1 kohaldamisel.

Õige on ka vastustaja seisukoht selles, et kui LKS § 20 lg 1¹ tulenevalt riik kinnisasja ei omanda, ei pea asuma hindama, kas ala kaitsekord piirab kinnisasja sihtotstarbelist kasutamist või mitte ja kas piirang on oluline.

Lisaks juhib kohus kaebuse esitaja tähelepanu ka sellele, et vastavalt kaitse-eeskirja p 36 on Põgari sihtkaitsevööndis keelatud majandustegevus ja loodusvarade kasutamine. Sellest tulenevalt ei olnud ka enne Neeme kinnistu sihtotstarbe muutmist lubatud eelpool viidatud määruses nr 242 märgitud tegevused.

10. Kohus leiab, et isik, kes omandab looduskaitse all oleva maa võõrandamistehinguga, mis sisaldab informatsiooni kaitstava loodusobjekti kohta, teeb omandamise otsuse teadlikult, olles kursis maa kasutamise piirangutega, ei saa luua endale läbi maa sihtotstarbe muutmise alust vastava maa riigile omandamiseks. See ei ole olnud kindlasti ka seadusandja tahe ega eesmärk LKS vastavate sätete sõnastamisel.

11. Eeltoodust lähtudes on kohus seisukohal, et vastustaja ei ole LKS § 20 lõikeid 1 ja 11 vääralt kohaldanud. LKS § 20 lg 11 on LKS § 20 lg 1 suhtes erinorm, milles sätestatud faktiliste asjaolude esinemisel kuulub norm kohaldamisele. Nõustuda tuleb menetlusosalistega selles, et LKS § 20 lg

11 ei anna riigi esindajale kaalutlusõigust. LKS § 20 lg 11 sätestab imperatiivselt tingimused, mille korral riik isikult kinnisasja ei omanda. Käesoleval juhul on kõik vastavad tingimused täidetud sh ei ole kinnisasja suhtes kohaldatav kaitsekord muutunud rangemaks. Seega puudus keskkonnaministril võimalus teistsuguse otsuse langetamiseks.

12. Mis puudutab kaebuse esitaja viiteid Keskkonnaministri 16.11.2009 käskkirjale nr 2128 ja selle väidetavale vastuolule käesolevas asjas vaidlustatud käskkirjas märgituga, siis kohus jätab vastavad väited tähelepanuta, kuna Keskkonnaministri 16.11.2009 käskkiri nr 2128 ei ole käesolevas asjas vaidlusalune. Samuti on nimetatud käskkiri nr 2128 antud varasemalt kehtinud looduskaitseseaduse redaktsiooni kehtivuse ajal (sh ei kehtinud LKS § 20 lg 11 käesoleval ajal kehtivas sõnastuses), millest tulenevalt ei saagi käskkirjade põhjendused oma sisult ühtida.

13. Kokkuvõtvalt leiab kohus, et vaidlustatud haldusakt on antud pädeva haldusorgani poolt selle andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas. Kohus on seiskohal, et keskkonnaministri 27.09.2013 käskkiri nr 945 on õiguspärane ja selle tühistamiseks puuduvad alused. Kuivõrd vaidlustatud käskkiri on õiguspärane ning kehtiv, siis puudub kohtul ka põhjus ja võimalus ka kohustamisnõude rahuldamiseks vaadata kaebaja taotlus uuesti läbi.

14. HKMS § 108 lg 1 alusel kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna vastustaja ei ole taotlenud menetluskulude hüvitamist, jäävad poolte menetluskulud nende endi kanda.

/Allkirjastatud digitaalselt/

Daimar Liiv Kohtunik