3-14-50880/22 · Tallinna Ringkonnakohtu halduskolleegium

K O H T U O T S U S EESTI VABARIIGI NIMEL

Kohus Tallinna Ringkonnakohus Kohtukoosseis Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe Otsuse tegemise aeg ja koht

30. jaanuar 2014, Tallinn Haldusasja number 3-14-50880 Haldusasi RK kaebus Märjamaa vallasekretäri poolt RK 25.05.2014 toimunud Euroopa Parlamendi valimiste valijate nimekirja kandmata jätmise õigusvastasuse tuvastamiseks Menetlusosalised Kaebaja: RK Vastustaja: Märjamaa vald, esindaja Villu Karu Vaidlustatud kohtulahend Tallinna Halduskohtu 23. mai 2014. a otsus Menetluse alus ringkonnakohtus RK apellatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada RK kaebuse muutmise avaldus ja lugeda kaebus esitatuks Märjamaa vallasekretäri poolt RK 25. mail 2014. a toimunud Euroopa Parlamendi valimiste valijate nimekirja kandmata jätmise õigusvastasuse tuvastamise nõudes.

2. Rahuldada RK apellatsioonkaebus.

3. Tühistada Tallinna Halduskohtu 23. mai 2014. a otsus haldusasjas nr 3-14-50880.

4. Tunnistada Märjamaa vallasekretäri poolt RK 25. mail 2014. a toimunud Euroopa Parlamendi valimiste valijate nimekirja kandmata jätmine õigusvastaseks.

5. Jätta Euroopa Parlamendi valimise seaduse § 4 lg 3 p 2 ja § 20 lg 3 p 1 kohaldamata. EDASIKAEBAMISE KORD Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 2. märtsil 2015 (HKMS §

212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).

3-14-50880 2(6) Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. RK esitas 13.05.2014 Märjamaa vallasekretärile taotluse, milles palus enda kandmist Euroopa Parlamendi valijate nimekirja. RK selgitas taotluses, et kannab eluaegset vanglakaristust ning soovib Euroopa Parlamendi valimistest osa võtta. RK leidis, et Euroopa Parlamendi valimise seaduse (EPVS) § 4 lg 3 p 2 ning § 20 lg 3 p 1 on vastuolus põhiseaduse (PS) §-ga 57 koostoimes §-dega 10 ja 11, samuti Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) esimese protokolli artikliga 3, mille sisu on täpsustatud Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) 06.10.2005 otsuses asjas Hirst vs Ühendkuningriik (2), 08.04.2010 otsuses asjas Greens ja M.T. vs Ühendkuningriik ning 22.05.2012 otsuses asjas Scoppola vs Itaalia. RK viitas ka Riigikohtu 22.01.2013 lahendile nr 3-4-1-26-12, p 38.

2. Märjamaa vallasekretär jättis 16.05.2014 vastuses nr 20-2.2/1357-1 RK avalduse rahuldamata, põhjendades rahuldamata jätmist asjaoluga, et RK on kuriteos süüdi mõistetud ning kannab vanglakaristust, mistõttu ei saa vallasekretär EPVS § 4 lg 3 p 2 ja § 20 lg 3 p 1 alusel valijate nimekirja taotletud muudatust teha. Vastusest nähtuvalt on RK kantud rahvastikuregistrisse elukoha aadressiga Märjamaa vallas.

3. RK edastas 20.05.2014 Märjamaa Vallavalitsusele Tallinna Halduskohtule adresseeritud kaebuse, milles paluti kohustada Märjamaa vallasekretäri kandma RK 25.05.2014 toimuvate Euroopa Parlamendi valimiste valijate nimekirja. Kaebaja leidis, et EPVS § 4 lg 3 p 2 ja § 20 lg 3 on vastuolus PS §-dega 1, 3, 10, 11, 56 ja 57 ning EIÕK esimese protokolli artikliga 3. Kaebaja viitas EIK praktikale (06.10.2005 otsuses Hirst vs Ühendkuningriik (2), 08.04.2010 otsuses asjas Greens ja M.T. vs Ühendkuningriik ning 22.05.2012 otsuses asjas Scoppola vs Itaalia), kus on järjekindlalt kinnitatud, et siseriiklik regulatsioon, mis keelab absoluutselt kõikidel kuriteos süüdimõistetud ja vangistust kandvatel isikutel valimistel osaleda, on viidatud konventsiooni sättega vastuolus. Kaebaja viitas ka Riigikohtu 22.01.2013 lahendi nr 3-4-1-26-

12 p-le 38, milles kohus leidis, et EPVS sätetele sarnased Riigikogu valimise seaduse sätted võivad olla vastuolus PS §-ga 57 koostoimes §-ga 11. Kaebaja leidis, et seega on vastuolu ilmselgelt ka EPVS vaidlusaluste sätete osas.

4. Märjamaa vald edastas kaebuse 21.05.2014 koos oma kirjalike selgitustega Tallinna Halduskohtule, jäädes samade seisukohtade juurde, mis esitati vastuses RK-le.

5. Tallinna Halduskohus jättis 23.05.2014 otsusega kaebuse rahuldamata. 5.1. EPVS § 4 lg 3 p 2 kohaselt ei ole hääleõiguslik isik, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud kuriteos ja kannab vanglakaristust. EPVS § 20 lg 3 p 1 kohaselt ei kanta valijate nimekirja isikut, kelle kohus on karistusregistri andmetel süüdi mõistnud kuriteos ja kes valimispäevale eelneva

30. päeva seisuga kannab valimispäevani vanglakaristust.

3-14-50880 3(6) 5.2. Haldusorgan peab tulenevalt põhiseaduse (PS) § 3 lõikest 1 rakendama kehtivat seadust ega saa jätta normi kohaldamata isegi siis, kui leiab, et kohaldatav norm on rahvusvahelise õigusega vastuolus. Kuigi sama paragrahvi lõikest 2 tulenevalt on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa, ei pea haldusorgan rahvusvahelise õigusega vastuolu ise välja selgitama ning vastuolu esinemise korral ei saa ise PS § 123 lg-t 2 kohaldada. 5.3. PS § 58 näeb ette PS § 57 lg-s 1 sätestatud põhiõiguse piirangu ning vastav piirang puudutab õigust osaleda rahvahääletustel ja Riigikogu valimistel.

Kuna rahvusvaheline õigus on Eesti õiguse lahutamatu osa, siis puudutab see piirang kohtu hinnangul ka õigust osaleda Euroopa Parlamendi valimistel. 5.4. Kuigi PS § 58 ei kohusta seadusega sätestama absoluutset piirangut kõikidele kuriteos süüdimõistetud kinnipeetavatele, ei nähtu PS regulatsioonist, et absoluutse piirangu kehtestamisel tekiks ka vastuolu seni, kui piirang on vajalik ja proportsionaalne. Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes on leitud, et kinnipeetavate hääleõigust on võimalik piirata erinevalt sõltuvalt karistuse raskusest (vangistuse kestusest), kuriteo laadist ja süü vormist.

Kinnipeetavate hääleõiguse piiramisel tuleb arvestada ka rahvusvahelisest õigusest tulenevate nõuetega ning nende rakenduspraktikaga. Euroopa Inimõiguste Kohus on selgitanud, et üldine seadusest tulenev kõigi karistatud kinnipeetavate aktiivse valimisõiguse piirang on ebaproportsionaalne (PS kommenteeritud väljaanne, teine täiendatud väljaanne , lk 414, p 5). 5.5. Viidatud EPVS sätted näevad küll ette absoluutse keelu kõikidele kuriteos süüdi mõistetud ja vanglakaristust kandvatele isikutele, kuid käesoleva kaebuse raames tuleb vaidlusaluse regulatsiooni vastuolu põhiseadusega hinnata kaebaja suhtes.

Kaebajat on karistatud kuuel korral kriminaalkorras seonduvalt mitmete kuritegude toimepanemisega, sh korduv tahtlik tapmine, tulirelva omamine, vargus ning kinnipidamise ajal ka kaasvangi piinamine (kohtuotsused 1992-2010), ning talle on mõistetud eluaegne vanglakaristus. Karistusaja alguseks loeti 27.04.1996. Arvestades piirangu eesmärki karistada isikut ühiskonnaelu mõjutamise võimaluse vähendamisega ning kaebaja poolt toimepandud süütegude iseloomu ja raskust, samuti vangistuse kestust, on valimistel hääletamise keeld kaebaja suhtes proportsionaalne.

Kohus juhtis tähelepanu ka KarS § 77 lg-le 1, mille kohaselt võib kohus eluaegse vangistusega karistatud isiku katseajaga tingimisi karistusest vabastada, kui süüdimõistetu on karistusajast tegelikult ära kandnud vähemalt kolmkümmend aastat. Seega on eluaegset vangistust kandvatel kinnipeetavatel võimalus 30 aasta möödudes ennetähtaegselt vanglast vabaneda. 5.6. EPVS sätted on kaebaja väitel vastuolus EIÕK 1. protokolli artikliga 3 ning seda täpsustavate EIK lahenditega (06.10.2005 otsus asjas Hirst (2) vs. Ühendkuningriik, 23.11.2010 otsus asjas Greens ja M.T. vs.

Ühendkuningriik, 22.05.2012 otsus asjas Scoppola vs. Itaalia, 08.04.2010 otsus asjas Aliyev vs. Azerbaidžaan, 11.06.2013 otsus asjas Joseph McLean ja Kevin Cole vs Ühendkuningriik ning 17.09.2013 otsus asjas Söyler vs Türgi). Viidatud artikkel käsitleb vabu valimisi ning selle kohaselt kohustuvad lepinguosalised mõistlike ajavahemike järel läbi viima salajase hääletamisega vabu valimisi tingimustel, mis tagavad rahva vaba tahteavalduse seadusandja valimisel. Kohus selgitas, et nendes lahendites on EIK leidnud, et viidatud konventsiooni säte ei tähenda absoluutset õigust kõikidel valida ning et valimisõiguse tagamisel on riikidel hindamisruum.

EIK hinnangul ei ole hindamisruum nii avar, et riik võiks kõiki vangistust kandvaid isikuid jätta ilma õigusest valida. Riigil on diskretsioon vastava küsimuse lahendamisel, kusjuures arvesse võib võtta vangistuse kestust ning süüteo iseloomu ja raskust. EPVS näeb küll ette absoluutse keelu kõikidele kuriteos süüdi mõistetud ja vanglakaristust kandvatele isikutele, kuid kaebaja suhtes vaidlusaluse regulatsiooni vastuolu EL õigusega puudub.

3-14-50880 4(6)

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6. RK palub 26.05.2014 esitatud apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega kaebus rahuldada.

6.1. Halduskohus leidis ekslikult, et valimisõiguse absoluutne piirang kinnipeetavatel on proportsionaalne. Selline seisukoht on vastuolus Riigikohtu praktikaga (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 21.03.2013 määrus asjas nr 3-4-1-26-12, p 38, ja 23.03.2011 otsus asjas nr 3-4-1-7-11, p 11) ning EIK praktikaga (kaebuses viidatud kohtuasjad ja 12.08.2014 otsus asjas Firth jt vs Ühendkuningriik).

6.2. Halduskohus ei saa asuda hindama ja kaaluma kaebaja poolt toime pandud süütegude iseloomu ja raskust ning selle pinnalt langetada kaalutlusotsust, millega määrata kaebajale lisakaristusena valimisõiguse keelu kuni vangistusest vabastamiseni. Halduskohus ei ole pädev hindama igal üksikjuhtumil, kas hääletamisõigust anda või mitte.

6.3. Kohus, asudes seisukohale, et EPVS asjassepuutuvad sätted on vastuolus EIÕK 1. protokolli art-ga 3 ja pidades sätteid konventsiooniga kooskõlas olevaks kaebaja suhtes, tegi vastuolulise otsuse.

7. Märjamaa vald vaidleb vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata.

8. Tallinna Ringkonnakohus selgitas 08.01.2015 määruses, et kohustamisnõude rahuldamine ei ole apellatsioonimenetluse ajal enam võimalik, sest 25.05.2014 toimunud Euroopa Parlamendi valimised on läbi viidud ning nende tulemused kinnitatud. Kohustamisnõue tuleks seetõttu jätta rahuldamata isegi juhul, kui Märjamaa vallasekretäril oli kohustus kanda kaebaja Euroopa Parlamendi valimiste nimekirja. Apellandi õiguste kaitseks kohane nõue saab seetõttu praegusel hetkel olla vaid kaebaja Euroopa Parlamendi valimiste nimekirja kandmata jätmise õigusvastasuse tuvastamise nõue (HKMS § 37 lg 2 p 6), kuivõrd selle nõudega on kaebajal võimalik ära hoida sarnaseid väidetavaid rikkumisi edaspidi. Ringkonnakohus selgitas kaebajale, et nõuet on HKMS § 49 lg 2 kohaselt võimalik muuta.

9. RK esitas 11.01.2015 ringkonnakohtule avalduse kaebuse muutmiseks ja taotles tema Märjamaa vallasekretäri poolt 25.05.2014 toimunud Euroopa Parlamendi valimiste nimekirja kandmata jätmise õigusvastasuse tuvastamist. Kaebaja leiab, et tal on preventiivne huvi, et hoida edaspidi ära sarnaseid rikkumisi Euroopa Parlamendi valimistel osalemise õiguse piiramisel.

10. Märjamaa vald ei ole esitanud taotluse suhtes oma seisukohta. RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

11. Kaebuse muutmise taotlus tuleb rahuldada. Kaebuse muutmine on HKMS § 49 lg-te 1 ja 2 alusel lubatav. 25.05.2014 toimunud Euroopa Parlamendi valimised on läbi viidud ning nende tulemused kinnitatud. Kohustamisnõue tuleks seetõttu jätta rahuldamata isegi juhul, kui Märjamaa vallasekretäril oli kohustus kanda kaebaja Euroopa Parlamendi valimiste nimekirja. Faktilise asjaolu muutumine – valimiste toimumine – leidis aset pärast halduskohtu otsuse tegemist ning HKMS § 49 lg 2 eeldused on seega täidetud. Kaebuse eesmärgiks saab pidada ka edaspidi Euroopa Parlamendi valimistel hääleõiguse kasutamise tagamist. Kaebajal eluaegse vangistusega karistatud isikuna on tuvastamisnõude esitamiseks preventiivne huvi edaspidi vastustaja poolt samasuguse rikkumise ärahoidmiseks. Kaebaja on nõude muutmise avalduses ka kooskõlas HKMS § 38 lg-ga 4 selgitanud, miks on kaebuse esitamine vajalik kaebaja õiguste

3-14-50880 5(6) kaitseks. HKMS § 45 lg 2 võimaldab tuvastamisnõude esitamist preventiivsest huvist lähtudes (vt nt Riigikohtu halduskolleegiumi 28.05.2014 määrus asjas nr 3-3-1-8-14, p 11). EPVS § 24 lg-st 7 ei saa järeldada, et isikul, kes leiab, et ta oleks tulnud Euroopa Parlamendi valijate nimekirja kanda, ent seda ei tehtud, ei ole pärast valimiste läbiviimist võimalik esitada primaarse õiguskaitsevahendi tulemuseta kasutamise järel tuvastamisnõuet HKMS § 37 lg 6 alusel.

12. Halduskohus asus seisukohale, et EPVS § 4 lg 3 p 2 ja § 20 lg 3 p 1 on küll põhiseadusevastased, sest need näevad ette kinnipeetavate üldise valimisõiguse piirangu, mida ei saa pidada proportsionaalseks, kuid see põhiseadusevastasus ei ole käesoleva vaidluse lahendamisel oluline, sest kaebaja karistust arvestades on temal hääleõiguse puudumine põhiseaduse ja EIÕK 1. protokolli art-ga 3 kooskõlas.

13. Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et kõigi kinnipeetavate hääleõiguse piirang Euroopa Parlamendi valimistel sõltumata kinnipeetavatele määratud karistusest või toimepandud süüteo iseloomust ja raskusest ei ole proportsionaalne ja on, nagu EIK halduskohtu viidatud lahendites on sedastanud, vastuolus EIÕK 1. protokolli art-ga 3, mis sätestab, et protokolliosalised kohustuvad mõistlike ajavahemike järel korraldama salajase hääletamisega vabu valimisi tingimustel, mis tagavad rahva vaba tahteavalduse seadusandja valimisel.

14. Halduskohus leidis aga ekslikult, et kontrollida tuleb ka Euroopa Parlamendi valimistel hääletamise õiguse piirangu proportsionaalsust konkreetselt kaebaja suhtes. Isiku õiguste rikkumist ei välista see, et seadusandja võiks PS §-de 11, 57 ja 58 koosmõjus ning vastavalt EIÕK 1. protokolli art-le 3 näha ette mõnede kinnipeetavate hääleõiguse piirangu. EIK tuvastas 12.08.2014 otsuses asjas Firth jt vs Ühendkuningriik (47784/09, 47806/09, 47812/09, 47818/09, 47829/09, 49001/09, 49007/09, 49018/09, 49033/09 ja 49036/09), et kõigi kaebajate – sõltumata sellest, milline oli poolt toime pandud kuriteo raskus või liik või neile määratud karistus – hääleõigust rikuti, piirates kuriteo eest süüdi mõistetud ja vangistusega karistatud isikute õigust hääletamisest osa võtta. Ringkonnakohtu arvates nähtub viidatud lahendist, nagu ka teistest, halduskohtu otsuses viidatud EIK otsustest, et kohus ei saa ilma seadusandja poolt kinnipeetavate valimisõiguse piiramiseks täpsemate kriteeriumide kehtestamiseta pidada mõne kinnipeetava suhtes hääleõiguse piirangut lubatavaks.

15. Euroopa Liidu Nõukogu otsusest 2002/772/EÜ, Euratom tulenevalt kehtib nõukogu 20.09.1976 otsus 76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom sõnastuses, mille art 1 lg 3 näeb ette, et Euroopa Parlamendi valimised on otsesed, üldised ja vabad ning hääletamine on salajane. Seda sätet tuleb tõlgendada kooskõlas EIÕK 1. protokolli art-ga 3.

16. Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art 6 lg 3 sätestab, et Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga tagatud ja liikmesriikide ühistest põhiseaduslikest tavadest tulenevad põhiõigused on liidu õiguse üldpõhimõtted.

17. EL põhiõiguste harta art 39 sätestab: „Artikkel 39 Õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel

1. Igal liidu kodanikul on Euroopa Parlamendi valimistel õigus hääletada ja kandideerida selles liikmesriigis, kus on tema elukoht, samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel.

2. Euroopa Parlamendi liikmed valitakse otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel.“

18. Ringkonnakohtu arvates saab neist sätetest koosmõjus harta preambuli 5. lõiguga tõlgendada ELTL-i ja selle osaks olevat hartat üksnes nii, et kõikehõlmavkeeld võimaldada

3-14-50880 6(6) kuriteo eest süüdi mõistetud ja vanglakaristust kandvatel kinnipeetavatel Euroopa Parlamendi valimistest osa võtta on EL õigusega vastuolus.

19. EPVS § 4 lg 3 p 2 ja § 20 lg 3 p 1 on seetõttu vastuolus EL õigusega (ELTL art 6 lg 3, EL põhiõiguste harta art 39 lg 2, Euroopa Liidu Nõukogu 20.09.1976 otsus 76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom art 1 lg 3) ja tuleb jätta HKMS § 158 lg 4 alusel kohaldamata. Nende sätete kohaldamata jätmise korral on Märjamaa vallasekretäri poolt kaebaja valijate nimekirja kandmata jätmine õigusvastane. Vallasekretäril ega kohtul ei ole pädevust seadusandja eest otsustada, millises ulatuses oleks valimisõiguse piirang proportsionaalne.

20. Ringkonnakohus peab siiski vajalikuks selgitada, et ka juhul, kui kohaldamata jäetud sätted oleksid vastuolus üksnes EIÕK 1. protokolli art-ga 3, oleks vastustaja toiming õigusvastane. Halduskohtu seisukoht, et siseriikliku seaduse ja välislepingu vastuolu korral peab haldusorgan kohaldama siseriiklikku seadust, ei võta arvesse PS § 123 lõiget 2. Õigustloovate aktide vastuolu korral tuleb ka täidesaatval riigivõimul tõlgendada norme, kohaldades neist ülimuslikku (lex superior derogat legi inferiori põhimõte). EIÕK viidatud sättest tulenevalt tulnuks vallasekretäril kanda kaebaja valijate nimekirja ka olukorras, kus EPVS § 4 lg 3 p 2 ja § 20 lg 3 p 1 kehtisid.

21. Apellatsioonkaebus tuleb seetõttu rahuldada, halduskohtu otsus tühistada ja kaebus muudetud nõudes rahuldada.

22. Pooled ei ole käesolevas kohtuasjas menetluskulusid kandnud.

/allkirjastatud digitaalselt/ Oliver Kask

/allkirjastatud digitaalselt/ Villem Lapimaa

/allkirjastatud digitaalselt/ Kaire Pikamäe

Tühistatud osaliselt Riigikohtu 09.11.2015 otsusega

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Märjamaa Vallavalitsuse kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 30. jaanuari 2015. a otsuse haldusasjas nr 3-14- 50880 resolutsiooni punktid 2–5. Jätta tühistatud osas jõusse Tallinna Halduskohtu

23. mai 2014. a samas haldusasjas tehtud otsus, täiendades otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega.

3. Jätta RK kassatsioonkaebus rahuldamata.

4. Tagastada Märjamaa valla tasutud kautsjon.

5. Arvata RK eest tasutud kautsjon riigituludesse.