3-13-1118/41 · Tallinna Halduskohus Tallinna kohtumaja

KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel

Kohus

Tallinna Halduskohus Kohtunik Kristina Maimann Otsuse avalikult teatavaks tegemise aeg ja koht 18.veebruar 2015, Tallinn Haldusasja number 3-13-1118 Haldusasi OÜ VKG Kaevandused kaebus Keskkonnaministeeriumi 24.04.2013 käskkirja nr 378 osaliseks tühistamiseks. Menetlusosalised Kaebuse esitaja: OÜ VKG Kaevandused Esindajad: v.adv Toomas Tamme ja v.adv Triin Biesinger- Jussman Vastustaja: Keskkonnaministeerium Esindajad: v. adv. Tiia Nurm ja v. adv Jüri Leppik Asja läbivaatamise viis Kohtuistungil, 20.01.2015

RESOLUTSIOON

1. Jätta kaebus rahuldamata.

2. Jätta poolte menetluskulud nende enda kanda. Edasikaebamise kord Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest. Apellatsioonkaebus võidakse lahendada kirjalikus menetluses, kui selles ei taotleta asja lahendamist kohtuistungil.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Osaühingu VKG Kaevandused (edaspidi ka VKG) kaevandamisload Sompa ja Ojamaa mäeeraldistel kaevandamiseks anti vastustaja 27.09.2004 käskkirjaga nr 872 ja 31.03.2005 käskkirjaga nr 379 ning nendes oli põlevkivi kaevandamise aastamääraks kokku 3 500 tuh tonni. 20.12.2004 esitas VKG taotluse kaevandamisloa saamiseks põlevkivi kaevandamiseks Uus- Kiviõli kaeveväljal Uus-Kiviõli põlevkivikaevanduses. Keskkonnaministeeriumi (edaspidi ka KKM) kantsleri 12.05.2005 käskkirjaga nr 625 otsustati kaevandamisõigus põlevkivi kaevandamiseks Uus-Kiviõli uuringuväljal Uus-Kiviõli põlevkivikaevanduses panna enampakkumisele, mida aga ei korraldatud. Kaeveväljal kaevandamise loa väljastamise menetlus oli alates 01.04.2005 kehtiva maapõueseaduse (MaaPS) § 75 lg 6 alusel peatatud 28.03.2006 kuni 21.10.2008 ehk kuni põlevkivi kasutamise riikliku arengukava kinnitamiseni.

2. KKM-i kantsler otsustas 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 (edaspidi käskkiri nr 1319) muuta kehtivaid kaevandamislube (sh kaebajal) ja vähendada proportsionaalselt lubade omanikele antud maksimaalset kaevandamise aastamäära MaaPS § 42 lg 3 alusel. Kaebaja luba KMIN-055 ja selle aluseks olev käskkiri hakkas kehtima järgmises sõnastuses (p 1.6): maksimaalne lubatud aastamäär on 2 500 tuh t, kuid kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui 2 772 tuh t. Kaebaja nimele ümberregistreeritud loale KMIN-046 ja selle andmise aluseks olevale käskkirjale antud sõnastuse kohaselt (p 3.6): maksimaalne lubatud aastamäär on 1 000 tuh t, kuid kõikide antud põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui 2 772 tuh t. Kaevandamisluba KMIN-066 kuulus käskkirja nr 1319 andmise ajal Eesti Energia Kaevandused AS-le (edaspidi EEK) maksimaalse lubatud aastamääraga 700 tuh t. Luba registreeriti VKG nimele KKM-i 04.02.2011 käskkirjaga nr 202.

3. KKM-i kantsler otsustas 07.10.2011 käskkirjaga nr 1442 „Maavara kaevandamise loa andmisest keeldumine VKG Kaevandused OÜ-le ja Riverito AS-ile ning maavara kaevandamise loa andmine Eesti Energia Kaevandused AS-ile Uus-Kiviõli kaevanduses” ja Keskkonnaministeeriumi kantsleri 12.05.2005 käskkirja nr „Enampakkumise korraldamine Eesti põlevkivimaardla Uus-Kiviõli uuringuväljal paikneva põlevkivi kaevandamise loa müümiseks“ kehtetuks tunnistamise. Tallinna Halduskohus tegi 10.03.2014 otsuse VKG kaebuses, milles taotleti käskkirja nr 1442 kehtetuks tunnistamist v.a punktide 2, 6 ja 7 osas ning otsus on edasikaevatud (haldusasi nr 3- 11-2585). Selles haldusasjas oli vaidlus ka käskkirja nr 1319 kehtivuse üle.

4. KKM-i kantsler andis 24.04.2013 käskkirja nr 378, mille punktide 1.1 ja 2.1 kohaselt on kaebaja kaevandamise lubadel maksimaalselt lubatud aastamääraks 3 500 tuh t, kuid OÜ-le VKG Kaevandused antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui 2 772 tuh t. Kaevatava käskkirja kohaselt oli taotleja sooviks muuta kaevandamislubade KMIN-046 ja KMIN-066 kaevandamise maksimaalset lubatud aastamäära, mille kohaselt uued kaevandamismäärad oleksid KMIN-066 – 1 000 tuh t ning KMIN-046 – 700 tuh t, sellest tulenev ühine taotletav maavara kaevandamise maksimaalne lubatud aastamäär kaevandamislubade KMIN-055 ja KMIN-066 peale kokku 3 500 tuh t.

5. VKG esitas halduskohtule kaebuse 24.05.2013 käskkirja nr 378 punktide 1.1 ja 2.1 tühistamiseks, osas milles aastaseks kaevandamise määraks on 2 772 tuh t.

6. 26.06.2013 võttis kohus kaebuse menetlusse. 12.08.2014 määras kohus asja läbivaatamisele kohtuistungil.

20.01.2015 kohtuistungil täiendas kaebaja kaebust, paludes tühistada kaevatava haldusakti vaidlustatud punktid tervikuna juhul, kui kohus leiab, et eelnevalt vaidlustatud haldusakti (kõrval)tingimusi ei saa eraldiseisvalt tühistada.

KAEBUSE ESITAJATE NÕUDED JA PÕHJENDUSED

7. Kaebaja palus esialgses kaebuses tühistada vaidlustatud käskkirja punktid 1.1 ja 2.1 osaliselt ning mõista vastustajalt välja menetluskulud. Kaebaja täpsustas istungil, et tegemist on haldusakti kõrvaltingimustega, mida saab kaebaja arvates tühistada eraldiseisvalt. Kaebaja taotleb käskkirja tühistamist osas, milles VKG-le sätestatakse täiendav kaevandamise piirang

2 772 tuh t aastas. Juhul, kui kohus peaks leidma, et kõrvaltingimust eraldiseisvalt tühistada ei saa, palub kaebaja tühistada vaidlustatud käskkirja punktid ka osas, millega kaebaja lubadele nr KMIN-055 ja KMIN-066 on määratud maksimaalne lubatud aastamäär kokku 3 500 tuh t ehk tühistada vaidlustatud punktid tervikuna. Kaebus aitab tagada juurdepääsu täiendavale põlevkiviressursile ning säilitada tootmismahte.

7.1 Käskkirjaga lisaks lubatud maksimaalsele aastamäärale (so 3 500 tuh t) kaevandaja täiendava aastamäära (so 2 772 tuh t) kehtestamine ei ole kooskõlas MaaPS-ga, kuna sellise täiendava määra kehtestamist lubadel ei näe seadus ette.

7.2. Tegemist on sama eseme kohta antud uue haldusaktiga, mistõttu eelmine haldusakt (käskkiri nr 1319) kaotas kehtivuse. Algsetes käskkirjades ei sätestatud täiendava piiranguna 2 772 tuh t. Käskkiri nr 1319 muutis algseid käskkirju, kuid oli mõeldud reguleerima üksnes üleminekuperioodi.

7.3. Vastustaja pidi 15.04.2011 taotluse lahendamisel lähtuma kehtivast õigusest ega saanud täiendavat piirangut kehtestada. Vastustaja pidi hindama, kas 2013.aastal täiendava piirangu 2

772 tuh t seadmine on üldse võimalik.

7.4 KKM ei saa täiendava piirangu seadmise osas käskkirjale nr 1319 tugineda, kuna käskkiri nr 1319 on antud tingimuse osas õigusvastane ning see lisatingimus ei oma kehtivust väljaspool käskkirja nr 1319 ennast. Käskkirja nr 1319 eesmärgiks ei saanud selle aluseks olevate sätete kohaselt olla igaveseks kaevandajate aastamäärade muutmata kujul kehtestamine (selline käsitlus oleks otseses vastuolus MaaPS-ga ja konkurentsireeglitega), vaid 2009.a hetke üleminekuolukorra lahendamine. Käskkirjast nr 1319 ei tulene ega saagi tuleneda, et käskkirjas nr 1319 nimetatud lubade hilisem muutmine maksimaalse lubatud aastamahu osas oleks välistatud ja/või lubadele ajutise üleminekumeetmena seatud täiendavate piirangute muutmine/ära jätmine oleks pärast üleminekuperioodi lõppu takistatud. Üleminekuperiood ei saa aga kesta igavesti.

7.5 Vastustaja ei ole lahendanud taotlust kaebaja soovitud viisil. Tegemist ei ole VKG ja EEK kokkulepet fikseeriva käskkirjaga, vaid kaevandamise maksimaalse aastamäära ja aastasele kaevandatavale määrale piirangut kehtestava haldusaktiga. EEK ja VKG vahetuslepingu kohane lubade vahetus toimus teise taotluse (18.10.2010 ühistaotlus) alusel ning see vormistati käskkirjaga nr 202. VKG taotles 15.04.2011 taotlusega lubade mahtude liitmist viisil, et maksimaalselt lubatud aastamääraks on kahe loa peale kokku 3 500 tuh t, mitte aga 2 772 tuh t. Seega ei ole KKM täielikult lähtunud VKG taotlusest.

7.6 Kehtiva põlevkivi arengukava pinnalt MaaPS §-ga 25¹ kehtestatud üleriigilist kaevemahu piiri ei ole ühelgi aastal kaevandajad täis kaevandanud, mistõttu ei takistanud taotletud viisil lubade muutmist ka kaevandamismäär 20 mln t aastas. Pole arvestatud sellega, et täiendavate piirangute kehtestamine moonutab jätkuvalt konkurentsi.

7.7 Täiendavat aastamäära on lubadele võimalik seada üksnes kehtivate kaevandamislubade omanike kokkuleppe alusel (MaaPS § 42 lg 3, § 26 lg 5¹), kuid sellist kokkulepet ei ole. MaaPS 2008.a muudatuste seletuskirja alusel saab selline kokkulepe olla vaid ajutine, mitte pikem kui 5 aastat. Käskkirjaga nr 1319 seati täiendava aastamäära piirang õigusvastaselt ning kaevatava käskkirjaga on vastustaja teinud sama. Lisaks on käskkiri nr 1319 üleminekuperioodi käsitlev üksikakt ning omab piiratud õiguslikku mõju. Üleminekumeede pidi kehtima seni, kuni osa lubasid lõpeb ja lubade kogumaht ei ületa enam 20 mln t piiri. Üleminekuperiood on lõppenud. Seadusandja tahteks on olnud vähendatud aastamäärade üle vaatamine iga mõne aasta tagant.

7.8 Mitmete 2009.a kehtinud, kuid tänaseks kehtivuse kaotanud EEK lubade lõppemine ja pikaajalise põlevkivilepingu lõppemine on piisav alus, et kaebaja taotlus rahuldada. EEK jätab temale eraldatud mahust enam kui 3 miljonit tonni kaevandamata, kuid VKG reaalne ressursivajadus ületab eraldatud limiidi. VKG on sunnitud puudujääva koguse EEK-lt põhjendamatult kõrge hinnaga ostma, et tehaseid käigus hoida. Pikaajalise põlevkivilepingu maht arvestati käskkirja nr 1319 andmisel ekslikult EEK kaevemahu hulka, mistõttu oli põhjendatud pikaajalise lepingu lõppemisel anda see osa mahust (1,6 mln t) EEK arvelt VKG- le.

7.9 Käskkiri on vaidlustatud kaevandajate täiendavate aastamäärade kehtestamise osas vastuolus Euroopa Liidu esmase õiguse osaks olevate konkurentsinormidega ja konkurentsiseaduse üldnormiga.

7.10 Käskkiri on ka formaalselt õigusvastane vigase motiveeringu ja ebamõistlikult kaua kestnud menetluse tõttu. Vastustaja on jätnud põhjendamata, miks ta ei lähtunud kaebaja taotlusest ja seadis täiendava piirangu.

8. Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata ning vastustaja menetluskulud kaebaja kanda.

8.1. MaaPS § 26 lg 3 kohaselt on maavara kaevandamise lubatud maksimaalne aastamäär maksimaalselt kaevandada lubatud maavarakogus aastas. MaaPS § 26 lg 4 kohaselt määratakse kaevandamise lubatud aastamäär muuhulgas põlevkivi kaevandamisel. Põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära või osa sellest on lubatud võõrandada isikule, kellel on kehtiv põlevkivi kaevandamise luba.

8.2 28.03.2008 jõustus MaaPS redaktsioon, mille § 75 lg-ga 6 peatati kaevandamise lubade menetlemine riikliku arengukava kinnitamiseni. Arengukava nägi ette põlevkivi kaevandamise mahu vähendamise 20 mln tonnini aastas. MaaPS §-ga 25¹ kehtestatigi kõigi lubade ülene kaevandamismäär 20 mln tonni ning nähti ette õiguslikud alused lubadel märgitud aastamäära vähendamiseks. KKM-i 10.08.2009 käskkirjaga nr 1319 viidi läbi kaevandamislubade muutmine. Seejuures jäeti alles loal olnud maksimaalne aastamäär, kuid piirati seda, lisades tingimuse, et loa omanikule antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi kaevandada rohkem, kui talle on lubatud MaaPS § 42 lg 3 alusel arvutatud määraga. Käskkirjaga nr 1319 vähendati maksimaalseid aastamäärasid proportsionaalselt iga kaevandaja osas 20,8%. Kaebaja kõnealust käskkirja ei vaidlustanud. Käskkirja kohaselt on VKG-le määratud kõikide lubade alusel kokku kaevandada lubatud maksimaalseks aastamääraks 2 772 tuh t (varasem oli 3 500 tuh t).

8.3 Kaevatava käskkirjaga taastati konkreetselt kaevandamislubade KMIN-066 ja KMIN-046 vahetamise eelne seis, kus VKG-le antud kaevandamislubadega määratud maksimaalne aastamäär oli kokku 3 500 tuh t, nagu käskkirjas nr 1319 märgitud. Kaevatava käskkirjaga ei muudetud viidatud lubade maksimaalset aastamäära, mille kohaselt uued kaevandamismäärad oleksid KMIN-066 1 000 tuh t ja KMIN-046 700 tuh t. Kaevatavast käskkirjast tulenevalt ühine maavarade kaevandamise maksimaalne aastamäär kaevandamislubade KMIN-055 ja KMIN-066 peale on kokku 3 500 tuh t. KKM nõustus lubade ühise kaevandamismäära kehtestamisega (3 500 tuh t), kuid on selle mahu ära piiranud 2 772 tuh tonniga. Kaevatava haldusaktiga täiendavat piirangut ei kehtestatud, vaid see tulenes MaaPS § 25¹ alusel vastu võetud ja kehtivast käskkirjast nr 1319.

8.4 VKG ja EEK 11.01.2011 taotluses täiendati 18.10.2010 KKM-ile esitatud taotlust ja selgitati, et kaevandamislubade vahetuslepingute tagajärjel ei soovita, et muutuksid lubatud kaevandamismahtude proportsioonid põlevkivi aastases kaevandamismääras. Vastustaja on seisukohal, et kaevatava käskkirjaga fikseeriti üksnes VKG ja EEK vahel saavutatud kokkulepe seonduvalt kaevandamislubade vahetamisega. Muud sisu käskkirjal ei olnud ning sellega ei saadud lahendada küsimusi, mis väljusid märgitud kaevandajate vahel saavutatud kokkuleppe raamidest, sh VKG maksimaalse aastamäära muutmine. Kaevatava käskkirjaga ei sätestatud VKG-le kaevandamise piirangut 2 772 tuh t aastas. KKM ei saanud kaebaja taotluse menetlemisel lähtuda asjaoludest, milles pooled kokkulepet ei saavutanud. Pooled ei leppinud kokku VKG aastamäära 2 772 tuh t suurendamises EEK arvel.

8.5 VKG ei ole KKM-ilt taotlenud 27.09.2004 käskkirja nr 872 (luba KMIN-055) ja 31.03.2005 käskkirja nr 379 muutmist selliselt, et VKG-le antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui 2 772 tuh tonni.

8.6. Kaebaja subjektiivseid õigusi ei ole rikutud, kuna kaevandamise piirang 2 772 tuh t tuleneb käskkirjast nr 1319 ning VKG ei ole määra muutmist taotlenud.

8.7 Vastustaja ei nõustunud kirjalikus vastuses kaebusele väitega, et kehtestatud aastane määr

2 772 tuh t ei vastanud kaebaja vajadustele. Kui EEK ja VKG ärisuhetest tuleneb kaebaja huvide kahjustamine, siis ei ole kaevatav haldusakt seetõttu õigusvastane. Vastustaja ei saa lähtuda kellegi ärihuvidest, vaid peab lähtuma keskkonnaõiguse normidest.

8.8 Vastustaja ei nõustu seisukohaga, et käsitletud piirmäär ei takista VKG taotluse rahuldamist. Käskkirjas nr 1319 sätestatud maksimaalne aastamäär kuulub käskkirjas nimetatud isikule. Fikseeritud kaevandamismahtusid on võimalik muuta üksnes juhul, kui osapooled sõlmivad MaaPS § 26 lg 5¹ alusel kokkuleppe või kui muutub õiguslik regulatsioon. KKM ei saa meelevaldselt vähendada ühe kaevandaja aastamäära ja suurendada vastavas osas teise kaevandaja aastamäära. Käskkirjas nr 1319 sätestatu kehtib ka selles nimetamata lubade suhtes, seda on leidnud ka Konkurentsiamet.

8.9 Kaebaja ei saa tugineda käesolevas asjas asjaolule, et käskkiri nr 1319 on õigusvastane ja rikub konkurentsireegleid. Kaebaja ei saa tugineda väitele, et rikutakse teiste isikute õigusi.

Kaebaja viited EL aluslepingutele ja Euroopa Kohtu praktikale ei ole asjakohased.

KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED

9. Vaidlustatud haldusakt näeb ette:

1. Muuta Keskkonnaministeeriumi kantsleri 27.09.2004 käskkirja nr 872, millega on antud kaevandamise luba KMIN-055 järgmiselt:

1.1 Sõnastada punkt 1.6 järgmiselt: „1.6 Põlevkivi kasutusala – energia ja põlevkiviõli tootmine. Maksimaalselt lubatud aastamäär maavara kaevandamise lubadele KMIN-055 ja KMIN-066 kokku on 3 500 tuh t, kuid OÜ-le VKG Kaevandused antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui 2 772 tuh t.“

2. Muuta Keskkonnaministeeriumi kantsleri 31.märtsi 2005.a käskkirja nr 379, millega vormistati maavara kasutusluba KMIN-008 ümber maavara kaevandamise loaks KMIN-066 järgmiselt:

2.1 Sõnastada punkt 2 alapunkt 7 järgmiselt: „7) Põlevkivi kasutusala – energia ja põlevkiviõli tootmine. Maksimaalselt lubatud aastamäär maavara kaevandamise lubadele KMIN-055 ja KMIN-066 kokku on 3 500 tuh t, kuid OÜ-le VKG Kaevandused antud kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui 2 772 tuh t. Maavara kaevandamise luba kehtib kuni 31.detsember 2024.a“.

10. Pooled vaidlevad selle üle, kas vastustaja on kaebaja taotlust õigesti mõistnud ning milline on kaevatava haldusakti sisu ja kas see vastab kehtivale õigusele. Samuti vajab hindamist, kas kaebuse rahuldamine võimaldaks kaitsta kaebaja subjektiivseid õigusi. Kaebaja soovib saada täiendavat juurdepääsu põlevkiviressursile, et seda kasutada ettevõtte tootmisvõimsuse täies mahus rakendamiseks ehk teisisõnu kaitseb kaebaja ettevõtlusvabadust. Kaebuse kohaselt rikub kaebaja õigusi haldusakti kõrvaltingimusena kehtestatud keeld kaevandada põlevkivi rohkem kui 2 772 tuh t aastas.

11. Kohus võimaldas kaebajal kohtuistungil täpsustada kaebuse nõuet ning taotleda kaevatava haldusakti vaidlustatud punktide tervikuna tühistamist, kui kohus HKMS §-le 42 (kaebus kõrvaltingimusele) tuginevalt leiab, et haldusakti ei ole võimalik osaliselt tühistada. Kohus lubas kaebuse muutmist kohtuistungil, kuna kaebaja seisukohast lähtudes ei olnud tegemist kaebuse muutmisega HKMS § 49 mõttes, vaid asja läbivaatamise ulatuse suhtes kehtivast eriregulatsioonist tuleneva kaebuse täpsustamisega. Kaebaja käsitleb haldusakti kõrvaltingimusena haldusaktis märgitut, et kõikide põlevkivi kaevandamise lubade alusel kokku ei tohi aastas kaevandada rohkem kui 2 772 tuh t. Kaebaja on seisukohal, et see (kõrval)tingimus kehtestati uuesti kaevatava haldusaktiga. Vastustaja on seisukohal, et kõnealune tingimus kehtestati tulenevalt MaaPS §-st 25¹ käskkirjaga nr 1319, mis on senini kehtiv ning kaevatava käskkirjaga täiendavat piirangut uuesti kehtestatud ei ole.

12. Puudub vaidlus, et kaevandajate aastaseid kaevandamismäärasid muudeti 2008.a kui hakkas kehtima MaaPS § 25¹. Kuigi seadus (MaaPS § 26 lg 5¹) võimaldas kaevandamise maksimummäära (20 mln t aastas) ületamise küsimuse lahendada kõigi loaomanike kokkuleppega, jäi see sõlmimata. Puudub vaidlus, et EEK ja VKG ei ole ka omavahel leppinud kokku VKG aastamäära 2 772 tuh t suurendamises EEK arvel.

Puudub vaidlus, et kehtivate kaevandamislubade alusel ei ole EEK talle lubatud aastamäära iga-aastaselt täis kaevandanud. Kaebaja on tõendanud, et tal on tootmisvõimsust arvestades vajadus suurema koguse põlevkivi järele, kui võimaldavad kaevandada temale väljastatud kaevandamisload koos nende andmise aluseks olevate käskkirjadega. Vastustaja ei ole tõendanud vastupidist. 10.08.2009 andis KKM-i kantsler käskkirja nr 1319, millega vähendati MaaPS § 42 lg 3 alusel kõigi kaevandamise lubadega aastas kaevandada lubatud aastamäära proportsionaalselt kõigi kaevandajate osas selliselt, et kehtivate lubade maksimaalne lubatud aastamäär jäeti endiseks, kuid seati piirang igale kaevandajale aastas kaevandada lubatud kaevandamismäära näol. See on väiksem kui lubades märgitud maksimaalne aastamäär. Pooled vaidlevad selle käskkirja kehtivuse ja õiguspärasuse üle. Kohtu menetluses ei ole selle käskkirja tühistamise või õigusvastasuse tuvastamise nõuet. Mõlemad kaevandamisload (KMIN-055 ja KMIN-066) on ära märgitud käskkirjas nr 1319.

13. Kohus käsitleb järgnevalt seda, millise taotluse on kaebaja KKM-ile esitanud, millist õiguslikku mõju omab käskkiri nr 1319 ning milline on asjassepuutuv õiguslik regulatsioon. 14. Kaevatava haldusakti andmise aluseks olnud VKG taotlus Keskkonnaministeeriumile.

14.1 Kaebuse kohaselt teavitas VKG 10.03.2011 kirjaga KKM-i soovist ühendada talle kuuluvad load KMIN-055 ja KMIN-066 üheks maavara kaevandamise loaks maksimaalselt lubatud kaevandamise aastamääraga 3 500 tuh tonni. Sama nähtub 10.03.2011 VKG kirjast Keskkonnaministeeriumile (tlk 64). Kaebaja taotlus ei sisalda väidet ega põhjendusi selle kohta, et 2 772 tuh t piirang oleks käskkirjaga nr 1319 määratud õigusvastaselt või selle kehtivus oleks lõppenud, kuna tegemist oli üleminekuperioodi regulatsiooniga.

14.2 Kaebuses väidab kaebaja seda, et 24.04.2013 antud käskkirjas nr 378 ei saanud lähtuda käskkirjast nr 1319 ning küsimus tulnuks uuesti lahendada, arvestades kaebaja vajadust täiendava põlevkivi ressursi järele, EEK poolt ressursi täiel määral mittekasutamist ning faktiliselt kaevandamisel 20 mln t piiri mitteületamist.

14.3 30.03.2011 kirjaga (tlk 65) palus KKM taotlust põhjendada ning andis soovituse taotleda kahe kaevandamisloa peale ühise maksimaalse lubatud kaevandamise aastamäära (3

500 tuh t) kehtestamist.

14.4 15.04.2011 esitas VKG KKM-ile maavara kaevandamise lubade muutmise taotluse (tlk 66), milles taotles:

- muuta maavara kaevandamise luba KMIN-055 kaevandamiseks Ojamaa uuringuväljal ja kehtestada maksimaalselt lubatud aastamääraks 3 500 tuh t;

- muuta maavara kaevandamise luba KMIN-066 kaevandamiseks Sompa kaeveväljal ja kehtestada maksimaalselt lubatud aastamääraks 3 500 tuh tonni. Taotluses on täiendavalt märgitud, et 11.01.2011 on VKG saatnud EEK ja VKG ühise taotluse kaevandamislubade ümberregistreerimiseks, milles sisaldub EEK kinnitus 300 tuh t loovutamise kohta KMIN-046 lubatud maavara kaevandamise maksimaalsest aastamäärast. Muid selgitusi ega põhjendusi taotluses toodud ei ole.

14.5 Tõsi, VKG on taotluse menetlusega paralleelselt osalenud ka kohtumenetluses Uus- Kiviõli mäeeraldisel kaevandamise õiguse üle. Kaebusele lisatud 10.08.2011 pöördumises (ettepanek haldusasi nr 3-10-2266 lahendada kompromissiga, tlk 71-75) on välja toodud, et VKG-l on vajadus suurema koguse põlevkivi järele ning käskkirjaga nr 1319 määratud aastamäärad ei lähtu tegelikust tarbimisest. Pöördumises ei ole käsitletud menetluses olevat

15.04.2011 taotlust ega esitatud selle lahendamiseks ettepanekuid ega põhjendusi. Vastuses 10.08.2011 avaldusele (tlk 78-79) selgitas KKM, et käskkirja nr 1319 muutmine eeldab kaevandamisloa omanike kokkulepet ning Uus-Kiviõli uuringuväljal on antud kaevandamisluba EEK-le 07.10.2011 käskkirjaga nr 1442.

14.6 Kohus leiab, et taotluse sõnastusest ja põhjendustest tulenevalt ei pidanud vastustaja järeldama, et kaebaja tegelikuks sooviks 15.04.2011 taotluse esitamisel võib olla 2 772 tuh tonni kaevandada lubatud aastamäära (käskkirjast nr 1319 tuleneva piirangu) kehtetuks tunnistamine, kuivõrd kaebaja esitas 15.12.2010 eraldi taotluse (tlk 59-62) käskkirja nr 1319 muutmiseks. Sellele taotlusele vastas KKM 24.01.2011, selgitades, et käskkirja nr 1319 muutmine on võimalik kaevandamisloa omanike kokkuleppe alusel (tlk 63).

14.7 Kohus on seisukohal, et vastustaja ei ole jätnud kaebaja taotlust osaliselt menetlemata. 15.04.2012 taotluse sisu avab ka 17.12.2012 VKG kiri KKM-ile (tlk 91-92). Kõnealuses kirjas VKG märgib, et soovib muuta kaevandamislube KMIN-055 ja KMIN-066, eesmärgiga kehtestada ühine maavara kaevandamise maksimaalne lubatud aastamäär kahe kaevandamisloa peale kokku 3 500 tuh tonni. Lisaks soovib VKG muuta maavara kaevandamise maksimaalset aastamäära kaevandamislubades KMIN-066 ja KMIN-046, vastavalt VKG ja EEK 08.10.2010 sõlmitud kokkuleppele (EEK loovutab 300 tuh t kaevandamisloa KMIN-046 lubatud maavara kaevandamise maksimaalsest aastamäärast VKG kaevandamisloale KMIN-066). Pöördumisest nähtub, et kaebaja sai KKM-i kantsleri käskkirja eelnõu, milles on sõnastatud vaidlusalused punktid samuti nagu kehtivas käskkirjas. 17.12.2012 pöördumises ei väljenda VKG mittenõustumist käskkirja vaidlusaluste punktidega, vaid väljendab rahulolematust, et käskkiri on jätkuvalt vastu võtmata, mis takistab ka kokkuleppest EEK-ga tuleneva 300 tuh tonni kaevandamist.

14.8 Kohus leiab eelnevast tulenevalt, et KKM ei ole kaebaja taotlust mõistnud valesti. Kaebaja on kohtumenetluses püüdnud taotlusele anda teistsugust sisu, kui sellel oli taotluse esitamise ja selle KKM-i poolt lahendamise ajal.

14.9 Lisaks ei ole kaebaja haldusmenetluses märkinud, et sisuliselt kahe kaevandamismäära kehtestamine oleks õigusvastane. KKM rahuldas VKG taotluse kaevandamislubade KMIN-055 ja KMIN-066 ühendamise osas ning määras ühise maksimaalse lubatud aastamäära kahe nimetatud kaevandamisloa peale kokku, so 3 500 tuh tonni. Kaebaja ei väida, et see eraldiseisvalt rikuks tema subjektiivseid õigusi. Samuti vormistati kaevatava haldusaktiga EEK ja VKG 08.10.2010 kokkuleppest tulenev

300 tuh t loovutamine kaevandamisloa nr KMIN-066 tarbeks. Kaevatavas haldusaktis märgiti ära, et sealjuures ei muutu kummagi kaevandaja kõikide kaevandamise lubade ülene kaevandada lubatud maksimaalne aastamäär (VKG-l 2 772 tuh t ja EEK-l 15 010 tuh t), viidates EEK ja VKG kõnealusele kokkuleppele, milles aastamäärade muutmist võimaldavat kokkulepet ei sisaldunud.

15. Seega ei ole kohtu arvates õige kaebaja väide, et kaevatava haldusaktiga oleks uuesti kehtestatud kaevandamisele 2 772 tuh tonni piirang. Selguse huvides on ära toodud kehtivate kaevandamislubade ja nende andmise aluseks olevate käskkirjade uus sõnastus peale lubade ühendamist. Käskkirja nr 1319 kehtivus (selles toodud vähendatud kaevandamismäärade osas) ei olnud ajaliselt piiratud, ei seaduse ega haldusakti endaga. Muid kehtivuse lõppemise aluseid ei esinenud. Kohus nõustub vastustajaga, et ta ei saanud sama piirangut mitmekordselt kehtestada ega ka eraldiseisvalt (üksnes kaebaja väidetavat tahet arvestades) kehtetuks tunnistada, kuna selleks puudus õiguslik alus. Kohtu arvates on ilmne, et EEK ja VKG on oma 08.10.2010 kokkuleppes lähtunud 10.08.2009 käskkirjas nr 1319 fikseeritud kaevandamise aastamääradest (kummagi kaevandaja proportsionaalselt vähendatud määr). Õige on vastustaja seisukoht, et ta ei saanud kõrvale kalduda käskkirjas nr 1319 fikseeritust ega viidatud kokkuleppes kokkulepitust, kuna selleks puudus õiguslik alus.

16. Kohus leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata ainuüksi seetõttu, et vastustaja ei ole kaevatava haldusaktiga kehtestanud uuesti nn täiendavat kaevandamise piirangut, mistõttu ei saa kaevatav haldusakt rikkuda kaebaja subjektiivseid õigusi. Kaebaja ei ole põhjendanud, kuidas tema õigusi rikub aastamäära (3 tuh t) fikseerimine ühendatud kaevandamislubades ega taotlenud selle eraldiseisvat tühistamist.

17. Käskkirja nr 1319 kehtivus.

17.1 Vastustaja oli kohustatud lähtuma käskkirjast nr 1319 kui kehtivast haldusaktist, sõltumata selle õiguspärasusest või õigusvastasusest.

17.2 Keeld kaevandada aastas rohkem kui 2 772 tuh t põlevkivi tulenes käskkirjast nr 1319. Kehtiva õiguse kohaselt on selle määra muutmine võimalik kas kaevandajate kokkuleppega (mis fikseeritakse ka seaduses nõutud ulatuses kaevandamislubades) või seaduse muutmisel (üleriikliku aastamäära suurendamisel või lubade muutmise alusena kaevandamismäära ärakasutamata jätmise vm uue aluse sätestamine). Õige ei ole seega kaebaja seisukoht, et käskkirjaga nr 1319 oleks igaveseks fikseeritud lubatud kaevandamismäärad. Haldusakti kehtivuse tõttu ei oma käesolevas vaidluses asja lahendamise seisukohast tähtsust, kas õiguslik regulatsioon on ebaefektiivne ja/või protektsionistlik.

17.3 Kohus ei nõustu kaebaja väitega, et seadusandja oleks soovinud kaevandamismäärade proportsionaalseks vähendamiseks antud haldusaktile määrata ajalist piirangut. Kaebaja ei ole viidanud ühelegi MaaPS sättele, mis sellist väidet toetaks. Kui kaevandajad oleks küsimuse lahendanud kokkuleppe sõlmimisega, siis oleks kokkulepe olnud tähtaegne ning selle lõppedes saanuks üle vaadata ka load (MaaPS § 26 lg 5¹). Haldusorgani poolt haldusaktiga kaevandamismäärade vähendamisel ei ole haldusakti kehtivusele tähtajalist piirangut seaduses ette nähtud ning haldusorgan ise ei ole seda määranud haldusakti kõrvaltingimuseks.

17.4 Kohus ei nõustu kaebajaga, et käskkirjaga nr 378 oleks uuesti reguleeritud sama küsimust (faktilist olukorda), mida käskkirjaga nr 1319 ning selle põhjal esitatud väitega, et hilisem käskkiri muudab varasema. Käskkirja nr 1319 ei ole tunnistatud kehtetuks ega tühistatud ning see ei ole kaotanud muul haldusmenetluse seaduse (HMS) § 61 lg-s 2 toodud alusel kehtivust, sealhulgas MaaPS uue muutmise tõttu. Käskkirja nr 1319 ja nr 378 andmise asjaolud ja nendest asjaoludest lähtuvalt kohaldatud MaaPS normid on erinevad. Kaebaja 15.04.2011 taotluse lahendamisel ei saanud vastustaja kohaldada käskkirja nr 1319 andmise aluseks olevaid norme, kuna tegemist on faktiliste asjaolude poolest erinevate olukordadega. Käskkirjaga nr 1319 lahendati MaaPS muutmise tõttu tekkinud olukord, so viidi kaevandamise aastamäär, mis kehtivate lubade alusel kokku ületas 20 mln t piiri, kooskõlla MaaPS §-ga 25¹. 23.11.2008 jõustusid ka MaaPS normid, mille alusel tuli olukord lahendada. Käskkirja nr 1319 andmise aluseks oli MaaPS § 42 lg 3. Selle haldusaktiga ei reguleeritud üksnes VKG lubatavat kaevandamismäära. Käskkirja nr 378 andmise aluseks oli MaaPS § 42 lg 1 p 6 (loaomaniku põhjendatud taotlus) ja MaaPS § 35 lg 2 p 5 (loale kantavad andmed). Kohus ei pea võimalikuks ühe loaomaniku taotluse alusel teise kaevandaja õiguste äravõtmist. Antud juhul tulenesid EEK õigused kehtivast käskkirjast nr 1319 ja selle alusel antud kaevandamislubadest. Käskkiri nr 1319 oli käskkirja nr 378 andmise ajal ja on ka praegu kehtiv ning sellega otsustati kaevandamise aastamäärade vähendamine, et need kokku ei ületaks 20 mln tonni piiri. Puudub norm, mille alusel muuta ühe kaevandaja taotluse alusel MaaPS § 42 lg 3 alusel antud haldusakti (ja kaevandamislube), teise kaevandaja nõusolekuta temale lubadega antud õigusi vähendades (aastast lubatud kaevandamise määra vähendades). Sealjuures ei oma kohtu arvates tähtsust, kas antud juhul see teine kaevandaja ehk EEK kaevandab oma lubadest ja käskkirjast nr 1319 tuleneva aastamäära täis. Teisisõnu, arvestada ei saa reaalselt kaevandatavat maavarakogust, vaid lähtuda tuleb õiguste mahust, kuna tegemist on kaevandajale antud subjektiivse õigusega, mida tal on õigus loa kehtivuse ajal kasutada. Puuduvat normi (aastamäära muutmiseks otstarbekuse kaalutlusel ja ühe taotleja soovil) ei saa pädevuse puudumise tõttu luua kohus.

17.5 Käskkiri nr 1319 ei ole käesolevas asjas vaidluse esemeks, selleks on käskkiri nr 378. HMS § 60 kohaselt on kehtiv haldusakt õiguslikke tagajärgi loov ja resolutiivosa on kohustuslik igaühele. HMS § 61 kohaselt ei ole kehtivuse eelduseks haldusakti õiguspärasus. Seega sõltumata kaebaja hinnangust käskkirja nr 1319 õiguspärasusele, oli see käskkirja nr

378 andmisel kehtiv ja vastustaja arvestas sellest tuleneva regulatsiooniga.

18. Käskkirja nr 1319 õiguspärasus.

18.1 Asja lahendamisel ei ole oluline, lähtuvalt taotluse sisule eelnevalt antud hinnangust, kas käskkirja nr 1319 andmisel kohaldatud normid on kooskõlas konkurentsiõigusega.

18.2 Kohus siiski märgib, et nõustub kaebaja seisukohaga, et käskkirja nr 1319 ei ole antud täielikult kooskõlas kehtiva õigusega, kuid ei nõustu kõigi kaebaja põhjendustega.

18.4 Kohtu arvates ei võimaldanud kehtiv MaaPS § 42 lg 3 koos MaaPS § 35 lg 2 p-ga 5 jätta kaevandamislubadele maksimaalse lubatud aastamäärana kaevandamislubade eelnevaid aastamäärasid. MaaPS § 42 lg 3 esimesest lausest tulenevalt tuli proportsionaalselt vähendada kaevandamislubade omanike aastast põlevkivi kaevandamise lubatud maksimaalset aastamäära, st igale loaomanikule kuuluvat aastamäära. MaaPS § 42 lg 3 teisest ja kolmandast lausest tuleneb, et kaevandamisloa omanik võis vähendatud aastamäära piires ise valida, millistel talle antud lubadel ja millises osas lubatud maksimaalset aastamäära vähendatakse, st valida millisele loale, milline maksimaalne lubatud aastamäär kanda arvestades vähendatud aastamäära suurusega. Kaebaja puhul oli vähendatud aastamääraks 2

772 tuh tonni. Kohtu tõlgendus lähtub kõnealuse normi sõnastusest; MaaPS §-s 26 toodud määratlustest; võrdlusest MaaPS § 26 lg 5¹ sõnastusega; MaaPS § 35 lg 2 p-st 5, mille kohaselt kaevandamisloale tuleb kanda kaevandamise maksimaalne lubatud aastamäär; MaaPS § 25¹ tulenevast piirangust ning põlevkivi kasutamise arengukava 2008-2015 eesmärgist jätkata üleriigilise aastamäära vähendamist. Ei saa pidada loogiliseks ja eesmärgipäraseks seniste lubade maksimaalsete aastamäärade säilitamist lubade regulatsioonis, kui seadus ja sellele tuginev kehtiv haldusakt sellise aastamäära kasutamise välistavad.

18.5 Maapõueseaduses (§ 26) on kolm erinevat määratlust: kaevandamise aastamäär; kaevandamise lubatud maksimaalne aastamäär; kaevandada lubatud aastamäär. MaaPS § 26 lg 1 kohaselt on maavara kaevandamise aastamäär aastas keskmiselt kaevandatav maavaravaru kogus, mille kaevandamisega tagatakse loa kehtivusaja jooksul mäeeraldise maavaravaru ammendumine. MaaPS § 26 lg 3 kohaselt on maavara kaevandamise maksimaalne aastamäär maksimaalselt kaevandada lubatud maavaravaru kogus aastas. MaaPS § 26 lg 5¹ kohaselt võib põlevkivi kaevandamise loaga põlevkivi aastase kaevandamismäära paindlikumaks kasutamiseks lisaks lubatud maksimaalsele aastamäärale määrata ka kaevandada lubatud aastamäära. Viidatud lõike teise lause kohaselt ei või kaevandada lubatud aastamäär olla suurem kui loale märgitud maksimaalne aastamäär. Sama lõike kolmanda lause kohaselt, kaevandada lubatud aastamäär määratakse, kui põlevkivi kaevandamise lubade omanike vahel on kokkulepe, millega tagatakse põlevkivi kaevandamine aastase kaevandamismäära piires. Viimatisest lausest tuleneb kohtu arvates, et kaevandamislubade omanikud võivad omavahel kokku leppida, milline on igaühe kaevandatav osa aastas, mis kantakse kokkuleppe alusel kaevandamisloale/lubadele kaevandada lubatud aastamäärana ning kokkulepe ja sellest tulenevalt ka load peavad tagama, et põlevkivi kaevandamine jääb aastase kaevandamismäära piiresse. Kokkuleppes peab olema määratud iga kokkuleppe osaliseks oleva kaevandamisloa omaniku kaevandada lubatud aastamäär kokkuleppe kehtivusaja jooksul (MaaPS § 26 lg 5¹ neljas lause). MaaPS § 42 lg 3 reguleerib olukorda, kus MaaPS § 26 lg-s 5¹ sätestatud kokkulepet ei saavutata. Sellisel juhul toimub kaevandamise lubatud maksimaalse aastamäära proportsionaalne vähendamine haldusaktiga (praktikas KKM-i käskkiri). Kuna MaaPS § 35 lg 2 p 5 kohaselt tuleb kaevandamisloale kanda kaevandamise maksimaalne lubatud aastamäär, tuleks vastavad muudatused teha ka kaevandamislubades.

18.6 MaaPS § 35 lg 2 p 5 kohaselt märgitakse kaevandamisloale maavara kaevandamise keskmine aastamäär või kaevandamise maksimaalne lubatud aastamäär. Viidatud sätet 23.11.2008 ei täiendatud. Kahe määra märkimise võimalus kaevandamisloal tuleneb MaaPS §

26 lg-st 5¹. Kaevandajate kokkuleppe saab sõlmida tähtajalisena ning selles tuleb kokku leppida, kuidas kaevandamise aastamäär jagatakse, et see jääks 20 mln t piiresse. Sealjuures ei eelda kokkulepe proportsionaalset vähendamist ning kaevandajad saavad ja saanuks käskkirja nr 1319 asemel kokku leppida teisiti, sh võttes arvesse igaühe vajadust põlevkiviressursi järele. Haldusorgan sai haldusaktiga küsimuse lahendada üksnes MaaPS § 42 lg 3 sätestatu kohaselt, sealjuures märkida igale kaevandamisloale ühe aastamäära – lubatud maksimaalse aastamäära.

18.7 Haldusakti põhiregulatsiooniks peaks seega kohtu arvates olema maksimaalse lubatud aastamäära kehtestamine, milleks MaaPS § 42 lg 3 alusel antud haldusaktis saaks olla proportsionaalselt vähendatud kaevandamise lubatud maksimaalne aastamäär.

18.8 Ekslik on kaebaja kohtukõne teesides märgitu, et haldusakt tuli anda tähtajalisena ja võtta arvesse kaevandajate vajadust põlevkivi järele või muid otstarbekuse kaalutlusi, mh ka avalikest huvidest lähtuvaid. MaaPS § 42 lg 3 sõnastus sellisteks järeldusteks alust ei anna ning kaebaja kohtukõne teesides tsiteeritud eelnõu seletuskirjast ei tulene seisukohad, mida kaebaja väidab seal olevat. Vajadusest lähtuv aastamäära jagamine sai toimuda kaevandajate kokkuleppe alusel üleriikliku aastamäära piires MaaPS § 26 lg 5¹ alusel. MaaPS § 42 lg 3 kohaldamisel mingist kaevandajate omavahelisest kokkuleppest ja aastamäära vajaduspõhisest jagamisest rääkida ei saa. Selles normis ei ole sätestatud haldusaktile tähtajalist piirangut ning sellist piirangut ei ole ka haldusaktis endas. MaaPS § 42 lg 3 esimene lause ei anna haldusorganile kaalutlusõigust.

18.9 Kui kaebaja leidis, et selline regulatsioon on vastuolus konkurentsiõigusega oleks kaebaja saanud seda vaidlustada käskkirjale nr 1319 tühistamiskaebuse esitamisega või esitada oma vastuväited eelnõu menetlemisel. Õige on kaebaja järeldus, et selline õiguslik regulatsioon säilitab EEK-le põlevkivi kui piiratud ressursi jagamisel senise positsiooni. Seda, kas sellise eelisseisundi säilitamiseks on mingi riiklik vajadus või üldine huvi ning kas see kajastub kehtivas õiguses ja toob kaasa mõne kaebaja põhiõiguse rikkumise, ei hinda kohus käesoleva asja lahendamisel. See ei ole vaidluse lahendamiseks vajalik. Aastast kaevandamismäära 2 772 tuh t ei määratud kaebajale käesolevas asjas vaidlustatud haldusaktiga. Kohus ei saa algatada abstraktset normikontrolli.

18.10 Käskkirja nr 1319 kehtivust ei saa lõpetada kohtuotsuse põhjendavas osas selle õigusvastasuse konstateerimine. Haldusakti kehtivuse lõppemise alused on toodud HMS § 61 lg-s 2. Haldusakti kehtivuse lõpetamiseks tuleks see vaidlustada tühistamiskaebusega, mida kaebajal ei ole võimalik teha vaidlustamise tähtaja möödumise tõttu või taotleda aluste olemasolul selle kehtetuks tunnistamist akti andnud haldusorgani poolt.

19. Ülejäänud kaebaja väidete (menetluse pikkus jm) käsitlemiseks vajadus puudub, kuna hinnang nendele ei mõjutaks asja lahendamist.

20. Kaebus tuleb jätta rahuldamata. Kaebaja subjektiivseid õigusi mitterikkuva haldusakti tühistamiseks alust ei ole. Kaevandamismäär 2 772 tuh t kehtestati käesoleval ajal kehtiva käskkirjaga nr 1319, mitte käskkirjaga nr 378. Sealjuures ei saa kohus tühistada eraldiseisvalt ka ülejäänud haldusakti osi, kuna kaebaja on taotlenud käskkirja nr 378 vaidlustatud punktide tervikuna tühistamist üksnes juhul kui kohus leiab, et kehtestati õigusvastane kõrvaltingimus, mille eraldiseisev tühistamine ei ole võimalik. Kohus ei saaks rahuldada kaebaja õigusi kahjustavat kaebust. Populaarkaebuse esitamine kaevatavale käskkirjale võimalik ei ole.

21. HKMS § 108 lg-st 1 tulenevalt jääb kaebaja menetluskulude taotlus rahuldamata. HKMS § 109 lg 6 alusel jääb rahuldamata ka vastustaja menetluskulude nõue. Kohus nõustub kaebajaga, et vastustaja ei ole välja toodud asjaolusid, miks kohus peaks menetluskulude väljamõistmise osas kõrvale kalduma Riigikohtu poolt kujundatud praktikast, et haldusorgan peab suutma oma põhitegevuse raamesse jäävas vaidluses ennast ise esindada ega saa haldusorganivälise esindaja kasutamisel nõuda kaebajalt menetluskulude hüvitamist.

/Allkirjastatud digitaalselt/ Kristina Maimann Kohtunik